Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Общие вопросы реализации изменения целевого назначения земель
• 1.1 Основы правового регулирования порядка изменения целевого назначения земель
• 1.2 Основные категории земельного фонда Российской Федерации и порядок их целевого назначения
• 1.3 Содержание системы государственного регулирования земельно-имущественных отношений
• Глава 2. Актуальные правовые конструкции изменения целевого назначения земель
• 2.1 Основные направления совершенствования законодательства о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую
• 2.2 Проблемы реализации правовых норм, регламентирующих порядок перевода земель различных категорий
• 2.3 Порядок и особенности судебной практики изменения целевого назначения земель
• Заключение
• Список источников и литературы
• Приложение 1. Структура земельного фонда России по категориям земель
• Приложение 2. Технологическая схема постановки на государственный кадастровый учет лесных участков в границах лесничеств субъектов Российской Федерации


Введение

Актуальность выпускной квалификационной работы условлена тем, что земля считается одним из основных богатств человечества. Земля охраняется и используется в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ). Отношения ее рационального и целевого использования считаются вне сомнений важнейшими в системах земельного, гражданского и административного права. По данному поводу первыми общепризнанными принципами Стокгольмской Декларации ООН 1972 года установлено, что "природные ресурсы земли … должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости…. Способность земли производить жизненно важный восполняемый ресурс должна поддерживаться … восстанавливаться или улучшаться". Эти постулаты подтверждены Декларацией Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию, Йоханнесбургской декларацией по устойчивому развитию и другими основополагающими документами международного права.

Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (далее - Концепция) инициировано формирование практики целевого частно-государственного партнерства, которое должно обеспечить формирование и модернизацию инженерно-социальной инфраструктуры согласно целевому назначению земельных участков.

Вместе с этим, эффективное функционирование развитых земельных рынков и механизмов изменения целевого назначения земель отражено в Концепции важнейшим элементом институциональной среды перехода к социально ориентированному инновационному типу развития, который способствует росту инновационной и предпринимательской активности на основе самореализации и свободы творчества каждого человека.

Задачи этой Концепции определяют и другую сторону сбережения земельного ресурса, поскольку основные направления экологической политики России обусловлены новыми методами территориального планирования, застройки и землепользования, учитывающими экологические требования к использованию земли, и включающими создание системы особо охраняемой природной территории.

Объект выпускной квалификационной работы - общественные отношения, урегулированные нормами земельного права в сфере изменения целевого назначения земель и земельных участков.

Предмет выпускной квалификационной работы правовое регулирование порядка изменения целевого назначения земель.

Цель выпускной квалификационной работы - анализ общих вопросов регламентации и актуальных правовых конструкций изменения целевого назначения земель.

Для достижения цели поставлены следующие задачи:

-изучить общие вопросы регламентации изменения целевого назначения земель;

-провести анализ содержания системы государственного регулирования земельных отношений;

-обобщить основные категории земельного фонда Российской Федерации и дать характеристику основных организационно-правовых механизмов регулирования порядка изменения назначения земель;

-исследовать актуальные правовые конструкции изменения целевого назначения земель;

-обозначить проблемы, возникающие на практике при переводе земель из одной категории в другую;

-обобщить предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего перевод земель из одной категории в другую.

Нормативная база работы - Гражданский кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, иные нормативные правовые акты, а также судебная практика.

Теоретическая база работы - монографии, статьи, иные работы ученых и правоведов-практиков по вопросам, являющимся предметом настоящего исследования. Отдельные вопросы функционирования земельного фонда и изменения категорий земельных участков освещены в работах таких ученых и практикующих юристов: Александрова А.Д., Агибалова В.О., Батталовой Л.М., Бобылева А.И., Боголюбова С.А., Дихтяр А.И., Ерофеева Б.В., Жарикова Ю.Г., Тихомирова М.Ю, Боголюбова С.А., Поповой И.В., Суханова Е.А., Феофанова Д.М. и др.

По структуре настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка источников и литературы.



Глава 1. Общие вопросы реализации изменения целевого назначения земель

1.1 Основы правового регулирования порядка изменения целевого назначения земель

В соответствии с положениями статьи 7 ЗК РФ регламентированы правовые механизмы отнесения земель к семи категориям по их целевому назначению, среди которых отмечены: категория земель сельскохозяйственного назначения; категория земель населенных пунктов; категория земель специального назначения (промышленности, транспорта, энергетики, радиовещания, связи, информатики, телевидения и пр.); категория земель особо охраняемых территорий и объектов; категория земель лесного фонда; категория земель водного фонда; категория земель запаса.

Определенная согласно части 1 статьи 8 ЗК РФ категория земли указывается в пяти видах документов, в частности, в государственном кадастре недвижимости, т. е. информация о категории земли, обозначенная в государственном кадастре недвижимости должна соответствовать сведениям определенных других четырех видов документов, что говорит о единстве и необходимом взаимодействии рассматриваемой сферы кадастрового земельного учета с различными отраслями и институтами права, поскольку указанные в части 2 статьи 8 ЗК РФ категории документов включают:

- акты органов федеральной и региональной исполнительной власти, акты муниципалитетов о предоставлении земельных участков;

- договоры, предмет которых представляет собой земельный участок;

- государственный кадастр недвижимости;

- документы о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- иные документы, установленные федеральными и региональными законами.

Рассматривая различные категории земель, следует обратить внимание на то, что согласно сведений Росстата площадь земельного фонда РФ на 1 января 2014 года составляла 1709,8 млн га без учета территориального моря и внутренних морских вод (Приложение № 1).

Анализ информации, получаемой при государственном статистическом наблюдении за земельными ресурсами, и докладов об использовании земли в субъектах Российской Федерации показывает, что в 2010-2013 году внушительные земельные площади вовлекались в гражданский оборот, а также продолжалось установление (изменение) границ населенных пунктов и приведение правового статуса земельных категорий в соответствие с действующим законодательством.

В последнее время перевод земель из одной категории в другую затрагивает все виды, но в большей степени это касается земель лесного фонда, сельскохозяйственного назначения, земель запаса и пр. Правовое регулирование отношений по переводу земель (участков в составе земель) из одной категории в другую осуществляется главным образом в рамках требований ЗК РФ, Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом следует отметить, что первым видом сведений, требуемых в ходатайстве о переводе участков из состава земель одной категории в иную, согласно пункту 1 части 3 статьи 2 ФЗ О переводе земель указывается кадастровый номер участка земли, т.е. от качества рассматриваемой системы кадастрового земельного учета зависит эффективность правового регулирования российской системы земельного категорирования, которая относит к наиболее измененяемым категориям лесные земли.

С учетом вышеизложенного, особенности правового регулирования порядка изменения назначения земель целесообразно рассмотреть на примере земель лесного фонда. Условие кадастрового учета лесного участка обозначено элементом правовых конструкций:

1) договора аренды лесного участка, который находится в государственной (муниципальной) собственности (ч. 2 ст. 72 Лесного кодекс РФ);

2) извещения об аукционе продажи права на заключение арендного договора лесного участка, который находится в государственной (муниципальной) собственности, либо права на заключение соответствующего договора купли (продажи) лесных насаждений в порядке пункта 2 части 4 и пункта 2 части 6 статьи 79 ЛК РФ;

3) признания с 1 марта 2008 г. лесных участков в составе земель лесного фонда ранее учтенными объектами недвижимости, поскольку план такого лесного участка, оформленный до 1 января 2015 г., признается юридически действительным согласно Федеральному закону от 04.12.2006 № 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".

В настоящее время в России государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется согласно правилам, установленным ЛК РФ и Федеральным законом от 13.05.2015 № 122-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Понятие "лесной участок" впервые введено положениями статьи 7 ЛК РФ и подразумевает категорию земельного участка, границы которого определены в установленном порядке. Тем самым законодатель объединил понятия "лесной участок" и "земельный участок", определив, что процедура государственного кадастрового учета лесных участков аналогична процедуре государственного кадастрового учета иных земельных участков (ст. 92 ЛК РФ).

Тем не менее, формирование лесного участка (определение его границ) имеет ряд особенностей, которые установлены статьей 7 ЛК РФ. К ним можно отнести обязательность проведения лесоустройства и проектирования лесных участков (гл. 5 ЛК РФ). Эта специфика связана с тем, что лесные участки предназначены для использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов как природных ресурсов, экологических систем. Следовательно, общий подход к формированию границ таких земель не может быть применен. В частности, при лесоустройстве и проектировании решаются такие задачи, как: определение основных территориальных единиц управления в сфере использования, защиты, охраны, воспроизводства леса; подразделение леса на категории целевого назначения с выделением особо защитных участков леса; разработка проектной документации о границах, местоположении, площади и др. количественно-качественных характеристиках лесных участков; таксация лесов (с целью выявления, учета и оценки количественно- качественных характеристик лесного ресурса); определение целевого назначения и вида разрешенного использования каждого лесного участка; проектирование (разработка) мер по защите, охране, воспроизводству леса.

Следует отметить, что лесной участок в качестве объекта кадастрового учета должен обладать необходимыми признаками поверхности земли, отсутствие которых позволяет в полной мере провести лесоустройство в отношении участков, а значит и государственный кадастровый учет.

В ходе государственного кадастрового учета лесных участков часто возникают проблемы практического характера. Например, действующее законодательство разрешает осуществлять государственную регистрацию прав на лесные участки до проведения их кадастрового учета. В соответствии с положениями статьи 4.4 Закона о введении в действие ЛК РФ лесным участкам могут до 01.01.2015 г. присваиваться условные, а не кадастровые номера. Эта процедура занимает много времени и трудоемка, поскольку необходимо ранее учтенный лесной массив, которому может принадлежать один кадастровый или условный номер, разделить на участки (выделить необходимый участок), поставить их на кадастровый учет, а затем зарегистрировать на них право собственности. То есть, к первой особенности кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда следует отнести необязательный характер кадастрового учета такой категории земли в рамках переходного периода (до 01.01.2015 г.).

Наиболее часто встречаемыми проблемами при проведении государственного кадастрового учета лесных участков можно отметить:

1) несоответствие границ лесных участков, прошедших кадастровый государственный учет, с реальными границами на местности;

2) несовпадение площади лесного участка по материалам лесоустройства с его же площадью, полученной после уточнения местоположения границ (межевания);

3) пересечение границ лесных участков и границ муниципальных районов, поскольку границы лесничества, в составе которого формируются участки леса, не всегда совмещены с границами муниципального образования, а проходят вдоль границ лесных кварталов по естественным рубежам;

4) принадлежность лесных участков к землям различных категорий (наиболее часто такая проблема возникает в отношении лесов, которые расположены на территориях земель сельскохозяйственного назначения, а также земель населенных пунктов).

Следовательно, перечень указанных четырех практических проблем системы кадастрового учета лесных земель целесообразно отнести ко второй актуальной особенности кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда.

Далее следует отметить, что ранее действующими Основами лесного законодательства Российской Федерации от 06.03.1993 № 4613-1 устанавливалось, что леса и предоставленные для ведения лесного хозяйства земли образуют лесной фонд России. В соответствии со статьей 10 Основ лесной фонд находился во владении лесхозов, колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных формирований, заповедников, национальных природных парков, учебных, лесных хозяйств, осуществляющих ведение лесного хозяйства. Согласно ч. 1 ст. 4.3. Закон о введении ЛК РФ право собственности Российской Федерации на участки лесного фонда, ограничения (обременения) этого права и сделки с такими участками, зарегистрированные до дня введения в действие ЛК РФ, признаются соответственно правом собственности РФ на указанные лесные участки в составе земель лесного фонда, а также ограничениями (обременениями) этого права и сделками с ними.

Отнесение к землям лесного фонда земельных участков сельскохозяйственного назначения под лесами, которые ранее находились во владении сельскохозяйственных предприятий (организаций), повлекло за собой внесение подобных участков в перечень участков земли, на которые у России возникает право собственности в силу ст. 17 ЗК РФ и п. 1 ст. 3.1. Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Следовательно, несмотря на положения статьи 77 ЗК РФ, которые содержат исчерпывающий перечень земель сельскохозяйственного назначения, леса, ранее бывшие в сфере владения сельскохозяйственных предприятий, незаконно учтены в земельном балансе в качестве лесных земель категории "Земли сельскохозяйственного назначения". Однако понятия "лесные земли" и "нелесные земли" применялись согласно статье 8 ЛК РФ лишь в отношении земель лесного фонда. Несоответствие сложившейся в начале переходного периода практики учета земель лесного фонда требованиям законодательства РФ приводит к неправомерному изъятию земель лесного фонда с передачей их в пользование вне сферы лесного хозяйства. Например, как отмечал Рослесхоз, за время с 1998 по 2006 годы площади лесного фонда из-за неправомерного отнесения их к земле сельскохозяйственного назначения уменьшились на 1879,8 тыс га.

В связи с изложенным следует отметить, что лесные участки предназначены для использования, защиты, охраны и воспроизводства лесов как природных ресурсов, экологических систем. Значит, общий подход к формированию границ таких специфических земель не может применяться. При этом судебная практика, сформированная до передачи полномочий Росреестру по осуществлению функций органа кадастрового учета, складывалась таким образом, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды различных инстанций склонялись к мнению, что, поскольку границы участков лесного фонда не уточнены в установленном Федеральный закон от 24.07.2007 № 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", невозможно определить местоположение участков лесного фонда, и удовлетворяли требования правопреемников сельскохозяйственных организаций.

С целью исправления создавшегося положения проводится соответствующая работа, поэтому с 2011 года разработано, внедрено и контролируются поручения Росреестра от 17.01.2011 № 14-154-ГЕ и от 28.02.2011 № 14-1188-ГЕ "О создании в территориальных подразделений рабочих групп с участием представителей": соответствующих территориальных управлений Росреестра; окружных ФБУ Кадастровой палаты (либо их аналогий); департаментов природно-ресурсного регулирования исполнительной власти регионов; заинтересованных органов и субъектов в сфере лесных отношений и развития энергетического комплекса; территориального управления Росимущества; регионального департамента лесного хозяйства; и пр.

Третьей актуальной особенностью кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда целесообразно указать фактор так называемого советского наследия в части отсутствия регулирования вопросов кадастрового учета лесных участков.

Другой особенностью рассматриваемой сферы отношений с учетом обозначенной выше проблемы следует отметить использование работ по проведению государственной инвентаризации лесов, лесоустройству, дистанционному мониторингу незаконных рубок и использования земель лесного фонда с применением данных дистанционного зондирования земли. При этом особое значение приобретают кадастровые работы на территории лесничеств.

На территории нашей России, по данным Федерального агентства лесного хозяйства, располагается 1473 лесничества (лесопарка) и 7522 участковых лесничеств. При этом средняя площадь одного российского лесничества составляет 796,4 тыс га, одного участкового лесничества - 156 тыс га. Масштабность выполняемых кадастровых работ очевидна. Это связано, главным образом, с внушительным количеством характерных точек границ лесничеств и смежных землепользований. Подготовка документов, необходимых для ГКУ таких объектов в бумажном виде, занимает весьма длительный промежуток времени. А в случае приостановления осуществления кадастрового учета по причине "пересечения" участков исправляется и текстовая, и графическая часть межевого плана. Поэтому постановка на ГКУ лесных участков в границах лесничеств требует новых подходов и более эффективных технологий, например в рамках информационного взаимодействия при ведении ГКН, обозначенного Правительством РФ.

На предложенной технологической схеме выполнения кадастровых работ с лесными участками (см. Приложение 2) приведен подобный вариант, успешно применяемый филиалом ФГУП "Рослесинфорг Запсиблеспроект".

Кадастровые работы на территории лесничеств осуществляются в соответствии с Законом о кадастре и подзаконных актов, поэтому в качестве основных исходных данных для постановки на ГКУ лесных участков используются сведения государственного лесного реестра (материалы лесоустройства), ГКН и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП).

Картографические материалы (ортофотопланы, землеустроительные планшеты, планы земель сельскохозяйственных предприятий, лесоустроительные материалы и др.) заказываются в Территориальных управлениях Росреестра и органах региональной власти субъектов Российской Федерации в области лесных отношений. С учетом полученных материалов устанавливается наличие посторонних землепользователей, арендаторов, инженерных коммуникаций и обременений, формирование границ лесных участков. Координаты поворотных точек границ при этом определяются картометрическим методом.

Вид кадастровых работ устанавливается в зависимости от "структуры" лесничества (в соответствии с приказами Федерального агентства лесного хозяйства об определении количества лесничеств на территории субъекта и установлении их границ). Так, кадастровые работы по уточнению местоположения границ и площади лесных участков выполняются на территориях, ранее являвшихся землями государственного лесного фонда, а кадастровые работы по образованию лесных участков путем раздела - на землях, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций. С 2011 г. специалистами филиала ФГУП "Рослесинфорг Запсиблеспроект" активно практикуется составление необходимых для ГКУ документов в форме электронных документов (в формате XML) и их предоставление в органы кадастрового учета через портал Управления Росреестра. Подготовка XML-документов осуществляется с использованием возможностей программного продукта "Автоматизированное рабочее место кадастрового инженера" (АРМ "КИН"), разработанного на базе Geocad System. земельный законодательство судебный

Указанное представление в Росреестр необходимых для учета электронных документов с использованием сетей связи общего пользования выполняется в соответствии с приказом Минэкономразвития РФ от 28 декабря 2009 г.№555. При этом обязательным является их "подписывание" квалифицированной электронной подписью (ЭП). Описанная процедура выполнения кадастровых работ для вновь образованных лесных участков путем раздела исходных участков значительно сокращает сроки работ, как для кадастровых инженеров, так и для специалистов органов кадастрового учета.

Применение рассмотренной технологии подготовки и сопровождения необходимых для кадастрового учета документов в форме электронных документов позволяет эффективно автоматизировать работы по постановке на ГКУ лесных участков в границах лесничеств на территории субъектов РФ и в большей степени оптимизировать взаимодействие кадастровых инженеров и органов кадастрового учета. Следовательно, фактор эффективного использования информационных технологий в системе электронного взаимодействия Росреестра можно обозначить четвертой актуальной особенностью кадастрового учета лесных участков в составе земель лесного фонда.

Целесообразно указать, что наличие актуальной и полной информации о лесных участках в государственном кадастре недвижимости (ГКН) способствует решению ряда задач, а именно: формированию полного и актуализированного информационного ресурса обо всех земельных, в том числе, лесных участках; предоставлению качественной информации органам государственной власти, органам местного самоуправления в целях осуществления государственного управления земельными ресурсами; обеспечению прав граждан, юридических лиц, государства, органов местного самоуправления на лесные (земельные) участки; управлению органами государственной власти, органами местного самоуправления имущественными отношениями, объектами которых выступают лесные (земельные) участки; контролю над оборотом лесных (земельных) участков и др.

Отметим, что, все земли Российской Федерации подразделяются на два основных вида: 1) земли, которые используются в качестве пространственного экономического базиса, средства производства; 2) земли, которые выполняют природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции; структура земельного фонда постоянно меняется под влиянием различных факторов: политических, экономических, социальных, биологических, экологических и др.; с изменением структуры земельного фонда в целом происходят изменения и в структуре категории земель (целевого назначения земель) и пр.

Вывод. Таким образом, приходим к выводу, что на первом этапе исследования выпускной квалификационной работы изучены общие вопросы регламентации изменения целевого назначения земель в России. В частности, проведен анализ содержания системы государственного регулирования земельных отношений, что позволило аргументировать выводы о том, что содержание системы государственного регулирования земельных отношений: основано на конституционных нормах бережного и прагматического использования земли как основного ресурса природы; включает правовые механизмы федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов в сфере земельных отношений; разъясняется содержанием судебной практики; обладает стратегическим и плановым характером, отраженным в соответствующих доктринах и концепциях исполнительной власти России.

1.2 Основные категории земельного фонда Российской Федерации и порядок их целевого назначения

Говоря об основных категориях земельного фонда Российской Федерации, следует отметить, что общие правила образования земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности согласно статье 11.3. ЗК РФ императивно констатируют необходимость принятия соответствующего решения компетентным органом на образование земельного участка за исключением случаев образования:

- участков огороднического, садоводческого или дачного некоммерческого объединения граждан;

- земельных участков, предоставленных гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения;

- земельных участков из земельных участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства;

- участков из земельных участков, которые находятся в границах застроенной территории при наличии принятого решения о ее развитии и заключении договора о развитии застроенной территории согласно правил ГрК РФ;

- земельных участков при их перераспределении согласно статье 11.7. ЗК

- в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Компетентные органы, которые выносят решение об образовании земельного участка, в соответствии с общими правилами статье 39.2 ЗК РФ осуществляют предоставление земельных участков гражданам (юридическим лицам) из земель, которые находятся в государственной (муниципальной) собственности. Правовыми пределами полномочий по предоставлению земельных участков обозначена компетенция исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, установленная положениями статей 9, 10 и 11 ЗК РФ.

Следовательно, можно говорить, что используемый земельный фонд подотчетен муниципалитетам. Вместе с тем, нормы статьи 9 ЗК РФ включают общие полномочия Российской Федерации в области земельных отношений, к которым относятся:

1) установление основ федеральной политики в сфере регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора и землеустройства;

4) осуществление государственного земельного надзора;

5) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, Земельным кодексом и федеральным законодательством.

8) управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Согласно обозначенной компетенции Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти регулируют особенности предоставления земельных участков. Правовое регулирование этого уровня включает разработку и исполнение множества нормативных правовых актов, реализующих федеральную политику в рассматриваемой сфере земельных отношений. Например, распоряжением Министерства имущества РФ от 02.09.2002 № 3070-р утверждена примерная форма Решений о предоставлении земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, аренду и договоров купли-продажи, безвозмездного срочного пользования и аренды земельных участков, а приказом Минэкономразвития РФ от 13.09.2011 № 475 утвержден перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок.

Содержание статьи 11 ЗК РФ устанавливает пределы полномочии органов местного самоуправления в области земельных отношений, которые включают:

- осуществление резервирования земель и изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;

- установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;

- разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;

- иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

- управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в муниципальной собственности.

В данной связи особым статусом в рассматриваемых категориях земельных для жилищного строительства наделен в соответствии с положениями Федерального закона от 24.06.2008 № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства (далее - Фонд), целями деятельности которого обозначены содействие развитию жилищного строительства, иному развитию территорий и объектов инженерной инфраструктуры и т.п. При этом основные задачи Фонда обусловлены:

1) оказанием содействия развитию рынка земельных участков, которые предоставляются для жилищного строительства, а также деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию;

2) проведением аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, переданных в собственность Фонда в качестве имущественного взноса России, для жилищного строительства, в том числе для их комплексного освоения в целях жилищного строительства, а также аукционы по продаже земельных участков Фонда для жилищного строительства;

3) проведением аукционов по продаже земельных участков Фонда для размещения объектов, которые предназначены для производства строительных материалов, конструкций и изделий для жилищного строительства, а также по продаже прав на заключение договоров аренды таких земельных участков;

4) передачей земельных участков Фонда, которые предназначены для строительства объектов инфраструктуры, в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих объектов;

5) продажей земельных участков Фонда с объектами инфраструктуры, находящиеся в частной собственности и не подлежащие передаче в государственную (муниципальную) собственность;

6) передачей земельных участков Фонда в безвозмездное срочное пользование жилищно-строительным кооперативам, которые созданы в целях обеспечения жильем граждан, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и т.п.;

7) осуществлением инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в строительство и приобретение жилых помещений;

8) заключением с органами государственной власти (местного самоуправления) и другими организациями соглашений, которые предусматривают меры по содействию развитию жилищного строительства, условия их реализации; и др.

Поэтому законодатель осторожно использует в положениях ЗК РФ понятие категорий состава земель в Российской Федерации:

- земель сельскохозяйственного назначения;

- земель населенных пунктов;

- земель промышленности, транспорта, энергетики, радиовещания, связи, информатики, телевидения, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель другого специального назначения;

- земель особо охраняемых территорий и объектов;

- земель лесного фонда;

- земель водного фонда;

- земель запаса.

При этом особняком статьи 80 ЗК РФ обозначен фонд перераспределения земель, включающие в свой состав только сельхозземли, целевое предназначение которых обусловлено:

1) сельскохозяйственным производством;

2) осуществлением крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности и расширением такой деятельности;

3) созданием и расширением личных подсобных хозяйств;

4) ведением животноводства, садоводства, сенокошения, огородничества, выпаса скота на землях сельскохозяйственного назначения.

То есть, земельный фонд России представляет собой перечисленные земельные категории, включая фонд перераспределения земель. Вместе с этим, следует обратить внимание на то, что государственное управление земельным фондом - отдельная сфера государственного управления. Областью действия является земля в широком смысле слова. Предметом регулирования является система земельных правоотношений в области рационального использования и охраны земельных ресурсов как объекта экономического хозяйствования.

Все земли, которые находятся в пределах Российской Федерации, составляют единый земельный фонд Российской Федерации. Он обусловливает наличие общего правового режима всех земель, составляющих земельный фонд РФ, независимо от формы собственности на землю, целевого назначения и принадлежности к той или иной категории земель. Таким образом, в отношении основных категорий земельного фонда РФ можно обобщить, что 1:

- все земли Российской Федерации подразделяются на два основных вида: земли, которые используются в качестве пространственного экономического базиса, средства производства; земли, которые выполняют природно-заповедные, рекреационные, оздоровительные функции;

- структура земельного фонда постоянно меняется под влиянием различных факторов: политических, экономических, социальных, биологических, экологических и др.;

- с изменением структуры земельного фонда в целом происходят изменения и в структуре категории земель (целевого назначения земель);

- подобные изменения могут происходить в рамках всех остальных категорий земель в связи с их переводом из одной категории в другую, приватизацией земель, развитием предпринимательской деятельности в области использования земельных ресурсов и т. д.

Таким образом, функционирование системы исполнительных органов, осуществляющих непосредственное предоставление земельного участка, обусловлено: наличием трех уровней системы исполнительных органов (федерального, регионального и муниципального) в зависимости от статуса таких земельных участков; регулирующим воздействием Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации на деятельность всех трех уровней; правовой регламентацией их деятельности с конкретизацией на соответствующих трех уровнях органами представительной и исполнительной власти; судебным разрешение споров и толкованием юридических пробелов судебной системой Российской Федерации; вспомогательным функционированием системы Фонда содействия развитию жилищного строительства. Однако, не смотря на обозначенную сложную систему распределения земли и ее материально-политическое значение, единого федерального земельного ведомства в России нет. В данной проблеме среди прочих кроется сложность и длительность оформления земельных сделок.

1.3 Содержание системы государственного регулирования земельно-имущественных отношений

В условиях проводимой земельной реформы и совершенствования механизмов управления экономикой страны в настоящее время расширяются пределы прав собственников земли и землепользователей, гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли, более эффективной становится организация целевого использования земли и землеустройства. Земельные участки признаются категорией недвижимого имущества, а земельные отношения, которые возникают в связи с использованием полезных свойств и земельной охраной, - имущественными отношениями, т.е. во многом родственными гражданским отношениям имущественного характера. Поэтому регулирование земельных отношений допускает применение правовых норм гражданского законодательства с учетом особенностей земельного и другого природоресурсного законодательства. Применение административно-правовых норм при регулировании земельных отношений ограничивается сферой государственного управления (государственный контроль и надзор) в рассматриваемой области, поскольку российская земельная реформа инициирована государством и осуществляется под его руководством на демократической основе, которая закреплена в Конституции РФ.

Обусловленная взаимосвязь земельного права с гражданской и административной правовыми системами вызвана сходством предмета и целевой направленностью правового регулирования этих отраслей права. В данной связи Жариков Ю.Г. подчеркивает, что предметом гражданского права являются имущественные и личные неимущественные отношения, а предметом административного права - управленческие отношения. Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений. Названные три вида общественных отношений нельзя отождествлять, хотя не следует и не замечать их известной близости.

Основной особенностью содержание системы государственного регулирования земельных отношений представляется то, что, во-первых, земельные имущественные отношения в определенной части могут регулироваться нормами земельного и гражданского законодательства; во- вторых, когда земля выступает объектом властных полномочий, регулирование земельных отношений требует применения метода административного права с его императивными предписаниями о порядке распределения земель по категориям использования, территориального планировании, ведения земельного кадастра, зонирования, государственной регистрации земельных участков, об особом режиме использования земель и т. п.

На начальном этапе изучения вопросов регламентации изменения целевого назначения земель следует обозначить основные объекты земельных отношений, среди которых согласно ст. 6 ЗК РФ выделены: земля как природного объекта и природного ресурса; земельных участков; частей земельных участков.

Вместе с этим следует отметить, что в содержании ЗК РФ и других документов федерального уровня не обозначена конструкция непосредственно земельного фонда и, соответственно, отношений, связанных с его формированием и регламентацией. Этот вывод свидетельствует о продолжении земельной реформы и отсутствии общей системы управления земельными участками всех категорий как исходных элементов земельного фонда. То есть, содержание системы государственного регулирования земельных отношений формируется и развивается по трем основным направлениям: регулирования сохранности и использования земли как части и ресурса природы; регламентации оборота земельных участков; регулирования порядка использования частей земельных участков.

Основы правового регулирования образования земельных участков регламентированы положениями статей 11.2.-11.9. ЗК РФ, в содержании которых отмечается, что:

6) формирование участков земли происходит в случае их раздела, объединения, перераспределения либо при выделе из земельного участка, а также из государственных (муниципальных) земель, а также в случае создания искусственного земельного участка в соответствии с требованиями Федерального закона "Об искусственных земельных участках…";

7) формирование участков земли (образование земельных участков) в результате процедур раздела, объединения, перераспределения др. участков земли требует прекращения существования последних с момента соответствующей государственной регистрации согласно нормам Закона о регистрации недвижимости, кроме случаев земельного раздела участка, который предоставлен огородническому, садоводческому либо дачному некоммерческому гражданскому объединению, и случаев, обозначенных в другом федеральном законе;

8) образование участка земли при разделе, объединении, перераспределении прочих участков целевое их назначение с разрешенным видом использования переходят к образуемым земельным участкам, кроме случаев, которые установлены федеральным законом, аналогично в прежних границах сохраняются сервитуты и прочие ограничения (обременения) земельных прав, установленные в отношении исходного земельного участка;

9) образование участка земли должно осуществляться при письменном согласии землевладельца, землепользователя, арендатора, залогодержателя участка, из которого при разделе, объединении, перераспределении либо выделе образуется другой участок, кроме процедуры обязательного судебного порядка, которая не зависит от согласия;

10) образование участка земли из участка, находящегося в частной собственности, осуществляется с учетом письменного соглашения собственников, кроме случая выдела участка в счет доли из земель сельско-хозяйственного назначения в праве общей собственности в соответствии с требованиями Федерального закона "Об обороте земель сельско-хозяйственного назначения";

11) выдел земельного участка представляет собой выдел доли (долей) из земельного участка, который находится в долевой собственности, с образованием одного (нескольких) земельного участка и сохранением исходного участка в измененных границах (образование измененного земельного участка) и с учетом особенностей выдела земельного участка в счет земельных долей, установленных правилами Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения";

12) объединение участков земли требует образования одного участка с возникновением права собственности на него (общей собственности в случае нескольких собственников исходных участков), прекращение существования смежных участков земли (при их объединении), а также распространение права залога на образованный земельный участок (при объединении с участком, который обременен залогом, если другое не установлено в соглашении сторон); при этом объединение участков земли, которые предоставлены на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования либо праве срочного безвозмездного пользования не допускается, за исключением, если такие участки предоставлены одному лицу;

13) процедура перераспределения участков земли требует образования других земельных (смежных) участков и прекращения существования исходных участков (при перераспределении смежных участков), а также влечет за собой возникновение права собственности на образованный земельный участок по соглашению между собственниками исходных участков земли (в случае перераспределения участков, которые находились в частной собственности); при этом обозначен запрет перераспределения участков государственной (муниципальной) земли кроме реализации договора о развитии территории согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации и соответствующего размещения объектов капстроительства согласно правилам выкупа (изъятия) участков земли для государственных нужд;

14) предоставление образуемого и измененного земельного участка для строительства не требует соответствующего решения о предоставлении, если такие участки находятся в частной собственности или предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного срочного пользования;

15) предоставление образуемых земельных участков для строительства осуществляется с преимущественным правом без проведения торгов (конкурсов, аукционов) для арендаторов и лиц, обладающих правом безвозмездного срочного пользования;

16) размеры и границы образуемых (измененных) земельных участков согласно статье 11.9. ЗК РФ обусловлены содержанием градостроительных регламентов, нормами ЗК РФ и других федеральных законов, границами муниципальных образований (населенных пунктов), разрешенным использованием объектов недвижимости, а также запретом вклинивания, вкрапления, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости и других недостатков, препятствующих рациональному использованию и охране земель; и т.д.

С учетом обозначенных общих правил ЗК РФ основными категориями земельных участков можно считать:

-образуемые (измененные) земельные участки в результате раздела, объединения, перераспределения других участков;

-участки в государственной (муниципальной) собственности;

-искусственные земельные участки;

-участки с государственной регистрацией права собственности и иных вещных прав на них;

-участки огороднического, садоводческого или дачного некоммерческого объединения граждан;

-участки с целевым назначением и разрешенным использованием;

-участки с сервитутами, обременениями (ограничениями) прав;

-участки, предоставленные согласно судебному порядку;

-участки, которые находятся в частной собственности;

-участки из земель сельскохозяйственного назначения;

-участки в границах застроенной территории;

-участки, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов;

-участки, которые предоставляются согласно документов территориального планирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

-участки, предоставленные для комплексного освоения в целях жилищного строительства;

-участки, предоставленные на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного срочного пользования;

-участки, предоставленные в рамках реализации договора о развитии застроенной территории строительства;

-участки для размещения объектов капитального строительства в соответствии с правилами изъятия (выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

-участки, используемые на основании договоров аренды;

-участки, предоставляемые с преимущественным правом без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

-участки, границы которых зависят от параметров градостроительных регламентов, норм ЗК РФ и других федеральных законов, границ муниципальных образований (населенных пунктов), разрешенного использования объектов недвижимости, а также от запрета вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы, невозможности размещения объектов недвижимости и других препятствующим рациональному использованию и охране земель недостатков; и пр.

Следовательно, правовая конструкция образования земельного участка, а значит и всей структуры земельного фонда Российской Федерации обладает комплексным характером, поскольку корреспондирует к нормам гражданского, градостроительного законодательства и других федеральных законов.

В условиях проводимой земельной реформы и совершенствования механизмов управления экономикой страны в настоящее время:

1) расширяются пределы прав собственников земли и землепользователей;

2) гарантируется хозяйственная самостоятельность правообладателей земли;

3) более эффективной становится организация использования земли и землеустройства;

4) растут трудности практической реализации земельных отношений, включая проблемы перевода земель из одной категории в другую.

Система земельных отношений включает в себя правовые институты и конструкции системы земельных отношений и структуры земельного фонда Российской Федерации: правового института земельного участка, который включает: понятие, образование, раздел, выдел и объединение земельных участков, перераспределение земельных участков и т.д.); правового института охраны земель; правового института собственности на землю; правовой категории земель сельскохозяйственного назначения; правовой категории земель населенных пунктов; правовой категории земель промышленности, энергетики, связи, транспорта, телевидения, радиовещания, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения; правовой категории земель особо охраняемых территорий и объектов; правовой категории земель лесного фонда, земель водного фонда и земель запаса; и пр.

Таким образом, приходим к выводу, что содержание системы государственного регулирования земельных отношений: основано на конституционных нормах бережного и прагматического использования земли как основного ресурса природы; включает правовые механизмы федерального и регионального законодательства, муниципальных нормативных актов в сфере земельных отношений; разъясняется содержанием судебной практики; обладает стратегическим и плановым характером, отраженным в соответствующих доктринах и концепциях исполнительной власти России.

Указанные правовые институты и конструкции обладают общим характером и дополнительно регламентируются в других федеральных и региональных законах, в подзаконных нормативных актах федерального, регионального и муниципального уровня, а также договорными отношениями между субъектами земельных правоотношений.



Глава 2. Актуальные правовые конструкции изменения целевого назначения земель

2.1 Основные направления совершенствования законодательства о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую

С учетом указанных проблем, возникающих на практике при переводе земель в земли населенных пунктов, а также при переводе земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда в другие категории земель следует отметить, что механизмы категорирования земельных территорий должно обладать взаимосвязью с механизмами образования земельных участков.

В данной связи в государственной программе Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 г.1 указывается, что повышение эффективности ведения лесного хозяйства требует усиления системы государственного лесного надзора на местном, региональном и федеральном уровнях. Использование в этих целях мероприятий в рамках контроля за исполнением субъектами РФ переданных им полномочий явно недостаточно. Задержка принятия экстренных и целенаправленных мер в части усиления систем Гослеснадзора, государственного пожарного надзора в лесах приведет к дальнейшему снижению качества лесохозяйственных работ, росту фактов нерационального использования участков лесного фонда, включая нарушения земельного категорирования, к росту числа других нарушений лесного законодательства.

Решение указанных проблем требует проведения скоординированных мероприятий на основе единой государственной программы по интенсификации всех направлений ведения лесного хозяйства и соответствующего раздела землепользования, а также подъема его на более высокий организационно- технологический и технический уровень, обеспечения многоцелевого, непрерывного использования лесов и лесных участков на основе научных разработок и современных инновационных достижений в сфере землепользования и лесных технологий на региональном (муниципальном) уровне.

...