Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности

При этом в законодательстве не прописаны иные оговорки в отношении условий ответственности за вред, причиненный в результате осуществления служебной деятельности. Из этого можно сделать вывод, что к ответственности необходимо применять и общие правила деликтной ответственности. К таковым в том числе относятся правила о вине причинителя вреда как необходимом условии такой ответственности, наличие которого предполагается (п. 2 ст. 1064 Гражданского Кодекса).

Важным представляется рассмотрение особенностей гражданско-правовой ответственности за ущерб, причиненный правомерными и незаконными действиями органов исполнительной власти. Ст. 16 ГК РФ закрепляет принцип возмещения убытков, причиненных неправомерными действиями органов исполнительной власти и их должностных лиц. Главная особенность наступления ответственности за ущерб в рассматриваемом случае является то, что причинителем вреда выступает особый субъект - орган государства или его должностное лицо.

Для того, чтобы суды могли применять положения, регламентирующие возмещение вреда, причиненного противоправными действиями (бездействием) органов исполнительной власти и их должностных лиц, важным является вопрос установления факта незаконности действий данных субъектов. Для признания незаконными действий (бездействия) должностных лиц органов исполнительной власти, следует учитывать, прежде всего, позицию Пленума ВАС РФ. Данная позиция заключается в том, что если ненормативный правовой акт не признавался в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) органа власти - незаконными, не относится к основаниям для отказа в иске о возмещении вреда, которые причинены данным решением, актом или действиями (бездействием). В указанном случае судом оцениваются законность ненормативного акта, решения или действия (бездействие) органа исполнительной власти при принятии решения по иску о возмещении вреда.

Однако сам по себе установленный факт незаконности действий (бездействия) органов исполнительной власти и их должностных лиц еще не значит, что указанное действие (бездействие) является прямой причиной появления убытков у истца40. Судебная практика имеет массу примеров, когда судом отказывается в иске, на основании вывода о том, что противоправность действий органа государства или должностного лица хоть и имеет место, но не указанным обстоятельством причинены убытки истцу. В данном случае показателен следующий пример из судебной практики. Р.А. обратился в суд с иском к МО МВД России «Слободской». Его автомобиль был поврежден незнакомым мужчиной, о чем он сообщил в МО МВД и передал данные мужчины, повредившего автомобиль. Однако в дальнейшем ему стало известно, что сообщение о повреждении автомобиля не было зарегистрировано и проверка не проводится, данные о мужчине, повредившем автомобиль, утрачены. В связи с чем просит взыскать с сотрудников полиции ущерб в размере стоимости восстановительного ремонта автомобиля. Суд в иске отказал, поскольку доказательств нарушения должностными лицами личных имущественных прав истца материалы дела не содержат. А действующим законодательством не предусмотрено возмещение морального вреда в случае привлечения должностных лиц МО МВД к дисциплинарной ответственности за ненадлежащее рассмотрение заявлений41.

Таким образом, истцу требуется доказать существование непосредственной причинно-следственной связи между незаконным актом исполнительной власти и появлением убытков. При этом установленный судебными органами факт противоправности акта исполнительной власти в рамках дела о возмещении вреда может признаваться судом факультативным условием, но не непосредственной причиной появившихся у истца убытков.

В ч. 1 ст. 16 ГК РФ содержится также общая норма о возмещении ущерба, который причинен правомерными действиями публичных органов власти и их должностных лиц. В отношении обязательств из причинения вреда п. 3 ст. 1064 ГК РФ сформулировано правило о возмещении вреда, который причинен правомерными действиями, в ситуациях, установленных законом, в независимости от субъектного состава правовых отношений. Речь идет о компенсации, которая как мера восстановительного характера, имеет аналогичную направленность с возмещением причиненных убытков. По мнению некоторых исследователей, в частности Н.К. Басмановой, нельзя отождествлять компенсации и отношения юридической ответственности, которые характеризуются ярко выраженной публично-правовой природой и определяются конституирующим признаком правовых отношений возмещения и компенсации, которые позволяют отличать указанные правовые отношения от других гражданских правоотношений, связанных с восстановлением имущественной сферы потерпевшего, то, что данные правовые отношения опосредуют отношения по перенесению вреда в имущественную сферу лица, обязанного его возместить42. Следовательно,вотличииотвозмещенияпричиненныхубытков компенсация может существовать и в отсутствии оснований для использования мер гражданско-правовой ответственности. Более того, компенсация не может вернуть лицо в исходное положение, которое существовало до нарушения права. Компенсациязаключаетсявмаксимальномвосстановленииотрицательных последствий нарушения. Величина компенсации не определяется размером вреда и упущенной выгоды.

Таким образом, в отношении компенсации ущерба, который причинен правомерными действиями органов исполнительной власти, то указанный вид компенсации имеет гражданско-правовой характер, появляется из обязательственных правовых отношений из причинения вреда за правомерные действия лиц, установленных в ст. 16.1 ГК РФ, и только в ситуациях, установленных законом, используется при отсутствии противоправного поведения причинителя вреда и его вины. Процедура уплаты компенсации, которая содержит в себе и порядок определения размера, определяется законом. В это же время текущим законодательством предусматриваются отсылочные к подзаконным актам нормы. Так, п. 2 ст. 18 Федерального закона «О противодействии терроризму» устанавливает, что возмещение вреда, который причинен при пресечении террористического акта правомерными действиями, производится за счет средств федерального бюджета43. Данный порядок установлен Постановлением Правительства РФ «О порядке выделения бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий»44. Стороной в обязательственных отношениях по уплате компенсации признается потерпевший, которым может быть физическое или юридическое лицо. Юридическое лицо имеет право на компенсацию в ситуациях, установленных законом, и при наличии причиненного ущерба имуществу.

П. 9 ст. 8.1 ГК РФ отдельно выделяется положение о возмещении убытков, причиненных при осуществлении деятельности Росреестра: убытки, причиненные незаконным отказом в государственной регистрации прав на имущество, уклонением от государственной регистрации, внесением в государственный реестр незаконных или недостоверных данных о праве либо нарушением предусмотренного законом порядка государственной регистрации прав на имущество, по вине органа, который осуществляет государственную регистрацию прав на имущество, подлежит возмещению за счет казню РФ. Анализ некоторых арбитражных дел по взысканию убытков с Росреестра позволяет утверждать, что суды преимущественно отказывают истцам в удовлетворении требований о взыскании убытков с Росреестра. Немногочисленные вынесенные в пользу истцов решения предполагают только взыскание реального ущерба. А.П. обратился в суд с требованием о возмещении убытков, которые возникли из-за незаконных действий регистрирующего органа, повлекших необходимость истцу платить проценты кредитной организации за денежные средства, которые находились в аккредитиве банка до момента государственной регистрации договора об ипотеке. Однако судом было отказано, так как установлено, что Росреестр законно потребовал доработки пакета документов, представленного на государственную регистрацию45.

Налоговый кодекс РФ (далее НК РФ) в ст. 35 и 103 содержит положение об ответственности налоговых органов, таможенных органов, а также их должностных лиц46. Согласно ст. 35, указанные органы несут ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия. В ст. 103 указано, что при проведении налогового контроля не допускается причинение неправомерного вреда проверяемым лицам, их представителям либо имуществу. Убытки, которые причинены неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (недополученный доход). Так, индивидуальный предприниматель Ю.А. обратился в суд с иском о взыскании убытков в связи с обжалованием решения Межрайонной ИФНС, поскольку был вынужден обращаться за правовой помощью. Поскольку решение инспекции было признано судом недействительным, требования истца были удовлетворены47.

Особого рассмотрения требует возмещение ущерба, понесенное в результате служебной деятельности таможенных органов. Указанные органы занимают особое место в системе исполнительной власти, поскольку наделены большим кругом полномочий. В частности, таможенные органы осуществляют административно-юрисдикционную деятельность, оперативно-розыскную деятельность, контрольную и фискальную деятельность, а также уголовно- процессуальную. В ходе своей деятельности должностные лица таможенной службы нередко допускают нарушения, а также различного рода злоупотребления в отношении участников внешнеэкономической деятельности, что вызывает нарушение их имущественных прав. Так, Общество обратилось в суд с заявлением к Балтийской таможне о взыскании убытков, причиненных неправомерными действиями таможни, которые выразились в несвоевременном выпуске товаров. Решением суда первой инстанции требования общества удовлетворены. Действия таможни по несвоевременному выпуску товара признаны неправомерными. Понесенные обществом убытки составила оплата услугпохранениюгрузовнаскладеисверхнормативноеиспользование контейнеров48.

Согласно п. 4 ст. 103 НК РФ, убытки, причиненные проверяемым лицам, их представителям правомерными действиями должностных лиц, возмещению не подлежат, если иное не предусмотрено законом. Общество обратилось в арбитражный суд с иском к Псковской таможне о взыскании убытков, в том числе расходов, связанных с задержанием таможенным органом цистерн на железнодорожной станции; упущенной выгоды общества в результате незаконных действий таможенного органа; затрат, связанных с оплатой юридических услуг, судебных издержек. В данном случае экспортируемым товаром был растворитель углеводородный. Когда товар прибыл на железнодорожный пропускной пункт, уполномоченные лица таможенного органа взяли пробы из четырех контейнеров с целью идентификации и наложили арест на товар. Суд не удовлетворил требования общества, поскольку действия таможенных органов признаны правомерными. Судами обоснованно признано, что прекращение производства по делам об административных правонарушениях за отсутствием состава правонарушения не может служить основанием для признания неправомерными действий таможни, связанных с обеспечением административного производства и выполнением требований ст. 27.1 КоАП РФ49.

Таким образом, основы гражданско-правовой ответственности органов исполнительной власти и их должностых лиц содержатся в ГК РФ. Статьями 16, 1069 ГК РФ установлена гражданско-правовая ответственность за вред, который причинен в итоге неправомерного действия или бездействия органа исполнительной власти, в том числе издания не соответствующих закону или иному правовому акту актов органа государственной власти.

Спорным в юридической науке является вопрос о том, нужно ли, в первую очередь, признание акта недействительным в административном или судебном порядке, для решения проблемы возмещения вреда в суде, или требование о признании акта недействительным и требование о возмещении вреда, которое основано на ст. 1069 ГК РФ, могут соединяться в одном иске. В этом отношении судебная практика содержит различные случаи споров о возмещении вреда.

В заключение отметим, что наличие гражданско-правовой ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц не исключает наступление других видов ответственности: материальной, дисциплинарной, административной или уголовной.



2.2 Особенности правового регулирования материальной ответственности государственных служащих за ущерб, причиненный при осуществлении служебной деятельности

Материальная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти является самостоятельным видом юридической ответственности госслужащих на основе норм законодательства. Отличие материальной ответственности должностных лиц от других видов юридической ответственности состоит в том, что она имеет не карательный, а правовосстановительный характер. При этом материальная ответственность может быть наложена независимо от привлечения должностного лица к другим видам юридической ответственности.

РФ, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред, причиненный действиями (бездействием) должностного лица, приобретают право регрессного требования к должностному лицу, которое непосредственно виновно в совершении вредоносных действий (во вредоносном бездействии). На это должностное лицо ответственность в порядке регресса возлагается в полном объеме, если иное не установлено законом, но регрессный иск не может быть удовлетворен, если на момент его заявления истец (орган публичной власти) не возместил причиненный потерпевшему вред, т.е. деликтное обязательство не прекращено его надлежащим исполнением50.

Право регресса к лицу, причинившему вред, закреплено в ст. 1081 ГК РФ. Однако применение данной статьи к должностным органам исполнительной власти является сомнительным, поскольку она содержит нормы о праве РФ и муниципальных образований право регресса к должностным лицам органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. В отношении прочих органов власти право регресса к должностным лицам в ГК РФ не предусмотрено.Тем не менее, данная норма закона применяется и к должностным лицам других государственных органов.

Объем регрессных требований, по общему правилу, определяется в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом. В отношении пределов регрессной ответственности должностных лиц органов публичной власти сложилось несколько точек зрения. Одни исследователи, в частности Ю.Н. Андреев, исходят из того, что государственные и муниципальные служащие несут регрессную ответственность на основе норм служебно-трудового законодательства, поскольку причинение вреда ими связано с неисполнением или ненадлежащим исполнением возложенных на них должностных обязанностей, следовательно, требование в порядке регресса является разновидностью требования о взыскании материального ущерба, понесенного нанимателем по вине работника, а имущественная ответственность работника регулируется нормами трудового права51.

Другие, напротив, указывают, что порядок предъявления регрессного требования государством к виновным должностным лицам должен быть предусмотрен гражданским законодательством, поскольку вытекает из гражданских правоотношений в связи с возмещением публично-правовым образованием вреда, причиненного должностным лицом52.

При установлении регрессной ответственности должностных лиц органов публичной власти следует определить орган, уполномоченный от имени публично-правового образования, возместившего вред, предъявить регрессное требование. Анализ судебной практики по требованиям в порядке регресса к должностным лицам органов публичной власти, являющимся непосредственными причинителями вреда, показывает, что в защиту интересов РФ по данной категории дел обращается прокурор, что обусловлено положениями ст. 45 ГПК РФ.

Законодательство в отдельных случаях допускает возмещение вреда в случае совершения должностным лицом административного правонарушения, повлекшего за собой причинение ущерба, в том числе и полное.Так, согласно ч. 3 ст. 67 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», государственный регистратор прав обязан возместить убытки, причиненные органу регистрации прав своими незаконными действиями (бездействием)53.

В случае умышленного причинения вреда убытки возмещаются в полном объеме. Тем не менее, как показывает анализ судебной практики, механизм реализации норм об ответственности регистрирующих органов работает неэффективно. Несовершенство регулирования ответственности органов, которые осуществляют государственную регистрацию права на недвижимое имущество, в законодательстве связано с установлением в Законе о государственной регистрации в общей форме ответственности за нарушения и с отсутствием в нем определения механизма реализации этой ответственности.

Таким образом, для обеспечения нормального осуществления всех прав собственника или владельца недвижимого имущества, необходимо строго регламентировать материальную ответственность должностных лиц.

Следует также отметить, что законодательство о государственной службе не устанавливает каких-либо особенностей при привлечении государственных служащих к материальной ответственности за причиненный ими ущерб соответствующему государственному органу и определении ее пределов по сравнению с Трудовым кодексом РФ. С учетом этого нормы трудового законодательства, регулирующего материальную ответственность работников, по аналогии закона можно распространять на государственных служащих.

Аналогичная ситуация складывается в отношении сотрудников органов внутренних дел. В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2005 г. по делу № 78-Г05-72отмечается, что законодательство Российской Федерации о труде применяется к правоотношениям, возникшим в связи с прохождением службы в органах внутренних дел, в случаях, предусмотренных специальными правовыми актами, либо тогда, когда эти правоотношения не урегулированы ими и требуется применение норм Трудового кодекса Российской Федерации по аналогии.

Поскольку в настоящее время специальный нормативный акт о материальной ответственности сотрудников ОВД отсутствует, к сотрудникам органов внутренних дел применимы нормы трудового законодательства, предусматривающие общие положения о материальной ответственности сторон трудового договора (гл. 37 ТК РФ), а также устанавливающие материальную ответственность как работника перед работодателем (гл. 39 ТК РФ), так и работодателя перед работником (гл. 38 ТК РФ).

Материальную ответственность сотрудников органов внутренних дел в соответствии с нормами трудового законодательства может быть двух видов: ограниченной либо полной.Ограниченную материальную ответственность сотрудники органов внутренних дел, виновные в нанесении ущерба, несут в размере прямого ущерба, но не более своего среднего месячного заработка (ст. 241 ТК РФ).В полном размере сотрудниками органов внутренних дел ущерб возмещается в следующих случаях (ст. 243 ТК РФ): когда на сотрудника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный при исполнении трудовых (служебных) обязанностей; недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу; умышленного причинения ущербах и др.Так, РФ в лице МВД обратилось в суд с иском к А.Р. о возмещении причиненного ущерба в порядке регресса. Материальная ответственность сотрудника органа внутренних дел не исключает его дисциплинарной или уголовной ответственности. А.Р. проходит службу в отделе ГИБДД УМВД Россиигосударственным инспектором. Им составлен протокол и вынесено постановление об административном правонарушении, которое впоследствии было обжаловано, а также вынесено решение о возмещении убытков в пользу истца. Исковые требования в порядке регресса были удовлетворены54.

Таким образом, в Российской Федерации не разработана правовая база материальной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за вред, причиненный гражданам. Представляется необходимым дополнить ст. 1081 ГК РФ пунктом 5 следующего содержания: «Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом органов исполнительной власти, имеют право регресса к этому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу».

2.3 Дисциплинарная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти за вред, причиненный при осуществлении служебной деятельности

Дисциплинарная ответственность наступает при нарушении должностным лицом, государственным служащим возложенных на них служебных обязанностей, в числе которых значится обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан.

Основанием для привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок, т.е. противоправное, виновное нарушение дисциплины, которое не влечет за собой уголовной ответственности.

Общие положения о дисциплинарной ответственности закреплены в Трудовом кодексе Российской Федерации, где в ст. 192 дан перечень дисциплинарных санкций. Составы дисциплинарных проступков закреплены в нем в самом общем виде и конкретизируются в иных нормативно-правовых актах. Так, дисциплинарную ответственность за неправомерные решения, действия (бездействие) должностные лица таможенных органов несут в соответствии с Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации», а также в соответствии с Трудовым кодексом РФ и законодательством Российской Федерации о государственной службе, Дисциплинарным уставом таможенной службы РФ.

Вопросы дисциплинарной ответственности регламентируются и законодательством о государственной гражданской службе. Так, в частности, ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлены меры дисциплинарного взыскания, к которым законом отнесены:

– замечание;

– выговор;

– предупреждение о неполном должностном соответствии;

– увольнение с гражданской службы.

При этом в статье оговаривается, что за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

Сотрудники органов внутренних дел привлекаются к дисциплинарной ответственности в соответствии с Дисциплинарным уставом органов внутренних дел, утверждаемым Президентом Российской Федерации55.

Дисциплинарное взыскание может быть наложено должностным лицом, которое уполномочено назначать на должность сотрудников органов внутренних дел.На сотрудника органов внутренних дел в случае нарушения им служебной дисциплины, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом,могутналагатьсяследующиедисциплинарные взыскания:замечание;выговор;строгий выговор;предупреждение о неполном служебном соответствии;перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел;увольнение со службы в органах внутренних дел.

Дисциплинарная ответственность должностного лица органов исполнительной власти за ущерб, причиненный при исполнении служебных обязанностей, дисциплинарное производство проходит ряд стадий:

– возбуждение производства по факту правонарушения;

– рассмотрение дисциплинарного дела - определение и оценка состава правонарушения;

– принятие решения о мере санкции - виде дисциплинарного взыскания и его исполнении;

– обжалование (при необходимости) решения по дисциплинарному делу.

Наиболее важной проблемой в данной сфере является отсутствие в российском законодательстве систем контроля за соответствием наложенного дисциплинарного взыскания тяжести совершенного поступка. Необходимо также установить исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнут государственный служащий исполнительных органов власти. Эти вопросы могли бы быть урегулированы Законом РФ «О дисциплинарной ответственности» или Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые.

2.4 Эффективность правового регулирования административной ответственности должностных лиц

Научная дискуссия по вопросу возмещения вреда, возникшего в результате управленческой деятельности государства, продолжается вследствие противоречивости двух отраслевых подходов, выражающихся в двух основополагающих презумпциях: презумпции генерального деликта, характерной для гражданского права, и презумпции правомерности действий (решений) публичной администрации, отражающей специфику административного права. Основное противоречие, имеющее существенное значение для института возмещения вреда, состоит в том, что в первом случае вред подлежит возмещению, если иное не предусмотрено законом, а во втором случае вред подлежит возмещению только в предусмотренных законом случаях. При этом формула генерального деликта предполагает любой вред как противоправный и виновно причиненный, если не будет доказано иное. Презумпция же публично- правового регулирования требует в преобладающем большинстве случаев доказательств противоправности и виновности действий властного субъекта, которыми причинен вред.

Прежде всего, необходимо отметить фрагментарный характер административно-правового регулирования возмещения вреда. Содержащиеся в различных нормативных актах отрывочные упоминания о возмещении вреда, причиненного в результате деятельности исполнительной власти, состоят в ссылках на гражданское законодательство. Такие упоминания можно найти в КоАП РФ, в федеральных законах, регламентирующих порядок осуществления отдельных административных производств.

В ч. 3 ст. 33 Федерального закона «О полиции» содержится положение о том, что вред, причиненный гражданам и организациям противоправными действиями (бездействием) сотрудника полиции при выполнении им служебных обязанностей, подлежит возмещению в порядке, установленном законодательством РФ56.

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля» устанавливает право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля57. Согласно ст. 22, вред, который причинен юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям в результате действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных неправомерными, подлежит возмещению. При этом в размер ущерба включается упущенная выгода (недополученный доход). Кроме того, учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, а также затраты, которые эти юридические лица, индивидуальные предприниматели осуществили или должны были осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи. Выплата производится за счет средств соответствующих бюджетов.

Федеральный закон «О защите конкуренции» вменяет в обязанность антимонопольного органа соблюдение коммерческой, служебной, иной охраняемой законом тайны. Если в результате разглашения антимонопольным органом или его должностными лицами такой информации физическому или юридическому лицу причинен вред, то он подлежит возмещению за счет казны РФ (ст. 26)58.

Следовательно, законодатель при конструировании системы нормативного регулирования возмещения вреда, причиненного в результате деятельности исполнительной власти, исходит из заложенной в нормах ГК РФ базы, которая в отдельных случаях дополняется отсылочными нормами специального законодательства. Представляется, что наличие в отдельных законодательных актах специальных административно-правовых норм, отсылающих к гражданско- правовому регулированию возмещения вреда, не свидетельствует об особой оценке законодателем значимости отдельных общественных отношений. Поскольку отсутствие в иных законах упоминания о действии правил возмещения вреда, предусмотренных гражданским законодательством, не лишает субъектов данных правоотношений возможностей обращаться к такому способу защиты своих прав, как возмещение вреда в рамках института ответственности, в частности гражданско-правовой59.

Так, например, в КоАП РФ прямое указание на возмещение вреда в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, содержится лишь относительно вреда, причиненного незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. При этом отсутствие в КоАП РФ такого же прямого указания на действие гражданского законодательства в отношении возмещения вреда, причиненного незаконным привлечением к административной ответственности, т.е. вынесением незаконного постановления о назначении административного наказания, не отменяет права на возмещение ущерба, причиненного государством, и, соответственно, возможности применения релевантных норм ГК РФ.

Ч. 3 ст. 2 ГК РФ является основополагающей нормой гражданского законодательства, которая определяет взаимосвязь гражданско-правовых и административно-правовых норм и обусловленность применения традиционно гражданско-правовых способов защиты к административно-правовым отношениям. Согласно данной норме, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. При этом ГК РФ не определено, в какой форме административно-правовой закон должен предусматривать применение гражданского законодательства.

Должностные лица подлежат административной ответственности по основаниям, установленным КоАП РФ (ст. 2.4) и законами субъектов РФ. В соответствии с КоАП РФ, ответственность за правонарушения должностных лиц предусматривается в следующих сферах:

– посягающие на права граждан (гл. 5);

– в области охраны собственности (гл. 7);

– в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл. 8);

– в промышленности, строительстве и энергетике (гл. 9);

– в сельском хозяйстве, ветеринарии и энергетике (гл. 9);

– в области связи и информации (гл. 13);

– в области предпринимательской деятельности (гл. 14);

– в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл. 15);

– в таможенной сфере (гл. 16);

– посягающие на институты государственной власти (гл. 17);

– против порядка управления (гл. 19);

– в области воинского учета (гл. 21).

В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ, сотрудники органов внутренних дел за административные правонарушения несут дисциплинарную ответственность в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. За ряд правонарушений они несут ответственность на общих основаниях.

Нельзя не согласиться с М.И. Цапко, что субъективной стороной административного правонарушения должностных лиц государственной службы является психическое отношение правонарушителя к совершенному деянию и наступившим, или возможным, последствиям. Субъективную сторону проступка составляют вина, мотив и цель. Вина имеет свои особенности применительно к рассматриваемым нам вопросам. Вина, как признак субъективной стороны административного правонарушения, проявляется в форме умысла и неосторожности60. Анализ содержания данных статей позволяет сделать вывод о том, что умысел и неосторожность могут проявляться по-разному. По аналогии с уголовным правом можно выделить четыре формы вины: прямой умысел, косвенный умысел, неосторожность и самонадеянность. Должностные лица могут совершать административные правонарушения как умышленно, так и неосторожно.

К государственным служащим могут применяться те же административные взыскания, что и к обычным гражданам: предупреждение, штраф, лишение специальных прав, возмездное изъятие имущества, конфискация, исправительные работы, административный арест.

Для должностных лиц действующее законодательство предусматривает только два основных административных взыскания: предупреждение и штраф. Основная особенность административной ответственности должностных лиц заключается в повышенном размере применяемых к ним штрафам.

2.5 Уголовная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти

В уголовном законодательстве должностные лица органов исполнительной власти выступают в качестве специальных субъектов уголовной ответственности. Их специфика обусловлена особым правовым статусом, закрепляемым нормами административного права. Все преступления, совершаемые указанными лицами, объединяет то, что они связаны с использованием служебного положения. Именно обладая статусом должностного лица, данные субъекты могут быть привлечены к уголовной ответственности за преступления, предусмотренные уголовным законодательством

Характеризуя текущее состояние законодательства, можно отметить, что для гражданских служащих, являющихся должностными лицами, действующим законодательством установлена повышенная уголовная ответственность за допущенные при исполнении должностных обязанностей нарушения прав и законных интересов граждан и организаций. Уголовная ответственность органов исполнительной власти за деяния, которые могут повлечь причинение ущерба, предусмотрена в ст. 293 УК РФ «Халатность». Так, в ч.1 ст. указано что халатность, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности, если это привлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, такое деяние наказывается штрафом в размере до ста двадцати тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

Аналогичное деяние, повлекшее причинение особо крупного ущерба, наказывается штрафом в размере от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы ли иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет с лишением права занимать определенные должности на срок до трех лет или без такового. Или обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до двух лет или арестом на срок до шести месяцев.

Как показывает анализ судебной практики, привлечение должностного лица органов исполнительной власти к уголовной ответственности по ст. 293 УК РФ представляет большие трудности. Действующая редакция диспозиции ч.1 ст. 293 УК РФ сформулирована так, что относит обозначенную как «недобросовестное или небрежное отношение к службе», только к первой разновидности деяния - к неисполнению либо ненадлежащему исполнению служебных обязанностей. В этом случае форма вины по отношению к «неисполнению обязанностей по должности» может быть любой, в том числе и умышленной. Такой вывод может показаться парадоксальным, ведь в этом случае умышленное неисполнение обязанностей по должности, повлекшее причинение крупного ущерба или существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций, будет влечь ответственность за халатность, а сама ст. 293 УК РФ окажется в состоянии конкуренции со ст. 285 УК РФ о злоупотреблении должностными полномочиями61.

Выявление из текста уголовного закона той или иной формы вины подчас представляется непростой задачей, однако определенность в этом вопросе является принципиально важной. Таким образом, положения ст. 293 УК РФ в том смысле, в котором они одновременно и с одинаковой мерой уголовного наказания устанавливали бы ответственность как за причинение вреда по неосторожности вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных обязанностей, так и за умышленное причинение такого вреда вследствие неисполнения обязанностей по должности, противоречили бы требованиям определенности правовой нормы и справедливого установления дифференцированной ответственности за деяния, обладающие разной степенью общественной опасности.

Уяснение смысла действующей редакции ст. 293 должно опираться именно на разграничение разных видов обязанностей - служебных и профессиональных.

В примечании к данной статье указано, что крупным ущербом считается ущерб, сумма которого превышает один миллион пятьсот тысяч рублей, а в особо крупном - семь миллионов пятьсот тысяч рублей.

Объективная сторона халатности состоит в том, что должностное лицо либо не выполняет свои служебные обязанности, либо выполняет их ненадлежащим образом, результатом чего является последствие в виде крупного ущерба. Следовательно, объективную сторону составляют три обязательных признака:

– невыполнение или ненадлежащее выполнение должностным лицом своих служебных обязанностей;

– общественно опасное последствие в виде крупного ущерба;

– причинная связь между деянием виновного и наступившим последствием.

Преступление может совершаться как путем действия, так и путем бездействия. Бездействие представляет собой невыполнение должностным лицом возложенных на него служебных функций, непринятие мер, которые оно в соответствии с объемом прав и обязанностей должно было принимать. Действие при халатности заключается в ненадлежащем выполнении виновным своих должностных функций (недобросовестно, нерадиво, кое-как). При этом в поведении лица могут сочетаться неисполнение и ненадлежащее исполнение обязанностей.

Для привлечения должностного лица к уголовной ответственности необходимо точно уяснить круг его прав и обязанностей (служебную компетенцию), которыедолжны были выполняться виновным в связи с его должностью. Вместе с тем, нужно установить, что у субъекта имелась реальная возможность для осуществления своих служебных полномочий.

Реальная возможность выполнения виновным обязанностей по службе определяется совокупностью объективных и субъективных факторов. К объективным факторам относятся внешние условия, в которых должностное лицо совершает свою служебную деятельность. Это могут быть реальные условия производства, предельно допустимый объем работы, обеспечение надлежащей сохранности и охраны товарно-материальных ценностей и т.п. К субъективным факторам относятся личные качества должностного лица, т.е. его образование, квалификация, профессиональный опыт, возможность своими силами обеспечить надлежащее выполнение служебных функций и т.д.

Если неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей (при отсутствии недобросовестности или небрежного отношения к службе) явилось результатом недостатка квалификации, знаний, опыта и т.п., содеянное не может быть квалифицировано как халатность.

По законодательной конструкции состав преступления материальный. Преступление окончено (составом) в момент наступления последствия в виде крупного ущерба. Наступление указанного последствия является своеобразной гранью между дисциплинарным проступком и должностным преступлением. Субъективная сторона халатности характеризуется неосторожной формой вины в виде легкомыслия или небрежности. При легкомыслии виновный предвидит возможность наступления последствия в виде крупного ущерба как результата невыполнения или ненадлежащего выполнения им своих должностных обязанностей, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывает на его предотвращение.

При небрежности виновный не предвидит, что в результате невыполнения или ненадлежащего выполнения им своих должностных обязанностей будет причинен крупный ущерб, хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности он должен был и мог предвидеть наступление указанного последствия.

Заключение

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы.

Под исполнительной властью следует понимать самостоятельную и независимую в рамках принципа разделения властей ветвь государственной власти, которую отличают всеобъемлющий, предметный и организующий характер, структурированность в единую систему органов, обеспечивающих исполнение законов и подзаконных актов в установленных формах, порядке и методами своих полномочий. В Российской Федерации органы исполнительной власти подразделяются на федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К федеральным органам исполнительной власти относятся Правительство Российской Федерации, министерства, службы, агентства. Органами исполнительной власти территориальных подразделений являются представительный орган муниципального образования; местная администрация и контрольный орган муниципального образования.

Несмотрянаширокоеиспользованиевзаконодательствепонятия «должностное лицо», его содержание трактуется неоднозначно. В настоящее время отсутствует единое нормативно закрепленное унифицированное для всех отраслей права понятие должностного лица. Поэтому окончательно и однозначно не определены место и роль должностных лиц как субъектов правоотношений.

Административно-правовойстатусоргановисполнительнойвластииих должностных лиц имеет следующие особенности:

– органы исполнительной власти характеризуются определенной самостоятельностью в рамках установленной компетенции;

– в рамках установленных полномочий органы исполнительной власти осуществляют юридически значимые действия, обозначающие их административную правосубъектность;

– деятельность органов исполнительной власти носит правоприменительный характер.

Понятие ущерба идентично по смыслу понятию вреда, и означает любые неблагоприятные последствия, любое умаление охраняемого законом блага, которое может быть имущественным или неимущественным. Ущерб физическому лицу может быть материального, физического и морального характера.

Обязательными условиями привлечения органов исполнительной власти и их должностных лиц к ответственности за вред, причиненный при осуществлении служебной деятельности, являются противоправные действия (бездействие) при исполнении служебных обязанностей, повлекшее причинение ущерба.

Основы гражданско-правовой ответственности органов исполнительной власти и их должностых лиц содержатся в Гражданском кодексе Российской Федерации. Статьями 16, 1069 кодекса установлена гражданско-правовая ответственность за вред, который причинен в итоге неправомерного действия или бездействия органа исполнительной власти, в том числе издания не соответствующих закону или иному правовому акту актов органа государственной власти.

Спорным в юридической науке является вопрос о том, нужно ли, в первую очередь, признание акта недействительным в административном или судебном порядке, для решения проблемы возмещения вреда в суде, или требование о признании акта недействительным и требование о возмещении вреда, которое основано на ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, могут соединяться в одном иске. В этом отношении судебная практика содержит различные случаи споров о возмещении вреда.

В Российской Федерации не разработана правовая база материальной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти за вред, причиненный гражданам. Представляется необходимым дополнить ст. 1081 Гражданского кодекса Российской Федерации пунктом 5 следующего содержания: «Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда, причиненного должностным лицом органов исполнительной власти, имеют право регресса к этому лицу, если его вина установлена приговором суда, вступившим в законную силу».

Наиболее важной проблемой дисциплинарной ответственности является отсутствие в российском законодательстве систем контроля за соответствием наложенного дисциплинарного взыскания тяжести совершенного поступка. Необходимо также установить исчерпывающий перечень дисциплинарных взысканий, которым может быть подвергнут государственный служащий исполнительных органов власти. Эти вопросы могли бы быть урегулированы Законом Российской Федерации «О дисциплинарной ответственности» или Дисциплинарным кодексом, на необходимость принятия которого указывают многие ученые.

Административно-правовое регулирование возмещения вреда имеет фрагментарный характер. Гражданским кодексом не определено, в какой форме административно-правовой закон должен предусматривать применение гражданского законодательства.

Таким образом, институт юридической ответственности играет важную роль в системе организации государственной власти и государственной службы. Именно ответственность государственных служащих позволяет контролировать их деятельность с целью недопущения прав и законных интересов как отдельных граждан, так и всего государства, являясь, таким образом, своеобразной обратной связью в отношениях между государственно-управленческими системами и социумом. Однако регулирование ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц имеет ряд недоработок. В соответствии с действующим законодательством привлечение должностного лица к ответственности за вред в большинстве случаев проблематично.

Принцип персонализации ответственности должен являться одним из базовых принципов в контексте создания эффективно действующего механизма возмещения вреда. Критерии же оценки деятельности и привлечения должностных лиц к ответственности должны быть четко разработаны и в целом соответствовать общим критериям подобного рода, принятым в гражданском законодательстве.



Список литературы

1. Источники

Нормативные правовые акты

1. Конституция Российской Федерации: офиц. Текст. - М.: Маркетинг, 2001. - 39 с.

2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 28.12.2016) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 51. - Ст. 5712.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): 51-ФЗ от 30.11.1994 (ред. от 29.12.2017) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): 14-ФЗ от 22.12.1995 (ред. от 18.04.2018) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 5. - Ст. 410.

5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 23.04.2018) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.

6. Налоговый кодекс Российской Федерации: 146-ФЗ от 31.07.1998 (ред. от 19.02.2018) // Российская газета. - 1998. - № 148-149.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): 117-ФЗ от 05.08.2000 (ред. от 23.04.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2000. - № 32. - Ст. 3340.

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 03.04.2018) // Российская газета. - 2001. -№ 256.

9. Трудовой кодекс Российской Федерации: 197-ФЗ от 30.12.2001 (ред. от 05.02.2018) // Российская газета. - 2001. - № 256.

10. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации: 138-ФЗ от 14.11.2002 (ред. от 03.04.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 46. - Ст. 4532.

11. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - Ст. 5005.

12. Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ред. от 23.05.2016) // Парламентская газета. - 2003. - № 98.

13. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 18.04.18) // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

14. Федеральный закон РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 28.12.2017) // Парламентская газета. - 2004. - № 140-141.

15. Федеральный закон РФ от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (ред. от 06.07.2016) // Парламентская газета. - 2006. - № 32.

16. Федеральный закон РФ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (ред. от 23.04.2018) // Российская газета. - 2006. - № 162.

17. Федеральный закон РФ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении

государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 18.04.2018) // Российская газета. - 2008. - № 266.

18. Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 07.03.2018) // Российская газета. - 2011. - № 25.

19. Федеральный закон РФ от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред. от 01.07.2017) // Парламентская газета. - 2011. - № 52-53.

20. Федеральный закон РФ от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ред. от 03.04.2018) // Российская газета. - 2015. - № 156.

21. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 28.09.2017) // Российская газета. - 2004. - № 50.

22. Указ Президента РФ от 14.10.2012 № 1377 «О дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» (ред. от 07.04.2017) // Российская газета. - 2012. - № 112.

23. Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. - 2018. - № 104.

24. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18.05.1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» // Ведомости ВС СССР. - 1981. - № 21. - Ст. 741.

25. Постановление Правительства РФ от 15.02.2014 № 110 «О выделении бюджетных ассигнований из резервного фонда Правительства Российской Федерации по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» (ред. от 30.09.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 8. - Ст. 809.

26. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» (ред. от 09.02.2012) // Российская газета. - 2007. - № 276.

Иные источники

27. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22.12.2005 г. № 99 «Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (ред. от 01.07.2014) // Вестник ВАС РФ. - 2006. - № 3.

Судебная практика

28. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.09.2013 по делу № А56-10753/2013.

29. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26.10.2014 по делу № А52-3420/2014.

...