История развития местного самоуправления в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

Организация местного самоуправления всегда входила в круг вопросов, необходимых для эффективного управления обществом. Процесс изменения местного самоуправления в современной России проходил в условиях изменения государственного режима, тяжелой экономической ситуации, расцвета криминала. На современном этапе местное самоуправление развивается в России неоднозначно и сложно. На данном пути предстоит решить много экономических, политических и социальных задач.

Основной задачей местного самоуправления является сближение власти и населения. Только в этом случае государство сможет своевременно и эффективно решать вопросы на местах.

В ходе последних нововведений в истории самоуправления начался новый этап развития, который должен обеспечить политическую и экономическую самостоятельность муниципальных органов и повысить ответственности органов местного самоуправления за принятие решений перед населением.

Началом таких действий выступил Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В результате проведенной реформы вместо 11 436 муниципальных образований, существовавших в Российской Федерации в соответствии с Законом 2003 г., было образовано 24 510 муниципальных образований.

Актуальность темы данной работы объясняется тем, что местное самоуправление, являясь уровнем публичной власти, по своей природе и сущности одновременно выступает и формой самоорганизации граждан. Местное самоуправление является одним из начал гражданского общества, поскольку участие граждан в выработке местной политики создает у населения чувства ответственности за решение проблем местного уровня, тем самым объединяя население в единое общество, и повышая социальную

и политическую ответственность. Также существует мнение, что развитое самоуправление не позволит в будущем вернуться к авторитарному режиму, и способствует к эффективному взаимодействию между государством и личностью.

Очевиден тот факт, что на практике местное самоуправление не соответствует модели, изложенной в Конституции Российской Федерации. На мой взгляд, объясняется это тем, что основой становления местного самоуправления является гражданское общество, а гражданское общество в современной России развивается всего лишь с момента распада Советского Союза, в то время, как в развитых странах мира оно развивалось столетиями. Уровень правового нигилизма в России, к сожалению, также высок. Отдельные слои населения относятся к закону как к элементу, который просто надо «обойти». Нарушение норм Уголовного кодекса является для таких лиц элементарным делом. Население, не уважающее своё законодательство, не будет активно участвовать в решении проблем местного самоуправления.

Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления также не вполне урегулированы законодательно и являются также острой проблемой в современной России.

Каким образом стала возможной такая ситуация? Какие пути выхода из неудовлетворительного состояния можно предложить, будет рассмотрено в ходе написания данной работы.

Объект исследования - история развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Предмет исследования - правовые, территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы и научные источники, раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления на современном этапе, выявить его характерные черты и особенности.

В соответствии с указанной целью автором поставлены следующие задачи:

обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России;

анализ нормативно-правовой базы местного самоуправления;

выявление организационно-правовых форм местного самоуправления в России и в зарубежных государствах;

раскрытие и обоснование путей формирования современной модели местного самоуправления после 2003 года;

выявление проблем местного самоуправления и перспектив его развития в Российской Федерации.

В ходе написания работы были использовано действующее законодательство Российской Федерации в области местного самоуправления, использованы источники авторитетных ученых, таких как О.Е. Кутафин, Д.С. Белявский, Е.В. Ефимова, Л.А. Кравцова, В.Е. Мишин, А.Г. Авшаров.

местный самоуправление организационный



Глава 1. Организация местного самоуправления до принятия Конституции Российской Федерации

1.1 Организация местного самоуправления в Российской Империи

Процесс местного самоуправления в России является довольно сложным и неоднозначным процессом. Следует отметить два важных момента, которые преследуют местное самоуправление в России на протяжении всей его истории:

Постоянная борьба усиления и ослабления центральной власти по сравнению с властью на местах.

Развитие самоуправления в России всегда происходило параллельно в городах и селах, но расходы на содержание власти на местах были различным. С этой целью различные ученые изучают именно городское местное самоуправление, так как средства в города вкладывались значительнее чем на сельское самоуправление1.

Со времен Киевской Руси становление государства происходило под влиянием фактора двоевластия, который объясняется следующим. С одной стороны, на общество влияет князь, с другой община, которая опиралась на кровные отношения семей и соседские общины. В этой связи на протяжении долгого периода времени князь постоянно находился в конфликте с местным самоуправлением. Конфликт исходил из того момента, что местное общинное самоуправление проявляло снисходительность в определенных вопросах, в то время как князь являлся авторитетным источником власти и все его приказы должны были исполняться. Таким образом на протяжении всей истории княжеской власти в России, возникала необходимость поиска

той модели, которая устраивала бы и княжескую власть, и общинное местное самоуправление.

Центральная власть в Новгородской феодальной республике, Киевской и Владимирской Руси представлял князь, который являлся верховным главнокомандующим. Также князь осуществлял и административные функции, но эти функции не были одинаковым во всех землях.

Наряду с князем существовали и традиционные самоуправленческие коллегиальные органы - советы старейшин и вече.

Вече (от славянского слова «совет») - народное собрание в древней и средневековой Руси, а также во всех восточнославянских племенах. Вече было основным государственным органом у славянских племен во время того, как начало формироваться раннефеодальное общество, а славянские племена стали объединяться в единое государство. Основная функция вече заключалась в обсуждении всех важных общих дел племени, на нем решались вопросы, связанные с территорией, политической, культурной и общественной жизнью. Вече считается одной из форм ранней исторической прямой демократии на территории славян. Участниками вече могли быть

«мужи» - то есть главы всех свободных семейств (а также племен, родов, поселений, княжеств и т.д.). Права мужей в вече были равными в большинстве случаев, однако в некоторых племенах права зависели от социального положения мужа.

Вечевая демократия продлилась на Руси вплоть до правления Ивана Грозного, который в свою очередь установил новую «систему» местного самоуправления.

В следующем периоде развития местного самоуправления в России с 16 века до второй половины 17 века можно разделить на 3 этапа:

«Кормление».

Земское и губное управление.

Приказно-воеводское управление.

Кормление является системой местного самоуправления, которая характеризуется содержанием должностных лиц местным населением. Все земли делились на «белые» и «черные». Система кормления могла устанавливаться только на «белые» земли. Черными землями заведовали наместники и волостели.

Московское княжество было поделено на уезды. Уезды делились на уездные города и сельские сообщества - волости и станы. В рамках уездного города главой назначался наместник или волостель, который являлся главным органом местного назначения. Наместники или волостели в своей деятельности опирались на специально созданный административный орган. Основной задачей в деятельности наместника или волостеля это увеличение прибыли со своей территории. Часть сборов шла на их содержание, поэтому наместники единственное чем занимались это рекетирством по отношению к местному населению.

На самом же деле местное самоуправление все также оставалось в руках пригородного и волостного вече и выборных чиновников.

Неэффективность системы кормлений являлась вопросом времени и показало вредность по отношению к Московскому княжеству, что вынудило Ивана Грозного отменить эту систему. Система кормления сменилась губным управлением. Стоит сразу отметить, что губное управление являлось неким прототипом системы кормления.

Губное учреждение представляло собой сословный орган местного самоуправления, созданный на основании губной грамоты. Функции губного органа также разъяснялись в губной грамоте.

Губные учреждения первоначально формировались в каждом уезде или волости (кроме северных провинций) из учреждений местного самоуправления. Они рассматривали наиболее серьезные уголовные дела,

изъятые из ведения наместников и волостелей. Позднее в каждом уезде были сформированы дополнительно губные округа в городах, волостях и отдельных частных вотчинах, затем «губные избы», составляющие одно губное ведомство.

Губные ведомства были сословными органами самоуправления, в состав которых входили:

губной староста (он избирался из бояр или детей боярских на общем съезде уезда);

старосты, десятские, лучшие люди - целовальники (они находились при губном старосте и осуществляли текущие полномочия; они избирались сотскими на съезде уезда);

дьяк (он находился при старостах, десятских и лучших людях; он избирался всеми присутствующими на съезде всех классов уезда)1.

Срок выполнения их полномочий в 16 веке не ограничивался, но с 17 века целовальники стали избираться ежегодно. Результат выборов подкреплялся протоколом. Чиновники обязаны были принять присягу местного управления в Москве.

В компетенцию губных и земских изб входили:

поимка преступников;

суд над разбойниками, убийцами, поджигателями;

управление губным округом;

финансово-административные вопросы округа;

в некоторых городах - управление войсками, воеводство губных старост.

В середине 16 века система кормления окончательно была упразднена и появилась новая форма местного самоуправления как земские органы.

На какие территории распространялась власть земств решал лично государь. Возглавлял земство земский староста. При нем находились земский дьяк, лучшие люди, и выборные лица от каждой общины: сотские и пятидесяцкие

Земские соборы стали совершенно невиданным ранее органом местного самоуправления.

Дворянство и посадское население привлекалось к управлению делами на местах именно через земства. Для масштабных действий также возникала необходимость в земствах.

Первый земский собор был созван в Москве в 1549 г. Собор был назван примиренным так как был созван во время бунта в Москве.

Верхнюю палату земств составлял царь, боярская дума, духовенство.

Нижнюю - дворянство, купечество.

Дворяне составляли большую часть собора. Большое представительство имели торгово-ремесленные люди Москвы. Созыв объявлялся царской грамотой, в которой был прописан порядок проведения выборов и число присутствующих на соборе. Регламента работы Земских соборов не было.

Земский собор - это основной сословно-представительный орган. Специальных законов относительно Земских соборов принято не было, он работал только в период своего созыва. Поэтому компетенция Земского собора постоянно изменялась.

Последний раз в полном составе созывались Земские соборы в 1651 и 1653 гг. После этого они постепенно превратились в совещательные органы царе с представителями сословий, что явилось предпосылкой к образованию в России абсолютизма.

На местах, несмотря на свою относительную эффективность, земства были упразднены, а стали вводиться воеводские управления, основной задачей которого являлось стать неким посредником между государем и местным населением. И с этой целью воевода был государственным служащим, который получал специальное жалованье.

В своей деятельности воевода опирался на приказную избу, орган в состав которого входили дьяки, подьячие иные люди. Количество воевод в одной местности могло быть разным, но даже если воевода был один, управление делами воеводского ведомства не осуществлялось единолично.

Воевода занимался обороной своей местности, отвечал за общественную безопасность, имел судебные полномочия. Воевода не являлся органом местного самоуправления, а представлял собой государственную власть. Местное же управление осуществлялось городские и общим самоуправлением.

К началу 18 века воеводы также управляли делами на местах, но значительная часть полномочий была упразднена. В частности, судебные полномочия и административные были полностью исключены из компетенций воевод.

Петр I решил ввести нововведения с целью улучшить власть на местах. В 1708 году была введена новая территориальная единица - губерния, которой заведовал губернатор. С 1715 года губернии делились на доли, а уезды были упразднены. Заведовали долями ландраты, которые имели достаточно широкий перечень полномочий, начиная от финансовых, заканчивая судебными. В 1719 году территориальное деление Российской Империи еще раз изменилось. Отныне губернии делились на провинции, а провинции в свою очередь состояли из дистриктов.

С 1719 года должностные лица местного самоуправления состояли следующим образом. Во главе губернии все также стояли губернатор и его

помощник вице-губернатор. Губернатор назначались в наиболее большие и важные для Империи губернии, для остальных провинций назначались воеводы. Вице губернатор в свою очередь мог управлять отдельной частью губернии. Появилась новая должность как ландрихтер, который выполнял судебную функцию. Оберпровиантмейстер и провиантмейстер занимались сбором доходов от посева хлеба. Для выполнения остальных функций могли создаваться комиссары.

Дистриктами, как самыми мелкими территориальными единицами Империи, занимались земские комиссары.

С развитием местного самоуправления в провинциях не осталось без внимания и местное самоуправление в городах Российской Империи. Для ведения дел в города в 1720 году был создан принципиально новый орган - Городской магистрат. Магистраты были выборными органами, большую часть которого занимали представители крупного купечества. Магистраты обладали финансовыми полномочиями, раскладывали и собирали государственные сборы и пошлины, должны были содействовать развитию ремесла и торговли, способствовать организации школ, заботиться о благоустройстве города, ходатайствовать перед Главным магистратом о всех городских нуждах. Магистраты осуществляли судебную власть в отношении горожан как по гражданским, так и по уголовным делам, за исключением преступлений против государства. Магистраты просуществовали до судебной реформы 1864 года.

Подводя небольшой итог, следует отметить следующее. Была полностью изменена система местного самоуправления в России. Власть императора на местах усилилась. Стало очевидным стремление Петра I усилить полномочия дворянства в органах местного самоуправления. Но в отдельных провинциях Империи все также продолжали существовать формы общинного самоуправления, в виде таких лиц как сотских, десятских и иных.

После смерти Петра I роль магистратов заметно уменьшилась, поскольку они перешли в подчинение воеводам и губернаторам. Полномочия губернатора были расширены. Но крестьянская война 1773-1775 годов показало государству, что данная система неспособна справиться с массовыми народными волнениями, громоздкость губерний не позволяет эффективно управлять ими достаточно эффективно, малочисленность должностных лиц на местах, все это привело к губернской реформе 1775 года.

Как уже было отмечено некоторые губернии были довольно большими территориальными единицами и эффективно управлять такими единицами было непосильно задачей, в связи с чем в 1775 года Екатерина 2 упразднила провинции, а вместе с ними сняла с постов воевод. Губернии были уменьшены, а их количество увеличено. Во главе губернии все также оставался губернатор. Вместе с ним делами в губернии заведовали губернский прокурор и два его советника.

Губернии отныне делились на уезды. Администрацию в уезде составляли земский исправник и нижний земский суд. Лица, занимающие эти должности, были исключительно представителями дворянства.

Реформа продолжилась в 1785 году, после дарования дворянству Жалованной грамоты. Согласно грамоте, учреждается новый орган - губернские дворянские собрания, в ведении которых являлись вопросы местного самоуправления.

В городах также изменились обстоятельства. В том же году городам также была дарована Жалованная грамота. В соответствии с ней городское население делились на 6 категорий, исходя из социального статуса граждан. Во главе к органам управления был добавлен городской глава и дума. В ведении думы находились следующие вопросы:

прокормление и содержание городских жителей;

предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами;

сохранение в городе мира, тишины и согласия;

наблюдение порядка и благочиния;

обеспечение города привозом необходимых припасов;

охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей; пристаней, амбаров, магазинов;

приращение городских доходов;

разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям1.

Однако Дума не занималась всеми вопросами, указанными в положении, значительную часть ее полномочий исполняли органы местного управления.

Подводя итог губернской реформе 1785 года, можно сказать о следующем. Реформа внесла достаточно серьезные изменения по управлению на местах. Систематизированность и упорядоченность привели к четкой градации полномочий органов управления. Но недостаток в виде сословно-представительного характера реформы не может сказать о достаточной эффективности реформы.

Следующий этап в развитии местного самоуправления в России ввел Александр II. После отмены крепостного права, предполагается реформирование земских и городских органов.

Соответствующим манифестом 1861 года2 началось создание крестьянского самоуправления. Такая система, по мнению некоторых ученых3,должна была подготовить крестьянство к участию в всесословном органе местного самоуправления и защитить крестьянство от бывших хозяев.

Согласно реформе, сельские жители могли объединяться в сельские сообщества, а для управленческих и судебных дел в волости. Руководило организацией крестьянских волостей губернское присутствие по крестьянским делам, которое состояло из губернатора, губернаторского предводителя, дворян, прокуроров и иные должностных лиц местного значения.

Реформа затронула также и городское самоуправление. Городовым положением 18701 г. создавались городские избирательные собрания, избираемые сроком на 4 года. Данный орган был прежде всего законодательным. Исполнительную власть осуществляла городская управа, которая избиралась городской думой также на 4 года.

Также Положение 1870 года не оставило без внимания и избирательное право. Избираться в органы местного самоуправления и правом участия в выборах обладал любой подданный Российском империи, достигший 25- летнего возраста, и имеющий в пределах города недвижимое имущество.

Реформы Александра II предоставили населению широкую самостоятельность в ведении дел на местах. Власть императора «ослабевала» и оставляла все вопросы местного значения на решение органов местного самоуправления. В тех же самых городах почти все вопросы решались городской Думой, за исключением самых важнейших. Предоставление широких прав местному самоуправлению являлось серьезным и прогрессивным шагом на пути к совершенному самоуправлению в России, но к сожалению, покушение на Александра II и его смерть в дальнейшем вынудили Александра III провести контрреформы и отобрать значительную автономию у населения.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. И Городовое положение 1892 г.2 изменили довольно многие достижения предыдущих лет. В частности, земские учреждения перестали быть всесословным представительным органом. Также были урезаны и избирательные права подданных Российской империи, благодаря которой стало возможно замещение должностей в земских учреждениях в большей части дворянам.

Порядок принятия решений в земствах также был изменен. Так в соответствии с Положением 1890 г. решения, принятые земствами, обязательно должны были заверяться губернатором. В случае, если губернатор не согласен с решением, то решение не вступало в силу, а отправлялось на рассмотрение губернского по земельным делам присутствия. В случае неодобрения принятого решения присутствием, решение не вступало в силу.

Таким образом, после принятия новых положений контроль за деятельностью местных органов усилился. Такая система за исключением некоторых изменений просуществовала в России вплоть до 1917 г. Такой жесткий контроль был вынужденной реакцией Императора на антигосударственную деятельность отдельных элементов общества.

1.2 Организация местного самоуправления в РСФСР

После октябрьской революции 1917 года большевики осуществили реформу местных органов власти. Были приняты первые нормативные акты:

Обращение Всероссийского съезда Советов «К рабочим, солдатам и крестьянам» (25 октября 1917 г.)1;

Обращение «О полноте власти Советов» (26 октября 1917 г.);

Постановление Съезда Советов «О Совете народных комиссаров» (28 октября 1917 г.).

Данные документы представили новую программу развития местных органов власти, фактически ликвидируя местное самоуправление в стране.

Россия была объявлена Республикой, основанная на власти советов.

Вся власть отныне принадлежала советам.

10 июля 1918 г. была принята первая Советская Конституция. Конституция закрепила новую систему местных органов власти. Вся система Советов управлялась Всероссийским съездом Советов. Конституцией было определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты2. В городах и сельских поселениях образовывались Советы депутатов и их исполкомы.

Также Конституция впервые предоставила активное и пассивное избирательное право следующим категориям населения:

граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18 лет, которые добывали средства к жизни производительным и общественно-полезным трудом, а также занятые домашним трудом, обеспечивающим для первых возможность производительного труда;

солдаты Красной Армии и флота;

граждане, входящие в ту и другую категорию, утратившие в какой- нибудь мере трудоспособность.

Было также установлено и ограничение следующим категориям лиц:

лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, и лица, живущие на нетрудовой доход (проценты от капитала, доходы с предприятий, поступления с имуществ и т.д.);

частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

служащие и агенты бывшей полиции особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;

лица, признанные в установленном порядке умалишенными, а также лица, состоящие под опекой;

лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором2.

Таким образом, большевики, с одной стороны, предоставили широкое избирательное право населению, а с другой, ввели значительные ограничения такого права по идеологическим мотивам. Вместе с этим расширялось и избирательные возможности граждан РСФСР, предоставлялась возможность в управлении делами тем лицам, которым до революции запрещалась, речь идет прежде всего о крестьянах.

Но пик предоставления полномочий в управлении на местах пришелся на период Новой экономической политики. После принятия декрета «О замене разверстки натуральным налогом» в 1921 году началось развитие хозяйственной деятельности, предпринимательства в отдельных сферах экономики.

В 1920-х годах проводилась реформа по изменению территориальных единиц страны. Были упразднены волости и на их смену пришли районы. Вместо уездов были образованы округа. Советы начались организационно и финансово укрепляться, получать субсидии из государственного бюджета, а в дальнейшем Советы составляют и собственные бюджеты.

После принятия новой Конституции в 1936 году органы местного самоуправления стали избираться населением. Существенного изменения полномочий Советов не последовало, не были конкретизированы отдельные полномочия Советов на местах. Все также продолжается политика жесткого подчинения Советов вышестоящим исполнительным органам. По сути Советы на местах были органами, которые принимали заранее принятые вышестоящими органами решения, и ни о какой самостоятельности речи идти не могло.

Следующая централизация власти произошла в период нахождения у власти И.В. Сталина. Помимо ужесточения контроля за деятельностью Советов, нарушались демократические принципы Советов гласность и подотчетность.

В послесталинский период местное самоуправление продолжило свое развитие. Были приняты правовые акты:

Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» от 8 апреля 1968 года1;

Закон РСФСР «О сельском и поселковом Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 19 июня 1968 г.;

Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районных Советов депутатов трудящихся» от 19 марта 1971 г.

Закон РСФСР «О районном Совете депутатов трудящихся» от 28 мая 1971 года;

Были установлены следующие принципы организации деятельности Советов на местах:

доминирование государственного интереса над выгодами местного населения;

Советы были лишены права регулировать деятельность государственных предприятий, расположенных на их территории. Весь контроль заключался в заслушивании отчетов руководителей данных предприятий и дачей им рекомендаций;

прямое и беспрекословное подчинение Советов вышестоящим должностным органам.

Как мы видим, Советы все также продолжали оставаться органами, лишенными своей самостоятельности, которые не могли принимать независимые от государственной машины решения, а лишь по сути являлись очередными ответвлениями государственных органов.

Конституция 1977 года переименовала Советы в Советы народных депутатов, которые просуществовали вплоть до 1993 года.

Проанализировав организацию местной власти в советский период, следует отметить характерные черты Советов:

Советы на местах являлись органами государственной власти и были частью общей системы Советов. Система Советов была построена на жесткой центральной власти, местные Советы могли проявить относительную самостоятельности лишь в ограниченных случаях, любые шаги по выходу из-под власти вышестоящий органов не допускались.

Принцип разделения властей в Советском Союзе не присутствовал. Исполнительная власть была совмещена с управлением. Вышестоящие

органы занимались не только управлением, но и занимались исполнительными функциями.

Советы имели власть в политической, социальной, культурной и иных важнейших сферах общественной жизни.

КПСС занималась контролем за деятельностью Советов, поэтому профессиональные кадры, их обучение и воспитание носило сугубо коммунистический характер.

Подводя итог советской системе самоуправления следует отметить, что Советы представляли собой единую систему органов государственной власти на местах, нижестоящие из которых строжайше повиновались вышестоящим. Такая политика местного самоуправления объяснялось государственной идеологией Советского Союза. Местное самоуправление наряду с частной собственностью и предпринимательством считалось элементом буржуазных и капиталистических государств. Разумеется, такому управлению не было места в социалистическом государстве.

В официальных документах Советы не фигурировали в качестве органов местного самоуправления.

Сочетание в Советах власти органов местного самоуправления и органов государственной власти являлось интереснейшим явлением для мировой истории. И даже если бы такая система самоуправления просуществовала, то поглощение Советами государственной власти было бы вопросом времени.

1.3 Организация местного самоуправления в России в 1990 -1993 годы

Период перестройки ознаменовался новыми для страны событиями. Декриминализация спекулянтства, развитие малого и среднего бизнеса, расширение прав граждан потребовало от государства решительных мер и по преобразованию местного управления.

В 1990 году был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1. Этот закон дал понятие местного самоуправления: «Местное (территориальное) самоуправление в СССР - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы»2.

Закон установил основой местного самоуправления Советы, коллегиальные представительные органы, формируемые населением на основе демократических выборов.

Материальной основой деятельности Советов являлись их бюджеты, которые состояли из бюджетных и внебюджетных средств местных Советов народных депутатов, а также средств иных органов территориального самоуправления.

Интересна также для изучения 17 статья Закона, которая гласила об источниках поступления средств в бюджеты Советов.

«Статья 17. Доходы местных бюджетов

В бюджеты первичного уровня местного самоуправления полностью зачисляются доходы: подоходный налог с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории местного Совета; налог на фонд оплаты труда колхозников; налог с производственных кооперативов; арендная плата за землю; земельный налог, который может частично централизоваться в бюджетах союзных и автономных республик; местные налоги и сборы.

В местные бюджеты полностью зачисляются также доходы: налог на прибыль (доход), плата за природные ресурсы от предприятий (объединений), организаций, входящих в состав местного хозяйства, а также совместных предприятий в соответствии с долей в них местных Советов народных депутатов; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) союзных, республиканских, других предприятий (объединений), организаций, не входящих в состав соответствующего местного хозяйства, по ставкам, определяемым законами союзных и автономных республик в пределах установленной части налога с прибыли этих предприятий (объединений), организаций, поступающего в бюджеты республик; плата за трудовые ресурсы; подоходный налог с колхозов, потребительской кооперации и общественных организаций; государственная пошлина, плата за патенты на индивидуальную трудовую деятельность; поступления от сдачи в аренду имущества, находящегося в коммунальной собственности местных Советов народных депутатов; другие доходы в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик.

В местные бюджеты производятся отчисления по стабильным долговременным нормативам: от платы за природные ресурсы; от налога с оборота; от других доходов, предусмотренных законами Союза ССР, союзных и автономных республик. Нормативы отчислений в соответствующие местные бюджеты утверждаются вышестоящими Советами народных депутатов в зависимости от общей суммы доходов и общей суммы расходов местного бюджета и социальных нормативов, устанавливаемых

органами государственной власти Союза ССР, союзных и автономных республик.

Ставки платы за трудовые и природные ресурсы являются стабильными, долговременными и устанавливаются законами союзных и автономных республик. Они могут дифференцироваться в зависимости от трудообеспеченности, экономической оценки природных ресурсов территорий. Платежи предприятий вносятся в бюджет по месту нахождения предприятий, их филиалов, других структурных единиц и подразделений. Распределение платежей предприятий, имеющих на данной территории филиалы, производится пропорционально доле их работников в общей численности занятых на предприятии.

Местные Советы народных депутатов в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик устанавливают: ставки налога с прибыли для предприятий и других объектов местного хозяйства, относящихся к коммунальной собственности; местные налоги, сборы и пошлины.

В местные бюджеты могут направляться дотации, субвенции и субсидии из вышестоящих бюджетов.

Местные Советы народных депутатов вправе предоставлять отдельным плательщикам льготы по налогам и платежам, поступающим в соответствующий местный бюджет».

Таким образом такой широкий круг доходов Советов говорил об относительной финансовой самостоятельности в их деятельности, что показывает стремление законодателя создать демократическое местное самоуправление в стране. Но разумеется под демократизацией местного самоуправления говорится не только предоставление финансовой самостоятельности, но и о обеспечении полномочий органов местного

самоуправления по развитию территории1, обеспечение социалистической законности, обязательности решений и защиты прав местного самоуправления, и рассмотрении предложений органов местного самоуправления.

После распада СССР в 1991 году был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР».

Закон в 1 статье дал новое понятие для отечественной науки местного самоуправления. Под местным самоуправлением понимается система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей.

В статье 10 закона было предусмотрено создание представительных и исполнительных органов местного самоуправления

Но несмотря на попытки законодателя пойти вперед, некоторые моменты остались недоработанными. Так, в соответствии с законом система Советов продолжала действовать, только под новым названием

«муниципальные Советы», но ни в правовом, ни в материальном плане деятельности Советов не обеспечивалась.

В дальнейшем система местного самоуправления развивалась после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 году.

Что можно сказать о системе самоуправления России в 1990-1993 году? Однозначно заметно стремление законодателя расширить права органов местного самоуправления. Также законодатель понял, что сочетание местной

власти и власти государственных органов ни к чему хорошему не приведет, и поэтому видно некая градация полномочий местного самоуправления и полномочий государственных органов.

Но в этот период времени страна подверглась тяжелым испытаниям, и нужен был новый толчок, который обеспечил бы местное самоуправление полной независимостью и прочими гарантиями. Этим толчком послужила Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году.



Глава 2. Организация местного самоуправления в России после принятия Конституции Российской Федерации

2.1 Правовые основы местного самоуправления

В российском муниципальном праве понятие «основы местного самоуправления» появилось только с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 6 октября 2003 года (далее - Закон о местном самоуправлении 2003 г.) Существуют различные подходы к определению понятия основы местного самоуправления и разные виды основ.

Под основами местного самоуправления следует понимать объективно сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть. Иначе говоря, под основами местного самоуправления следует понимать тот фундамент, на котором осуществляется местное самоуправление.

Чаще всего выделяют территориальные, финансовые, организационные и правовые основы местного самоуправления.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права являются неотъемлемой частью правовой системы Российской Федерации. Как указал Закон о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление также базируется на международных актах Российской Федерации. Следует отметить то, что Российская Федерация признала следующие международные договоры, направленные на развитие местного самоуправления:

Европейская хартия местного самоуправления 1985 года.

Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.,

Решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого Россия является.

Большую роль на развитие местного самоуправления сыграла Европейская Хартия местного самоуправления. Хартия является актом прямого действия, и согласно вышеуказанной статье Конституции, может применяться судами при решении отдельных вопросов.

Хартия состоит преамбулы, трех частей и 18 статей. Хартия содержит следующие принципы и гарантии местного самоуправления:

Признание местного самоуправления в законах и по возможности в Конституции страны.

Понимание под местным самоуправлением права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.

Независимость местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Недопущение произвольного вмешательства государства в дела

местного самоуправления.

Право местного самоуправления на судебную защиту.

И иные.

Разумеется, Российская Федерация как участник Хартии 1985 года переняла многие положения документа. Основные моменты Хартии нашли отражение в Российском законодательстве.

Следующей важнейшей правовой основой местного самоуправления является Конституция Российской Федерации. Несмотря на то, что Конституция отдает важное значение международным актам Российской Федерации, стоит отметить, что на практике важнейшее предпочтение суды отдают прежде всего Основному закону.

12 статья Конституции гласит, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти3. Данное положение Конституции породило определенный спор в научных кругах. Конституция утверждает обособленность местного самоуправления от государства. Но не все с этим согласились. В частности, Баглай М.В. в своем труде не согласен с такой позицией, а утверждает, что местное самоуправление является фактически частью государственной власти. Такое мнение имеет место, поскольку российское местное самоуправление в Советском Союзе также являлось государственным органом, и отголоски прошлого все еще преследует местное самоуправление и в Российской Федерации. Другие ученые утверждают сочетание государственных и общественных начал в местном самоуправлении. На мой взгляд, такие точки зрения имеют право быть, но недопустимы в демократическом государстве. Для эффективного решения вопросов на местах, местные органы должны быть абсолютно независимы в своей деятельности, но, разумеется, такую деятельность нужно контролировать.

Также в Конституции нашли свое место важнейшие положения о местном самоуправлении, такие как:

Признание и защита муниципальной форм собственности.

Самостоятельное управление муниципальной собственностью.

Самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, самостоятельное решение вопросов местного значения.

Гарантии населению самостоятельно формировать местные органы.

Гарантия судебной защиты местного самоуправления.

Конституция в 72 статье признала установление общих принципов организации местного самоуправления предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Таким образом, советская схема тотального контроля за местным самоуправлением со стороны государства была сломлена.

До 2003 года основным правовым актом в сфере организации деятельности местного самоуправления в Российской Федерации являлся Федеральный закон «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года1. В ходе административной реформы в 2003 году закон утратил силу и был принят новый.

Настоящий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003г. является по сей день основным нормативным актом в сфере местного самоуправления.

Закон состоит из 12 глав и 86 статей.

Закон 2003 года закрепил положения Конституции и дал законодательное определение основным факторам местного самоуправления. В частности, закон в 1 статье дал определение местного самоуправления. Отныне местное самоуправления являясь одной из основ конституционного строя Российской Федерации, представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Согласно статье 2 закона местное самоуправление может осуществляться на территории муниципального образования: внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района, городского округа, муниципального района, городского или сельского поселения.

Помимо вышеуказанного, Федеральный закон закрепил следующие положения, которые в силу объема закона полностью рассмотреть не

представляется возможным, но основополагающие моменты отметить стоит, такие как:

установил полномочия органов государственной власти в области регулирования отношений местного самоуправления;

закрепил территориальные основы местного самоуправления;

определил вопросы местного значения для каждого вида муниципального образования;

установил порядок наделения полномочиями выборных органов местного самоуправления;

и др.

Закон детально закрепил все вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления. Такое стремление законодателя указывает на соблюдение Российской Федерацией международных договоров, а также стремление создать независимое эффективное управление на местах.

Все нормативные акты, принятые в области местного самоуправления не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Но в области местного самоуправления действует ряд других актов. Федеральный закон

«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» внес изменения в действующее законодательство и дополнил гарантией выборности органов местного самоуправления.

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года установил порядок приватизации муниципального имущества.

Также значимую роль в регулировании деятельности местного самоуправления играет Федеральный закон «О муниципальной службе

Российской Федерации» от 02.03.2007 г.1 Данный закон определяет порядок допуска и прохождения муниципальной службы, институты муниципальной службы, установлена система должностей муниципальной службы, а также многие другие моменты. Не подлежит сомнению, что данный закон не может противоречить Закону от 2003 года.

В области местного самоуправления также приняты многие другие правовые акты, но в рамках данного исследования не является целесообразным отмечать все акты.

Помимо Федеральных законов местное самоуправление регулируется также конституциями или уставами субъектов Российской Федерации и иными нормативным актами субъектов Российской Федерации.

Статья 6 Закона от 2003 года2 устанавливает полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления:

«1. К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы».

Законодатель таким образом привел перечень вопросов, в которых органы государственной власти имеют право вмешиваться и оформлять их в виде нормативно правовых акта.

В сегодняшних реалиях в Конституциях или уставах субъектов Российской Федерации закреплен институт местного самоуправления в соответствии с требованиями закона, а также указаны права населения в области организации местного самоуправления.

Вновь принятый Закон 2003 года вынудил органы государственной власти субъектов Российской Федерации оформить свою деятельность в новом нормативном акте. Таким образом после принятия Закона 2003 года вносились изменения в конституции или уставы субъектов Российской Федерации, а также при необходимости принимались законы о регулировании местного самоуправления в каждом субъекте Российской Федерации. Ярким примером является внесение изменений в Устав Ставропольского края а также принятие Закона Ставропольского края «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» от 02.03.2005 г.2

И последним правовым актом, который хотелось бы осветить в данном вопросе и который является одной из правовых основ местного самоуправления, это устав муниципального образования.

В соответствии с Законом от 2003 года в систему правовых актов местного самоуправления входят устав и иные акты.

Устав является важнейшим правовым актом местного самоуправления, который определяет основные вопросы деятельности на местах. Устав может приниматься как населением, так и представительным органом местного самоуправления Иные принятые акты местного самоуправления не должны противоречить уставу.

Уставом муниципального образования должны определяться:

наименование муниципального образования;

перечень вопросов местного значения;

формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;

структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

срок полномочий представительного органа муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;

...