Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В. М. КОРЕЦЬКОГО

ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ МІСЬКИХ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

КУЛИНИЧ АНТОН ПАВЛОВИЧ

Київ - 2019

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі земельного та аграрного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник:	доктор юридичних наук, доцент Коваленко Тетяна Олександрівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, в.о. завідувача кафедри земельного та аграрного права.
Офіційні опоненти:	доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України Шульга Михайло Васильович, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри земельного та аграрного права; кандидат юридичних наук, доцент Настіна Ольга Іванівна, Білоцерківський національний аграрний університет, доцент кафедри цивільно-правових дисциплін.

Захист дисертації відбудеться 13 березня 2019 року о 15 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.02 в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ,

вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розіслано 7 лютого 2019 року.

громада територіальний земля правовідносини

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор юридичних наук О.О.Кваша

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. В Україні вже четвертий рік здійснюється реформа щодо децентралізації влади, основним завданням якої є зміцнення спроможності громад у вирішенні всіх питань місцевого життя. З цією метою урядом ініційована масштабна робота по забезпеченню добровільного об'єднання територіальних громад міст, селищ та сіл в спроможні об'єднанні територіальні громади (далі по тексту - ОТГ), органи місцевого самоврядування яких наділяються значно більшим обсягом повноважень, ніж повноваження, які мають традиційні міські, селищні та сільські ради. Особливо кардинально змінюється територія ОТГ, яка включає не тільки землі міст, селищ та сіл, що становили території територіальних громад міст, селищ та сіл, а й землі за межами населених пунктів. Для забезпечення належного використання та охорони земель ОТГ їх органи самоврядування мають бути наділені відповідними земельними повноваженнями, які необхідні для здійснення ними ефективного управління земельними ресурсами. Крім того, з формуванням земельних територій ОТГ постає питання щодо передачі їм у власність й значної частини земель за межами населених пунктів.

Таким чином, у земельній сфері України з'явився новий вид об'єктів земельних правовідносин - землі ОТГ, правовий режим яких перебуває у стані формування. Особливо складно відбувається формування територій міських ОТГ та правового режиму їх земель. Так, тільки з прийняттям 3 квітня 2018 р. Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” щодо добровільного приєднання територіальних громад сіл, селищ до територіальних громад міст республіканського, Автономної Республіки Крим, обласного значення почали формуватися міські ОТГ на базі міст обласного значення. Багато невирішених питань мають місце і у формуванні правового режиму земель міських територіальних громад, які створюються навколо міст районного значення.

І хоча реформа щодо децентралізації влади та формування спроможних ОТГ вважається однією з найуспішніших в Україні, саме проблеми формування правового режиму земель міських та інших ОТГ є такими, що знижують загальні результати цієї реформи. Зокрема, до цього часу немає чіткої правової моделі перерозподілу земельних повноважень органів державної влади на користь органів місцевого самоврядування ОТГ, які є одними із ключових елементів правового режиму їх земель.

З огляду на суперечливі процеси децентралізації влади у сфері земельних відносин в Україні у системі публічного управління землями дослідження правових ознак, елементів і змісту правового режиму земель міських ОТГ, а також забезпечення його реалізації у діяльності таких громад набуває важливого теоретичного та практичного значення.

У теорії земельного права дані питання залишаються недостатньо дослідженими, що обумовлює актуальність теми роботи. Саме на рівні земель міських та інших ОТГ відбуваються важливі зміни у підходах до правового регулювання земельних відносин у нашій країні, що свідчить про актуальність теми даного дисертаційного дослідження.

Науково-теоретичною базою проведеного дисертаційного дослідження стали праці вітчизняних фахівців у галузі земельного, екологічного та аграрного права, зокрема, В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, М.М. Бахуринської, Д.В. Бусуйок, О.В. Бурцева, О.А.Вівчаренка, М.В. Воскобійник, П.О. Гвоздика, О.В. Головкіна, Н.І. Данилко, В.М. Єрмоленка, О.І. Заєць, Л.П. Заставської, Є.О. Іванової, І.В. Ігнатенко, І.І. Каракаша, Т.Г. Ковальчук, Т.О. Коваленко, О.М. Ковтун, Н.Д. Когут, Д.М. Коломійцевої, О.С. Комарової, В.В. Костицького, І.О. Костяшкіна, М.В. Краснової, П.Ф. Кулинича, Л.В. Лейби, Н.Р.Малишевої, Р.І. Марусенка, А.М. Мірошниченка, В.Л. Мунтяна, О.І.Настіної, В.В. Носіка, О.О. Погрібного, В.М. Правдюка, О.Г. Поліщука, А.І. Ріпенка, В.І. Семчика, Т.Б. Саркісової, В.Д. Сидор, А.К. Соколової, Є.П. Суєтнова, Н.І. Титової, Т.О. Третяка, В.Ю. Уркевича, Т.Є.Харитонової, Ю.С. Шемшученка, М.В. Шульги та інших вчених.

У роботі також використані праці вітчизняних вчених з інших галузей права М.А. Баймуратова, О.В. Батанова, Б.С. Бачура, С.В. Бізікіна, П.Д. Біленчука, С.М. Глазунової, П.Ф. Гураля, А.О. Гурбика, Ю.В. Делія, І.В. Ідесіс, О.А. Костюченка, В.С. Куйбіди, А.Т. Назарка, І.О. Новаковської, С.Є. Саханенка, М.Г. Ступеня, В.Я. Тація та інших.

У процесі дослідження були використані наукові праці зарубіжних вчених-правознавців, зокрема, С.С. Алєксєєва, Дж. Хіллера, В.М. Гессена, К. Іонассена, О.І. Крассова, Р. Нісбета, А. де Токвіля, С. Фрідріха.

Нормативною та емпіричною базою дослідження є Конституція України та інші акти законодавства України, рішення органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо міських, селищних та сільських ОТГ, практика застосування законодавства України про створення та діяльність міських та інших ОТГ, а також практика застосування законодавства України щодо вирішення місцевих питань у сфері земельних відносин.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано на кафедрі земельного та аграрного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка відповідно до теми «Теорія та практика адаптації законодавства України до законодавства ЄС» (№ 16 БФ 042-01, номер державної реєстрації, що діє з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2018 року). Тема дисертації затверджена на засіданні вченої ради Київського національного університету імені Тараса Шевченка 17 грудня 2015 р. (протокол № 5).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення змісту правового режиму земель міських територіальних громад, що спрямовано на розроблення наукової основи для вирішення комплексу теоретичних і практичних проблем земельно-правової доктрини, формулювання пропозицій щодо вдосконалення земельного законодавства України в частині правового регулювання суспільних відносин у сфері управління, використання та охорони земель міських ОТГ.

Мета дослідження конкретизується в його завданнях:

- визначити ознаки міської ОТГ як суб'єкта земельних правовідносин;

- розкрити генезу законодавства України про землі міських ОТГ;

- визначити поняття та склад земель міських ОТГ як об'єкта правового режиму;

- сформулювати поняття та виявити особливості правового режиму земель

міських ОТГ;

- охарактеризувати інституційно-функціональне забезпечення управління

землями міських ОТГ;

- виявити особливості правового регулювання просторового планування

використання земель міських ОТГ;

- встановити особливості права комунальної власності та інших прав

міських ОТГ на землю;

- визначити особливості правової охорони земель міських ОТГ;

- розробити пропозиції щодо вдосконалення правового режиму земель міських

ОТГ.

Об'єктом дослідження виступають суспільні відносини у сфері управління, використання та охорони земель міських територіальних громад.

Предметом дослідження є правовий режим земель міських територіальних громад.

Методи дослідження. Для досягнення зазначеної мети та вирішення поставлених завдань використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи наукового пізнання: діалектичний, аналізу і синтезу, системно-структурний, формально-логічний, герменевтичний, історико-правовий, емпіричний, порівняльно-правовий, формально-юридичний. Діалектичний метод пізнання був базовим на всіх стадіях дослідження, зокрема, завдяки його можливостям була встановлена еволюція земельно-правового статусу органів місцевого самоврядування територіальних громад на всіх етапах розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Метод аналізу і синтезу використано при дослідженні змісту нормативно-правових актів, аналітичних матеріалів, концепцій та точок зору вчених з окремих питань, які входили до предмету дослідження (розділи 1 та 2). Системно-структурний метод дав змогу визначити зміст інституційно-функціонального забезпечення управління землями міських ОТГ, зокрема, функціональні зв'язки між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування територіальних громад (підрозділ 2.1). Герменевтичний метод використовувався для визначення правової природи явищ і процесів, які мають місце при формуванні земель міських ОТГ та розвитку їх правового режиму, а також для формулювання нових наукових положень по темі дослідження (підрозділи 1.1, 2.1., 1.3). Для тлумачення змісту правових норм, які регулюють відносини щодо використання та охорони земель міських ОТГ, та практики їх застосування використаний формально-логічний метод (підрозділ 1.4, 2.1, 2.2, 2.3.1, 2.4). Порівняльно-правовий метод використовувався для з'ясування відмінностей між правовим режимом земель територіальних громад міст, селищ і сіл та правовим режимом земель ОТГ (підрозділ 3.3). При визначенні правової природи досліджуваних явищ та формулювання відповідних юридичних понять застосовувався формально-юридичний метод (підрозділи 1.1, 1.2, 2.2, 3.1, 3.2, 3.3). За допомогою історико-правового методу здійснювалося дослідження становлення законодавства України про землі територіальних громад (підрозділ 1.4).

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що в дисертації вперше в науці земельного права України здійснено комплексне наукове дослідження питань правового регулювання земельних відносин за участю міських ОТГ, на підставі чого обґрунтовано нові наукові положення, рекомендації, висновки і пропозиції з удосконалення земельного законодавства, які й виносяться на захист.

У межах здійсненого дослідження вперше:

1) сформульовані ознаки міської ОТГ як суб'єкта земельних правовідносин, під якою пропонується розуміти створену шляхом об'єднання територіальних громад міста, сіл і селищ соціальну спільноту, що: а) складається з громадян України, іноземців, осіб, без громадянства, біженців і вимушених переселенців, що постійно на законних підставах проживають у місті як адміністративному центрі громади та інших суміжних населених пунктах (селах, селищах); б) має спільну нерозривну земельну територію, що розташована в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці (область, Автономна Республіка Крим); в) безпосередньо або через сформовані нею органи влади вирішує земельні питання місцевого значення; г) має достатній для самостійного функціонування перелік об'єктів комунальної власності; д) отримує до бюджету громади комунальні та інші податкові надходження; е) пов'язана соціально-економічними, демографічними, культурними та іншими зв'язками системного характеру;

2) доведено, що основними системоутворюючими категоріями земель міських ОТГ є землі житлової і громадської забудови та землі промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Відповідно правовий режим інших категорій земель у межах території міської ОТГ має бути підпорядкований правовим режимам земель житлової і громадської забудови та земель промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Таке їх підпорядкування має забезпечуватися затвердженою відповідно до закону планувальною документацією, чинність якої поширюється як на землі у межах населених пунктів, так і за їх межами;

3) доведено, що проведення реформи щодо децентралізації влади в земельних відносинах та формування управлінських повноважень рад міських та інших ОТГ на засадах принципу субсидіарності обумовлює необхідність відмови від поділу повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня на власні та делеговані. Їх повноваження мають формуватися таким чином, щоб усі місцеві земельні питання вирішувалися радами міських ОТГ, крім тих питань, які вони не мають можливості вирішувати і які доцільно винести на вирішення органів державної влади;

4) обґрунтований висновок, що в ряді випадків суб'єктом управлінських земельних правовідносин є міська ОТГ безпосередньо, яка може скасовувати рішення ради з земельних питань, зобов'язувати раду прийняти певне рішення з земельних питань або вносити до нього зміни шляхом проведення місцевих референдумів, опитувань тощо;

5) обгрунтована наукова ідея про те, що наділення рад міських ОТГ повноваженням затверджувати документацію з просторового планування територій таких громад має супроводжуватися реформуванням усієї системи просторового планування в Україні. Положення затвердженої радою документації з просторового планування, по-перше, повинні мати більшу юридичну силу, ніж відповідні положення схем планування територій областей, районів та Генеральної схеми планування території України, та, по-друге, у документації з просторового планування для районів, областей та країни в цілому мають встановлюватися лише ті показники використання земель, досягнення яких становитиме предмет управлінської діяльності органів державної влади (наприклад, мінімальний рівень заліснення території, площа об'єктів природно-заповідного фонду, нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, розміщення об'єктів національної інфраструктури, національної безпеки і оборони тощо);

удосконалено:

6) наукові підходи щодо змісту права комунальної власності на землю міських ОТГ, відповідно до яких ключовим принципом правового режиму земель таких громад є пріоритет права комунальної власності на землю, відповідно до якого у комунальній власності міської ОТГ перебувають усі землі як в межах населених пунктів, так і за їх межами, крім земель приватної та державної власності;

7) положення про те, що в суб'єктивному значенні право комунальної власності на землю міських ОТГ являє собою гарантовану нормами законодавства України можливість і здатність територіальної громади набувати землі та земельні ділянки, а також володіти, користуватися та розпоряджатися ними безпосередньо або через створені нею органи місцевого самоврядування. Тому міські ОТГдоцільно визнати первинними суб'єктами права комунальної власності на землю а обрані ними ради - вторинними. У випадках розходжень між первинним і вторинним суб'єктом права комунальної власності на землю пріоритет у має надаватися повноваженням міських та інших ОТГ;

дістали подальшого розвитку:

8) теоретичне положення про доцільність визнання виконавчих комітетів рад міських ОТГ третинними суб'єктами права комунальної власності з встановленням законом їх повноважень як суб'єкта права комунальної власності на землю та права передати виконавчим комітетам рад міських ОТГ додаткових повноважень на підставі рішень таких рад;

9) положення про те, що міська ОТГ як правонаступник територіальних громад міст, селищ та сіл, набуває у порядку правонаступництва право власності на землі громад, що увійшли до її складу, з моменту утворення;

10) науковий висновок щодо об'єкта самоврядного контролю на території міських ОТГ, яким мають бути всі землі, незалежно від форм власності та категорій земель, крім земель національної безпеки та оборони.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в роботі висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані:

- у науково-дослідницькій роботі - для подальшої розробки проблем правового регулювання земельних відносин у діяльності територіальних громад при написанні наукових робіт із цієї проблематики;

- у нормотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства України в частині правового регулювання управління землями ОТГ, їх використання та охорони;

- у правозастосовній діяльності - у роботі органів самоврядування міських та інших ОТГ при підготовці та прийнятті рішень, спрямованих на регулювання земельних відносин;

- у навчальному процесі - при викладанні навчальної дисципліни «Земельне право України» і підготовці відповідних спецкурсів, підготовці підручників та навчальних посібників.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційної роботи були апробовані на науково-практичних конференціях та круглих столах, зокрема на Круглому столі “Конституційні засади аграрного, земельного та екологічного права: 20 років розвитку” (м. Київ, 27 травня 2016 року), Першому зібранні фахівців споріднених кафедр з обговорення актуальних наукових проблем та методики викладання аграрного, екологічного та природоресурсного права у вищих навчальних закладах України (м. Одеса, 9-10 вересня 2016 року), Міжнародній науково-практичній конференції “Еволюція соціального права. Еволюція правового регулювання аграрних, земельних та екологічних відносин” (м. Львів, 18 листопада 2016 р.), Круглому столі “Теоретичні та практичні аспекти реалізації екологічного, земельного, аграрного права в умовах сталого розвитку України” (Харків, 2 грудня 2016 р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання державотворення в Україні” (м. Київ, 19 травня 2017 р.), Всеукраїнській науково-практичній конференції “Від правової охорони природи Української РСР до екологічного права України” (м. Київ, 26 травня 2017 року), Всеукраїнському круглому столі “Децентралізація влади як чинник розвитку аграрного, екологічного, земельного та інших природоресурсних галузей права” (м. Київ, 22 вересня 2017 р.), Міжнародній науково-практичній конференції “Розвиток аграрного, земельного та екологічного права на зламі тисячоліть” (м. Київ, 18-19 травня 2018 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення й висновки дисертаційного дослідження знайшли відображення в 15 наукових публікаціях, з яких: 6 ? статті у наукових фахових виданнях України, включених до міжнародних науково-метричних баз, 1 ? у науковому періодичному виданні з юридичних наук іншої держави, 8 ? тези, опубліковані за результатами науково-практичних конференцій та круглих столів.

Структура дисертації обумовлена метою, завданнями, об'єктом і предметом дослідження і складається з переліку умовних позначень, вступу, 2 розділів, поділених на 8 підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатку. Загальний обсяг дисертації становить 249 сторінок, із них основний текст на 210 сторінках, список використаних джерел (356 найменувань) ? 36 сторінках, додаток - 3 сторінках.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі розкрито сутність та обґрунтовано актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, висвітлено зв'язок теми дисертації із сучасними дослідженнями у відповідній галузі знань; визначені мета і завдання дослідження відповідно до предмета та об'єкта дослідження, а також його методологічної основи; сформульовано основні наукові положення, які відображають наукову новизну отриманих результатів і виносяться на захист; аргументовано теоретичне та практичне значення отриманих результатів; надані відомості про їх апробацію та публікації автором концептуальних положень дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Загальна характеристика правового режиму земель міських територіальних громад» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Міська територіальна громада як суб'єкт

земельних правовідносин» досліджені ознаки територіальних громад міст, територія яких охоплює лише землі відповідного міста, та міських територіальних громад, які створені у результаті об'єднання громад і мають територію, що включає як землі населених пунктів, так і землі за їх межами. На основі аналізу літературних джерел та відповідного законодавства визначені ознаки міської ОТГ як суб'єкта земельних правовідносин. Доведено, що територіальна ознака міської ОТГ має земельно-правовий зміст, який проявляється у наявності в територіальної громади земельних прав та законних земельних інтересів щодо її території. Наведена аргументація проти визнання територіальних громад районів і областей як факультативних територіальних громад. Виявлені відмінності між міськими ОТГ та міськими агломераціями.

Підрозділ 1.2. «Ґенеза законодавства України про землі міських територіальних громад» присвячений аналізу становлення законодавства про міські територіальні громади в історичному аспекті, на підставі чого виділено основні закономірності його розвитку. Встановлено, що формування правового режиму земель міських територіальних громад в системі правового режиму земель країни має місце за умови існування місцевого самоврядування в містах, за якого міські громади наділяються певними повноваженнями у регулюванні земельних відносин. Доведено, що земельні повноваження міських територіальних громад як ключовий елемент їх правового режиму починають формуватися в умовах існування власної державності - Київської Русі та певною мірою в періоди входження українських земель до складу Литовського князівства та Речі Посполитої. В умовах перебування України у складі Російської та Австро-Угорської імперій місцеве самоврядування, яке давало можливість збереження і певного розвитку традицій українського народу та його самоідентифікації у складі імперій, не отримало належного розвитку. Автором обґрунтовано, що в період тоталітарного режиму існування місцевого самоврядування, в тому числі і в містах, суперечило логіці централізованого управління суспільством, яку поділяли комуністи, та перебувало під забороною. З відновленням незалежності України місцеве самоврядування, в тому числі і в містах, почало формуватися заново. Однак, через великі, «вікові» перерви у його розвитку, що зумовило нерозвинутість, слабкість самоврядної культури народу, становлення місцевого самоврядування у містах відбувалося суперечливо. І лише з прийняттям у 2015 р. Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» розпочалося формування повноцінних міських територіальних громад та правового режиму їх земель.

У підрозділі 1.3. «Поняття та склад земель міських територіальних громад як об'єкта правового режиму» проаналізовано літературні джерела та правові норми, дисертант пропонує під землями міської ОТГ розуміти частину розташованої в межах однієї області (Автономної республіки Крим) земної поверхні, яка являє собою територію, що визначена зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися, або на підставі проекту землеустрою, є цілісною (нерозривною) земельною територією в межах якої немає земель інших громад, однак розташовані інші природні ресурси та на яку поширюються повноваження органу самоврядування міської ОТГ. Визначено, що провідну роль у формуванні загального правового режиму земель міських ОТГ відіграє правовий режим земель населених пунктів, що увійшли до складу цих громад.

У підрозділі 1.4. «Особливості правового режиму земель міських територіальних громад» досліджено суть правового режиму земель міських ОТГ як особливого виду правового режиму земель України. Доведено, що ключовим принципом правового режиму земель міських ОТГ є пріоритет права комунальної власності на землю, згідно з яким у комунальній власності міської ОТГ перебувають усі землі як в межах населених пунктів, так і за їх межами, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

Розділ 2 «Реалізація правового режиму земель міських територіальних громад» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Правові питання інституційно-функціонального забезпечення управління землями міських територіальних громад» аналізуються інституційно-правові та функціонально-правові питання управління землями міських ОТГ, на підставі чого внесено пропозиції щодо вдосконалення відповідного законодавства. Автором обґрунтовано, що в умовах проведення реформи з децентралізації влади, в тому числі і в земельних відносинах, яка передбачає формування управлінських повноважень рад міських та інших ОТГ на засадах принципу субсидіарності, уявляється необхідним відмовитися від поділу повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня на власні та делеговані. Натомість їх повноваження мають формуватися таким чином, що всі питання місцевого життя, включаючи й питання земельних відносин, мають вирішуватися радами ОТГ, у тому числі міськими, крім тих питань, які вони не мають можливості вирішувати і які доцільно винести на вирішення органів державної влади. Обґрунтовано висновок, що у ряді випадків суб'єктом управлінських земельних правовідносин може виступати міська ОТГ, яка повинна мати право на скасування рішення своєї ради з земельних питань, зобов'язувати раду прийняти певне рішення з земельних питань або вносити до нього певні зміни шляхом проведення місцевих референдумів, опитувань тощо.

У підрозділі 2.2. «Правове регулювання просторового планування використання земель міських територіальних громад» у світлі європейського досвіду та вітчизняної практики досліджуються правові питання формування інституту просторового планування в Україні. Встановлено, що просторове планування сприяє переходу від двовимірного (площинного) до тривимірного (об'ємного) планування використання земель. Виявлено, що в Україні законодавство про просторове територіальне планування формується у протиборстві двох планувальних систем - землевпорядного та містобудівного планування. Запропоновано поняття просторового планування використання земель міських ОТГ як правової категорії. Доведено, що наділення рад міських та інших ОТГ повноваженням затверджувати документацію з просторового планування територій таких громад буде ефективним за умови реформування правового регулювання всієї системи просторового планування в Україні на підставі принципу «знизу-догори». Обґрунтовано висновок, що поділ земель на категорії не виключає застосування правового механізму зонування земель як засобу просторового планування, а навпаки: за умови збереження поділу земель на категорії механізм зонування земель буде більш ефективним інструментом просторового планування використання земель в Україні.

У підрозділі 2.3. «Право комунальної власності та інші права міських територіальних громад на землю» предметом аналізу є система прав міських ОТГ на землю. У суб'єктивному значенні право комунальної власності на землю міських ОТГ розглянуто як гарантована законодавством можливість і здатність територіальної громади набувати землі та земельні ділянки, а також володіти, користуватися та розпоряджатися ними безпосередньо або через створені нею органи місцевого самоврядування. Обґрунтовано необхідність визнання суб'єктами комунальної власності на землю не тільки територіальних громад, а й рад та їх виконавчих комітетів. Сформульовано положення про доцільність визнання міських ОТГ первинними суб'єктами права комунальної власності на землю, обрані ними ради - вторинними, а виконавчі комітети рад - третинними суб'єктами такого права.

У підрозділі 2.4. «Правова охорона земель міських територіальних громад» правова охорона земель міських ОТГ досліджено як сукупність передбачених нормами права організаційних, екологічних, економічних та інших заходів, спрямованих на охорону земель як просторово-територіального базису життєдіяльності населення шляхом захисту земель від нецільового використання та самовільного зайняття, а також збереження їх кількісного складу та збереження ґрунтового покриву земельних ресурсів, екологічної цінності природних і набутих якостей земель шляхом недопущення в ході господарської (містобудівельної) діяльності надмірного шкідливого впливу на землю як елемента довкілля, захисту земель від негативних впливів (забруднення, псування). Обґрунтовано, що об'єктом самоврядного контролю на території міських ОТГ мають бути всі землі, незалежно від форм власності, крім, земель національної безпеки та оборони. Що стосується правової охорони кількості земель, то в межах території міської ОТГ переважна більшість повноважень щодо їх здійснення має належати її радам та створеним нею виконавчим органам.



ВИСНОВКИ

У дисертації здійснено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової задачі, що полягає у розробленні наукових засад правового режиму земель міських територіальних громад. Висновки та пропозиції, сформульовані в роботі, мають теоретичне та практичне значення для подальших наукових розробок, вдосконалення законодавства та підвищенню ефективності правозастосування.

Найбільш вагомими науковими результатами дисертації є такі висновки:

1. Між населенням міської ОТГ та її земельною територією існує правовий зв'язок, який проявляється у наявності в громади земельних прав та законних земельних інтересів. Відповідно міську ОТГ як суб'єкта земельних правовідносин пропонується розглядати як створену шляхом об'єднання територіальних громад міста, сіл і селищ соціальну спільноту, що: 1) складається з громадян України, іноземців, осіб, без громадянства, біженців і вимушених переселенців, що постійно на законних підставах проживають у місті як адміністративному центрі громади та інших її населених пунктах; 2) має спільну нерозривну земельну територію, що розташована в межах однієї адміністративно-територіальної одиниці (область, Автономна Республіка Крим), та пов'язані з цією територією земельні права, земельні повноваження та законні земельні інтереси громади; 3) безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішує питання місцевого значення; 4) має достатній для самостійного функціонування набір об'єктів комунальної власності; 5) отримує до бюджету громади комунальні та інші податкові надходження; 6) пов'язана соціально-економічними, демографічними, культурними та іншими зв'язками системного характеру. Відповідно немає підстав для надання жителям районів та областей статусу факультативних територіальних громад (територіальних громад району та області), оскільки вони не мають власної території та пов'язаних з нею земельних прав і законних інтересів.

2. Становлення правового режиму земель міських ОТГ в Україні в історичному ракурсі характеризується такими закономірностями. По-перше, підстави для виділення правового режиму земель міських ОТГ у системі правового режиму земель країни з'являються за умови існування місцевого самоврядування в містах, за якого міські громади наділяються певними повноваженнями у регулюванні земельних відносин. По-друге, земельні повноваження міських ОТГ як ключовий елемент їх правового режиму починають формуватися в умовах існування власної державності - Київської Русі (ІХ-ХІІ століття) та певною мірою в умовах «ліберальної окупації», яка мала місце в період входження українських земель до складу Литовського князівства (ХІІІ-ХV століття), а також в період приєднання території України до складу Речі Посполитої (ХVІ-ХVІІІ століття), оскільки у містах Західної України зростала частка польського населення. По-третє, умовах перебування України у складі Російської та Австро-Угорської імперій (ХVІІІ-ХІХ століття) місцеве самоврядування, яке давало можливість збереження і певного розвитку традицій українського народу та його самоідентифікації у складі імперій, не отримало належного розвитку. По-четверте, в період комуністичного (тоталітарного) режиму існування місцевого самоврядування, в тому числі і в містах, суперечило логіці централізованого управління суспільством, яку поділяли комуністи, та перебувало під забороною. По-п'яте, з відновленням незалежності України місцеве самоврядування, в тому числі і в містах, почало формуватися заново. Однак, через великі, «вікові» перерви у його розвитку, що зумовило нерозвинутість, слабкість самоврядної культури народу, становлення місцевого самоврядування у містах відбувалося суперечливо, оскільки воно перебувало під контролем держави та обмежувалося територіями міст та інших населених пунктів. І лише з прийняттям у 2015 р. Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» поклало початок формування повноцінних міських територіальних громад та правового режиму їх земель.

3. Під землями міської ОТГ слід розуміти частину розташованої в межах однієї області (Автономної республіки Крим) земної поверхні, яка являє собою територію, що визначена зовнішніми межами юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися, або на підставі проекту землеустрою, є цілісною (нерозривною) земельною територією, в межах якої немає земель інших громад, однак розташовані інші природні ресурси та на яку поширюються повноваження органу самоврядування міської ОТГ - ради міської ОТГ.

4. Основною системоутворюючою категорією земель міських ОТГ є землі несільськогосподарського призначення - землі житлової та громадської забудови, землі промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Відповідно інші категорії земель у межах території міської ОТГ мають правовий режим, підпорядкований правовим режимам земель житлової та громадської забудови та земель промисловості, транспорту, енергетики, зв'язку, оборони та іншого призначення. Однак, таке їх підпорядкування забезпечується належно розробленою і затвердженою в установленому законом порядку планувальною (містобудівною) документацією, чинність якої поширюється як на землі у межах населених пунктів, так і за їх межами.

5. Землі міських ОТГ є поліресурсним об'єктом правових правовідносин, що включає не тільки частину земної поверхні, а й інші природні ресурси, розташовані під, над земною поверхнею та на ній, а також розташовану на них нерухомість, елементи благоустрою тощо, які задовольняють суспільну потребу населення міської територіальної громади у земельних ресурсах.

6. Сприйнятий правовою доктриною та реалізований у чинному ЗК України поділ населених пунктів на міські поселення, до яких відносяться міста, селища міського типу й селища, та сільські населені пункти в цілому є обґрунтованим, оскільки продиктований специфікою основного виду господарської діяльності їх населення, яка в свою чергу обумовлює й специфіку використання земельних ресурсів міських і сільських населених пунктів. Водночас на території міських ОТГ такий поділ поступово втрачатиме своє юридичне значення, оскільки в силу особливостей правового режиму земель міських ОТГ тенденція урбанізації їх територій домінуватиме над потребами сільського розвитку.

7. Правовий режим земель міських ОТГ являє собою закріплений нормами права порядок належної поведінки суб'єктів земельних та інших правовідносин щодо управління землями міських ОТГ, їх використання та охорони, який забезпечується шляхом визначення складу та цільового призначення цих земель, змісту прав, обов'язків та відповідальності власників і користувачів земельних ділянок та інших осіб за дотримання правового режиму земель, а також шляхом визначення земельно-правового статусу міських ОТГ і компетенції їх органів місцевого самоврядування та інших органів влади в регулюванні земельних відносин на території міської ОТГ.

8. Правовий режим земель міських ОТГ характеризується наявністю їх загального цільового призначення. Засобом досягнення основної мети правового режиму земель міських ОТГ є єдина планувальна документація, відповідно до якої всі землі міської ОТГ є єдиним об'єктом планування, що здійснюється органом самоврядування такої громади.

9. Ключовим принципом правового режиму земель міських ОТГ є пріоритет права комунальної власності на землю, згідно з яким у комунальній власності міської ОТГ перебувають усі землі як в межах населених пунктів, так і за їх межами, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

10. В умовах проведення реформи щодо децентралізації влади, в тому числі і в земельних відносинах, яка передбачає формування управлінських повноважень рад міських та інших ОТГ на засадах принципу субсидіарності уявляється необхідним відмовитися від поділу повноважень органів місцевого самоврядування базового рівня на власні та делеговані. Натомість їх повноваження мають формуватися таким чином, що всі питання місцевого життя, включаючи й питання земельних відносин, мають вирішуватися радами ОТГ, у тому числі міськими, крім тих питань, які вони не мають можливості вирішувати і які доцільно винести на вирішення органів державної влади.

11. Під просторовим плануванням як функцією самоврядування міської ОТГ слід розуміти сукупність заснованих на нормах права дій органів самоврядування громади, а в деяких випадках і самої громади щодо організації всього підпорядкованого їй простору та його окремих частин з метою забезпечення збалансованого розвитку земельних та інших природних ресурсів і визначення на цій основі територій для розселення, місць застосування праці, відпочинку і оздоровлення, інженерно-транспортної інфраструктури, інших об'єктів життєдіяльності населення громади шляхом розроблення, затвердження та реалізації документації з просторового планування міської ОТГ

12. Міські ОТГ здійснюють право комунальної власності на землю у трьох формах: 1) шляхом передачі земельних ділянок комунальної власності в індивідуальне володіння і користування фізичним і юридичним особам з наданням їх у постійне користування, оренду, а також на праві емфітевзису та суперфіцію); 2) шляхом виділення певних земель (земельних територій та окремих ділянок) для загального користування жителями територіальних громад і всіма іншими особами, які перебувають на відповідній частині території громади; 3) шляхом зарахування земельних ділянок зі складу таких земель до запасу.

13. Визначені особливості здійснення права комунальної власності на землю, відповідно до яких міські та інші ОТГ доцільно визнавати первинними суб'єктами права комунальної власності на землю, обрані ними ради - вторинними, а виконавчі комітети рад - третинними суб'єктами такого права. У випадках розходжень між первинним і вторинним суб'єктом права комунальної власності на землю пріоритет має надаватися повноваженням міських та інших ОТГ, а за наявності розбіжностей між радою та її виконавчим комітетом рішення ради має мати вищу юридичну силу, ніж рішення виконавчого комітету.

14. Важливим напрямом правового регулювання охорони земель є охорона їх кількості, тобто, структури земель за їх категоріями, та якості їх ґрунтового покриву. Тому повноваження щодо охорони якісного стану земель, здійснення якого вимагає застосування спеціальних знань, пристроїв та бюджетних коштів, доцільно залишити за органами державної влади спеціальної компетенції.

15. Об'єктом самоврядного контролю на території міських ОТГ мають бути всі землі, незалежно від форм власності, крім, можливо, земель національної безпеки та оборони. У випадках виявлення фактів порушень законодавства про охорону земель на території міських ОТГ їх ради повинні мати можливість притягувати порушників земельного законодавства до адміністративної відповідальності, а також ініціювати, при необхідності, їх притягнення до цивільної та кримінальної відповідальності.

16. Запропоновано зміни до Земельного кодексу України:

а) доповнити Кодекс статтями 12-1 та 12-2, якими мають бути визначені земельні повноваження рад міських та інших ОТГ та їх виконавчих комітетів щодо здійснення права комунальної власності на землю та функцій управління землями в межах територій таких громад;

б) у зв'язку з тенденцією до забудови земель за межами населених пунктів, яка проявилася до започаткування процесу формування в Україні міських ОТГ (будівництво котеджних містечок тощо), частину першу статті 38 викласти у такій редакції: «До земель житлової та громадської забудови належать земельні ділянки, які використовуються для розміщення житлової забудови, громадських будівель і споруд, інших об'єктів загального користування і розташовані у межах населених пунктів та за їх межами на території міських ОТГ»;

в) доповнити главу 30 («Планування використання земель») статтею 178-1 «Програми використання та охорони земель міських та інших територіальних громад», у якій визначити види та зміст просторової планувальної документації окремо для міських, селищних та сільських ОТГ.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Кулинич А.П. Правові аспекти розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями в умовах децентралізації влади. Часопис Київського ун-ту права. 2017. № 1. С. 282-286.

2. Кулинич А.П. Інституційно-функціональне забезпечення управління землями міських територіальних громад. Підприємництво, господарство і право. 2017. № 11. С. 99-103.

3. Кулинич А.П. Міська територіальна громада як суб'єкт земельних правовідносин. Часопис Київського ун-ту права. 2017. №1. С.209-214.

4. Кулинич А.П. Поняття та склад земель міських територіальних громад: правові питання. Держава та регіони; Серія: Право. 2017. № 4. С.32-37.

5. Кулинич А.П. Загальна характеристика правового режиму земель міських територіальних громад. Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету ; Серія: «Юриспруденція». 2018. Вип. 28. С. 108-113.

6. Кулинич Антон. Просторове планування території міської територіальної громади: правовий аспект. «Jurnalul juridic national: teorie єi practicг» S.R.L ; зарубіжн. наук. фах. вид. Молдова. 2018. № 2 (30). С.123-127.

7. Кулинич А.П. Особливості права комунальна власність на землю в об'єднаних територіальних громадах. Часопис Київського університету права. 2018. №2. С. 261-265.

8. Кулинич А.П. Міська територіальна громада - новий суб'єкт земельних відносин в Україні. Конституційні засади аграрного, земельного та екологічного права: 20 років розвитку: матеріали «круглого столу» (м. Київ, 27 травня 2016 року) ; за ред. М.В. Краснової, Т.О. Коваленко; Київський нац. ун-т ім. Т. Шевченка. Чернівці: Кондратьєв А.В., 2016. С.141-144.

9. Кулинич А.П. Набуття територіальними громадами права власності на земельні ділянки відумерлої спадщини в умовах децентралізації влади. Зб. матеріалів Першого зібрання фахівців споріднених кафедр з обговорення актуальних наукових проблем та методики викладання аграрного, екологічного та природоресурсного права у вищих навчальних закладах України (м. Одеса, 9-10 вересня 2016 р.) ; відп. ред. І.І. Каракаш. Одеса: Юрид. літ-ра, 2016. С. 141-143.

10. Кулинич А.П. Актуальні питання формування території об'єднаної територіальної громади. Актуальні проблеми соціального права. Еволюція правового регулювання аграрних, земельних та екологічних відносин : матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Львів, 18 листопада 2016 р.) ; за заг. ред. П. Д. Пилипенка. Львів, 2016. С.114-116.

11. Кулинич А.П. Державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні: завдання, недоліки та досвід для формування законодавства про міські територіальні громади та їх землі. Теоретичні та практичні аспекти реалізації екологічного, земельного, аграрного права в умовах сталого розвитку України: матеріали «круглого столу» (Харків, 2 груд. 2016р.) ; за заг. ред. А.П. Гетьмана. Харків: Право, 2016. С. 281-283.

12. Кулинич Антон. Окремі питання співвідношення міських територіальних громад та міських агломерацій як суб'єктів земельних правовідносин. Актуальні питання державотворення в Україні: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ, 19 травня 2017 р.) ; ред. кол. І.С. Гриценко (голова), І.С. Сахарук (відп. ред.) та ін. ; в 2 т. Київ: ВПЦ “Київський університет”, 2017. Т. 2. С.117-119.

13. Кулинич А.П. Земельно-правова природа перспективних планів формування територій об'єднаних територіальних громад. Від правової охорони природи Української РСР до екологічного права України: зб. тез Всеукр.наук.-практич. конф., 26 травня 2017 р, м. Київ; укл.: В.В. Носік [та ін.]; Київський нац. ун-т ім. Т. Шевченка. Чернівці: Кондратьєв А.В., 2017. С. 180-184.

14. Кулинич А.П. До питання про поняття та склад земель міських територіальних громад як об'єкта земельних відносин. Децентралізація влади як чинник розвитку аграрного, екологічного, земельного та інших природоресурсних галузей права: матеріали Всеукр. круглого столу (м. Київ, 22 вересня 2017 р.). Київ: Видавництво «Прінт Сервіс», 2017. С. 158-163.

15. Кулинич А.П. Передача земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об'єднаних територіальних громад. Розвиток аграрного, земельного та екологічного права на зламі тисячоліть: матеріали міжнар. наук.-практ. конф. (м. Київ, 18-19 травня 2018 р.) ; за заг. ред. В.М. Єрмоленка. Київ, 2018. С. 278-283.



АНОТАЦІЯ

Кулинич А.П. Правовий режим земель міських територіальних громад в Україні. - На правах рукопису.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.06 - земельне право; аграрне право; екологічне право; природоресурсне право. - Інститут держави і права ім. В. М. Корецького Національної академії наук України, Київ, 2019.

Дисертація є самостійною завершеною науковою працею, присвяченою комплексному дослідженню правового режиму земель міських територіальних громад в Україні. У роботі досліджено та розкрито зміст правового режиму земель міських територіальних громад і перспективи його вдосконалення шляхом дослідження його поняття та основних рис, законодавчої бази розвитку і реалізації правового режиму земель міських територіальних громад.

За результатами дослідження положень чинного законодавства України щодо формування, використання та охорони земель у межах територій міських територіальних громад сформульовані пропозиції щодо вдосконалення законодавства України, зокрема в частині визначення земельних повноважень органів самоврядування міських територіальних громад.

Ключові слова: міські територіальні громади, правовий режим земель, децентралізація влади, принципи місцевого самоврядування, земельні відносини за участю територіальних громад, просторове планування, право комунальної власності на землю, правова охорона земель.



АННОТАЦИЯ

Кулинич А.П. Правовой режим земель городских территориальных общин в Украине. - На правах рукописи.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.06 - земельное право; аграрное право; экологическое право; природоресурсное право. - Институт государства и права им. В. М. Корецкого Национальной академии наук Украины, Киев, 2019.

Диссертация является самостоятельной завершенной научной работой, посвященной комплексному исследованию правового режима земель городских территориальных общин. В работе исследованы и раскрыты содержание правового режима земель городских территориальных общин и перспективы его совершенствования путем исследования его понятия и основных черт, законодательной базы развития и реализации правового режима земель городских территориальных общин.

По результатам исследования положений действующего законодательства Украины относительно формирования, использования и охраны земель в пределах территорий городских территориальных общин сформулированы предложения по совершенствованию законодательства Украины, в том числе в части определения земельных полномочий органов самоуправления городских территориальных общин.

Ключевые слова: городские территориальные общины, правовой режим земель, децентрализация власти, принципы местного самоуправления, земельные отношения с участием территориальных общин, пространственное планирование, право коммунальной собственности на землю, правовая охрана земель.



SUMMARY

Kulynych A.P. Legal Regime of Land of Urban Territorial Communities in Ukraine. ? The original manuscript.

The thesis for the degree of Candidate of Juridical Sciences, according to speciality 12.00.06 - Land Law; Agrarian Law; Environmental Law; Natural Resources Law. - Institute of State and Law of V.M. Koretsky National Academy of Sciences of Ukraine, Kyiv, 2019.

The thesis is an independent comprehensive scientific research devoted to the comprehensive study of legal regime of land of urban territorial communities in Ukraine. The paper is devoted to analysis of legal regime of land of urban territorial communities as well as prospective of its improvement by the way of study of its notion and main features, legislative base for it development and implementation of the legal regime of land of urban territorial communities.

Features of urban territorial community as a subject of land legal relations are formulated. It is proved that the category of land for residential and public buildings and the land of industry, transport, energy, communications, defense and other purposes is main system forming category of land of urban territorial communities. Accordingly, the legal regime of other categories of land within the territory of the urban territorial community should be subordinate to legal regimes of land for residential and public buildings as well as land for industry, transport, energy, communications, defense and other purposes. Such subordination should be ensured by planning documentation approved in accordance with law. The documentation should be obligatory for management, use and protection of the land both within the settlements and beyond.

...