Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические основы ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный в результате осуществления служебной деятельности

1.1 Структура органов исполнительной власти

1.2 Административно-правовой статус органов исполнительной власти и их должностных лиц

1.3 Основания и условия привлечения к ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности

2. Проблемы привлечения органов исполнительной власти и их должностных лиц к ответственности за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности

2.1 Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный органами исполнительной власти

2.2 Особенности правового регулирования материальной ответственности государственных служащих за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности

2.3 Дисциплинарная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за вред, причиненный при осуществлении служебной деятельности

2.4 Эффективность правового регулирования административной ответственности должностных лиц

2.5 Уголовная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти

Заключение

Список литературы



Введение

В начале XXI века в Российской Федерации (далее - РФ) на государственном уровне признана необходимость в последовательном проведении полномасштабной реформы государственной службы. В связи с законодательной работой, проведенной в данном направлении, в частности принятием Федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в значительной степени изменяется правовое положение государственных служащих РФ. Однако на фоне проведения сущностных и структурных преобразований института государственной службы нормы об ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц остаются практически в неизменном виде. Тем не менее, они во многом устарели и не отвечают современным задачам общественного развития. служебный правовой ущерб ответственность

Особое внимание уделяется законодательному регулированию деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, поскольку правонарушения в данной области характеризуются повышенной опасностью. Они затрагивают непосредственно интересы государства, правопорядок, права и свободы граждан, а потому должны сопровождаться повышенной ответственностью. Основанием для применения таких мер является нарушение государственным служащим своих служебных обязанностей.

Как показывает анализ судебной практики, в последнее время все чаще появляются дела, связанные с привлечением к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за ущерб, который причинен при осуществлении служебной деятельности. При этом решения, выносимые судами по аналогичным делам, не отличаются единообразием. Дело в том, что ответственность служащих органов исполнительной власти - это межотраслевой комплексный функциональный институт права, который включает в себя множество взаимосвязанных норм уголовной, административной, дисциплинарной, материальной, а также гражданско-правовой ответственности. Законодательство РФ, устанавливающее ответственность госслужащих, содержит неточности и противоречия. В частности, не выработано единое понятие «ответственность государственных служащих», «должностное лицо», отсутствует правовая база в отношении материальной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за вред, причиненный гражданам и пр.

Таким образом, актуальность исследования обусловлена необходимостью анализа существующих пробелов в законодательстве, затрагивающего вопросы ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, который причинен при осуществлении служебной деятельности, а также причин, вызывающих затруднения в привлечении к ответственности указанных лиц и внесении предложений по совершенствованию законодательства в данной области.

Степень разработанности темы. Проблемы привлечения должностных лиц к ответственности рассматривались в работах В.А. Бабакова, И.Е. Кабанова, А.И. Бобылева, И.А. Полянского, Е.В. Сандальниковой и др. О возмещении ущерба, причиненного органами исполнительной власти, много написано в работах Ю.Н. Андреева, Л.В. Бойцова, Т.О. Кошаева, В.Ф. Муравского и др.

Несмотря на разнообразие исследований, посвященных проблеме привлечения к ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, многие вопросы в юридической науке остаются открытыми.

Цель исследования - проанализировать особенности законодательного регулирования ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности.

Задачи:

1) изучить теоретические основы ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, который причинен в результате осуществления служебной деятельности;

2) рассмотреть гражданско-правовую ответственность указанных лиц;

3) исследовать особенности правового регулирования материальной ответственности госслужащих;

4) охарактеризовать дисциплинарную ответственность госслужащих;

5) проанализировать эффективность правового регулирования административной ответственности;

6) определить особенности уголовной ответственности должностных лиц. Проблема исследования заключается в противоречии: с одной стороны,

современное законодательство в области регулирования ответственности органов исполнительной власти за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности, нуждается в совершенствовании, с другой стороны - отсутствуют комплексные исследования по указанной проблеме.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в области правового регулирования ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности.

Предмет исследования - система правовых норм, закрепляющих ответственность органов исполнительной власти за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности.

Практическая значимость исследования: в работе выделены основные проблемы эффективного регулирования ответственности государственных служащих за вред, причиненный в процессе осуществления служебной деятельности, и предложены практические мероприятия по их решению.

При написании работы использовались следующие методы исследования: общенаучные (анализ, синтез, аналогия, моделирование), частнонаучные (системно-структурный, технико-юридический), а также специально-юридические(формально-юридический,сравнительно- правовой).

Структура и объем ВКР: исследование состоит из введения, двух глав (теоретической и практической), заключения, а также списка литературы.

Первая глава посвящена теоретическим вопросам ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, который причинен при осуществлении служебной деятельности, в частности рассмотрена структура органов исполнительной власти, их административно-правовой статус, понятие должностного лица, а также основания и условия привлечения к ответственности указанных лиц за ущерб.

Во второй главе проведен анализ различных норм права по привлечению к ответственности государственных служащих за рассматриваемые деяния, в том числе гражданско-правовая, материальная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.



1. Теоретические основы ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный в результате осуществления служебной деятельности

1.1 Структура органов исполнительной власти

В соответствии с положениями Конституции РФ, государственная власть предусматривает принцип организации государственной власти в трех направлениях, в том числе законодательной, исполнительной, судебной. При этом указанные ветви власти являются полностью самостоятельными, поскольку не находятся в подчинении друг у друга. Вместе с тем, они должны постоянно находиться во взаимодействии1. Такой принцип разделения властей соответствует мировой практике в формировании демократических государств. Его суть заключается в том, что лишь при условии такого разграничения полномочий государственной власти в стране может существовать демократический политический режим.

Понятие «исполнительная власть» в российском праве является спорным, на сегодняшний день не существует его единого определения. Очевидно, что в связи с этим сложно определить содержание исполнительной власти и направления работы в разных областях государственной деятельности. Поэтому далее предпринята попытка определить понятие «исполнительная власть» на основании мнения некоторых ученых, а также положений законодательства. При этом стоит отметить, что мнения ученых значительно отличается, что является следствием обширности признаков исполнительной власти.

Многие ученые, в частности, А.И. Бобылев и Н.Г. Горшкова, считают, что исполнительная власть имеет производный характер2. К.С. Бельский понимает под исполнительной властью систему органов государственной власти, осуществляющую исполнение нормативных правовых актов путем практического руководства обществом, в процессе которого в соответствии с законодательством применяет административное принуждение3.

По определению Ю.М. Козлова, исполнительная власть - «особое проявление государственной власти, связанное с работой особенных звеньев государственного аппарата и целенаправленностью деятельности этих субъектов на реализацию исполнения общих правовых норм в целях упорядочивания различных сфер жизни общества»4. Нельзя не согласиться с мнением Ю.М. Козлова, поскольку структура исполнительной власти действительно охватывает регулирование практически всех отраслей народного хозяйства. При этом из года в год усложняется и увеличивается система прямых и косвенных методов воздействия на граждан и юридических лиц в различных сферах, в том числе хозяйственной, производственной и социально-культурной сфере.

Важно отметить, что немаловажную роль в понимании сути исполнительной власти играет признак возможности применения ими принудительных мер к гражданам. Выполняя государственно-властные предписания, органы государственной власти могут применять меры государственного принуждения. Этот признак имеют и прочие органы власти, однако только исполнительная власть обладает реальным аппаратом применения государственного воздействия. При этом оно должно осуществляться только в законно установленных формах и порядке. Если же меры принуждения осуществляются в формах и порядке, которые не установлены законом, то это является административным произволом5.

Особое место в понимании сущности исполнительной власти имеет также признак системности, который конституционно обоснован в ст. 77, закрепляющей единую систему исполнительной власти в стране. По мнению В.В. Лазарева, исполнительная власть при своей универсальности имеет предметный характер регулирования. При этом ей свойственны вторичный производный характер. Действительно, исполнительная власть при осуществлении правоприменительной деятельности по исполнению и реализации положений законов и Конституции РФ, носит вторичный характер. Помимо этого, структура, основы правового статуса и полномочия исполнительной власти, ее ответственность могут определяться только законом. Всеохватывающий и предметный характер исполнительной власти обусловлен непрерывным характером ее осуществления, а также наличием большого чиновничьего аппарата, который имеет огромные организационно-финансовые ресурсы6.

Рассмотренные определения дают возможность выделить основные признаки понятия исполнительной власти. Таким образом, исполнительная власть

– это самостоятельная и независимая в рамках принципа разделения властей ветвь государственной власти, которую отличают всеобъемлющий, предметный и организующий характер, структурированность в единую систему органов, обеспечивающих исполнение законов и подзаконных актов в установленных формах, порядке и методами своих полномочий.

Классификация органов исполнительной производится по следующим признакам:

– государственное устройство (Федеральные органы исполнительной власти - правительство, министерства, федеральные службы и федеральные агентства; органы исполнительной власти субъектов Федерации - правительства республик, администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, министерства, комитеты, службы, инспекции, главные управления субъектов РФ);

– организационно-правовая форма (правительства, советы министров, министерства, государственные комитеты на уровне РФ, республик, Москвы, Санкт-Петербурга; федеральные службы, главные управления, отделы, инспекции, агентства, администрации, мэрии на различных уровнях);

– характер компетенции (органы исполнительной власти общей компетенции имеют полномочия на определенной территории руководить всеми или большинством отраслей управления; органы исполнительной власти межотраслевой компетенции имеют право выполнять общие специализированные функции для всех или большинства отраслей управления; органы исполнительной власти внутриотраслевой компетенции руководят определенным участком работ в пределах отрасли);

– характер разрешения подведомственных вопросов (единоначальные органы исполнительной власти обладают правом решать принадлежит руководителю; коллегиальные - решения принимаются группой лиц, но существует персональная ответственность за их исполнение)7.

Конституция РФ содержит принципы, на основании которых основана система органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти основана на следующих принципах: федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Рассмотрим данные принципы подробно.

1. Принцип федерализма. Данный принцип обусловлен государственным устройством РФ. В связи с этим, в общей системе органов исполнительной власти существуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. С юридической точки зрения, принцип федерализма проявляется в определении компетенции органов исполнительной власти, основываясь на актах, которые закрепляют разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Федерации.

Законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов субъектов Федерации, а законные акты органов исполнительной власти субъектов Федерации подлежат соблюдению федеральных органов исполнительной власти. Взаимоотношения между органами исполнительной власти основаны на административных соглашениях. В соответствии с ними, федеральные органы исполнительной власти имеют право передавать осуществление части тех или иных полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с ними, и наоборот.

2. Принцип сочетания централизации и децентрализации. Данный принцип действенен на разнообразных уровнях системы органов исполнительной власти. Он оказывает влияние на работу абсолютно всей системы исполнительной власти. Централизация выражается в сосредоточении большинства предметов ведения и полномочий в компетенции центральных федеральных органов исполнительной власти (прежде всего, по предметам ведения РФ). Децентрализация проявляется в закреплении за органом предметов ведения и полномочий, которые осуществляются им без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Форма децентрализации - делегирование федеральным органом исполнительной власти части полномочий территориальным органам. В результате этого решение общефедеральных, территориальных задач смещается из центра на места.

3. Принцип законности. Данный принцип выражается в обязанности всех органов власти осуществлять свою деятельность в соответствии с положениями Конституции РФ и законов. Помимо этого, нормативно-правовые акты субъектов Федерации не должны вступать в противоречие с федеральными законами, которые приняты в пределах ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов Федерации8.

Рассмотрим систему федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Система органов исполнительной власти установлена Конституцией РФ, Федеральным Конституционным законом

«О правительстве Российской Федерации»9, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»10, Указами Президента «О структуре федеральных органов исполнительной власти»11. Система органов исполнительной власти определяет их организационно-правовые формы, которые составляют структуру: правительство, министерства, служба, агентства.

Прежде всего, среди федеральных органов исполнительной власти стоит отметить правительство. Правительство является высшим коллегиальным органом исполнительной власти РФ, а также субъектов РФ, которые входят в ее состав.

Министерством является федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по реализации государственной политики и правовому регулированию в какой-либо определенной сфере деятельности. Помимо этого, в полномочия Федеральных министерств входит выполнение регулирования и контроля над деятельностью федеральных служб и агентств, и осуществление управления деятельности внебюджетных фондов, которые принадлежат государству.

Следующим органом исполнительной власти является служба. Службой называется контрольно-надзорный орган исполнительной власти, подведомственный Президенту или Правительству РФ. Служба имеет государственной власти субъектов Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 1999. Ст. 5005.

специализированные функции в определенной сфере деятельности, например, в сфере государственной безопасности, обороны, общественной безопасности, борьбы с преступностью и пр. Федеральная служба может издавать нормативные правовые акты в сфере регулирования и контроля деятельности службы. Данная правотворческая деятельность осуществляется в соответствии с положениями Конституции РФ и прочими законами.

Еще одним органом исполнительной власти является агентство. Агентствами является орган исполнительной власти, который подчиняется исключительно Президенту РФ. В полномочия агентства входит оказание услуг, регулирование имущества и прочие функции, за исключением контрольно- надзорных функций. Аналогично службам, Федеральное агентство имеет право издавать нормативные правовые акты, которые определяют координацию и контроль работы агентства12.

Стоит отметить, что в настоящее время на основании Указа Президента РФ

«О структуре федеральных органов исполнительной власти» свою деятельность осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти: 18 министерств, 18 служб, 19 агентств, 2 управления и 1 казначейство13.

Система исполнительной власти РФ состоит не только из федеральных органов исполнительной власти, но и органов исполнительной власти территориальных подразделений Федерации. Данное обстоятельство отражено в уставах и прочих нормативных правовых актах субъекта РФ. В субъектах РФ система органов государственного управления в соответствии с общими положениями организации власти определяется ими автономно.

Органами местного самоуправления являются:

– представительный орган муниципального образования;

– глава муниципального образования;

– местная администрация;

– орган муниципального образования, осуществляющий контроль;

– прочие органы местного самоуправления, которые определяются уставом муниципального образования и имеют собственные полномочия в решении вопросов местного значения14.

Немаловажно, что в системе органов местного самоуправления местной администрации отведено особое место в качестве исполнительно- распорядительного органа, который выполняет круг управленческих обязанностей в социально-экономической и финансовой областях в группах муниципального образования. В соответствии с ч. 1 ст. 37 Федерального закона

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»15, местная администрация наделена уставом муниципального образования, правами и обязанностями по урегулированию вопросов местного значения и компетенцией в области выполнения определенных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления федеральным и региональным законодательством.

А.И. Ковальчук отмечает, что в устройстве местной администрации устанавливается аппарат, в состав которого входят руководство администрации (глава администрации, его заместители, должностные лица), территориальные и отраслевые подразделения, в том числе отделы, управления, комитеты - самостоятельные к структурным подразделениям, которые находятся в совместном ведении главы местной администрации и руководителя органа особой компетенции субъекта Федерации (отдел внутренних дел, культуры, образования, финансовый отдел, комитет по управлению государственным имуществом, комитет по физической культуре, спорту и туризму)16.

Таким образом, исполнительная власть - это автономная и независимая в рамках принципа разделения властей ветвь государственной власти, которая характеризуется всеобъемлющим, предметным и организующим характером, структурированностью в единую систему органов, которые обеспечивают исполнение законов и подзаконных актов в установленных формах, порядке и методами своих полномочий.

В РФ органы исполнительной власти подразделяются на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. К федеральным органам исполнительной власти относятся Правительство РФ, министерства, службы, агентства. Органами исполнительной власти территориальных подразделений являются представительный орган муниципального образования; местная администрация и контрольный орган муниципального образования. Система органов исполнительной власти основана на следующих принципах: федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности.

1.2 Административно-правовой статус органов исполнительной власти и их должностных лиц

Прежде всего, стоит отметить, что действующее законодательство не содержит единого определения понятия «должностное лицо». Ст. 2.4 КоАП РФ определяет должностное лицо следующим образом: «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно- распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках ивоинскихформированияхРФ»17.Подобноеопределениесодержитсяив Уголовном кодексе РФ.

Из данного определения следует, что, во-первых, к представителям власти относятся работники государственных органов и учреждений, которые наделены правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для исполнения гражданами и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. К ним относятся те должностные лица, которые имеют полномочия публичного характера. Таким образом, они обладают распорядительной властью в отношении некоторых физических и юридических лиц, которые не подчинены им в организационном плане. Следовательно, представители власти имеют властные полномочия вне организации, в которой они состоят в должности. Среди прочих служащих к ним относятся сотрудники полиции, прокуратуры, таможни, представители разных инспекций и т. п.

Во-вторых, организационно-распорядительные функции представляют собой деятельность по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и деятельности отдельных сотрудников. Административно- хозяйственные обязанности - это полномочия по управлению или распоряжению имуществом, принадлежащим государству.

Однако данное определение может быть принято лишь в том случае, если законодатель пытается разъяснить непосредственно сущность понятий

«представительвласти»,«административно-хозяйственнаядеятельность»и

«организационно-распорядительная деятельность».

Понятие «представитель власти» дано в примечании к ст. 318 УК РФ:

1) лица, занимающие государственные должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов;

2) лица, занимающие государственные должности субъектов РФ - лица, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

В научной литературе идет активное обсуждение проблемы соотношения понятий «должностное лиц» и «представитель власти». Суть данной проблемы заключается в соответствии признаков должностного лица, которые содержатся в примечаниях к ст. 285 УК РФ и признаков представителя власти, сформулированных в примечании к ст. 318 УК РФ, а также в ст. 2.4 КоАП РФ. Представляется, что данные определения отражают специфику различных сторон отношений власти. Так, для характеристики субъекта преступления, которое предусмотрено ст. 285 УК РФ, первостепенную роль играют статусные признаки лица. Т.е. признаки лица, которое может нести ответственность за причинение вреда интересам власти «внутри» самой страны18. С этой точки зрения главное значение имеет отношение субъекта к власти, т.е. к интересам службы. Тут наиболее существенными становятся: принадлежность к службе, содержание служебных функций, властный характер этих функций. Однако данные признаки отражены в определениях должностного лица, которое занимает государственную должность РФ и лица, которое имеет государственную должность субъекта РФ19.

Те признаки представителя власти, которые содержатся в определении должностного лица в ст. 2.4 КоАП РФ, отражают сущность отношений власти и подчинения. Их реализация производится путем организационной системы управления. Структурными элементами организационной системы управления являются субъекты отношения, т.е. должностные лица, уполномоченные исполнительной властью на осуществление определенных функций управления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит понятие «должностное лицо местного самоуправления», под которым понимается «выборное лицо, заключившее контракт (трудовой договор), лицо, наделенное исполнительно- распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления». Кроме того, под выборным должностным лицом местного самоуправления в Законе понимается «должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного или прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения» (ст. 2)20. Однако данное определение не может претендовать на универсальность ввиду того, что определяет лишь частные задачи в рамках муниципального законодательства.

Важно отметить, что 85% государственных служащих заняты в системе органов исполнительной власти, в связи с чем можно предположить, что государственный служащий и должностное лицо, по сути, одно и то же. Однако в российском законодательстве нет развернутого определения понятия «госслужащий», что обусловлено многообразием социальных функций, выполняемых ими. Согласно Федеральному закону «О системе государственной службы Российской Федерации», государственный служащий - это «лицо, профессионально осуществляющее служебную деятельность на должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, а также получающее денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета или бюджета соответствующего субъекта РФ»21. Таким образом, данное определение носит общий характер. На сегодняшний день отсутствует однозначная трактовка понятия «должностное лицо».

Государственные служащие обладают характерным правовым статусом, основанным на их служении только государству в лице его органов, назначении на должность соответствующим должностным лицом, права осуществления организационно-распорядительных и административных мер, предоставлении им специфических государственно-правовых и властных функций для осуществления функций государства и др.22

Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется следующими нормативно-правовыми актами: Конституция РФ, конституции республик в составе России, федеральные и прочие законодательные акты и положения. Однако административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется и его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления. Несмотря на такой разносторонний характер органов исполнительной власти, все же возможно выделить следующие общие черты органа исполнительной власти в отношении его правового положения.

Во-первых, деятельность органов исполнительной власти имеет подзаконный характер, поскольку они осуществляют свои функции только в соответствии с положениями законодательства.

Во-вторых, органы исполнительной власти обладают в некоторой степени функциями правотворческой деятельности, они имеют право издавать юридические акты нормативного характера, в том числе регистрировать акты и документы, права объектов, а также издавать индивидуальные акты права.

В-третьих, органы исполнительной власти имеют системно-структурную организацию, иными словами они подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти в той или иной системе управления, также нижестоящие органы обязаны выполнять распоряжения вышестоящих органов.

В-четвертых, несмотря на строгую иерархичность, органы исполнительной власти обладают некоторой самостоятельностью в принятии решений, разумеется, в пределах своей компетенции и в соответствии с законом23.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти и их должностных лиц регулируется, прежде всего, в административном праве, но и включает в себя статус юридических лиц как субъектов отрасли. В правовом отношении статус органов исполнительной власти определяется тем, что они самостоятельны в сфере некоторых полномочий, которые содержатся в соответствующих нормативных документах. Таким образом, административно- правовой статус органов исполнительной власти является исключительным, чем и определяется его специфика. Органы исполнительной власти - это образованные непосредственно с целью решения задач и выполнения функций государственного управления организации и юридические лица, которые наделены властными полномочиями в определенных сферах жизнедеятельности государства24.

Главная составляющая правового статуса органов исполнительной власти содержится в их компетенции - совокупность полномочий органа исполнительной власти в конкретной области его ведения. Отметим, что полномочия в отношении рассматриваемых органов - это права и обязанности коллективного субъекта исполнительной власти в отношении утверждения правовых актов, в том числе выполнения прочих государственно-закрепленных действий.

Исследователи среди компетенции органов исполнительной власти выделили четыре наиболее важных: цели и задачи деятельности органов; гарантированность выполнения поставленных задач; совокупность полномочий органа, которые несут ответственность за выполнение функций; координационные формы и способы работы органа25.

Административное право закрепляет систематизацию функций органов исполнительной власти. Указ Президента № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» выделяет следующие функции:

1) функции по нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности;

2) функции по контролю и надзору заключаются в следующем:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

3) функции по управлению государственным имуществом, т.е. осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

4) функции по осуществлению государственных услуг заключаются в предоставлении федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в прочих областях, которые установлены федеральными законами26.

К.С. Бельский справедливо отмечает, что подобная систематизация функций является универсальной для всех уровней системы органов исполнительной власти в РФ, поскольку на государственном уровне органы исполнительной власти решают наибольшее количество управленческих задач.

Прежде всего, правовое положение органов исполнительной власти основано на их деятельности от имени РФ. Данным обстоятельством вызвана трудность использования властных полномочий в личных целях органа исполнительной власти или их должностных лиц.

Говоря о мерах принуждения, применяемых органами исполнительной власти к координируемым субъектам, стоит отметить, что это, с одной стороны, их право, а, с другой стороны - прямая обязанность перед государством, наделивших орган данными полномочиями27.

В основе правового статуса органов исполнительной власти лежит такой важный компонент, как правоприменительный характер их деятельности. Данный компонент зависит от принципа легитимности. Еще одним важным компонентом является принцип профессионализма. Это означает, что должностное лицо органа исполнительной власти обязательно должно иметь административно-правовой статус государственного служащего.

Таким образом, несмотря на множество указаний в законодательстве понятия должностного лица, его содержание трактуется неоднозначно. В настоящее время отсутствует единое нормативно закрепленное понятие, которое унифицировано для всех отраслей права. Поэтому окончательно и однозначно не определены место и роль должностных лиц как субъектов правоотношений. Административно-правовой статус органов исполнительной власти и их должностных лиц имеет следующие особенности:

– органы исполнительной власти характеризуются определенной самостоятельностью в рамках установленной компетенции;

– в соответствии с установленными полномочиями органы исполнительной власти осуществляют юридически значимые действия, которые обозначают их административную правосубъектность;

– деятельность органов исполнительной власти носит правоприменительный характер.

Основания и условия привлечения к ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности

Прежде всего, стоит отметить, что вред, который причинен должностным лицом органа исполнительной власти в результате противоправных действий, - всегда существенный вред. Дело в том, что деятельность должностных лиц касается интересов многих сторон. При этом не важно, направлены ли действия должностного лица на ущемление прав конкретного человека, или же группу лиц, организацию, государство или общество в целом. Этим определена высокая общественная опасность противоправного поведения должностного лица государства, независимо от степени вины и направленности, всегда противоречащего целям государства, дискредитирующего деятельность органов государственной власти.

Прежде чем рассматривать ответственность должностных лиц, необходимо определить содержание самого понятия «ущерб». С точки зрения российского законодательства, употребление в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» от 18 мая 1981 г.28 понятия «ущерб» неточно. Поскольку в Конституции России (ст. 53) неблагоприятные последствия гражданина от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей именуются понятием «вред».

В соответствии с ст. 1064 ГК РФ вред рассматривается как всякое умаление охраняемого законом материального или нематериального блага, любое неблагоприятное изменение в охраняемом законом благе, которое может быть имущественным или неимущественным (нематериальным)29.

Вуголовном,трудовомправеупотребляютсятермины«ущерб», «материальный ущерб», которые фактически совпадают с понятием «реальный ущерб», используемым в гражданском праве (в частности, ст. 76.1 УК РФ, ст. ст. 234-235 ТК РФ).

В налоговом законодательстве понятия «убыток» и «ущерб» являются равнозначными, и их возникновение влечет одинаковые налоговые последствия для налогоплательщика30.

Таким образом, чаще всего понятие «ущерб» используется в различных отраслях права для обозначения реального ущерба, содержание которого раскрывается в гражданском праве. Понятие же ущерба в широком смысле слова идентично по смыслу понятию вреда, поскольку означает любые неблагоприятные последствия, любое умаление охраняемого законом блага, которое может быть имущественным или неимущественным.

Ущерб (вред) физическому лицу может быть материального (имущественного), физического и морального характера. Материальный вред связан с лишением или повреждением имущества, иных материальных благ и выражается в денежной сумме. Физический вред выражается в причинении вреда жизни и здоровью лица. Моральный вред, согласно ст. 151 ГК РФ, определяется как физические и нравственные страдания, причиненные гражданину действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на другие принадлежащие гражданину нематериальные блага. Моральный вред может быть причинен лицу при причинении как имущественного, так и неимущественного ущерба.

Ущерб (вред) юридическому лицу может также выражаться в причинении имущественного (материального) ущерба или причинении нематериального ущерба (причинение ущерба деловой репутации юридического лица)31.

Какого-либо перечня незаконных действий (бездействия) исполнительных органов и их должностных лиц, которые могут стать причиной ущерба при осуществлении служебной деятельности, закон не содержит. Поэтому данными действиями считаются любые акты управления при условии, что они обязательны для исполнения и приняты соответствующим должностным лицом (органом) при исполнении служебных обязанностей (реализации органом своей компетенции).

В законе сказано, что организации отвечают за вред на «общих основаниях». Из этого следует, что ответственность должностного лица может наступить в следующих случаях:

– при совершении противоправного деяния;

– в случае причинения имущественного вреда;

– когда имеет место причинно-следственная связь между неправильными действиями и вредом;

– в ситуациях, когда ущерб был причинен по вине учреждения, органа, их должностных лиц.

В соответствии с ст. 1069 ГК РФ, обязательному возмещению подлежит вред, который причинен в результате незаконных действий государственных органов и их должностных лиц. Таким образом, при этом учитываются незаконные действия не каждого работника, а именно должностного лица органа исполнительной власти. Вместе с тем, специфика ответственности по указанной статье состоит в нескольких аспектах. Во-первых, в отличии отношений действий органов исполнительной власти и их должностных лиц от гражданско-правовых, которые заключаются в во властно-административном характере действий. Во- вторых, непосредственно в причинении вреда в этой сфере противоправными действиями органами исполнительной власти и их должностными лицами. Таким образом, лицами, которые непосредственно причинили вред, в ситуациях, регулирующихся ст. 1069 ГК РФ, являются должностные лица. Такие лица имеют распорядительные полномочия в отношении других субъектов, которые никак с ними не связаны в служебном подчинении. Важно то, что вред причиняется ими при исполнении своих служебных обязанностей. Когда вред был причинен вне рамок служебной деятельности, должностное лицо будет нести ответственность по общим основаниям, указанным в ст. 1064 ГК РФ, или же по правилам об иных специальных деликтах.

Еще одним важным условием, при котором наступает ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц за причинение ущерба, - это незаконность их действий (или же бездействия). Согласно современному законодательству РФ, при выяснении правомерности действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, доказывать законность своих действий должны сами должностные лица (ч. 1 ст. 249 Гражданского процессуального кодекса РФ). Важно отметить, что ущерб может наступить не только в результате противоправных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, но и по причине бездействия должностного лица. Здесь имеется в виду, что ущерб наступил в результате несоверщения должностным лицом, тех действий, которыми он наделен, и которые обязательны для исполнении им32.

Особенность привлечения к ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц заключается в том, что действия юридического лица, нарушающие нормы права или условия обязательства, фактически порождены волей и волеизъявлением конкретных физических лиц - работников, сотрудников юридического лица. В связи с чем ответственность за причинение ущерба при осуществлении служебной деятельности всегда несут конкретные должностные лица.

Итак, понятие ущерба идентично по смыслу понятию вреда, и означает любые неблагоприятные последствия, любое умаление охраняемого законом блага, которое может быть имущественным или неимущественным. Ущерб физическому лицу может быть материального, физического и морального характера.

Обязательным условием для привлечения органов исполнительной власти и их должностных лиц к ответственности за вред, причиненный при осуществлении служебной деятельности, является факт совершения противоправных действий (бездействия) при исполнении служебных обязанностей, что повлекло причинение ущерба.

2. Проблемы привлечения органов исполнительной власти и их должностных лиц к ответственности за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности

2.1 Гражданско-правовая ответственность за вред, причиненный органами исполнительной власти

Ответственность за вред, который причинен органами исполнительной власти или их должностными лицами при осуществлении служебной деятельности, несут публично-правовые образования. Основанием гражданско- правовой ответственности государства является гражданско-правовое нарушение, т.е. нарушение нормы права, влекущее за собой и нарушение субъектного права лица и причинение ему вреда. Условиями, определяющими данный факт как правонарушение, является предусмотренная в законе необходимость для применения мер ответственности. Основание гражданской ответственности за ущерб, причиненный в результате осуществления служебной деятельности, по сути, материально-правовое явление, условиями которого являются обстоятельства, которые предусмотрены законом. Установление данных условий в отношении совершенного нарушения обеспечивает использование мер ответственности, а также восстановление нарушенных при этом прав.

Само понятие вред включает непосредственно убытки, т.е. реальный ущерб и упущенную выгоду, а также моральный вред. Вред в деликтных обязательствах является ее мерой. В гражданском праве используется принцип полного возмещения вреда. В этом состоит функция гражданско-правовой ответственности, которая имеет восстановительный характер33.

В ст. 16, 1069 ГК РФ содержатся положения о гражданско-правовой ответственности за вред, который причинен в итоге неправомерного действия или бездействия органа исполнительной власти, в том числе издания не соответствующихзаконуилидругомуправовомуактуактоворгана государственной власти.

Из содержания формулировки ст. 16 ГК РФ следует, что должностные лица указаны в качестве ответственных лиц, наряду с органами публичной власти. При этом однако должностные лица несут ответственность не перед потерпевшим лицом, а перед органом государственной власти или органом местного самоуправления. Важен тот факт, что возмещение ущерба гражданину или организации осуществляется за счет казны, а не за счет должностного лица, которое причинило вред.

На основании п. 4 ст. 214 ГК РФ можно сделать вывод, что в казну входит все имущество публично-правового образования. При этом в нее также включены средства, отражаемые в бюджете, за исключением закрепленных за государственными предприятиями и учреждениями средств. Подобное по смыслу правило о казне муниципального образования встречаем и в п. 3 ст. 215 ГК РФ34. Данные статьи рассматривают казну как имущество, а в ст. 1071 ГК РФ «Органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет», напротив, казна понимается как субъект. Такой двусмысленный подход к пониманию казны можно объяснить тем обстоятельством, что указанный термин

- общий для обозначения государства как субъекта гражданского права и принадлежащего этому субъекту имущества.

Важно отметить, что понятие «акт органа государственной власти», которое содержится в ст. 16, 1069 ГК РФ, включает в себя и нормативные, и ненормативные правовые акты. Это происходит по причине того, что нормативные и ненормативные правовые акты обладают всеми существенными признаками правового акта, а также представляют его разновидности. В том числе, и при издании актов нормативного характера с нарушением компетенции, процедуры, несоответствием по содержанию вышестоящим нормативно-правовым актам также может быть причинен вред физическим и юридическим лицам.

Следует обратить внимание на то, что нормативно-правовой акт - это акт, который издан в предусмотренном законом порядке, акт уполномоченного органа или должностного лица, устанавливающий правила поведения, которые необходимы для определенного круга лиц, и рассчитаны на многоразовое применение. Акт связан, прежде всего, с регламентацией общественных отношений, изменением или прекращением существующих правовых отношений35. По аналогии можно сделать вывод, что ненормативный правовой акт - это акт публичной власти, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности отдельных лиц.

В некоторых случаях акт признается недействительным. Это происходит тогда, когда он вступает в противоречие с федеральным законодательством, а также своими положениями нарушает права и интересы отдельных граждан и юридических лиц, которые оспаривают этот акт в суде. Правовые акты исполнительной власти могут признаваться недействительными.

Многие ученые сходятся во мнении о том, что особенность гражданско- правовой ответственности органов исполнительной власти за ущерб, причиненный посредством издания акта, заключается в процедуре установления противоправности36.

Многие исследователи, в том числе, К.Б. Ярошенко, считают, что для того, чтобы решить проблему возмещения вреда в суде, прежде всего, нужно признать акт недействительным. Сделать это можно как в административном, так и в судебном порядке в соответствии со ст. 13 ГК РФ. Данная статья содержит положение о том, что при признании судом акта недействительным, нарушенное право должно быть восстановлено или защищено другими способами, установленными ст. 12 ГК РФ37. Так, в отношении И.В. должностным лицом ОГИБДД ОМВД был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 12.15 КоАП РФ по факту нарушения п. 9.10 Правил дорожного движения. И.В. Не согласилась с указанным постановлением и обратилась с жалобой в суд. Решением суда постановление должностного лица было отменено. За оказание юридической помощи по делу об административном правонарушении И.В. Заплатила за услуги 8000 руб. Затем она обратилась в суд с иском о взыскании с Министерства финансов РФ и ОМВД России по г. Ухте убытков, причиненных незаконным привлечением к административной ответственности. На основании ст. 1069 ГК РФ иск был удовлетворен38.

Существует и противоположное мнение. Например, А.Л. Маковский, считает, что ст. 16, 1069 ГК РФ закрепляют косвенный контроль судов над законностью правовых актов власти. В сравнении со ст. 13 ГК РФ, которая предусматривает, напротив, прямой контроль. Причина косвенного контроля заключается в удовлетворении требования не о признании акта недействительным, а о возмещении ущерба, причиненного в результате принятия акта39.

В настоящее время в практике судов содержатся различные случаи решения споров о возмещении ущерба при отсутствии заявления требований о признании акта органа исполнительной власти недействительным с указанием на право выбора потерпевшим способа охраны нарушенного права.

Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ указано, что на основании ч. 1 ст. 130 АПК РФ, требование о признании акта недействительным и требование о возмещении ущерба, основанного на ст. 1069 ГК РФ, могут быть соединены в одном иске. Таким образом, истец самостоятельно может выбирать способ защиты его нарушенного права. Однако более верной представляется позиция К.Б. Ярошенко, в связи с тем, что установление противоправности акта власти как необходимое условие гражданско-правовой ответственности публичных образований осуществляется с помощью установления несоответствия данного акта закону или другому правовому акту, т.е. посредством установления его недействительности.

Возмещение ущерба производится за счет казны РФ, субъектов РФ или муниципального образования, о чем гласит ст. 1069 ГК РФ. При этом представителями казны являются финансовые органы. Распоряжение казной входит в компетенцию министерства, управления или департамента финансов, за исключением случаев, описанных в п. 3 ст. 125 Гражданского Кодекса, когда данные обязательства возлагаются на другой орган, юридическое лицо или же гражданина (ст. 1071 Гражданского Кодекса). При этом возмещается как и материальный ущерб, который причинен личности и имуществу гражданина или же имуществу юридического лица (п. 1 ст. 1064 Гражданского Кодекса), так и моральный вред, который был причинен гражданину в результате осуществления служебной деятельности должностного лица органа исполнительной власти (ст. 151 Гражданского Кодекса).

...