Конституційне право на доступ до публічної інформації: проблеми законодавчого регулювання та судового захисту

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО

КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО НА ДОСТУП ДО ПУБЛІЧНОЇ ІНФОРМАЦІЇ: ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО РЕГУЛЮВАННЯ ТА СУДОВОГО ЗАХИСТУ

12.00.02 - конституційне право; муніципальне право

АВТОРЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ТЕПТЮК Євген Петрович

Київ 2018



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі конституційного та трудового права Запорізького національного університету.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор ЮЩИК Олексій Іванович, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор КРУСЯН Анжеліка Романівна Київський інститут інтелектуальної власності та права Національного університету «Одеська юридична академія», завідувач кафедри загальнотеоретичної юриспруденції, конституційного та адміністративного права

кандидат юридичних наук, доцент БІЛОСКУРСЬКА Олена Валеріївна Чернівецький національний університет імені Юрія Федьковича, юридичний факультет, доцент кафедри публічного права

Захист відбудеться «30» березня 2018 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.03 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий «27» лютого 2018 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Т. І. Тарахонич



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Демократичний розвиток України є неможливим без свідомої активної участі громадян у процесі формування і прийняття рішень органами публічної влади та без контролю за їхньою діяльністю з боку суспільства, що передбачає отримання кожним його членом достовірної і повної інформації про цю діяльність. Забезпеченню цієї інформаційної потреби слугує право кожної людини і громадянина на інформацію, що в сучасному інформаційному суспільстві є одним із ключових конституційних прав людини і громадянина, яке закріплено у фундаментальних міжнародних актах - Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини та Міжнародному пакті про громадянські і політичні права. У нашій державі право на інформацію також закріплене Конституцією України.

З прийняттям у 2011 році Закону України «Про доступ до публічної інформації» в національне законодавство було введене раніше відсутнє в ньому поняття «публічна інформація» і по-новому регулюються питання права кожного на доступ до інформації, що є у сфері діяльності суб'єктів владних повноважень, а також питання гарантій зазначеного права.

Аналіз стану фактичної реалізації законодавства про доступ до публічної інформації показує, що на практиці далеко не завжди це право забезпечено належним чином, що владні суб'єкти залишаються зацікавленими у всілякому обмеженні доступу громадян до наявної у них інформації. Це є причиною того, що і на сьогодні не вирішено низку важливих проблем, так чи інакше пов'язаних із гарантуванням конституційного права людини і громадянина на доступ до публічної інформації владних структур та здійснення громадянського контролю за діяльністю влади. За цих обставин набуває актуального значення потреба вивчення зазначених проблем, необхідність їх теоретичного дослідження і формулювання відповідних наукових рекомендацій.

Аналіз наукової літератури засвідчує, що проблеми інформаційного права від початку 2000-х років стають предметом активного дослідження серед вітчизняних вчених-правознавців. У дисертаційних працях розглядають питання інформації як об'єкта цивільно-правових відносин (Є. Петров, 2003), права на інформацію в цивільному праві України (Б. Гоголь, 2010), права фізичної особи на власні персональні дані в цивільному праві України (О. Дмитренко, 2010), визначення конституційних засад правового регулювання інформаційної сфери (Т. Чубарук, 2010), інформаційних правовідносин (Д. Шпенов, 2012), характеристики об'єкта інформаційних правовідносин у загальнотеоретичному аспекті (С. Стасюк, 2013) та інші. Досліджують також право на доступ до інформації в Україні у конституційно-правовому аспекті (О. Нестеренко, 2008; О. Каплій, 2014) та адміністративно-правовому аспекті (Л. Рудник, 2015).

Разом з тим, поняття публічної інформації та доступу до неї відповідно до положень Закону України про доступ до публічної інформації і практики його реалізації та застосування в судах досі не було предметом спеціальних досліджень.

У зв'язку з цим актуальним як з практичного, так і з теоретичного погляду стає наукове дослідження, спрямоване на визначення поняття конституційного права на доступ до публічної інформації і його гарантій, вивчення проблемних питань щодо порядку його реалізації, зокрема, практики судового захисту цього права як однієї з його гарантій.

Теоретичне дослідження зазначеної проблематики повинно сприяти вирішенню завдань удосконалення чинного законодавства в інформаційній сфері та практики його застосування в Україні при реалізації права кожної людини на доступ до публічної інформації суб'єктів владних повноважень.

Дане дисертаційне дослідження ґрунтується на наукових здобутках різних галузей знань: філософії, теорії управління, теорії інформації тощо, зокрема, на працях таких вчених як В. Афанасьєв, Л. Беккер, Н. Вінер, Б. Грушин, Л. Губерський, М. Кастельс, В. Коган, В. Пилипчук, В. Степанов, А. Суханов, Є. Тавокін, В. Парсонс, В. Цонєв, Ф. Шарков, К. Шеннон та ін.

У роботі використано також наукові праці вітчизняних і зарубіжних вчених-юристів: С. Алексеєва, Е. Аблякімової, О. Андрійко, І. Бачило, В. Бачиніна, О. Білоскурської, С. Братуся, А. Венгерова, В. Вешнякова, Б. Гоголя, О. Дмитренко, О. Зайчука, О. Каплій, А. Колодія, В. Копейчикова, В. Копилова, Б. Кормича, Т. Костецької, О. Кохановської, В. Крижановського, А. Крусян, Ю. Кудрявцева, П. Кузнєцова, А. Марущака, М. Матузова, А. Міцкевича, Н. Мяловицької, П. Недбайла, В. Нерсесянца, О. Нестеренко, А. Олійник, Н. Оніщенко, О. Петришина, Є. Петрова, В. Погорілка, О. Пушкіної, П. Рабіновича, М. Рассолова, Н. Рудакова, Л. Рудник, В. Сіренка, О. Скрипнюка, Т. Слiнько, С. Стасюк, В. Стефанюка, В. Тація, М. Теплюка, Ю. Тодики, М. Травнікова, Р. Халфіної, Т. Чубарук, Ю. Шемшученка, Д. Шпенова, О. Ющика та ін.

Нормативною та емпіричною базою дослідження є Конституція України і законодавство України, конституції інших країн, міжнародно-правові акти з питань прав людини та їх судового захисту, а також рішення Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України, постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України і судова практика з питань реалізації права громадян на доступ до публічної інформації за період 2011-2017 років.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана в межах планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2015-2016 рр., комплексних наукових проектів «Основні напрямки удосконалення законодавства України в умовах євроінтеграційних процесів» (номер державної реєстрації 0115U00710).

Тема дисертації відповідає Основним науковим напрямам та найважливішим проблемам фундаментальних досліджень у галузі природничих, технічних і гуманітарних наук на 2014-2018 рр., затвердженим Постановою Президії Національної академії наук України від 20 грудня 2013 р. № 179, а також Перспективним напрямам кандидатських і докторських дисертацій за юридичними спеціальностями (Рішення Президії Національної академії правових наук України від 18 жовтня 2013 р. № 86/11).

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, судової практики, критичного осмислення наукових праць вітчизняних та зарубіжних авторів визначити природу і наукове поняття конституційного права на доступ до публічної інформації, його місце в системі конституційних прав людини і громадянина, та виробити пропозиції щодо його законодавчого регулювання і судового захисту в Україні.

Для досягнення цієї мети передбачено вирішення таких завдань:

- визначити зміст поняття публічної інформації;

- з'ясувати сутність доступу до публічної інформації як предмета правового регулювання;

- визначити природу права на доступ до публічної інформації, поняття цього права та місце в системі конституційних прав людини і громадянина;

- проаналізувати чинне законодавство України в частині визначення права на доступ до публічної інформації, порядку реалізації і гарантування цього права в контексті міжнародних стандартів;

- охарактеризувати юридичні гарантії права на доступ до публічної інформації;

- сформулювати поняття судового захисту як юридичної гарантії права на доступ до публічної інформації, здійснити аналіз практики її забезпечення;

- запропонувати напрями удосконалення законодавчого забезпечення та судового захисту права на доступ до публічної інформації в Україні та сформулювати відповідні пропозиції.

Об'єкт дослідження становлять правові відносини, що складаються у сфері забезпечення конституційного права на доступ до публічної інформації.

Предметом дослідження є конституційне право людини і громадянина на доступ до публічної інформації та його судовий захист в Україні.

Методи дослідження. У процесі виконання дисертаційного дослідження було використано філософсько-світоглядні, загальнонаукові та спеціально-наукові методи, що зумовлені предметом і завданнями дослідження.

За допомогою діалектичного методу розкрито природу конституційного права на доступ до публічної інформації у взаємозв'язку з відповідними обов'язками суб'єктів владних повноважень, а також взаємозв'язок цього права з правом на інформацію та його місце в системі конституційних прав і свобод людини в Україні, а також за допомогою цього методу досліджуване право розглянуто в його історичному розвиткові (підрозділи 1.3, 2.1).

Методи аналізу та синтезу використано при формулюванні понять інформації, публічної інформації та доступу до інформації, права на доступ до публічної інформації, а також юридичних гарантій і судового захисту як важливої юридичної гарантії прав людини (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2).

Порівняльно-правовий метод дав змогу розкрити різні аспекти права на інформацію і на доступ до інформації та порядку реалізації і забезпечення вказаного права в Україні та інших країнах (підрозділи 2.1, 2.3, 3.1).

Історичний метод використано для з'ясування процесу становлення права на доступ до публічної інформації в національних правових системах і на міжнародно-правовому рівні, дослідження ролі спеціалізованих інституцій у механізмі забезпечення права на доступ до інформації зарубіжних країн, що дало змогу виявити динаміку розвитку законодавства у вказаній сфері суспільних відносин (підрозділ 2.1).

Статистичний метод дав можливість виявити конкретні характеристики і тенденції у практиці забезпечення права на доступ до публічної інформації шляхом звернення до суду (підрозділ 2.2).

Лінгвістичний метод використано при з'ясуванні змісту низки термінів, зокрема, таких як «інформація», «комунікація», «доступ», «доступність» тощо (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.1).

Метод прогнозування уможливив формулювання пропозицій щодо вдосконалення законодавства про доступ до публічної інформації в Україні (підрозділ 3.3).

Основні висновки, положення та результати наукового дослідження ґрунтуються на аналізі засад Конституції України, конституцій деяких держав світу, чинного законодавства України та зарубіжних держав, міжнародних правових актів, рішеннях Європейського суду з прав людини, Конституційного Суду України, адміністративних судів України, юридичної наукової літератури, аналітичних та статистичних матеріалів.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним із перших у вітчизняній науці конституційного права дослідженням, у якому здійснено комплексний аналіз проблеми конституційно-правового і законодавчого регулювання та гарантій реалізації конституційного права людини на доступ до публічної інформації, визначено його природу і місце в системі прав людини, а також обґрунтовано, що судовий захист вказаного права є його визначальною юридичною гарантіє, сформулювано низку нових теоретичних положень, висновків та науково-практичних рекомендацій, а саме:

уперше:

- на науковому рівні зроблено висновок на основі порівняльного аналізу інформаційного законодавства України з відповідними міжнародними стандартами у вказаній сфері про більш низький рівень визначення права на доступ до публічної інформації та гарантій його реалізації в Конституції України у порівнянні з їх законодавчим визначенням;

- обґрунтовано авторське визначення поняття «доступ до інформації» - як способу, який забезпечує суб'єктам інформаційних відносин належність їм соціальної інформації, яка є доступною;

- запропоновано авторську дефініцію «доступність інформації», яка означає придатність інформації для її вільного зовнішнього і змістовного сприйняття та використання;

- сформульовано авторське визначення конституційного права людини на доступ до публічної інформації як юридично наданий їй і забезпечений обов'язками публічної влади та інших визначених законом суб'єктів спосіб гарантованого оволодіння публічною інформацією, необхідною для набуття і реалізації людиною свого права на інформацію та інших прав, законних інтересів і обов'язків в інформаційних правовідносинах;

- виокремлено і охарактеризовано умови реалізації права людини на доступ до публічної інформації, а саме: формування і визначення тієї або іншої публічної інформації як доступної; визначення кола суб'єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію; встановлення порядку взаємодії суб'єктів з приводу доступу до публічної інформації в межах інформаційних правовідносин;

- визначено судовий захист як ключову гарантію конституційного права людини на доступ до публічної інформації, способи та форми вказаної гарантії;

- з'ясовано на основі аналізу судової практики розгляду справ з приводу порушеного права особи на доступ до публічної інформації проблеми, які виникають при реалізації громадянами їх конституційного права на доступ до публічної інформації;

- запропоновано ряд пропозицій стосовно удосконалення чинного інформаційного законодавства, зокрема, пропозицію систематизувати статті 32, 34 та 50 Конституції України, об'єднавши їх в одну статтю про право на інформацію, в якій визначити також право на доступ до інформації та право на доступ до публічної інформації, а також конституційні гарантії зазначених інформаційних прав, на відміну від тих конституційних прав, що передбачені чинними статтями 40 і 57 Конституції України;

удосконалено:

- визначення поняття «інформації» як особливої форми вираження об'єктивної реальності, пов'язаної з відбиттям останньої у процесі взаємодії живих істот між собою та з неорганічною природою, що спонукає їх до виконання певної роботи;

- критерії віднесення інформації до категорії публічної, згідно з якими такою є лише вироблена певним владним суб'єктом інформація управлінського характеру для забезпечення процесу ухвалення та виконання управлінських рішень цього суб'єкта або інших відповідних владних суб'єктів;

- характеристику змісту поняття гарантії права людини на доступ до публічної інформації такими суб'єктами як держава, недержавні суспільні організації та установи, а також міжнародні організації;

- пропозиції стосовно законодавчого забезпечення права на доступ до публічної інформації в частині уніфікації терміну «інформація» у всіх нормативно-правових актах;

набули подальшого розвитку:

- положення теорії права щодо визначення інформації як специфічного об'єкта правового регулювання;

- пропозиції щодо конституційного закріплення інформаційних прав людини і громадянина;

- висновки стосовно потреби дальшого посилення юридичних гарантій конституційного права на доступ до публічної інформації;

- обґрунтування необхідності вдосконалення законодавства про доступ до інформації шляхом систематизації інформаційного законодавства.

Практичне значення одержаних результатів зумовлене актуальністю дослідження, його новизною та висновками теоретичного і прикладного характеру.

Теоретичні положення, висновки та пропозиції дисертаційного дослідження можуть бути використані:

- у правотворчій діяльності - для вдосконалення інформаційного законодавства, а також в організації роботи органів влади із забезпечення конституційного права людини на доступ до публічної інформації та судового захисту цього права. Врахування сформульованих у дисертації рекомендацій на практиці сприятиме посиленню гарантій прав людини в Україні;

- у науково-дослідницькій роботі - для врахування у подальших наукових дослідженнях проблематики інформаційного права і прав людини та вивченні проблем організації державного управління на демократичних засадах;

- у навчальному процесі - при викладанні курсів конституційного права України та інформаційного права;

- у правовиховній роботі - для підвищення рівня професійної культури посадових і службових осіб у процесі їх діяльності по розгляду інформаційних запитів;

- у правозахисній діяльності - як теоретичний матеріал для додаткової поінформованості населення про порядок реалізації та захисту права на доступ до інформації про діяльність органів влади, виховання у суспільства поваги до права і закону.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані в ньому положення та висновки обґрунтовані на базі особистих досліджень автора. Для аргументації окремих положень дисертації використовувалися праці інших учених, на які обов'язково зроблено посилання.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації було оприлюднено на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: ІІ Всеукраїнській науково-практичній конференції «Інтелектуальна власність: погляд з ХХІ століття» (Черкаси, 26-27 вересня 2012 р.; тези опубліковано); міжнародній науково-практичній конференції «Нове міжнародне та національне законодавство - нові завдання юридичної науки» (Київ, 14-15 вересня 2013 р.; тези опубліковано); міжнародній науково-практичній конференції «Політико-правові реформи: становлення громадянського суспільства в Україні» (Херсон, 20-21 вересня 2013 р.; тези опубліковано); міжнародній науково-практичній конференції «Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні» (Харків, 17-18 липня 2015 р.; тези опубліковано); міжнародній науково-практичній конференції «Актуальні проблеми державно-правового розвитку України в контексті євроінтеграційних процесів» (Запоріжжя, 23-24 червня 2016 р.; тези опубліковано)

Публікації. Основні положення дисертації відображено в 12 наукових публікаціях, з яких шість опубліковано у наукових фахових виданнях з юридичних наук, дві публікації розміщені у наукових виданнях з юридичних наук, які внесені до міжнародних наукометричних баз даних, та опубліковано п'ять тез виступів у збірниках наукових конференцій.

Структура роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, поділених на дев'ять підрозділів, висновків, а також списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг роботи становить 216 сторінок, з них 188 - основний текст, 26 (296 найменувань) - список використаних джерел, 2 - додатки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, зазначено її зв'язок з науковими програмами, планами, темами; визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт і предмет, охарактеризовано методи дослідження; розкрито наукову новизну одержаних результатів дослідження, їх практичне значення; вміщено дані про апробацію результатів дослідження та публікації його результатів, а також про структури і обсяг дисертації.

Розділ 1 «Право людини на доступ до публічної інформації: поняття та конституційне закріплення в Україні» складається з трьох підрозділів і присвячений визначенню понять публічної інформації, доступу до публічної інформації, конституційного права людини і громадянина на доступ до публічної інформації, його структури. З'ясовано місце вказаного права в системі конституційних прав людини і громадянина та його правового регулювання.

У підрозділі 1.1 «Поняття публічної інформації» досліджено що таке публічна інформація, проаналізовано як визначає це поняття юридична наука і в якому значенні вказаний термін вживається в законодавстві України. Запропоновано авторське уточнення поняття «інформація» як особливої форми вираження об'єктивної реальності, що пов'язана з її відбиттям у процесі взаємодії живих організмів між собою, а також з неорганічною природою, яка спонукає їх до виконання певної роботи.

Здійснено критичний аналіз різних підходів до класифікації інформації. Відзначено, що досить часто вибір критеріїв поділу інформації має випадковий характер, позбавлений достатніх логічних підстав, внаслідок чого поділена інформація не відзначається своєю специфікою і може належати одночасно до кількох груп. Тому запропоновано виділити два основні види: 1) інформація, що циркулює в живій природі без суспільства, опосередковуючи життєві процеси рослинного і тваринного світу (біологічна); 2) інформація, що циркулює у людському суспільстві (соціумна, соціальна).

Наголошено, що саме соціальна інформація, є тією інформацією, яка циркулює в суспільстві, в зв'язку з чим вона має досить складну структуру, зумовлену складністю самого суспільства, відносини і процеси якого вона обслуговує. Відповідно до цього, можуть бути застосовані різні підстави для її класифікації.

Удосконалено визначення поняття публічної інформації, як соціальної інформації, яка функціонує у сфері здійснення публічної влади та опосередковує публічно-владні суспільні відносини.

У підрозділі 1.2 «Доступ до публічної інформації як предмет правового регулювання» визначено, що являє собою доступ до публічної інформації та в якому розумінні це поняття використовують в юридичній науці. Зроблено аналіз таких понять як «доступ до інформації» та «доступність інформації». Обґрунтовано авторське визначення поняття доступу до інформації як способу, який забезпечує суб'єктам інформаційних відносин належність їм соціальної інформації, яка є доступною, тобто придатною для її вільного зовнішнього і змістовного сприйняття та використання.

Аналіз змісту інформаційних правовідносин, дав можливість зробити висновок, що предметом правового регулювання є не загальне відношення суб'єктів щодо об'єкта, а конкретний аспект цього відношення. Тобто, певна дія стосовно конкретної певної інформації як об'єкта вказаної дії (вироблення, поширення, надання, зберігання тощо інформації), з якою пов'язані і право, і обов'язок суб'єкта правовідносин: право на поширення інформації, право на зберігання інформації, на отримання інформації тощо і відповідний цьому праву обов'язок іншого суб'єкта.

У роботі наголошено, що поняття «доступ до інформації» окремий предмет правового регулювання, з якого виникає право суб'єкта на доступ до інформації. Цим предметом є вказаний вище спосіб, за допомогою якого певна інформація стає доступною для суб'єкта, або іншими словами коло інформаційних відносин, що передбачає реалізацію вказаного способу шляхом створення відповідних умов.

У зв'язку з цим зроблено висновок, що доступ до публічної інформації передбачає, насамперед, обов'язок публічно-владних суб'єктів створити належні умови для реалізації суб'єктивного права громадян та інших суб'єктів на доступну управлінську інформацію. Ці умови такі: формування і визначення тієї або іншої публічної інформації в якості «доступної»; визначення кола суб'єктів, які мають право на відповідну публічну інформацію; встановлення порядку взаємодії суб'єктів з приводу доступу до публічної інформації в рамках інформаційних правовідносин.

Відзначено, що в літературі з приводу реалізації доступу до публічної інформації висловлюють різні думки. Науковці вважають, що реалізацію права на доступ до публічної інформації можна розглядати в активному та пасивному аспекті, але, разом з тим, не мають єдиної думки щодо визначення, активних та пасивних способів доступу до інформації, при цьому одні розглядають цей аспект з боку запитувачів інформації, інші з боку її розпорядників

З огляду на різність позицій, запропоновано, при визначені пасивного чи активного способу доступу до інформації, вбачати відповідні права та обов'язки суб'єктів інформаційних правовідносин (як запитувачів, так і розпорядників), оскільки лише з аналізу вказаного правовідношення можна встановити зміст даного права.

У підрозділі 1.3 «Право на доступ до публічної інформації в системі конституційних прав людини і громадянина» проаналізовано зміст статей Конституції України щодо наявності в ній положень, що передбачають право на доступ до публічної інформації. Згідно з цим аналізом зроблено висновок, що в Конституції України прямо не закріплено єдине інформаційне право людини - «право на інформацію»; в ній закріплені лише окремі часткові інформаційні права людини на певні дії з інформацією. Крім того, відзначено, що «право на доступ до інформації» не виділено в окреме самостійне право людини, а входить до змісту інших інформаційних прав.

Порівняльний аналіз визначення права на доступ до публічної інформації в різних конституціях дає підстави для висновку, що право на доступ до публічної інформації в тому чи іншому його вираженні передбачено конституціями таких країн як Словаччина (через обов'язок влади надавати достатню інформацію про свою діяльність державною мовою невизначеному колу суб'єктів) та Естонія (через обов'язок органів публічної влади та їх офіційних представників надавати на вимогу громадян повну інформацію про свою діяльність відповідно до встановленої законом процедури, за винятком деякої інформації). Менш чітким є конституційне закріплення права на доступ до публічної інформації в Республіці Білорусь (через обов'язок державних органів і посадових осіб надати громадянину можливість ознайомитися з матеріалами, що зачіпають його права та законні інтереси). У Росії також передбачено аналогічний обов'язок ознайомлення з матеріалами стосовно кожного, однак лише щодо документів і матеріалів, які безпосередньо зачіпають його права і свободи, при цьому законом може бути встановлено й інші вимоги.

Підкреслено, що не будь-яка інформація, що знаходиться у владного суб'єкта і безпосередньо доступна для нього, є публічною інформацією; такою є лише та інформація, яка має значення управлінської інформації і слугує для забезпечення процесу ухвалення та виконання управлінських рішень зазначеного владного суб'єкта або інших відповідних владних суб'єктів.

З такої точки зору закони та інші нормативні акти або владні рішення інших органів та суб'єктів, наявні в органі виконавчої чи судової влади не є публічною інформацією у вказаному значенні. Вони є публічною інформацією тільки щодо владного суб'єкта, який створив цю інформацію (парламенту, уряду тощо). Саме виробник публічної інформації виступає як її аутентичний суб'єкт. Усі інші суб'єкти перебувають у різних відносинах з цим суб'єктом і тому мають різне відношення до цієї інформації щодо її доступності для них. Тому не є публічною в контексті Закону України «Про доступ до публічної інформації» також та інформація, яка хоча і знаходиться в органі влади чи у його службових осіб, але не стосується реалізації їх функцій (виготовлені працівником органу влади копії особистих документів чи сторонніх публікацій, групове письмове звернення співробітників до інших владних суб'єктів чи в ЗМІ тощо). Зазвичай, вказана інформація виробляється поза обов'язками служби або всупереч їм; тому той, хто її створив, не є аутентичним суб'єктом публічної інформації.

Сформульовано авторське визначення конституційного права людини на доступ до публічної інформації як юридично наданий їй та забезпечений відповідними обов'язками публічної влади і інших визначених законом суб'єктів спосіб гарантованого оволодіння публічною інформацією, необхідною для набуття і реалізації людиною свого права на інформацію та інших прав, законних інтересів і обов'язків.

Внесено пропозицію систематизувати окремі положення статей 32, 34 та 50 Конституції України, визначавши окрему статтю про право на інформацію, в якій можна було б закріпити також право на доступ до інформації та право на доступ до публічної інформації, а також конституційні гарантії зазначених інформаційних прав, на відміну від тих конституційних прав, що передбачені статтями 40 і 57 Конституції України.

Розділ 2 «Законодавче регулювання, гарантування та судовий захист конституційного права людини на доступ до публічної інформації» складається з трьох підрозділів, в яких досліджено питання законодавчого регулювання, гарантування та судового захисту конституційного права на доступ до публічної інформації.

У підрозділі 2.1 «Законодавче регулювання доступу до публічної інформації в Україні у контексті міжнародних стандартів» досліджено історичний розвиток законодавчого закріплення права на доступ до публічної інформації в різних країнах світу.

Проведено комплексний аналіз положень Закону України «Про доступ до публічної інформації», на відповідність усталеним міжнародним принципам. Визначено недоліки законодавчого регулювання права на доступ до публічної інформації в Україні, позначено проблеми вдосконалення його законодавчого забезпечення.

Зроблено висновок, що значна частина міжнародних принципів знайшли відображення в Законі України «Про доступ до публічної інформації». Зазначено, що в ньому закріплено максимальну відкритість публічної інформації, визначено механізм доступу до неї, встановлено вимогу, що обмеження доступу до інформації можливе тільки на рівні закону, зобов'язано розпорядників інформації визначити відповідальних осіб за забезпечення доступу громадян до інформації та опубліковувати інформацію, що становить суспільний інтерес.

Відзначено, що деякі принципи не знайшли відображення в цьому Законі, зокрема, принцип стимулювання відкритого уряду, принцип «переважання обнародування», принцип захисту інформаторів.

Пропонується більш чітко визначити в Законі України «Про доступ до публічної інформації» поняття «публічна інформація», виходячи із загального розуміння, що публічною є соціальна інформація, яка опосередковує публічно-владні відносини в суспільстві.

У підрозділі 2.2 «Юридичні гарантії права на доступ до публічної інформації» проаналізовано запропоновані у літературі підходи до класифікації гарантій прав людини за їх видами, підкреслено їх суперечливість, яка ґрунтується на невиправдано широкому розумінні поняття гарантій прав.

Аналіз різних підходів до визначення гарантій прав і свобод людини дає підстави зробити висновок, що гарантії складають систему взаємоузгоджених факторів, які забезпечують дієву реалізацію прав і свобод людини та громадянина. Велика кількість факторів, від яких залежить реалізація прав і свобод, зумовлюють різноманіття їх гарантій та класифікації цих гарантій.

Наголошено, що класифікація гарантій має враховувати насамперед те, який суб'єкт повинен здійснювати дії для збереження наявних прав і свобод та забезпечення конкретної можливості їх реалізації. Виходячи з цього запропоновано класифікувати гарантії прав людини найперше за ознакою суб'єкта гарантування, це може бути: держава (в особі її органів і посадових осіб); недержавні суспільні організації та установи (профспілки, інші об'єднання громадян тощо); міжнародні організації.

В роботі зроблено висновок, що юридичні гарантії прав і свобод людини можуть бути розподілені за їх спрямуванням на два типи: діяння або акти публічної влади, спрямовані на збереження існуючих прав і свобод людини; діяння або акти публічної влади, спрямовані на забезпечення реальної можливості здійснення людиною її прав і свобод. Якщо юридичні гарантії першого спрямування стосуються переважно законодавчої функції держави (та пов'язаної з нею конституційної юрисдикції), то юридичні гарантії другого спрямування більше стосуються адміністративної та правоохоронної діяльності держави, загальної судової юрисдикції, а також діяльності місцевого самоврядування. Тобто, до порушення прав людини «працюють» переважно засоби охорони, а у разі порушення прав - засоби їх захисту та відновлення.

Юридичні гарантії не є ні правом, ні обов'язком. Адже право людини - це не просто можливість отримати певне благо, а така можливість, яку гарантовано виконанням відповідного обов'язку іншим суб'єктом правового відношення. Але виконання чи невиконання обов'язку залежить від зобов'язаного суб'єкта, а тому не можна безпосередньо обов'язок вважати гарантією відповідного права, а суб'єкта обов'язку вважати суб'єктом вказаної гарантії.

Юридичними гарантіями є такі юридичні дії чи акти, які вимагаються від державних і самоврядних органів влади та їх посадових осіб для того, щоб забезпечити належне виконання юридичного обов'язку, яким задовольняється право суб'єкта, зокрема право людини на доступ до публічної інформації.

У роботі поставлено питання: до якої частини юридичної норми можна віднести юридичну гарантію?

Запропоновано віднести юридичну гарантію до санкції юридичної норми, як її частини, яка встановлює заходи юридичної відповідальності або іншого примусу, які має застосовувати держава до порушника диспозиції. Одночасно звернено увагу на «вузьке» трактування поняття «санкція юридичної норми» та запропоновано трактувати «санкцію юридичної норми» як усю нормативно-регулюючу діяльність органів державної влади та їх посадових осіб, завдяки якій конституційне право людини виявляється дійсним, гарантованим, дає можливість охопити поняттям юридичних гарантій більш широке їх коло - як гарантії збереження наявних прав людини, так і гарантії забезпечення реальної можливості здійснення нею цих прав.

У підрозділі 2.3 «Судовий захист як юридична гарантія права на доступ до публічної інформації» проведено аналіз основних аспектів судового захисту як гарантії права людини на доступ до публічної інформації, що дозволило визначити способи вказаної гарантії та її форми.

Відзначено, що, по-перше безпосередній судовий захист права певної конкретної людини на доступ до публічної інформації здійснюється системою судів загальної юрисдикції на чолі з Верховним судом України при розгляді та вирішенні ними відповідних судових справ. Наголошено, що саме це є виключно судова юридична гарантія як найбільш поширений спосіб захисту права.

Зазначено, що судовий захист права людини на доступ до публічної інформації здійснює і Конституційний Суд України, але не безпосередньо суб'єктивного права певної людини, а права людини як такого. Разом з тим, звернено увагу, що Конституційний Суд України захищає право людини на нормативному, законодавчому рівні, коли визнає неконституційним такий нормативний акт, яким порушено це право, або коли тлумачить нормативний зміст відповідних статей Конституції України.

Зроблено висновок, що тут йдеться про законодавчу юридичну гарантію, яку здійснює Конституційний Суд України, доповнюючи у такий спосіб діяльність законодавця.

Розглянуто судовий захист конституційного права людини на доступ до публічної інформації в Європейському суді з прав людини. Зроблено висновок, що це не юридична, а міжнародна гарантія права людини, причому як права конкретної сторони у справі (судова гарантія), так і цього права інших людей (законодавча гарантія), оскільки рішення Європейського суду з прав людини - це орієнтир для наступної національної судової практики різних держав.

Проаналізовано види юридичної відповідальності за порушення права на доступ до публічної інформації.

Розділ 3 «Актуальні питання вдосконалення законодавства і практики судового захисту права на доступ до публічної інформації в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких досліджено основні положення Українського законодавства, що регулює судовий захист права на доступ до публічної інформації.

У підрозділі 3.1 «Законодавче забезпечення судового захисту права на доступ до публічної інформації в Україні» стверджується, що судовий захист права на доступ до публічної інформації для його належної реалізації потребує належного правового закріплення та гарантування його доступності для кожної людини.

Зазначено, що прагнення людини бути інформованою про діяльність органів влади з метою задоволення своїх інформаційних та інших потреб набуває значення фактично абсолютного права на доступ до правосуддя.

Проаналізовано взаємодію Закону України «Про доступ до публічної інформації» та Кодексу адміністративного судочинства України у процесі їх практичної реалізації під час застосування судами на практиці.

Проаналізовано Постанову Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації», яка свідчить про намагання судової влади заповнити допущені законодавцем прогалини.

Зроблено висновок, що в Україні основний обов'язок захисту конституційного права людини на доступ до публічної інформації покладений на адміністративні суди, але його виконання значною мірою залежить від того як реалізовано вказане права у відносинах людини і громадянина з публічною владою

У підрозділі 3.2 «Практика розгляду судами справ щодо порушення права на доступ до публічної інформації» розглянуто дослідження неурядових організацій щодо забезпечення стану реалізації Закону України «Про доступ до публічної інформації» на місцевому рівні.

Вибірковий аналіз судової практики дозволив зробити висновок, що в Україні суди в цілому забезпечують судовий захист конституційного права на доступ до публічної інформації та дав можливість визначити основні проблеми, які виникають під час реалізації цього права на практиці.

У підрозділі 3.3 «Напрями вдосконалення законодавчого регулювання та судового захисту права на доступ до публічної інформації в контексті судово-правової реформи» проведено дослідження основних позицій вітчизняних науковців щодо наявних недоліків у Законі України «Про доступ до публічної інформації».

Проаналізовано проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України у сфері доступу до публічної інформації щодо вдосконалення їх окремих положень» та відзначено значний обсяг запропонованих змін, які, на нашу думку, лише ускладнять реалізацію конституційного права на доступ до публічної інформації.

Пропонується віднести до публічної інформації, на яку поширюється право її запиту, лише ту інформацію, яка створена у процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, а не отримана ними. Цим буде усунуто дублювання обов'язку різних суб'єктів стосовно надання доступу до однієї й тієї самої інформації як публічної.

Поставлено під сумнів необхідність наділення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини контрольними функціями у сфері доступу до публічної інформації, оскільки його діяльність регламентується ст. 101 Конституції України та Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». Згідно з ними, Уповноважений може здійснювати лише парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, тому він не може наділятися повноваженнями, які виходять за межі повноважень парламенту.

Запропоновано передбачити у Кримінальному кодексі України відповідальність за порушення права на доступ до публічної інформації, якщо це спричинило істотну шкоду охоронюваним законом правам, інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам, інтересам юридичних осіб.

Наголошено, що вдосконалення законодавчого регулювання та судового захисту права людини на доступ до публічної інформації має відбуватися в контексті здійснюваної в Україні судово-правової реформи. Тільки за такої умови можна правильно визначити напрями цієї роботи і забезпечити її комплексний і системний характер.

У Висновках сформульовано найсуттєвіші результати дисертаційного дослідження, що зумовили самостійність та значимість роботи; наведено теоретичні узагальнення і нове вирішення наукового завдання, яке полягає у розробці теоретичних положень та практичних рекомендацій стосовно вдосконалення забезпечення конституційного права людини і громадянина на доступ до публічної інформації в Україні.

Здійснене дослідження дало підстави сформулювати такі висновки:

1. Інформація - це особлива форма вираження об'єктивної реальності, що пов'язана з її відбиттям у процесі взаємодії живих організмів між собою, а також з неорганічною природою, яка спонукає їх до виконання певної роботи.

2. Запропонована в науковій літературі класифікація інформації за рядом критеріїв є малопродуктивною, оскільки вибір цих критеріїв має випадковий характер, позбавлений достатніх логічних підстав, внаслідок чого поділена інформація не відзначається своєю специфікою і може належати одночасно до кількох груп.

3. Публічна інформація - це соціальна інформація, яка функціонує у сфері здійснення публічної влади та опосередковує публічно-владні суспільні відносини.

4. Доступність інформації - це придатність інформації до її зовнішнього і змістовного сприйняття та використання, а доступу до інформації - це спосіб, який забезпечує суб'єктам інформаційного відношення належність їм соціальної інформації, яка є доступною, тобто придатною для її вільного зовнішнього і змістовного сприйняття та використання.

5. У Конституції України прямо не закріплено єдине інформаційне право людини і громадянина - «право на інформацію»; в ній закріплені тільки окремі часткові інформаційні права на певні дії з інформацією. Для універсального закріплення права людини на інформацію, на нашу думку, було б доцільно у статті 34 записати таке формулювання: «Кожен має право на інформацію, тобто право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію …, та право на інші дії з інформацією».

Також безпосередньо не закріплено в Конституції і право людини і громадянина «на публічну інформацію», це право не виділено в окреме самостійне право, а включається у зміст інших інформаційних прав. Те саме можна сказати і про «право на доступ до інформації».

Отже, Конституція України прямо не закріплює «право людини і громадянина на доступ до публічної інформації» як самостійне право.

6. У контексті Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформація, яка знаходиться в органі влади чи у його службових осіб, але не стосується реалізації їх функцій, не є публічною.

7. Зміст права на доступ до публічної інформації, як і права на доступ до будь-якої інформації взагалі, відрізняється від змісту права на саму інформацію, зокрема від права на публічну інформацію. Оскільки право на інформацію - це право здійснювати певні операції стосовно неї (створювати, поширювати, зберігати тощо), а право на доступ до інформації - це лише юридична передумова права на інформацію, «правоналежність інформації» суб'єкту (зокрема, який створив цю інформацію) таким чином, або способом, який забезпечує доступність інформації для суб'єкта при реалізації його права на інформацію. Без доступу до інформації право на неї не може бути реалізоване. З урахуванням цих зауважень та з точки зору інформаційного правовідношення конституційне право людини на доступ до публічної інформації - це юридично наданий їй та забезпечений відповідними обов'язками публічної влади і інших визначених законом суб'єктів спосіб гарантованого оволодіння публічною інформацією, необхідною для набуття і реалізації людиною свого права на інформацію та інших прав, законних інтересів і обов'язків.

8. Право на інформацію належить до загальних прав людини, які повинні гарантуватися кожній людині, а не членам окремої суспільної групи чи певної частини суспільства. Право на доступ до публічної інформації є необхідною складовою цього права і призначене для реалізації людиною її правового статусу шляхом забезпечення її доступу до управлінської інформації органів публічної влади з метою поінформованості про стан суспільства, в якому вона живе, про діяльність органів влади, що покликане посилити довіру до публічної влади.

9. Закон України «Про доступ до публічної інформації» встановив конкретні механізми забезпечення конституційного права людини і громадянина на доступ до публічної інформації, які значною мірою ґрунтуються на сталих міжнародних принципах-стандартах і виводять Україну до складу країн з досить високим рівнем законодавчого забезпечення права доступу громадян до інформації про діяльність органів влади.

10. У Законі України «Про доступ до публічної інформації» наявні наступні недоліки: необхідно більш чітко визначити поняття «публічна інформація»; відсутня чітка процедура розгляду та вирішення розпорядниками публічної інформації запитів на неї; зазначені гарантії права на доступ до публічної інформації мають декларативний характер.

11. Класифікацію гарантій прав людини і громадянина потрібно проводити в першу чергу за ознакою суб'єкта гарантування прав і свобод людини і громадянина. Суб'єктами гарантій можуть бути: держава (в особі її органів і посадових осіб), недержавні суспільні організації та установи (профспілки, інші об'єднання громадян тощо), міжнародні організації.

12. Юридичні гарантії прав і свобод людини і громадянина розподіляються за їх спрямуванням на два типи: діяння або акти публічної влади, спрямовані на збереження існуючих прав і свобод людини і громадянина, діяння або акти публічної влади, спрямовані на забезпечення реальної можливості здійснення людиною і громадянином їх прав і свобод.

13. Юридичні гарантії належать до санкції юридичної норми, при цьому під «санкцією юридичної норми» розуміється уся нормативно-регулювальна діяльність органів державної влади та їх посадових осіб, завдяки якій конституційне право людини виявляється дійсним, гарантованим, дає можливість охопити поняттям юридичних гарантій більш широке їх коло - як гарантії збереження наявних прав людини та гарантії забезпечення реальної можливості здійснення нею цих прав.

14. Судовий захист - це правоохоронна гарантія прав і свобод людини і громадянина, яка є основним засобом забезпечення реальної можливості здійснення суб'єктами цих прав і свобод. Специфіка судового захисту права на доступ до публічної інформації полягає у тому, що кожен робить власний вибір - звертатися чи не звертатися до суду за захистом свого інформаційного права. Тобто судова гарантія, за загальним правилом, починається з моменту прийняття судом до розгляду відповідного звернення про порушення права.

15. Способи судового захисту прав людини, зокрема права на інформацію, є: 1) визнання чи підтвердження права, 2) зобов'язання суб'єкта обов'язку задовольнити право людини, 3) застосування заходів юридичної відповідальності до правопорушника, 4) судове зобов'язання правопорушника відшкодувати шкоду, завдану порушенням ним права людини.

16. Необхідна законодавча конкретизація юридичної відповідальності за порушення права на доступ до публічної інформації, яка б дала змогу реалізовувати її в межах судового захисту вказаного права.

17. При обранні напрямів та заходів вдосконалення права на доступ до публічної інформації має бути врахована здійснювана в Україні судово-правова реформа. Тільки за такої умови можна правильно визначити напрями цієї роботи і забезпечити її комплексний і системний характер.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях України з юридичних наук:

1. Тептюк Є. П. Форми реалізації конституційного права громадян на доступ до публічної інформації // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: «Юридичні науки». 2014. Вип. 1. Т. 1. С. 78-82.

2. Тептюк Є. П. Конституційно-правове визначення поняття права на доступ до публічної інформації // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. 2014. Вип. 7. С. 85-87.

3. Тептюк Є. П. Право на доступ до публічної інформації як об'єкт конституційно-правових відносин // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2014. Вип. 24. Т. 1. С. 159-162.

4. Тептюк Є. П. Система гарантій забезпечення конституційного права громадян на доступ до публічної інформації // Юридичний вісник. 2014. № 2. С. 56?60.

5. Тептюк Є. П. Проблема інформаційної відкритості публічної влади в Україні // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія: Юридичні науки. 2015. Вип. 4 Т.1. С. 80-84.

Стаття у науковому періодичному виданню з юридичних наук включеному до міжнародних наукометричних баз даних:

6. Тептюк Є. П. Судовий захист в системі гарантій забезпечення конституційного права громадян на доступ до публічної інформації //Молодий вчений. 2015. № 11(1). С. 141-144.

Стаття у науковому фаховому виданню з юридичних наук включеному до міжнародних наукометричних баз даних:

7. Тептюк Є. П. Конституційне закріплення юридичних гарантій права на доступ до публічної інформації в Україні // Юридичний науковий електронний журнал. 2017. №6/2017. С. 58-61.

Тези наукових доповідей:

8. Тептюк Є. П. Проблемні питання реалізації права на доступ до публічної інформації через інформаційний запит // Інтелектуальна власність: погляд з ХХІ століття: Збірник наукових праць за матеріалами Всеукр. наук.-практ. конф. (м. Черкаси, 26-27 вересня 2012 р.). Черкаси: Чабаненко Ю.А., 2012. С. 67-73.

9. Тептюк Є. П. Конституційно-правове визначення поняття права на доступ до публічної інформації // Нове міжнародне та національне законодавство - нові завдання юридичної науки: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ,14-15 вересня 2013 р.). К.: Центр правових наукових досліджень, 2013. С. 34-36.

10. Тептюк Є.П. Право на доступ до публічної інформації як об'єкт конституційно-правових відносин // Політико-правові реформи становлення громадянського суспільства в Україні: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Херсон, 20-21 вересня 2013 р.). Херсон: Видавничий дім «Гельветика», 2013. С. 34-39.

11. Тептюк Є. П. Міжнародні стандарти гарантування права громадян на доступ до публічної інформації // Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 17-18 липня 2015 р.). Харків: ГО «Асоціація аспірантів-юристів», 2015. С. 33-36.

12. Тептюк Є.П. Європейський суд з прав людини як гарантія захисту права на доступ до публічної інформації в Україні // Актуальні проблеми державно-правового розвитку України в контексті євроінтеграційних процесів: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Запоріжжя, 23-24 червня 2016 р.). Запоріжжя: «Просвіта», 2016. С. 219-222.

...