Нормы экологического права России

Размещено на Allbest.ru

Введение

экологическое право

В настоящей работе рассматриваются особенности источников экологического права. Данных источников не так мало, более того, ряд норм экологического права рассредоточен в разных источниках: от Конституции РФ до специальных законов и подзаконных актах. Потому комплексное изучение сущности источников экологического права является важным и актуальным вопросом.

Объект исследования - нормы экологического права Российской Федерации. Предмет исследования - источники норм экологического права.

Цель работы - рассмотреть особенности источников норм экологического права России.

Задачи, решаемые в ходе работы:

- определить понятие источников экологического права;

- рассмотреть классификацию источников экологического права;

- определить конституционные основы экологического права;

- рассмотреть понятие экологического законодательства;

- проанализировать историю развития экологического права в России;

- отметить основные тенденции и проблемы развития экологического законодательства;

- проанализировать новый Закон «О защите окружающей среды»

Для написания работы были использованы нормативные акты РФ, комментарии к ним, арбитражная практика, монографии и учебные пособия, статьи из периодических правовых изданий.

1. Общее понятие источников экологического права

1.1 Понятие источников экологического права

Источники экологического права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы.

В силу объективного закона противоречий между нормой и формой ее выражения - нормативно-правовым актом чаще всего отдельные элементы нормы «расчленены» по различным нормативным актам. Например, если гипотеза правовой нормы, регулирующей право водопользования, закреплена в ст. 25 Водного кодекса РФ, в которой определен круг водопользователей, ее диспозиция - в ст. 40, 46 ВК РФ (права и обязанности водопользователей), то санкция - ответственность за нарушения данной нормы определена в ст. 107-109 ВК РФ, Трудовом кодексе РФ в соответствующих статьях КоАП РФ и УК РФ.

Необходимо научиться находить эколого-правовые нормы в нормативно-правовых актах. Речь идет о так называемых экологизированных нормативных актах. Например, эколого-правовые нормы содержатся и в Федеральном законе от 21 июля 1994 г. «О Конституционном суде РФ» (эти нормы дают право суду отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам) Федеральный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном суде РФ» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13. Ст. 1447. и в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (ст. 11 обязывает инвесторов принимать участие в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, возникших из-за промышленного объекта, в который вложены инвестиции) Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» // Законодательство РСФСР Сб. нормативных актов. М., 1991.

Противоречия между эколого-правовой нормой и ее носителем - нормативно-правовым актом обусловлены и потребностями юридической техники, в соответствии с которыми конструируются нормативно-правовые акты. Так, гипотеза подавляющего числа норм Особенной части всех природно-ресурсовых нормативных актов, указывающая на то, кто может быть природопользователем, отделена от диспозиций и закреплена в Общей части, чем обеспечена текстовая экономия всего нормативного акта, так как одна статья «обслуживает» десятки статей Особенной части.

Кроме того, эколого-правовая норма может быть выражена и «молчанием» нормативно-правового акта. Например, в ст. 46 Водного кодекса РФ в числе оснований прекращения права водопользования не была названа реорганизация предприятия водопользователя, и поскольку перечень оснований прекращения водопользования определен в данной статье исчерпывающе, расширительному толкованию не подлежит, то в ст. 46 ВК РФ молчанием было выражено правило: «Реорганизация предприятия не является основанием расторжения права водопользования».

В целом можно выделить три основные группы признаков, по которым правовые нормы не совпадают с их носителями - источниками экологического права:

1) по форме выражения. Источник права может быть выражен только нормативным текстом, и поэтому устных источников экологического права не существует. Источник существует только в виде каких-либо нормативно-правовых актов: закон, кодекс, устав, положение, инструкция и т. п. Правовая же норма может быть выражена и отсутствием того или иного нормативно-правового акта или его молчанием. Так, отсутствие статей закона, предоставляющих гражданам право сдавать в аренду другим лицам находящийся в пользовании природный объект (кроме земли), означает наличие нормы, запрещающей это делать, то есть Основы законодательства об аренде не упустили этого правила, а ввели его методом умолчания в ст. 4 (права граждан быть арендодателями природных объектов, находящихся у них в пользовании) ;

2) по структуре отраслей. Если эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, то нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. Отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальную структуру. Например, наряду с земельным законодательством РФ существует земельное законодательство и других субъектов РФ;

3) по структуре первичных элементов, составляющих норму права и нормативный акт. Если норма права имеет постоянную структуру (гипотезу, диспозицию, санкцию), то нормативно-правовой акт может содержать бесконечное многообразие внутренних элементов: статьи, пункты, абзацы и т. п. Соответственно в одном пункте, статье закона и другом элементе нормативно-правового акта может содержаться несколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких нормативно-правовых актах.

Источники экологического права должны отвечать следующим требованиям:

1. Нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом.

2. Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие данных нормативных актов. Так, не являлись нормативно-правовыми актами постановления ЦК КПСС, поскольку они были актами общественной организации (за исключением совместных постановлений с Советом Министров СССР и другими государственными органами), постановления Всероссийского общества охраны природы и т. п.

3. Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь форму, определенную законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и постановления; Правительство РФ - постановления и распоряжения; Президент РФ издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведомства, а также другие органы исполнительной власти издают приказы и инструкции и т. п.

В случае нарушения формы принятого нормативного акта он должен быть отменен.

4. Наконец, для того, чтобы тот или иной документ стал источником экологического права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества.

Не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, сели оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранных работ и т. п.

1.2 Классификация источников экологического права

Вопрос об источниках экологического права представляет собой многообразие нормативно-правовых актов. Помогает ориентироваться в этом многообразии классификация информационного массива.

Применительно к источникам экологического права можно дать следующую классификацию:

1. По юридической силе все источники подразделяются на законы и подзаконные акты.

Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принимаемые представительным и законодательным органом РФ - Федеральным Собранием, состоящим из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Среди законов можно выделить федеральные законы, занимающие верховное место среди нормативно-правовых актов и являющиеся руководящими основами в дальнейшей правотворческой деятельности по совершенствованию экологического законодательства. К числу федеральных законов относят прежде всего Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (так, Закон о статусе депутатов регламентирует реализацию депутатами конституционных положений, направленных на реализацию экологического благополучия в стране) ; иные федеральные законы, не имеющие значения конституционных, которые регулируют отдельные аспекты природопользования. Например, Законом о животном мире предусмотрены меры по взаимодействию общества с миром дикой фауны и т. п.

Подзаконные нормативные акты как источники экологического права представляют собой документы правового характера, принимаемые Правительством РФ, правительствами республик РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации, министерствами и ведомствами, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов.

2. По предмету регулирования все источники профессор Ерофеев классифицирует на общие и специальные Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Т. 1. М., 1995.. Общие источники характерны тем, что предмет их регулирования охватывает как экологические общественные отношения, так и иные, не относящиеся к сфере экологии. Например, Конституция РФ регулирует не только экологические отношения, но и гражданские, жилищные, семейные и прочие отношения. Специальные источники отличаются от общих тем, что имеют предметом регулирования только экологические общественные отношения.

3. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные.

Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу тех или иных природных объектов. Например, таковыми являются отношения по непосредственной эксплуатации земель, водных объектов, участков леса, выделенных под рубку и т. п.

Процессуальные источники в отличие от материальных направлены на процедуру обеспечения природопользования, являются формой его обеспечения. Так, для получения земельного участка в пользование законом предусмотрена процедура обращения в местные органы исполнительной власти, оформления землеустроительных документов, выбора места отвода, согласования места отвода участка с заинтересованными лицами и т. п.

4. По характеру нормативно-правовых актов источники можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми.

К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена и приведена в соответствие с системой регулируемых отношений систематизация нормативного материала. Такие нормативные акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права. К их числу следует отнести прежде всего Закон РФ об охране окружающей природной среды.

Подавляющее число экологических нормативно-правовых актов относится к числу некодифицированных, они регулируют отдельные стороны сферы природопользования. Систематизация нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, то есть объединения в каком-либо источнике по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов.

5. По степени значимости в регулировании экологических общественных отношений источники экологического права можно подразделить на основные нормативно-правовые акты и вспомогательные.

Основные нормативно-правовые акты составляют конструкцию действующего законодательства и представляют собой закрепленные в этих актах правила общего характера, распространяемые на неопределенный круг лиц. Например, земельным законодательством предусмотрена обязанность рационально использовать закрепленную за землепользователями землю.

Вспомогательные нормативно-правовые акты имеют, в основном, технико-юридический характер и позволяют применять тот или иной нормативный акт к регулируемому правоотношению. Отсутствие вспомогательных нормативных актов затрудняет применение и основных.

К группе нижеперечисленных нормативных актов следует отнести руководящие постановления Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в РФ» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.. Эти нормативно-правовые акты нужно рассматривать в качестве вспомогательных, облегчающих правоприменительную практику основных актов, поскольку постановления Пленумов судов:

а) устраняют пробелы правовых норм в сфере экологического законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права;

б) в дальнейшем становятся базой для совершенствования действующего экологического законодательства.

Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной практики играют стандарты, например, ГОСТ 17. 5. 1701-78 «Охрана природы».

Правом принимать вспомогательные нормативные акты наделены лишь специально уполномоченные на то органы. Так, Госстандарт РФ наделен правом принимать стандарты. Объектами такой стандартизации являются только те, в отношении которых имеется специальное постановление Правительства РФ.

1.3 Конституционные основы экологического права

При анализе Конституции России как источника права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования, и непосредственно экологические.

К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство... «. Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государства, в том числе при подготовке и принятии экологически значимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы политической или иной целесообразности. Один из наиболее существенных признаков правового государства тот, что власть связана правом, что право превыше власти. Не случайно в некоторых странах вместо категории «правовое государство» используется понятие «господство права». С одной стороны, правовое государство исходит из признания неотчуждаемых прав и возложения на соответствующих субъектов обязанности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть в таком государстве осуществляют только те, кто уполномочен на это конституцией и законами, причем в рамках определенных им предметов ведения и компетенции. Построение правового государства послужит, по мнению М. М. Бринчука, мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблюдение требований права окружающей среды будет служить одним из критериев правового государства Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998..

В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма также имеет непосредственное отношение к праву окружающей среды, прежде всего в части соблюдения и защиты экологических прав граждан. Достойная жизнь человека, которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы общества, эти проблемы носят социальный характер. Соответственно последовательное их решение в интересах человека и общества с помощью средств права окружающей среды является инструментом создания в России социального государства.

Одна из наиболее существенных новаций основ Конституционного строя России, установленных действующей Конституцией, связана с закреплением принципа разделения власти в государстве на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполномоченных государственных органов. Применительно к рассматриваемой сфере - это деятельность по формированию современного экологического законодательства, обеспечению его реализации. Цель разделения властей - создание гарантий от произвола, обеспечение законности.

В Конституции РФ существует много иных норм общего характера, которые имеют отношение к решению вопросов природопользования и охраны окружающей среды, защиты прав человека. Например, положения ст. 71, 72 о предметах ведения РФ и субъектов Федерации при принятии федеральных законов (п. а ст. 71) ; об обеспечении соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных актов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам (п. а ст. 72) ; о защите прав и свобод человека и гражданина. Принципиальное значение имеют также положения ст. 76 ч. 4 относительно собственного правового регулирования субъектов РФ и соответствия законов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ, применяемых по предметам совместного ведения, Конституции РФ и федеральным законам (ч. 5).

При характеристике Конституции РФ как источника экологического права надо обратить особое внимание на специальные экологические нормы. Многие из них закрепляют принципиально новые подходы к регулированию отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды.

Одной из центральных по значимости является ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономических свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 93.. Именно в этой норме закрепляется экологическая функция государства и субъектов природопользования. В соответствии с теорией права экологическая функция или функция охраны окружающей среды - одна из основных постоянных функций российского государства. С учетом роли природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.

Ст. 9 Конституции РФ устанавливает также многообразие форм собственности на природные богатства. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и других формах собственности. Значение этой нормы особенно показательно на фоне соответствующих положений социалистических конституций СССР, устанавливавших исключительную собственность государства на землю, ее недра, воды и леса. Закрепляя право собственности на природные ресурсы иных субъектов, Конституция 1993 г. поставила Россию в ряд современных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.

Отношения собственности на природные ресурсы регулируются также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю - основное средство производства и операционный базис.

В той же статье провозглашен один из основных принципов рыночной экономики - свободы собственника по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом. Закрепляя в ч. 2 ст. 36 принцип свободы собственника, Конституция РФ воспроизвела принцип, закрепленный в конституциях передовых зарубежных государств, заключающийся в существовании возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага. Он свободно владеет, пользуется и распоряжается ими до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

Конституция РФ закрепляет право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41). Охрана окружающей среды - важный фактор обеспечения охраны здоровья. Гарантиями такого обеспечения являются ч. 2 ст. 41, финансирование федеральных программ охраны и укрепления здоровья человека, принятие соответствующих мер по развитию государственной, частной, муниципальной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укрепление здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положения о том, что человек, его права, свободы являются высшей ценностью, закрепляет в ст. 42 право каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Конституционное признание экологических прав важно отметить в контексте других статей общего характера Основного закона. Признание соблюдения и защиты прав и свобод гражданина являются обязанностью государства (ст. 2). Права и свободы, непосредственно действующие, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18) Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Юристъ, 1998..

1.4 Экологическое законодательство

Вопрос о том, что понимать под термином «законодательство» имеет, по мнению кандидата юридических наук И. А. Игнатьевой, не только теоретическое, но и прикладное значение Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1997.

.

Одним из следствий точного определения законодательства, считает автор, является повышение эффективности законодательства вообще и экологического в частности, в то время как отсутствие четкого, нормативно закрепленного определения понятия «законодательство» создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных актов.

Конституция РФ провозгласила, что Россия представляет собой демократическое федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Одним из наиболее важных принципов построения правового государства, наряду с принципом разделения властей, связанности государства и граждан взаимными правами и обязанностями, является принцип верховенства закона. Анализ современной теоретической литературы позволяет сделать вывод, что в перспективе экологическое законодательство надо формировать как систему законодательных актов. Однако изучение действующего экологического законодательства показывает, что оно существует в настоящее время как система законодательных и иных (подзаконных) нормативно-правовых актов.

Природно-ресурсовые законодательные акты регулируют общественные отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. При этом важно учитывать, что одним из признаков природного объекта является его взаимосвязь с окружающей природной средой. Антропогенное влияние на один природный объект неизбежно влечет влияние на другой.

В результате проведенного автором исторического исследования было установлено, что уже в законодательстве конца XIX в. нашло отражение понимание тесной взаимосвязи всех природных объектов. Так, Горный Устав 1899 г., устанавливая нормы по использованию недр, содержал требования к горнопромышленникам охранять минеральные и водные источники.

Кроме того, была выявлена тенденция к совместному регулированию как использования, так и охраны природных ресурсов. Так, на протяжении всей истории российского права особой охране со стороны государства подлежали леса. Однако охрану лесов осуществляли преимущественно посредством установления особого режима использования данного природного ресурса. В целом, усилия законодателя, направленные на установление ограничений в использовании природных ресурсов, вызванные прежде всего необходимостью защиты прав их собственников, прямо или косвенно охраняли данные природные ресурсы.

Таким образом, исследование предмета правового регулирования рассматриваемой отрасли законодательства показало, что им являются общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Именно эти три формы взаимодействия общества и природы должны регулироваться единой отраслью законодательства - экологического законодательства Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 42..

По данному вопросу существует и иная точка зрения, сторонники которой полагают, что в настоящее время идет формирование законодательства об экологической безопасности и его выделение из общего массива законодательства об охране окружающей среды Чубуков Г.В. Экологическое право - развивающаяся отрасль отечественного законодательства // Журнал российского права, N 7, 2001.. Исследователи отличают появление нового вида экологических отношений, возникающих по поводу строительства на планете экологически опасных объектов. Под ними в правовых актах понимаются объекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающие вредное воздействие на окружающую среду, значительное по масштабам и продолжительности и представляющее угрозу жизни и здоровью людей.

2. Эволюция и развитие источников экологического права

2.1 История развития экологического права

Издревле российские крестьяне применяли разумное природопользование, основываясь на различных суевериях, народных приметах, хотя и не было никаких специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию природоохранных отношений. Существовавшие веками приметы, правила, традиции, которые передавали из поколения в поколенье, обычно строго соблюдались.

Формирование экологического права прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках «земельного права»; развитие в рамках природно-ресурсового права и современный период развития - выход за рамки природно-ресурсовых отраслей права.

Первый этап охватил 1917-1968 гг. Это было до принятия Основ законодательства о земле, которые отделили иные природно-ресурсовые отрасли (горное, водное, лесное) от земельного права. Второй этап - период с 1969 по 1988 гг. Это были годы создания многочисленных законодательных актов, вовлекающих в сферу регулирования природопользования и охраны различных природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об охране и использовании животного мира и др.). Третий период начался в 1989 г., когда было издано первое пособие по экологическому праву Ерофеев Б.В. Советское экологическое право. М., 1988; Вайнер Д. Экология в Советской России. М., 1991..

Рассмотрим эти этапы. Первым нормативно-правовым актом нового пролетарского государства по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет от 26 октября (9 ноября) 1917 г. «О земле», который хотя и носил экономический характер, по мнению Б. В. Ерофеева, так как менял систему экономических отношений по землепользованию, но уже создавал основу для отношений экологических, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, а значит, и определял условия для охраны земель Ерофеев. Б.В. Экологическое право России. М., 1995. Т. 1. С. 157.

. По утверждению Б. В. Ерофеева, в первые годы Советской власти была заложена основа эколого-правового регулирования отношений природопользования, хотя она не имела целостного характера, поскольку основное внимание уделялось правовому обеспечению использования отдельных разрозненных объектов. В принимаемых нормативно-правовых актах осуществлялся курс на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Так, в Гражданском кодексе 1922 г. в ст. 21 говорилось, что владение землей допускается только на праве пользования.

Несмотря на разрозненный, некомплексный подход к правовому регулированию природопользования, как считает Б. В Ерофеев, уже в те годы прослеживались тенденции, которые были направлены:

а) на бережное использование природных объектов.

б) на создание такого режима использования природных объектов, который бы не осуществлялся за счет другого и во вред другому.

В 1920-х годах появляется тенденция к комплексному правотворчеству в сфере природопользования, учитывающему единую, неделимую взаимосвязь природных объектов. Комплексному подходу в правовом регулировании природопользования способствовало, по мнению Б. В. Ерофеева, и придание статуса единого государственного фонда природным объектам, который постепенно занял прочное место в основных нормативных документах.

В Социалистической России право в области природопользования и охраны окружающей среды развивалось главным образом применительно к отдельным природным ресурсам - земле, ее недрам, водам, лесам, атмосферному воздуху, животному миру.

Массив природноресурсового законодательства сложился в основном в период с 1970 по 1982 гг. включал Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» (1982 г.), Закон РСФСР «Об охране и использовании животного мира» (1982 г.).

Основное внимание в природно-ресурсовом законодательстве уделяли регулированию использования земель, вод, лесов, других природных ресурсов. За исключением закона «Об охране атмосферного воздуха», отношения по охране соответствующего природного объекта от загрязнения и других вредных воздействий регулировались фрагментарно, в общем виде. Это объясняется, по мнению М. М. Бринчука, тем, что в конце 1960-х - начале 1970-х годов, во время разработки и принятия перечисленных законов, проблема охраны окружающей среды от загрязнения в России не имела сегодняшней остроты, не была достаточно осознана высшими органами государства, в том числе Верховным Советом, и не являлась предметом достаточной научной разработки. Бринчук М.М. Введение в экологическое право. М., 1996. С. 4.

В системе источников экологического права в этот период преобладали не законы, а подзаконные акты в виде Постановлений Правительства СССР и РСФСР, которые требовали наличие массы ведомственных правил и инструкций. В то время именно правительственные постановления, а не законы определяли некоторые комплексные подходы к регулированию природопользования и охраны окружающей среды как единого объекта.

Таким образом, в сфере правового регулирования природопользования наметился переход от пообъектного регулирования к комплексному.

Усилия по обеспечению рационального природопользования и охраны природы, предпринимаемые на основе природноресурсового законодательства и правительственных постановлений, не давали, однако, ощутимого результата. В конце 1980-х годов ЦК КПСС и Правительство СССР поняли, что основными причинами резкого ухудшения окружающей природной среды являлись:

1) слабое правовое регулирование природопользования и охраны природы;

2) несовместимая организация государственного управления с контролем в этой сфере;

3) «остаточный» принцип финансирования природоохранной деятельности;

4) отсутствие у природопользователей экономических стимулов к рациональному использованию природных ресурсов и охране природы от загрязнения.

7 января 1988 г. ЦК КПСС и Совета Министров в СССР приняли Постановление «О коренной перестройке дела охраны природы в стране».

Экологическое законодательство РФ в начале 1990-х годов определяется как слаборазвитое. В его системе отсутствовал ряд важнейших законов, принятых, к примеру, в США 20-25 лет назад. Приоритетной стала задача создания современного экологического законодательства. Переход к рыночным отношениям в экономике, отказ от идеологических догм в праве, стремление российского общества к созданию в перспективе правового государства, к установлению природоохранительных правовых норм преимущественно в законах, а не в подзаконных актах - это те явления в экологическом праве, которые знаменуют начало нового этапа в его развитии.

2.2 Проблемы развития экологического законодательства

Одной из проблем развития экологического законодательства является проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В ст. 71-73, 76-78 Конституции РФ определен круг вопросов, относящихся либо к ведению РФ, либо к совместному ведению Федерации и субъектов РФ, либо к ведению субъектов РФ. Однако, по мнению профессора А. И. Бобылева, такое разграничение порождает много противоречий в практике регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды. Особенно политизированной выглядит формулировка «совместное ведение», в которой не находит отражения юридическая норма. Видимо, целесообразнее закрепить в Конституции гражданско-правовую норму о форме собственности на природные ресурсы, находящиеся в «совместном ведении». Законодательство устанавливает, что природные ресурсы могут находиться в государственной собственности РФ, в государственной собственности субъектов РФ и «совместном ведении». Поэтому важным является установление режима собственности, пользования тех объектов природы, которые находятся в «совместном ведении».

Тормозом к цивилизованному разграничению полномочий является, по мнению автора, отсутствие федерального закона, определяющего правовое положение субъектов РФ с учетом накопленного опыта федерального устройства РФ. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 88.

С обозначенной проблемой следует согласиться без сомнения. Но в данном случае не следует смешивать разграничение предмета ведения и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, так как по сути речь идет о сфере управления природными объектами и о видах государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации) на них. Об этом свидетельствует ст. 72 Конституции РФ, которая определяет в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и вопросы разграничения государственной собственности (п. 2).

В развитие данного положения п. 2 ст. 77 Конституции устанавливает единую систему исполнительной власти в РФ.

Таким образом, законодательно урегулирован как раз режим объектов природы, находящихся в совместном ведении. Не регулированным остается режим разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов Федерации.

Данный вопрос усложняется стилистическим разночтением права собственности на природные объекты. Так, Лесной кодекс РФ трактует федеральную и собственность субъектов федерации на леса в ст. 19 как формы собственности на лесной фонд. Комментарий к Лесному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова М.: Изд-во ИНФРА М - НОРМА, 1997. Водный кодекс РФ, наоборот, исходит из Конституционного значения форм собственности на водные объекты, устанавливая государственную, муниципальную и частную формы собственности на природные объекты. Кроме того, это единственный ресурсовый нормативный акт, который не только закрепил ст. 37 собственность субъектов Федерации на водные объекты, но и заложил правовые принципы разрешения этой острой проблемы Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом «Юстицформ», 1997.. Другие же нормативные правовые акты (Лесной кодекс РФ) признают в лучшем случае за субъектами РФ правовую возможность иметь природные ресурсы в собственности. Реальной правовой основой признания права собственности на природные ресурсы субъектов Федерации остается на сегодняшний день Федеративный договор. Однако в законодательстве до сих пор не решены вопросы, касающиеся механизма реализации этих норм.

Отсутствие законодательного разграничения права государственной собственности на природные объекты порождает нежелательные конфликты, ущемляет права субъектов федерации.

Так, постановлением Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 ноября 1993 г. было вынесено решение о взыскании с Норильского горно-металлургического комбината в пользу Красноярского краевого управления лесами 1 млрд 185 млн 468 тыс. 324 руб. в возмещение ущерба, причиненного лесному хозяйству на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Поскольку ущерб был причинен лесным ресурсам автономного округа - самостоятельного субъекта РФ, а Высший Арбитражный Суд РФ вынес решение о взыскании ущерба в пользу Красноярского управления лесами, это вызвало негативную реакцию со стороны органов власти округа, посчитавших, что лесные ресурсы на его территории принадлежат округу Постановление Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 ноября 1993 г..

В новой России разграничение компетенции в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования вступило в начальную фазу. В настоящее время происходит накопление нормативного материала, осуществляются попытки выработать взаимоприемлемые для Федерации и субъектов Федерации подходы. Однако нерешенных проблем еще достаточно. Разграничение компетенции, особенно в области распоряжения природными ресурсами, остается конфликтной сферой внутригосударственных отношений. Все еще не ясно, на каких принципах будет поделена государственная собственность и каким образом будет разграничено управление ею. Решить одним разом эти и другие проблемы не представляется реальным.

Наиболее важной проблемой развития экологического законодательства на уровне субъектов Федерации является реализация их интересов в рамках федерального законодательства.

Законодательством РФ предусмотрен ряд форм участия субъектов в экологическом законодательстве:

а) путем формирования представительными органами субъектов РФ предложений к проектам федеральных законов;

б) через своих депутатов в Государственной Думе;

в) через своих представителей в Совете Федерации.

Таким образом, считает профессор Бринчук, имеются необходимые правовые условия участия субъектов РФ в подготовке и принятии федеральных законов в сфере экологических отношений.

Изучение практики показывает, что на уровне субъектов Федерации по-прежнему сохраняется традиция преимущественно подзаконного нормотворчества в сфере взаимодействия общества и природы. Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации основа правового регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий должна определяться законами, то есть актами представительной власти, а не исполнительной. Это норма правового государства. Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7.

2. 3. Новый закон «Об охране окружающей среды» и проблемы его применения

Десять лет, прошедшие с момента принятия ранее действовавшего Закона об охране окружающей природной среды 1991 года, имели результатом накопление большого опыта работы природоохранительными структурами и принятие огромного числа природоохранительных нормативно-правовых актов. Надо полагать, что и позитивная природоохранительная практика, и накопленный теоретический багаж были учтены в какой-то мере в новом Законе. Во всяком случае, есть повод сравнить тексты старого и нового Законов, отметить положительные изменения, попытаться уловить тенденции дальнейшего развития экологического законодательства.

Природная среда рассматривается в новом Законе как «важнейшая составляющая окружающей среды» (преамбула). В названии нового Закона нет слова «природной», т. е. объектный подход здесь более широкий. В статье 1-й природная среда объясняется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Окружающая среда (ОС) включает в себя то же, плюс антропогенные (неприродные) объекты.

Структурно Закон почти не изменился. Структурные блоки стали называться не разделами, а главами. Последовательность изложения осталась прежней. Объем Закона несколько уменьшился (с 94 до 82 статей), поскольку уже приняты документы, детально регламентирующие вопросы, обозначенные в старом Законе пунктирно. Так, из-за принятия нового Кодекса об административных правонарушениях отпала необходимость иметь в Законе нормы об административной ответственности за экологические правонарушения. В связи с принятием 14 марта 1995 года Закона «Об особо охраняемых природных территориях» отпала необходимость формулировать в соответствующей главе Закона понятия и особенности отдельных видов природных объектов, находящихся под особой охраной (статьи 61-67 Закона 1991 г.). Значительно лаконичнее по той же причине изложена глава IV-я «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды». В ней отсутствуют статьи о лимитах на природопользование, об экологических фондах, об экономическом стимулировании охраны окружающей среды, о лицензии на комплексное природопользование, содержащиеся в старом Законе.

С другой стороны, в Законе появилось много новых статей. Это- очень важная статья 1-я, где приводятся основные понятия, используемые далее в тексте. Это и статья 9-я о разграничении полномочий между органами Федерации и органами ее субъектов. Введено в Закон понятие ОВОС - оценки воздействия на окружающую среду (ст. 32), понятие экологической сертификации (ст. 31). Появилась статья о компетенции государственных инспекторов в области охраны окружающей среды (ст. 66), статья о государственном учете объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (ст. 69).

При внешней похожести старого и нового Законов некоторые главы нового Закона построены иначе. Прежде всего, это касается главы V «Нормирование в области охраны окружающей среды».

Некоторые статьи Закона при внешнем увеличении объема содержательно почти не изменились. Так, статья 11-я о правах и обязанностях граждан в области охраны окружающей среды в восьми пунктах перечисляет права и в трех - обязанности граждан. В старом Законе ст. 12 содержала соответственно 5 и 1 пункт. Но фактически в новом Законе добавилось лишь одно правомочие - выдвигать предложение о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении, но исчезло право требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов и право ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан.

Произошел своеобразный обмен «шила на мыло». Утерянное и приобретенное полномочия никакого реального воздействия на общественные отношения не оказали и не окажут. Право выдвигать предложения о проведении экспертизы без корреспондирующей обязанности другой стороны исполнить это напоминает тезис об участии граждан в законотворчестве. Сегодня даже неискушенные в праве люди понимают разницу между правом законодательной инициативы, которым обладает четко очерченный круг субъектов, и правом всех участвовать в законотворчестве. То же самое касается утерянного права. Если привлекать к ответственности граждан и юридических лиц, то почему в стороне должны остаться должностные лица? Постановка вопроса о привлечении к ответственности виновных тоже не продуктивна. Вряд ли кто-то иной, кроме суда, рискнет определить виновность лица. А если суд уже определил кого-то виновным, то предоставление гражданам права ставить вопрос о привлечении его к ответственности вовсе теряет смысл.

Очень серьезные последствия может иметь реализация нового законодательного положения об обязательном учете мнения населения при размещении хозяйственных объектов (ч. 2 ст. 13) В условиях возможного противостояния интересов населения, с одной стороны, чиновников, с другой, и производственников, с третьей, почти неизбежно «перетягивание одеяла» по поводу любого строительства. Можно предположить, что в результате в выигрыше всякий раз будут чиновники, больше тратиться придется производственникам, а на долю населения останется право бесконечно высказывать свое мнение.

Реально заработать данная гарантия (именно так называлась ст. 14 в прежнем Законе - «Государственные гарантии экологических прав граждан и общественных объединений») сможет в условиях, когда разделение властей будет иметь место в жизни, пресса станет хоть в какой-то степени независимой, либо когда общественное мнение станет фактором, влияющим на исход политических выборов.

В главе V-й Закона «Нормирование в области охраны окружающей среды» есть статья 20-я «Требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды», аналога которой не было в старом Законе. Появление этой статьи символично. Оно свидетельствует, что законодатель наконец начинает осознавать значимость процедуры нормотворчества.

Структура нового Закона могла быть несколько иной. Непонятно почему глава об экологическом мониторинге и экологическом контроле оказались на 10 и 11 местах между природными объектами, находящимися под особой охраной, и научными исследованиями в области охраны окружающей среды. Оправданно было бы помещение этих глав рядом с нормированием, ОВОС и экспертизой. В таком случае все эти вопросы составили бы единый организационный блок. Нормирование, лицензирование и сертификация - все вместе - попали в одну главу - V-ю, а научные исследования (глава XII) оказались отделены от основ формирования экологической культуры (гл. XIII-я), хотя в XII-й главе всего 1 статья и эти две главы вполне могли образовать единый блок - идеологический. Может быть за этим стоит стремление законодателя продемонстрировать свое особое отношение к научным исследованиям, что это первый шаг к тому, чтобы создать достаточные финансовые условия для проведения научных исследований.

Внутри глав не всегда соблюдается логическая последовательность в расположении статей. Не понятно, почему статьи 50-я «Охрана окружающей среды от негативного биологического воздействия» и 55-я «Охрана окружающей среды от негативных физических воздействий» не следуют друг за другом, а разделены четырьмя статьями, в том числе статьей 53-й «Требования в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества». Кстати, глава VII «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» вполне правильно заменила два раздела прежнего Закона - VI-й и VII-й. Точно так же обоснованно с точки зрения юридической техники замена множества последних частей статей этой главы, где говорилось об ограничении деятельности, нарушающей эти положения, одной единственной статьей 56-й.

Профессор В. В. Петров считал экологические требования, предъявляемые к хозяйственной деятельности, ядром Закона Петров В.В. Закон Российской Федерации об охране окружающей природной среды: концепция и механизм реализации. В сб. Экологическое право России на рубеже XXI века // Под ред. А.К.Голиченкова. М.: Зерцало. 2000. С.47.. Отрадно констатировать, что в главе VI появились статьи, отсутствовавшие в старом Законе: о требованиях при эксплуатации транспортных средств и объектов нефтегазодобывающих производств (ст. ст. 45, 46), требования при установлении охранных и защитных зон (ст. 52) и требования при приватизации и национализации имущества (ст. 53).

Читая главу, нельзя не обратить внимание на довольно однообразные и угадываемые формулировки. Общий смысл главы можно передать в нескольких словах: такие-то виды деятельности (далее можно дать перечень с классификацией по стадиям, по областям и способам воздействия) должен осуществляться таким-то образом, чтобы природоохранительные требования были соблюдены; в противном случае такая деятельность должна быть прекращена. Увы, еще один пример декларативности главного отраслевого закона.

При попытке найти в каких-либо нормах Закона гражданско-правовые санкции неизбежно сталкиваешься с определенными трудностями. Гражданско-правовую ответственность принято делить на договорную и внедоговорную. Соответственно, если определенные имущественные санкции внесены в договор, то такого рода ответственность может рассматриваться в качестве гражданско-правовой. Если же нет, то предусмотренные законом имущественные санкции должны являться формой ответственности за деликты. В противном случае они не будут гражданско-правовыми. В этом-то и состоит проблема.

В частности, ст. 77 Закона об охране окружающей среды закрепляет требование о полном возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде. Составляет ли данный вред элемент деликтного правонарушения? Очевидно, не всегда. Во многих случаях непонятно, кто является потерпевшим. Ведь вред окружающей среде, как правило, носит «общий» характер в том смысле, что он причиняется не столько имуществу какого-либо лица, сколько интересам, в том числе неимущественным, всех участников гражданского оборота. В этой связи, возмещая вред, причинитель вреда отвечает перед государством не как перед субъектом гражданского оборота, а как перед носителем публичной власти, охраняющим интересы частных лиц. Соответственно, такого рода отношения основаны на методе «власть-подчинение», неприменимом в гражданском праве, и не могут быть охарактеризованы как деликтные. Таким образом, гражданско-правовая ответственность не получает широкого распространения в области охраны окружающей среды Дроздов И. Закон об охране окружающей среды по-прежнему остался декларативным // Новости гражданского права: Спб, №7, 2002.

Опять же, как и по прежнему закону, трудно определить реальный размер ущерба окружающей среды. Новый закон так же не в полной мере регламентирует методику определения ущерба. Из практики применения предыдущего закона видно, что специально уполномоченные органы государства в области охраны окружающей природной среды, предъявляющие иски в суд, затрудняются в выборе методики расчета и нередко ограничиваются требованием о взыскании платы за загрязнение окружающей среды. Например, Воронежский областной комитет по охране окружающей среды предъявил иск к АО «Ольховаткасахар» о возмещении ущерба, нанесенного аварийным сбросом сточных вод и выразившегося в отрицательном влиянии на гидрохимический состав водоема и в гибели рыбы Материалы обобщения арбитражной практики Госкомэкологии РФ за 1995. . Расчет суммы этого ущерба был произведен на основании Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного Постановлением Правительства РФ 28 августа 1992 г. N 632 Постановление Правительства РФ 28 августа 1992 г. Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1992. N 10. Ст. 726.

...