Політико-правові засади формування і діяльності парламентської коаліції: зарубіжний досвід і Україна

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

Мироненко Віталій Петрович

Політико-правові засади формування і діяльності парламентської коаліції: зарубіжний досвід і Україна

Спеціальність 23.00.02 - політичні інститути та процеси

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата політичних наук

Київ - 2016

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Науковий керівник: доктор політичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України КрЕсіна Ірина Олексіївна, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, завідувач відділу правових проблем політології.

Офіційні опоненти:

доктор політичних наук, доцент ПОГОРЄЛОВА Алла Іванівна, Інститут законодавства Верховної Ради України, науковий консультант;

кандидат політичних наук ЯКИМЕНКО Юрій Віленович, Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова, заступник генерального директора - директор політико-правових програм.

Захист відбудеться « 28 » листопада 2016 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.01 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) політичних наук в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розіслано « 27 » жовтня 2016 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради,

кандидат політичних наук М. Д. Ходаківський

Загальна характеристика роботи

парламентський коаліція урядовий контроль

Актуальність теми дослідження. Повернення до парламентсько-президентської форми правління у 2014 році, неефективна діяльність коаліції «Європейська Україна», створеної у Верховній Раді України VIІІ скликання, яка не здатна дотримуватися графіку законодавчої роботи, закріпленого у коаліційній угоді, актуалізувала проблему політико-правового врегулювання діяльності парламентських коаліцій.

У політичній науці дослідження коаліцій має тривалу і досить плідну історію. Коаліційна теорія, одним з основоположників якої є У. Райкер, виникла як основна тема порівняльно-політологічних досліджень, і вчені досягли значного прогресу в розумінні процесу формування коаліцій, підходів до розподілу міністерських портфелів між партіями та причин розпаду коаліцій (М. Левер, П. Ваврік, Р. Стівенсон, Л. Верзічеллі та ін.). Вагомий внесок у дослідження коаліційних процесів зробили такі зарубіжні вчені, як Р. Аксельрод, Т. Бегрманн, М. Дюверже, В. Мюллер, А. Лейпхарт, М. Лезерсон, Л. Мартін, Дж. Сарторі, Е. Хейвуд, Р. Штурм. Однак вчені приділили значно менше уваги аналізу процесу прийняття рішень, що актуалізується в ході діяльності коаліції. Це суттєва прогалина у дослідженнях, оскільки громадян насамперед цікавить не стільки розподіл портфелів чи партійний склад коаліційного уряду, скільки результати його діяльності. Свою позицію дослідники пояснюють тим, що, знаючи персонально-партійний склад уряду, можна спрогнозувати те, яку саме державну політику він проводитиме. Протягом останніх кількох років досліджуються нові напрями у коаліційній теорії, зокрема процес прийняття рішень у коаліційному уряді (Д-Х.Кім, Р. Керрол, Л. Мартін, К. Стром, М. Тіес, У. Хеллер).

Роль парламентів у формуванні та підтримці урядів поки що не опинилася у центрі уваги дослідників, які, крім аналізу того, які саме партії утворюють парламентську коаліцію, здійсненого А. Де Свааном, Дж. Прідхемом, М. Левером, не зробили порівняльний аналіз процесу формування уряду предметом глибоких наукових розвідок.

Проблематика передвиборчих коаліцій до останнього часу також ігнорувалася дослідниками, які, хоч і визнавали її важливість, однак зосереджувалися насамперед на вивченні парламентських коаліцій. Тривалий час у політологів не було емпіричної бази, достатньої інформації про передвиборчі коаліції, в той час як дані по коаліційним урядам були доступні дослідникам починаючи з 1970-х років. Як правило, вчені зосереджувалися на тому, якою буде сформована правляча коаліція після парламентських виборів, яким чином будуть розподілені міністерські посади, наскільки тривалим буде процес формування коаліції, наскільки вона буде стабільною тощо. Лише протягом останніх двох десятиліть з'явилися праці, присвячені аналізу передумов формування передвиборчої коаліції (З. Голдер), реакції виборців на союзи (Т. Гшвенд, М. Хуг), особливостей і наслідків їх створення у конкретних країнах (Індії - С. Бандіопадхай, Ірландії - П. Мітчел, Німеччині - Т. Заалфельд, Норвегії - Е. Аллерн, Франції - Д. Хенлі). Малодосліджений взаємозв'язок між поведінкою виборців та діяльністю коаліцій лише частково висвітлений у працях М. Левера та Х. Наруд. Е. Шін зробив спробу вийти за рамки вузького розуміння передвиборчої коаліції як явища, характерного виключно для виборів до представницьких органів, і змоделював її застосування щодо президентських виборів. В Україні перехід до парламентсько-президентської республіки, що передбачає обов'язкове формування парламентської коаліції, відбувся зовсім недавно, тому дослідження цієї проблематики відсутні.

Що стосується вітчизняних учених, то окремі питання правового статусу парламентської коаліції стали предметом досліджень Ю. Древаля, В. Кампа, В. Крижанівського, Р. Павленка, Е. Рахімкулова, А. Ришелюка.

Всебічний аналіз інституту парламентаризму представлено у дослідженнях А. Георгіци, В. Звірковської, Ю. Ломжець, А. Любченко, Л. Павлової, А. Погорєлової, М. Росенко, І. Словської, В. Шаповала, Т. Ярового. Взаємовідносини між парламентською більшістю і опозицією стали предметом досліджень Ю. Бисаги, І. Зарицької, Г. Негуляєвої, О. Петренко, О. Совгирі, Г. Федоренко, П. Шляхтуна. Історичні аспекти функціонування парламентської більшості в Україні розкрито в працях таких науковців, як Н. Дроботенко, К. Левицька, Н. Мосюкова, М. Орзіх та ін.

Парламентські об'єднання, їх політико-правова природа досліджувалися В. Голишевим, парламентські конфлікти - Д. Лікарчуком, вплив парламентських фракцій на здійснення представницького мандата - В. Венгером, відповідальність парламентаріїв - І. Рижуком, шляхи підвищення професіоналізму народних депутатів - О. Чепелем. Управлінський аспект діяльності парламенту представлений у роботах Ю. Древаля, В. Журавського. Досить детальний аналіз політичної структуризації зарубіжних парламентів здійснила Н. Панчак-Бялобоцька. Партійний аспект формування союзів у парламенті досліджено Я. Барановським та Ю. Якименком. Парламентська коаліція стала предметом дослідження Н. Пеньковської, але виключно у контексті демократизації державного управління. Частково досліджувалася і тема формування, стабільності й ефективності коаліційних урядів (М. Лопатою на прикладі країн Вишеградської групи). Відтак комплексні дослідження політико-правових засад формування і діяльності парламентської коаліції у вітчизняній політичній науці відсутні. Це і зумовило мету, логіку та структуру дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана у відділі правових проблем політології Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України і пов'язана з розробкою планової наукової теми «Політико-правові засади трансформації партійної системи України» (2015-2016 рр., РК 0115U002138). Тема дисертації затверджена Вченою радою Інституту (протокол № 3 від 31 березня 2015 року).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є визначення політико-правових засад формування і діяльності парламентської коаліції у зарубіжних країнах та в Україні.

Реалізація поставленої мети дослідження зумовила необхідність розв'язання таких завдань:

- дати телеологічне визначення парламентської коаліції;

- здійснити типологізацію парламентських коаліцій на основі методологічно коректних критеріїв;

- визначити і охарактеризувати основні етапи формування парламентської коаліції;

- з'ясувати роль і значення передвиборчих коаліцій, коаліційної угоди у створенні парламентських коаліцій;

- охарактеризувати основні парламентські та урядові механізми контролю за діяльністю членів парламентської коаліції;

- запропонувати рекомендації щодо змін до законодавства України для вдосконалення правового регулювання діяльності парламентської більшості у Верховній Раді України.

Об'єктом дослідження є парламентська коаліція як політичний інститут демократичного суспільства.

Предметом дослідження є політико-правові засади формування і діяльності парламентської коаліції у зарубіжних країнах та в Україні.

Методи дослідження. Особливості обраної проблематики обумовили комплексне поєднання загальнонаукових та спеціальних методів дослідження. Завдяки діалектичному методу парламентська коаліція розглядалася у роботі як об'єктивний результат конкурентної боротьби між партіями, оскільки саме переможці виборів мають найбільше шансів визначати курс державної політики, а також як штучне утворення, наслідок непублічних домовленостей між політичними елітами через відсутність очевидного лідера симпатій громадян.

Системний метод уможливив розгляд механізмів створення та діяльності коаліції у парламенті як системних, взаємоузгоджених зв'язків та детермінант. Порівняльний метод дав змогу з'ясувати особливості впливу форми державного правління на перебіг цих процесів у різних країнах і у різні періоди та вивчити певні тенденції і закономірності. Інституціональний метод сприяв розкриттю взаємозв'язку між парламентською коаліцією як політико-правовим інститутом та урядом як інститутом виконавчої влади. Структурно-функціональний метод дав змогу з'ясувати вплив системи комітетів парламенту та їх функціональних повноважень на життєздатність та ефективність парламентської коаліції. Спільне і особливе у коаліційних угодах різних країн було виявлено за допомогою контент-аналізу. Використання таких загальнонаукових методів, як аналіз і синтез, індукція і дедукція, узагальнення, дало змогу виявити загальні тенденції у розвитку парламентських коаліцій, сформулювати висновки дослідження та розробити рекомендації щодо поліпшення законодавства України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у системному дослідженні політичних і правових засад формування і діяльності парламентських коаліцій у демократичних країнах.

Уперше:

- запропоновано авторське визначення парламентської коаліції як угоди політичних партій, представлених у законодавчому органі, щодо формування уряду, програми його діяльності, розподілу посад між її учасниками в органах законодавчої і виконавчої влади та системи механізмів сприяння діяльності коаліційного уряду;

- запропоновано комплексний підхід до типологізації парламентських коаліцій з урахуванням основних та другорядних критеріїв. До перших належать: 1) кількість учасників; 2) кількість політичних партій; 3) ідеологія та ідеологічна близькість учасників; 4) розподіл повноважень між учасниками. Другорядними чинниками є: а) дата створення; б) ступінь формалізації; в) мета створення (комплексна або для вирішення однієї проблеми); г) термін існування; д) процедура утворення коаліційного уряду; е) статус парламентської партії, що приступає до формування коаліції.

Удосконалено:

- розуміння формування парламентської коаліції, що має три етапи: довиборчий, післявиборчий та затвердження уряду. При цьому саме завершення процесу у вигляді формування уряду дає підстави стверджувати про створення реальної парламентської коаліції;

- концептуалізацію процесу формування уряду, який керується певною кількістю формальних положень та низкою неформальних правил; цей процес має три стадії: 1) консультування, 2) вибір інформатора та 3) призначення форматора;

- класифікацію підходів до визначення чинників, що мають вирішальний вплив на створення передвиборчих коаліцій, і виділено два основних: диспропорційна гіпотеза та сигнальна теорія;

- розуміння значення та функціональної ролі коаліційної угоди, яка виконує чотири основних функції: координаційну, контрольну, прогностичну та оціночну.

Отримали подальший розвиток:

- теоретичне обґрунтування двох видів розпаду коаліцій - технічний та дискреційний;

- правові механізми створення, діяльності та розпуску парламентської більшості в Україні, що мають дістати законодавче закріплення.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що дослідження пропонує рекомендації щодо запозичення зарубіжного досвіду для підвищення ефективності діяльності парламентської коаліції та створення стабільних умов існування коаліційного уряду, вдосконалення вітчизняного законодавства шляхом внесення змін до Регламенту Верховної Ради України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Основні ідеї, висновки та рекомендації дисертаційного дослідження можуть бути використані у науково-дослідницькій роботі, зокрема щодо проблем функціонування законодавчої та виконавчої гілок влади, взаємодії між ними, у дослідженнях парламентаризму, а також у навчальному процесі при викладанні дисциплін «Політологія», «Конституційне право», розробці спеціальних навчальних посібників і підручників для вищих закладів освіти.

Апробація результатів дослідження. Основні положення, висновки і пропозиції дисертаційного дослідження викладено в наукових доповідях на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, семінарах і круглих столах: міжнародних науково-практичних конференціях «Суспільні науки: історія, сучасність, майбутнє» (Київ, 8 травня 2015 р.); «Актуальні проблеми розвитку громадянського суспільства в Україні в умовах сучасних правових реформ» (Дніпропетровськ, 21 травня 2015 р.); «Пріоритетні напрями розвитку суспільних наук у ХХІ столітті (Херсон, 26-27 лютого 2016 р., тези опубліковано); «Сучасні проблеми світового співтовариства та роль суспільних наук у забезпеченні його розвитку» (Одеса, 11-12 березня 2016 р., тези опубліковано); «Україна в світових та європейських інтеграційних процесах: стратегія і тактика» (Київ, 16 березня 2016 р., тези опубліковано); «Право і прогрес: складові забезпечення у сучасних умовах» (Київ, 19 квітня 2016 р., тези опубліковано); V Всеукраїнських політологічних читаннях імені професора Богдана Яроша (Луцьк, 14 квітня 2016 р., тези опубліковано).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано 11 наукових статей, з них 4 статті у фахових виданнях України з політичних наук, одна - у зарубіжному фаховому виданні, одна - у виданні, внесеному до міжнародних наукометричних баз даних, та п'ять тез виступів на наукових конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків та списку використаних джерел (299 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 223 сторінки, з них основний текст - 190 сторінок, список використаних джерел - 33 сторінки.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, характеризуються ступінь наукової розробки проблеми, її зв'язок з науковими програмами, планами і темами Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, формулюються мета і завдання, об'єкт, предмет і методологія дослідження, наукова новизна одержаних результатів, висвітлюється теоретичне і практичне значення результатів дослідження, наводяться дані про їх апробацію та публікації автора за темою дисертації, її структуру та обсяг.

У першому розділі «Теоретико-методологічні засади дослідження парламентських коаліцій» аналізуються сучасні наукові підходи до аналізу проблеми та дається авторське визначення парламентської коаліції.

У першому підрозділі «Феномен коаліції як предмет дослідження у політичній науці» розглянуто еволюцію поняття «коаліція» та наукового осмислення цього явища. Дисертант зазначає, що історично першими були військові коаліції, які укладалися державами для об'єднання сил у боротьбі проти спільного ворога. Уявлення про коаліцію як об'єднання політичних інститутів тривалий час перебували на другому плані, оскільки до середини XIX ст. політичні партії не відігравали істотної ролі у політичних процесах країн Західної Європи, а партійні системи не були інституціоналізовані.

У політологічній літературі існують різні підходи до визначення поняття «коаліція». У класичній праці «Економічна теорія демократії» Е. Даунс дав визначення коаліції як групи людей, які мають спільні цілі, об'єднуються для їх досягнення, повного або часткового, що мало значний вплив на розвиток всіх наступних теорій коаліцій. Один із засновників теорії коаліцій У. Райкер визначав коаліцію, виходячи з процесу прийняття рішень.

У європейській політичній науці сформувався більш вузький підхід до вивчення коаліцій - основними суб'єктами коаліційної взаємодії вважаються політичні партії. На думку М. Дюверже, союзи між партіями поділяються на коаліції та альянси, при цьому коаліція між партіями - це «епізодична угода» на відміну від альянсу - тривалішого союзу партій.

Українські політологічні словники тлумачать термін «коаліція» у декількох сенсах: по-перше, як політичний і військовий союз двох або більше держав проти спільного противника; по-друге, як угоду, укладену партіями або громадськими діячами для координації зусиль. Для позначення парламентської коаліції в законодавстві України використовується поняття «коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України», що означає добровільне об'єднання депутатських фракцій, яке формується у парламенті за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій.

У другому підрозділі «Комплексний підхід до типологізації парламентських коаліцій» проаналізовано сучасні наукові підходи до класифікації парламентських коаліцій та обґрунтовано доцільність авторського комплексного підходу.

У роботі зазначається, що у політичній науці проблема класифікації коаліцій не є досить актуальною, оскільки більше уваги дослідників привертають передумови їх створення. Першим дослідником, який звернув увагу на проблему створення класифікації коаліцій, був французький політолог М. Дюверже, який запровадив такі їх критерії, як тривалість існування та рівень формування (виборчі, парламентські, урядові). Дисертант вважає, що такий підхід є надто спрощеним, оскільки на формування коаліції впливає ціла низка чинників, зокрема виборча і партійна система, форма правління тощо. В основі авторської класифікації лежить теорія коаліцій, що дає низку критеріїв для класифікації. Вона значною мірою сформувалася на основі теорії ігор, є частиною традиції квазіматематичної моделі раціонального вибору в політології. Її прихильники вважають, що вона може бути застосована до будь-якої ситуації, де двоє і більше акторів стикаються з потенційним конфліктом інтересів, у результаті чого співробітництво між двома і більше учасниками проти одного чи більше опонентів є раціонально виправданим. У деяких випадках теорії коаліцій з високою ймовірністю здатні передбачити результат, особливо тоді, коли застосовуються до партійної системи, в якій кількість і розмір партій, так само, як ідеологічний спектр національної політики, не залишає місця для очевидних варіантів майбутньої коаліції.

У третьому підрозділі «Теорії розподілу міністерських портфелів у коаліційних урядах» розкрито важливість такого суб'єктивного чинника, як персональний склад уряду, для формування та діяльності парламентської коаліції. Дисертант обґрунтовує свою позицію тим, що формування парламентської коаліції, яка визначає склад головного виконавчого органу країни - уряду, є закономірним підсумком виборів у більшості парламентських демократій. Зазвичай більшість досліджень зосереджені на прогнозуванні того, які саме партії увійдуть до складу коаліції і сформують уряд, а не на поясненні механізмів розподілу міністерських портфелів між партнерами по коаліції. Акцентування уваги виключно на представленості політичних партій в уряді є одним із наслідків домінування на ранніх етапах досліджень кількісних методів - встановлення практично ідеальної пропорції між міністерствами, які дісталися конкретній партії, і кількості її членів у парламентській коаліції.

Якісний аспект розподілу портфелів, або, іншими словами, питання про те, хто і чому отримує ті чи інші міністерські посади в ході формування коаліційного уряду, активно досліджується в останні два десятиліття. Однак автор визнає, що спроби представників цього напряму досліджень сформулювати комплексну теорію, підтверджену практикою, поки що не дали бажаного результату. Цей напрям представлений теоріями партійної сім'ї (Я. Бадж, Г. Кемен) та значимої політики (Д. Фарлі), моделлю розподілу портфелів (М. Лавер, К. Шепсль).

Дисертант відзначає, що на відміну від кількісних підходів емпірично обґрунтувати достовірність якісних теорій досить складно. Основні труднощі полягають в: особливостях партійної системи конкретної країни, де ідеологічний спектр партій може бути неповним; загальній тенденції до дивергенції партійних ідеологій; особливостях формування урядів держав та інших чинниках.

У другому розділі «Політико-правові засади створення парламентських коаліцій» розглянуто законодавче регулювання та політичну практику формування парламентських коаліцій у демократичних країнах.

У першому підрозділі «Передвиборчі коаліції як перший етап формування парламентської коаліції» детально розглянуто перший з трьох етапів (довиборчий, післявиборчий та затвердження уряду) цього процесу. Дисертант відзначає, що передвиборча коаліція (ПВК) є одним із найпоширеніших способів формування парламентської коаліції та уряду. Важливість передвиборчих коаліцій як союзу партій, які не беруть самостійної участі у виборах і які а) публічно заявили про об'єднання своїх зусиль у ході виборної кампанії, б) сформували спільний список або узгодили висування кандидатів по виборчих округах, пояснюється декількома обставинами. По-перше, передвиборчі коаліції мають значний вплив на результати виборів і на політику майбутнього уряду. По-друге, коаліційні стратегії політичних партій важливі з точки зору представницької природи демократичних урядів, які існують в рамках мажоритарної чи пропорційної виборчої системи. По-третє, передвиборчі коаліції є частим явищем у політичній практиці парламентських демократій.

Основною перевагою передвиборчих коаліцій, на думку автора, є можливість поєднання переваг мажоритарної і пропорційної виборчих систем. За мажоритарної системи виборці мають чітке уявлення про те, за кого вони голосують і яка партія, що сформувала уряд, є відповідальною за стан справ у державі. В умовах пропорційної виборчої системи результат виборів не такий очевидний, оскільки місця у парламенті розподіляються за особливою процедурою серед певної кількості партій, які виконали низку умов (наприклад, подолали виборчий бар'єр).

У другому підрозділі «Створення уряду як свідчення спроможності парламентської коаліції» представлено процес формування уряду, що перебуває під впливом не лише формальних, а й неформальних правил. Конституційно-правові норми визначають: формування парламентської коаліції та уряду; вплив глави держави на цей процес; вимоги щодо винесення вотуму довіри (інвеститурне голосування) в парламенті; обов'язок уряду подати у відставку у випадку висловлення парламентом недовіри; повноваження уряду щодо розпуску парламенту; вимоги до проведення дострокових виборів тощо. Однак на практиці, як обґрунтовує дисертант, цей процес має неформальний характер. Адже деякі офіційні правила постійно порушуються, оскільки вважаються антидемократичними або непридатними до застосування (зокрема, щодо глави держави). Іншими словами, для розуміння актуального значення різних політичних акторів у процесі формування парламентської коаліції та уряду, їх ролі в широкому контексті процесу прийняття рішень слід сфокусуватися на тих правилах формування цих утворень, що застосовуються на практиці, так само, як і на менш гнучких формальних правилах чи демократичних нормах. Автором ці правила проаналізовані у контексті трьох стадій формування уряду: 1) консультування, 2) вибір інформатора та 3) призначення форматора.

Після проведення парламентських виборів конституційні положення більшості країн визначають перші формальні кроки у процесі формування парламентської коаліції та нового уряду, в яких основну роль відіграє глава держави, а у конституційних монархіях - монарх. На стадії інформатора у деяких країнах саме парламентські актори, а не глава держави, формально беруть участь у призначенні виконуючого обов'язки прем'єр-міністра. Країни, де президент має реальний вплив на призначення прем'єр-міністра, це (в міру зменшення): Франція, Фінляндія, Португалія, частково Італія, Ісландія та Австрія (деякі президенти мають обмежений вплив на формування уряду).

На завершальному етапі, коли йдеться про висунення конкретних осіб на міністерські посади, особлива роль належить лідерам партій та парламентських фракцій. У Нідерландах саме лідери парламентських фракцій, а не керівництво партій, визначають персональний склад уряду. Якщо у Бельгії, Ірландії, Ісландії, Франції та Швеції парламентські лідери взагалі не залучені до процесу створення уряду, то в інших країнах як лідери парламентських фракцій, так і партійних організацій беруть участь у коаліційних перемовинах. Майже у половині країн Західної Європи партійні лідери, починаючи від лідера партії, також беруть у них участь. Процес формування парламентської коаліції та уряду дисертант розглядає на прикладі Ісландії, Мексики, Німеччини та Швеції.

У третьому розділі «Діяльність та розпад парламентських коаліцій» представлено аналіз ключового документа, що визначає діяльність парламентської коаліції, - коаліційної угоди, та передумов відставки уряду і краху коаліції.

У першому підрозділі «Коаліційна угода як інструмент інституціоналізації парламентської коаліції» автор відзначає, що до початку ХХ ст. коаліційна угода не вважалася обов'язковим елементом парламентської коаліції: у 1940-х роках близько 45% урядів були створені на основі письмової угоди. Нині вона є практично невід'ємним елементом парламентської коаліції у більшості країн світу. Ключовими характеристиками коаліційної угоди є її зміст та обсяг. Коаліційні угоди, формальні чи неформальні, запроваджують різний ступінь коаліційної дисципліни щодо голосувань у ході пленарних засідань, а також щодо інших видів парламентської діяльності. Коаліційні угоди зосереджуються насамперед на напрямах діяльності уряду, процедурах прийняття рішень та вирішення конфліктів між учасниками коаліції. Лише незначна кількість країн розглядає у коаліційній угоді механізм розподілу міністерських посад та компетенції між партнерами по коаліції.

Автор доводить, що деталізована і значна за обсягом угода не завжди є обмежуючим документом. Це зобов'язує усіх партнерів по коаліції дотримуватися узгоджених позицій, оскільки сформовані на її основі об'єднання політичних партій у парламенті загалом є міцнішими і ефективнішими, ніж коаліції, угоди яких містять лише загальні принципи. Ідеологічно поляризовані коаліції швидше за все не укладатимуть коаліційної угоди, але якщо вона буде підписана, то буде досить великою за обсягом. Кількість партій, що ввійшли до коаліції, не підвищує шанси на підписання коаліційної угоди, але якщо вона буде написана, то також велика. Схвалення коаліційної угоди партіями може відбуватися кількома шляхами, кожен з яких має детально проаналізовані дисертантом переваги і недоліки: головою партії, виконавчим комітетом партії, партійним з'їздом або конференцією делегатів, голосуванням членів партії.

У другому підрозділі «Механізми координації у парламентських коаліціях» розкрито значення і особливості інструментів узгодження діяльності політичних партій, що уклали союз у парламенті. Дисертант відзначає, що виживання і ефективність парламентської коаліції залежать не лише від того, як саме здійснюється внутрішня робота, а й того, як відбувається взаємодія з урядом. Йдеться насамперед про єдність щодо законотворчих ініціатив уряду та партнерів по коаліції. Мета координаційного процесу - переконатися, що: 1) всі мають правильну і вчасну інформацію; 2) коаліційні партії беруть участь в обговоренні усіх важливих питань, в основних заходах, а їх думка враховується; 3) законопроекти уряду будуть підтримані у парламенті тощо.

Дисертантом детально проаналізовані координаційні механізми, що діють у Данії та Швеції. Так у Данії, що має значний досвід існування уряду меншості, сформувався найбільш досконалий механізм координації діяльності учасників парламентської коаліції. Центральними інститутами політичної координації є Координаційний комітет та Урядовий кабінет з економічних справ, кожен з яких формується насамперед відповідно до політичних критеріїв. Якщо перший очолюється прем'єр-міністром, зосереджується на основних питаннях політики та прийнятті стратегічних рішень, то другий, очолюваний міністром фінансів, вирішує проблеми реалізації курсу уряду та бюджетні питання.

Досвід Данії свідчить, що збалансувати відцентрові сили коаліційного уряду, підтримати відчуття солідарності та лояльності серед коаліційних партнерів можна завдяки політичній культурі прагматизму і консенсусу, значущості й переконливості «коаліційного проекту».

У третьому підрозділі «Парламентські та урядові механізми контролю за діяльністю партнерів по парламентській коаліції» розглянуто інструменти забезпечення імплементації коаліційної угоди виконавчою владою. Як зазначає дисертант, певна незалежність міністрів у реалізації урядової програми, політичні відмінності між партіями-учасницями коаліції та тиск виборчої конкуренції значною мірою впливають на політику і діяльність коаліційного уряду. Якщо коаліція хоче здійснювати збалансовану політику, то її члени повинні бути спроможними моніторити та змінювати законодавчі пропозиції уряду, щоб обмежити потенційну небезпеку «міністерського відходу» від положень коаліційної домовленості.

На думку автора, провідна роль у цьому процесі належить саме законодавчим інститутам, оскільки вони часто мають переваги над тими, що існують у виконавчій владі. Ступінь сприяння законодавчого процесу зменшенню внутрішньокоаліційної напруги та діяльності коаліційного уряду залежить від структури парламентських інститутів; рівня політично релевантної експертизи, завдяки чому система парламентських комітетів може надати інструменти контролю політичним партіям, що не контролюють урядових міністрів; змоги парламентських партій змінювати пропозиції уряду, щодо якого вони перебувають в опозиції.

У дисертації проаналізовано діяльність парламентів п'яти країн, для яких коаліційні уряди є нормою протягом останніх двох десятиліть. Автор довів, що данський Фолькетінг, нідерландський Твіде Камер та німецький Бундестаг за характеристиками комітетної системи можна віднести до сильних законодавчих органів. На противагу їм «слабкі» парламенти Ірландії та Франції надають парламентським партіям, позбавленим доступу до міністерства, незначну можливість наглядати за законопроектами і вносити істотні поправки до їх змісту.

У четвертому підрозділі «Технічні й дискреційні розпади парламентських коаліцій та урядів» розкрито причини розпаду союзів політичних партій у парламенті та відставок уряду. В зарубіжній літературі відставка коаліційного кабінету зазвичай розглядається в широкому контексті. Під відставкою кабінету розуміється суттєва зміна його структури і членства (зміна партійного складу коаліції, що сформувала кабінет; зміна прем'єр-міністра і становища кабінету після проведення загальнонаціональних виборів). Технічні причини відставок урядів зумовлені об'єктивними чинниками (закінчення конституційного терміну, смерть або хвороба прем'єр-міністра, відставка прем'єр-міністра за віком і сімейними обставинами тощо), які не перебувають під контролем партій, що сформували коаліцію. Такі політичні події, як вотум недовіри уряду з боку парламенту, добровільна відставка коаліційного кабінету, конфлікт між коаліційними партіями, внутрішньопартійні конфлікти, є основними причинами дискреційного розпаду правлячих коаліцій. Серед дискреційних причин розпаду парламентських коаліцій дисертант виділяє три основних: інституційні, ідеологічні та внутрішньопартійні.

У четвертому розділі «Діяльність парламентської коаліції в Україні» характеризуються процес правового забезпечення функціонування коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України та відповідна політична практика.

У першому підрозділі «Правові аспекти формування парламентської коаліції в українському парламенті» дисертант аналізує законодавчу базу створення коаліції депутатських фракцій у парламенті, створену конституційною реформою 2004 року. Україна є чи не єдиною державою Європи, в Основному Законі якої закріплена обов'язковість формування парламентської більшості на основі депутатських фракцій, що як конституційно-правовий інститут перетворилася на імперативного суб'єкта конституційно-правових відносин усередині законодавчого органу та у його взаємодії з главою держави й урядом. Недостатнє правове регулювання діяльності цього інституту призвело до неодноразових звернень суб'єктів права на конституційне подання до Конституційного Суду України з вимогами щодо офіційного тлумачення відповідних конституційних положень.

Автор зазначає, що правові засади діяльності парламентської коаліції визначаються Конституцією, Регламентом Верховної Ради України та рішеннями Конституційного Суду України. Конституційна реформа 2004 року дістала відображення у Регламенті парламенту лише у 2006 році. Новою редакцією цього документа, який на той час ще був підзаконним нормативно-правовим актом, вперше у конституційно-правовій практиці України набули правового регулювання на рівні Регламенту законодавчого органу інститути коаліції та опозиції. У свою чергу, перша редакція Регламенту 2010 року, який уже мав статус закону, містила норми, що регулювали питання створення, діяльності та розпуску депутатських фракцій у парламенті, діяльності парламентської опозиції. Однак і досі процес створення коаліції, зміни у її складі, порядок припинення її діяльності не мають належного правового забезпечення.

Дисертант зазначає, що два рішення Конституційного Суду України 2008 та 2010 р. демонструють непослідовність позиції цього органу щодо природи парламентської коаліції. Більше того, вони заклали діаметрально протилежні правові підходи до визначення способу формування коаліції та обрахунку чисельності депутатів у її складі.

У другому підрозділі «Особливості коаліційних угод 2006-2014 років» на основі аналізу правової природи цих угод зроблено висновок, що такий документ має включати дві групи положень - політичні як основу об'єднання депутатських фракцій у коаліцію та організаційні, що визначають порядок вирішення внутрішньо організаційних питань діяльності коаліції та порядок припинення її діяльності. У дисертації відзначено, що угода про створення правлячої коаліції повинна містити: 1) чіткий виклад політичного курсу нового уряду; 2) процедуру проведення консультацій між членами коаліції та механізм прийняття рішень. Зазвичай створюється коаліційний комітет з лідерів усіх партій, що входять до коаліції. Цей комітет збирається як для обговорення різних непередбачених проблем, так і для визначення урядової програми до кожної сесії парламенту; 3) повний список міністерських призначень; 4) список ключових призначень поза урядом, якщо при укладенні коаліційної угоди це питання обговорювалося; 5) рівень колективної відповідальності уряду. Жодна коаліція не зможе проіснувати тривалий час без попередньої домовленості про колективну підтримку при проведенні голосувань про довіру і найважливіших пунктів урядової програми. Що стосується менш важливих питань, то або укладається угода про колективну підтримку, або за партіями залишається право на вільне голосування.

Дисертантом проаналізовано тексти угод Коаліції демократичних сил (2006), Антикризової коаліції (з 23 березня 2007 - Коаліція національної єдності, 2006-2007), Коаліції демократичних сил (2007-2008), Коаліції національного розвитку, стабільності та порядку (2008-2010), Коаліції «Стабільність і реформи» (2010), Європейського вибору (2014), Європейської України (2014 - дотепер) та встановлено, що традиційними розділами коаліційних угод парламентських партій в Україні є: пріоритетні завдання або програмні засади діяльності коаліції; загальні засади утворення та діяльності коаліції; керівні органи коаліції; взаємодія коаліції з Президентом України, з Прем'єр-міністром України, з Кабінетом Міністрів України, з парламентською опозицією; погоджувальні процедури та порядок розгляду кадрових питань; етичні засади діяльності коаліції; припинення діяльності коаліції. Відмінності між коаліційними угодами зумовлені не стільки особливостями процесу їх формування, скільки відсутністю його належного правового регулювання.

У третьому підрозділі «Парламентські комітети як інструмент контролю членів коаліції» проаналізовано структуру парламенту України, зокрема систему його комітетів. Автор вважає, що найбільш важливими, з огляду на тему дослідження, є дві з трьох основних функцій парламентських комітетів: законопроектна та організаційна.

Законопроектна функція комітетів полягає в: 1) розробці проектів законів, інших актів Верховної Ради України; 2) попередньому розгляді та підготовці висновків і пропозицій щодо законопроектів, внесених суб'єктами законодавчої ініціативи на розгляд Верховної Ради України; 3) доопрацюванні за дорученням Верховної Ради України окремих законопроектів за наслідками розгляду їх у першому та наступних читаннях.

На основі критеріїв, розглянутих у третьому розділі дисертації, автор відносить парламент України до відносно сильних законодавчих органів, позаяк його комітети можна вважати спеціалізованими, вони мають право вимагати присутності авторів та надання додаткових документів, вносити поправки до урядових законопроектів та/або виносити їх на розгляд парламенту.

У четвертому підрозділі «Шляхи удосконалення політико-правового статусу парламентської коаліції в Україні» визначено, які саме процедури формування та принципи діяльності коаліції депутатських фракцій потребують удосконалення. Автор відзначає: відносини між парламентськими партіями конструюються здебільшого поза правовими приписами, тому мають довільний характер, а їх суб'єкти керуються переважно принципами політичної доцільності; процес створення коаліцій не завжди має прозорий характер; мають місце міграції парламентських фракцій та окремих депутатів до відповідних парламентських об'єднань, що спричиняє нестабільність, крихкість коаліції. Крім того, відсутність правової визначеності щодо ключових питань функціонування коаліції спричиняє суб'єктивізм у прийнятті керівництвом парламенту рішень про фіксацію фактів створення чи припинення діяльності коаліції, змін у її складі тощо. Недостатнє правове регулювання питань зміни складу і припинення діяльності коаліції у дисертантом проілюстровано процесом переформатування «Європейської України» наприкінці 2015 - на початку 2016 року.

Дисертант зазначає, що у двох законопроектах щодо удосконалення правового регулювання діяльності коаліції депутатських фракцій, що нині перебувають на розгляді Верховної Ради України, упущено досить важливий момент політико-правового регулювання діяльності парламентської коаліції - її вплив на членів Кабінету Міністрів України.

У висновках викладено найсуттєвіші результати дослідження, наведено теоретичні узагальнення та нове вирішення наукової проблеми удосконалення політико-правового регулювання створення і діяльності парламентської коаліції в Україні.

1. Під парламентською коаліцією слід розуміти угоду політичних партій, представлених у законодавчому органі, щодо формування уряду, визначення програми його діяльності, розподілу посад між її учасниками в органах законодавчої і виконавчої влади та механізмів сприяння діяльності коаліційного уряду.

2. До типологізації парламентських коаліцій слід підходити комплексно і враховувати основні та другорядні критерії. До перших належать: 1) кількість учасників (мінімально виграшна коаліція, коаліція мінімального розміру та надлишкова коаліція); 2) кількість політичних партій (дво-, три-, чотири-, п'ятипартійні та загальні (великі, всеохопні) коаліції); 3) ідеологія та ідеологічна близькість учасників (мінімально наближена і максимально закрита коаліція); 4) розподіл повноважень між учасниками (пропорційна, коли кожен партнер отримує повноваження відповідно до свого внеску в коаліцію, і диспропорційна коаліція). Другорядні чинники: а) дата створення (передвиборча, післявиборча); б) ступінь формалізації (формальна, в основі якої лежить відповідна коаліційна угода, або неформальна, тобто фактична підтримка ініціатив уряду більшістю депутатів у законодавчому органі); в) мета створення (комплексна або для вирішення однієї проблеми); г) термін існування (короткотривала, повна (від виборів до виборів), довготривала (існує протягом кількох виборчих циклів); д) процедура утворення коаліційного уряду (чи потребує уряд, сформований парламентською коаліцією, затвердження парламентом, чи ні); е) статус парламентської партії, що приступає до формування коаліції (партія, що здобула перемогу, чи та, яка посіла друге місце на виборах).

3. Формування парламентської коаліції має три основні етапи: довиборчий, післявиборчий та затвердження уряду. При цьому саме завершення процесу у вигляді формування уряду дає підстави стверджувати про створення реальної парламентської коаліції. Довиборчий етап триває до проведення голосування і включає: передвиборчі формальні чи неформальні домовленості між певними партіями щодо конфігурації майбутньої коаліції або публічні заяви партій про відмову співпрацювати в майбутньому парламенті з певними силами; чітке визначення пріоритетів діяльності майбутнього уряду, здебільшого у формі виборчої програми партії; довиборче висунення кандидатів від партії на урядові пости (прем'єр-міністра, ключових міністерств тощо) або, у випадку опозиції, визначення членів тіньового уряду тощо.

Післявиборчий етап, коли відома точна кількість місць у парламенті, отриманих кожною партією, передбачає: попередні консультації між найбільш впливовими гравцями зазвичай у формі консультацій глави держави з партією-переможницею і парламентськими лідерами, іноді з екс-прем'єр-міністром, представниками судової влади і груп тиску тощо; призначення посередника, на якого покладено обов'язок озвучувати вимоги та цілі потенційної коаліції з огляду на урядову програму, найбільш бажаних партнерів по коаліції, та претендента на роль голови уряду; призначення відповідального за формування уряду або наділення майбутнього прем'єр-міністра повноваженнями щодо початку формальних переговорів з вибором потенційних коаліційних партнерів (у деяких країнах, де часто утворюється уряд меншості, така особа розглядає усі варіанти парламентської коаліції, здатної забезпечити вотум довіри виконавчому органу); укладення попередньої угоди з питань, щодо яких партії братимуть участь у коаліційних переговорах; коаліційні переговори щодо урядової програми, персонального складу уряду та поділу повноважень між партіями та конкретними особами; підписання остаточної коаліційної угоди учасниками парламентської коаліції; ратифікація угоди іншими керівними органами - керівництвом партій, партійною фракцією у парламенті, її схвалення на загальних зборах партій або громадськими організаціями.

Затвердження уряду означає фактичне створення парламентської коаліції і проходить через: висунення кандидатури прем'єр-міністра та інших членів уряду; надання парламентом формальної (вотуму довіри) чи неформальної згоди на даний склад уряду та схвалення його програми діяльності. На практиці процес формування парламентської коаліції не проходить через усі перелічені вище стадії. Етап посередника часто опускається, оскільки результати виборів дають однозначний результат: партія, яка отримала переважну більшість голосів, ініціює процес формування уряду та починає пошук молодшого партнера чи партнерів по коаліції.

4. Процес формування уряду відбувається на основі певної кількості формальних положень і низки неформальних правил та має три стадії: 1) консультування, 2) вибір інформатора та 3) призначення форматора. Стадія консультування у більшості демократичних країн відповідає післявиборчому етапу формування парламентської коаліції. Після проведення парламентських виборів конституційні положення більшості країн визначають перші формальні кроки у процесі формування парламентської коаліції та нового уряду. Здебільшого основну роль на цьому етапі відіграє глава держави. Стадія інформатора більш характерна для конституційних монархій, де пошук виконуючого обов'язки прем'єр-міністра є менш очевидним і доступні кілька альтернатив. У результаті був створений специфічний інституційний механізм вирішення цього питання без формального залучення монарха. Стадія форматора починається, як тільки досягнуто згоди щодо лідера нової урядової команди, котрий отримує статус форматора. Саме на цьому етапі починають вирішуватися інші важливі питання. Коли відомо, які саме парламентські партії ввійдуть до складу нового уряду, то остаточно вирішується питання з призначенням виконуючого обов'язки прем'єр-міністра.

5. Залежно від рівня виборчої координації і ступеня інтеграції в коаліцію можна виділити три типи передвиборчих коаліцій. Найбільш проста передвиборча коаліція полягає в публічному оголошенні про намір правити спільно при вдалому результаті голосування для партій-партнерів. Наступна за ступенем взаємодії коаліція передбачає спеціальні інструкції з голосування в різних округах. Такий спосіб координації використовується в змішаних виборчих системах, де партії вибирають оптимальну стратегію залежно від сили партій, особливостей виборчої системи і уподобань електорату. Найбільш сильна координація і взаємодія партій веде до висунення єдиного списку кандидатів від коаліції у пропорційній системі та висунення єдиних кандидатів - у одномандатних округах.

6. Для визначення чинників, що мають вирішальний вплив на створення передвиборчих коаліцій, найбільш прийнятними є такі наукові підходи: диспропорційна гіпотеза та сигнальна теорія. Диспропорційна гіпотеза стверджує, що передвиборчий альянс має більше шансів з'явитися у диспропорційній виборчій системі, якщо у країні функціонують багато або хоча б більше, ніж дві, політичних партій. Диспропорційні виборчі системи стимулюють партії формувати передвиборчі коаліції. Виборча система, яка дає переваги великим партіям, одночасно стимулює формування передвиборчих коаліцій. Однак існування у країні диспропорційної виборчої системи не є достатньою умовою, аби стверджувати, що там обов'язково будуть передвиборчі коаліції.