Політико-правові засади формування і діяльності парламентської коаліції: зарубіжний досвід і Україна

Згідно із сигнальною теорією передвиборчі коаліції створюються для: 1) інформування зовнішнього середовища про намір партій співробітничати, що збільшує шанси на перемогу; 2) набуття досвіду координації діяльності між партіями - майбутніми учасниками урядової коаліції; 3) зменшення конкуренції між партіями (опозиційні партії відмовляються від конкуренції між собою та укладають союз для участі у виборах). Іншими словами, такі коаліції є сигналом для зовнішньої (виборці) та внутрішньої (члени партій) аудиторій про плани учасників коаліції співробітничати у найближчому майбутньому. Це особливо важливо у випадках, коли у демократичній країні опозиційні партії вирішують сконцентрувати свої зусилля, щоб змінити однопартійний уряд чи урядову коаліцію, яка перебуває при владі протягом тривалого часу. На цей процес також впливають поляризація партійної системи (утворення союзу між партіями на одному ідеологічному полюсі викличе об'єднання сил - на протилежному), загроза приходу до влади полярних партій, чиї ідеологічні засади, програми істотно відрізняються.

7. До початку ХХ ст. коаліційна угода не вважалася обов'язковим елементом парламентської коаліції, лише у 1990-х роках 70% усіх коаліційних урядів були створені на основі формальної коаліційної угоди. Вона виконує чотири основних функції: координаційну, контрольну, прогностичну та оціночну. Координаційна функція узгоджує діяльність партнерів, встановлюючи різні рівні дисципліни серед учасників коаліції як у ході голосувань за законопроекти, так і в інших видах парламентської діяльності. Контрольна функція: коаліційна угода може використовуватися як моніторинговий механізм для зменшення відхилень уряду, в якому кожен міністр намагається відстоювати інтереси власної партії, від положень угоди. Прогностична функція дає змогу виборцям спрогнозувати курс нового уряду, а в кінці електорального циклу оцінити діяльність політичних партій, що ввійшли до складу парламентської коаліції. Оціночна функція: коаліційні угоди слугують як символічним, так і практичним цілям та можуть використовуватися для оцінки результатів діяльності уряду навіть тоді, коли йдеться про питання, щодо яких не існує згоди між коаліційними партнерами.

8. Ключовими характеристиками коаліційної угоди є її зміст та обсяг. Коаліційні угоди, формальні чи неформальні, відображають різний ступінь коаліційної дисципліни щодо голосувань у ході пленарних засідань, а також щодо інших видів парламентської діяльності. Їх завданням є співробітництво та формування спільного бачення щодо змісту діяльності уряду та механізмів прийняття рішень у рамках коаліції. Можна виділити три основні напрями, що висвітлюються у цих текстах: 1) політика уряду; 2) розподіл посад у центральному органі виконавчої влади; 3) процедура прийняття рішень учасниками.

9. Результативна діяльність парламентської коаліції і тривалість її існування значною мірою визначаються ефективністю механізмів нагляду за діяльністю партнерів по коаліції в уряді. У системі виконавчої влади вони представлені спільними комітетами, до складу яких входять міністри та представники коаліційних партій, інститутом молодшого міністра (член парламенту, який прикріплюється до міністра, який представляє іншу політичну партію, і має аналогічний доступ до інформації в рамках міністерства). Найбільш ефективними є парламентські механізми контролю, втіленням яких є парламентські комітети. Ключовим критерієм для характеристики парламентських інститутів як сильних чи слабких є здатність партій здійснювати експертизу урядових законопроектів та вносити істотні зміни до проектів нормативно-правових актів, представлених міністерствами. Це, в свою чергу, залежить від того, як характеристики парламентських інститутів (зокрема, система комітетів) впливають на спроможність коаліційних партнерів наглядати та впливати на діяльність «чужих» міністрів та їх міністерств. Тобто спеціалізація комітетів є критичною для спроможності партій збирати достатню інформацію, щоб брати участь в ефективному прийнятті рішень.

Загалом можна виділити вісім характеристик, що впливають на спроможність парламенту здійснювати контроль за діяльністю коаліційного уряду. Перші чотири пов'язані зі структурними рисами парламентських комітетів та місцем комітетів у механізмі прийняття законодавчих рішень. 1) Кількість парламентських комітетів. Велика кількість разом із спеціалізацією в комітетах посилюватиме спроможність законотворців наглядати за роботою міністерств. 2) Відповідність між компетенцією парламентських комітетів та міністерств. Комітети, спеціалізація яких співпадає з розподілом сфер між урядовими міністерствами та департаментами, сприяють спеціалізації перших та підвищують ефективність контролю парламенту за урядом. 3) Розмір комітетів: великі ослаблюють можливість ефективного нагляду, оскільки стають громіздкими і не заохочують спеціалізацію серед членів комітету. 4) Обов'язкові парламентські дебати до розгляду законопроекту на засіданні комітету. Проведення обов'язкових пленарних дискусій до етапу комітету обмежує обговорення урядової ініціативи та пропозиції щодо внесення змін. 5) Право вимагати присутності авторів та надання додаткових документів. Комітети, що можуть вимагати більше інформації та присутності авторів-членів уряду, перебувають у кращому становищі щодо нагляду за законодавством, ніж ті, що не мають такої можливості. 6) Право переписування. Комітети, що мають право переписувати, доповнювати проекти законів, мають кращі позиції, щоб доповнювати міністерські законопроекти, ніж ті, що не можуть і відповідно повинні покладатися на внесення доповнень у ході пленарного засідання парламенту. 7) Процедура надзвичайності, якщо міністр може заявити, що законопроект має статус надзвичайного. Це відповідно обмежує час розгляду парламентом, ускладнює нагляд парламентарів за законодавством. 8) Процедура гільйотини: якщо міністри мають право відкидати поправки, які вважають неприйнятними, та прискорювати голосування по законопроекту, то спроможність комітетів протидіяти відхиленням міністерств від положень коаліційної угоди ослаблена.

10. Слід розрізняти два види розпаду коаліцій - технічний та дискреційний. Технічні розпади не перебувають під контролем партій, що сформували коаліцію, в той час як дискреційні відбуваються на розсуд і за рішенням партій та їх лідерів. Технічні розпади відбуваються у таких ситуаціях: завершення конституційних строків повноважень коаліційного кабінету і наступні вибори; хвороба або смерть прем'єр-міністра; відставка прем'єр-міністра за віком чи сімейними обставинами.

Дискреційні розпади відбуваються до закінчення конституційних термінів повноважень уряду, створеного ними. Такі політичні події, як вотум недовіри уряду з боку парламенту, добровільна відставка коаліційного кабінету, конфлікт між коаліційними партіями, а також внутрішньопартійні конфлікти, є основними причинами дискреційного розпаду правлячих коаліцій. Серед дискреційних чинників розпаду парламентських коаліцій можна виділити інституційні, ідеологічні, внутрішньопартійні (партійна дисципліна). Вплив інституційних чинників визначається складністю процедури відставки уряду парламентом, яка може бути простою (вотум недовіри уряду приймається відносною більшістю парламентарів, негативні правила відставки) або ускладненою (позитивні правила відставки).

11. Парламент України можна віднести до відносно сильних законодавчих органів, оскільки його комітети: а) мають право вимагати присутності авторів та надання додаткових документів. Комітети, що можуть вимагати більше інформації та присутності авторів-членів уряду, перебувають у кращому становищі щодо нагляду за законодавством, ніж ті, що не мають такої можливості; б) можуть рекомендувати поправки до урядових законопроектів та/або виносити на розгляд парламенту. Їх слабким місцем є невідповідність компетенцій з міністерствами, яких налічується майже вдвічі менше, ніж парламентських комітетів. Тобто у ході реформування Верховної Ради України з метою вдосконалення законотворчого процесу слід скоротити кількість парламентських комітетів, синхронізувати реформу законодавчого і виконавчого органів, щоб компетенція їх основних структурних підрозділів співпадала. Крім того, спроможність парламентських комітетів наглядати за дотриманням коаліційної угоди значною мірою визначається практикою неформальної взаємодії між депутатами і депутатськими фракціями, керівництвом парламенту та членами уряду.

12. Для посилення контролю учасників парламентської коаліції за діяльністю уряду слід доповнити ст. 18 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»: «…5) за рішенням депутатської фракції, яка подала його кандидатуру на посаду міністра».

Потребує вдосконалення і правове регулювання припинення діяльності парламентської коаліції та змін у її складі. У відповідних статтях Регламенту Верховної Ради України слід зазначити порядок і механізм виходу депутатської фракції з коаліції та викладення у вільний доступ інформації про актуальну кількість народних депутатів у складі парламентської коаліції. Комітет з питань регламенту та організації роботи Верховної Ради України повинен розміщувати актуальну інформацію про персональний склад парламентської коаліції на веб-сайті парламенту.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Мироненко В.П. Комплексний підхід до типологізації парламентських коаліцій / В.П. Мироненко // Держава і право : Зб. наук. праць. Серія Політичні науки. - 2014. - Вип. 66. - С. 339-345.

2. Мироненко В.П. Основні етапи формування парламентської коаліції в країнах Європи / В.П. Мироненко // Порівняльно-правові дослідження. - 2014. - №2. - С. 121-125.

3. Мироненко В.П. Особливості коаліційних угод 2006-2014 років в Україні / В.П. Мироненко // Держава і право : Зб. наук. праць. Серія Політичні науки. - 2015. - Вип. 67. - С. 109-119.

4. Мироненко В.П. Передумови створення і роль передвиборчих коаліцій / В.П. Мироненко // Молодий вчений. - 2015. - № 8. - С. 153-155.

5. Мироненко В.П. Еволюція та функції коаліційної угоди в країнах Європи / В.П. Мироненко // Evropskэ politickэ a prбvnн diskurz (Європейський політико-правовий дискурс, Прага, Чехія). - 2016. - №2. - S. 155-160.

6. Мироненко В.П. Теорії розподілу міністерських портфелів у коаліційних урядах / В.П. Мироненко // Держава і право : Зб. наук. праць. Серія Політичні науки. - 2016. - Вип. 71. - С. 189-198.

7. Мироненко В.П. Типи парламентських коаліцій та їх класифікація / В.П. Мироненко // Пріоритетні напрямки розвитку суспільних наук у ХХІ столітті: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Херсон, 26-27 лютого 2016 р.). - Херсон : Видавничий дім «Гельветика», 2016. - С. 169-174.

8. Мироненко В.П. Особливості формування парламентських коаліцій напередодні виборів / В.П. Мироненко // Сучасні проблеми світового співтовариства та роль суспільних наук у забезпеченні його розвитку: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (Одеса, 11-12 березня 2016 р.). - Одеса : ГО «Причорноморський центр досліджень проблем суспільства», 2016. - С. 107-111.

9. Мироненко В.П. Коаліційний процес в Європі: періодизація та особливості / В.П. Мироненко // V Всеукраїнські політологічні читання імені професора Богдана Яроша: зб. наук. праць / За заг. ред. В.І. Бортнікова, Я.Б. Яроша. - Луцьк : Вежа-Друк, 2016. - С. 142-144.

10. Мироненко В.П. Європейський досвід укладання коаліційних угод / В.П. Мироненко / Проблеми державного будівництва в Україні: у 2 т.: зб. матер. ХХІ міжнар. наук.-практ. конф. «Україна в світових та європейських інтеграційних процесах: стратегія і тактика» (м. Київ, 16 березня 2016 р.). - К. : Київський міжнародний ун-т, 2016. - Т. 1. - С. 193-196.

11. Мироненко В.П. Правові аспекти формування парламентських коаліцій / В.П. Мироненко // Альманах права. - 2016. - Вип. 7. - С. 337-340.

АНОТАЦІЇ

Мироненко В.П. Політико-правові засади формування і діяльності парламентської коаліції: зарубіжний досвід і Україна. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата політичних наук за спеціальністю 23.00.02 - політичні інститути та процеси. - Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, Київ, 2016.

У дисертації на основі зарубіжного та вітчизняного досвіду здійснено комплексний аналіз політико-правових засад створення і діяльності парламентської коаліції. Парламентську коаліцію розглянуто як угоду політичних партій, представлених у законодавчому органі, щодо формування уряду, визначення програми його діяльності, розподілу посад між її учасниками в органах законодавчої і виконавчої влади та механізми сприяння діяльності коаліційного уряду.

Запропоновано комплексний підхід до типологізації парламентських коаліцій, що враховує основні та другорядні критерії.

Встановлено, що формування парламентської коаліції має три основні етапи: довиборчий, післявиборчий та затвердження уряду, що проходить через стадії консультування, інформатора та форматора.

Виділено три типи передвиборчих коаліцій залежно від рівня виборчої координації і ступеня інтеграції в коаліцію та проаналізовано два основні підходи до пояснення їх формування: диспропорційна гіпотеза та сигнальна теорія.

Встановлено, що коаліційна угода виконує чотири основних функції: координаційну, контрольну, прогностичну та оціночну. Результативна діяльність парламентської коаліції і тривалість її існування значною мірою визначаються ефективністю механізмів нагляду за діяльністю партнерів по коаліції в уряді. У системі виконавчої влади вони представлені спільними комітетами, до складу яких входять міністри та представники коаліційних партій, інститутом молодшого міністра. Обґрунтовано, що найбільш ефективними є парламентські механізми контролю через парламентські комітети, дієвість яких залежить від здатності партій здійснювати експертизу урядових законопроектів та вносити суттєві зміни до проектів нормативно-правових актів, представлених міністерствами.

Запропоновано рекомендації щодо вдосконалення законодавства України, зокрема внесення змін до Регламенту Верховної Ради України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Ключові слова: парламентська коаліція, вибори, уряд, передвиборча коаліція, коаліційна угода.

Мироненко В.П. Политико-правовые основы формирования и деятельности парламентской коалиции: зарубежный опыт и Украина. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата политических наук по специальности 23.00.02 - политические институты и процессы. - Институт государства и права им. В.М. Корецкого НАН Украины, Киев, 2016.

В диссертации на основе зарубежного и отечественного опыта осуществлен комплексный анализ политико-правовых основ создания и деятельности парламентской коалиции. Парламентская коалиция рассмотрена как соглашение политических партий, представленных в законодательном органе, о формировании правительства, программе его деятельности, распределении должностей между ее участниками в органах законодательной и исполнительной власти, механизмах содействия деятельности коалиционного правительства.

Предложен комплексный подход к типологизации парламентских коалиций, учитывающий основные и второстепенные критерии.

Показано, что формирование парламентской коалиции проходит три основных этапа: доизбирательный, послеизбирательный и утверждение правительства. Обосновано, что именно формирование правительства дает основания утверждать о создании реально функционирующей парламентской коалиции. Проанализированы основные этапы утверждения правительства: выдвижение кандидатуры премьер-министра и других членов правительства; предоставление парламентом формального (вотума доверия) или неформального согласия данному составу правительства; одобрение его программы деятельности.

Выделены три типа предвыборных коалиций в зависимости от уровня избирательной координации и степени интеграции в коалицию: 1) объявление о намерении совместной деятельности в парламенте; 2) специальные инструкции по голосованию в различных округах; 3) выдвижение единого списка кандидатов от коалиции в пропорциональной системе и выдвижение единых кандидатов в одномандатных округах.

Проанализированы два основных подхода к определению факторов, имеющих решающее влияние на создание предвыборных коалиций: диспропорционная гипотеза и сигнальная теория. Диспропорционная гипотеза утверждает, что предвыборный альянс имеет больше шансов появиться в диспропорциональной избирательной системе, если в стране функционируют больше двух политических партий. Согласно сигнальной теории предвыборные коалиции создаются для: 1) информирования внешней среды о намерении партий сотрудничать; 2) приобретения опыта координации деятельности между партиями - будущими участниками правительственной коалиции; 3) уменьшения конкуренции между партиями (оппозиционные партии отказываются от конкуренции между собой и заключают союз для участия в выборах).

Отмечено, что коалиционное соглашение выполняет четыре основные функции: координационную, контрольную, прогностическую и оценочную. Координационная функция состоит в согласовании деятельности партнеров, утверждении дисциплины участников коалиции как в ходе голосований по законопроектам, так и в других видах парламентской деятельности. Контрольная функция предусматривает наличие мониторингового механизма для уменьшения возможности отклонения членов правительства от положений соглашения. Прогностическая функция позволяет избирателям спрогнозировать курс нового правительства, а в конце электорального цикла оценить деятельность политических партий, вошедших в состав парламентской коалиции. Оценочная функция состоит в том, что коалиционные соглашения служат как символическим, так и практическим целям и могут использоваться для оценки результатов деятельности правительства даже тогда, когда речь идет о вопросах, по которым нет согласия между коалиционными партнерами.

Обосновано, что результативная деятельность парламентской коалиции и длительность ее существования в значительной мере определяются эффективностью механизмов надзора за деятельностью партнеров по коалиции в правительстве. В системе исполнительной власти они представлены совместными комитетами, в состав которых входят министры и представители коалиционных партий, институтом младшего министра. Наиболее эффективными являются парламентские механизмы контроля, представленные парламентскими комитетами, действенность которых зависит от способности партий осуществлять экспертизу правительственных законопроектов и вносить существенные изменения в проекты нормативно-правовых актов, представленных министерствами.

Предложены рекомендации по совершенствованию законодательства Украины, в частности внесения изменений в Регламент Верховной Рады Украины и Закон Украины «О Кабинете Министров Украины».

Ключевые слова: парламентская коалиция, выборы, правительство, предвыборная коалиция, коалиционное соглашение.

Myronenko V. P. The political and legal foundations of formation and activities of parliamentary coalition: foreign expierence and Ukraine. - Manuscript.

Thesis to obtain the scientific degree of candidate of science with the speciality 23.00.02 - political institutes and processes. - Volodymyr Koretsckyj Institute of State and Law, National Academy of Science of Ukraine. - Kyiv, 2016.

The thesis presents a complex analysis of political and legal bases of creation and activity of the parliamentary coalition based on the analysis of foreign and domestic experience. The parliamentary coalition is considered as an agreement between the political parties represented in the legislature, on government, its program, the distribution of posts between the parties in the legislative and executive branches and the promotion of a coalition government.

The comprehensive approach to the typology of parliamentary coalitions that takes into account primary and secondary criteria.

The three main stages of a parliamentary coalition formation are pre-election, postelection and the approval of the government, which consists of consultation, appointment of informator and formator.

Three types of election coalitions depending on the degree of electoral coordination and integration of the coalition are defined and two basic approaches to explaining their formation, disproportionately hypothesis and signaling theory, are considered.

The four main functions of the coalition agreement are analyzed: coordination, monitoring, and prognostic evaluation. The author states, that effective coalition activity and duration of its existence is largely determined by the effectiveness of the supervision mechanisms, of the coalition partners.

The recommendations for the improvement of the legal framework by amending the Rule of Verkhovna Rada of Ukraine and the Law of Ukraine «On the Cabinet of Ministers of Ukraine».

Keywords: parliament coalition, election, government, pre-election coalition, coalition agreement.

Размещено на Allbest.ru