Механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе (на примере Министерства юстиций Новосибирской области)

1.1 Теоретические основы механизма урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе

На сегодняшний день тема поиска наиболее эффективных механизмов урегулирования конфликта интересов является весьма актуальной для Российской Федерации. Прежде чем анализировать сложившуюся ситуацию данного вопроса и разрабатывать рекомендации по усовершенствованию системы, необходимо выяснить, что представляет из себя институт урегулирования конфликта интересов, какова его понятийная база, как он функционировал раньше и какой путь развития прошёл, какие механизмы существуют на сегодняшний день, а также каким образом он регулируется в рамках российского законодательства.

Прежде всего, рассмотрим сущность изучаемого нами явления. В литературе, в том числе в зарубежных документах, предотвращение возникновения ситуации конфликта интереса на государственной службе рассматривается как главный механизм предотвращения коррупции. Также данный феномен является признаком открытости и прозрачности системы государственного управления и деятельности государственных служащих.

Конфликт интересов, помимо правовой составляющей, которая будет рассмотрена в следующем пункте, имеет также моральную, нравственную составляющую. Конфликт интересов определяют как «ситуацию, при которой личная заинтересованность лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)».

Раньше же конфликт интересов рассматривался как «ситуация, при которой личная заинтересованность государственного служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации». Это четко показывает, что при возникновении конфликта интересов человеку придётся выбирать между личной заинтересованностью и общественным долгом (а заодно и моральными и правовыми принципами). В такой ситуации человек (ЛПР) покажет свои ценностные ориентации.

Можно смело сказать, что результативность деятельности государственного служащего зависит от поведения самого служащего, от его интересов и мотивов, а также от его уровня нравственности и этики. Вот, например, и Г.В. Атаманчук обращает на это внимание: «государственные служащие по своим общекультурным, профессиональным и личностным качествам призваны, безусловно, выделяться и действительно составлять в обществе самый образованный, нравственно чистый патриотический слой».

Если рассматривать феномен возникновения конфликта интересов на государственной службе в контексте истории, то можно заключить, что он сопровождал жизнедеятельность любого государства на протяжении всего его существования, только носил другое название.

Сама норма об урегулировании конфликта интересов на государственной службе впервые в Российской Федерации появилась только недавно в Федеральном законе от 27.06.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Теперь же эта норма распространяется на всё больший круг лиц, которые участвуют в деятельности государственных органов.

Если же обратиться к зарубежному опыту, то удобнее рассматривать конфликт интересов в связке с коррупцией вообще. Так коррупционный подъем в Европейских странах связан с установлением рыночных отношений, то есть в период XIX века. Здесь же сразу происходит наибольшее количество попыток пресечения и противодействия коррупции на законодательном уровне. Местами даже такая борьба занимала место государственной политики. Однако это принесло свои плоды: влияние коррупции на все сферы жизнедеятельности в таких странах было минимизировано, хоть и только ко второй половине XX века.

Пытаясь внести больше конкретики, можно рассмотреть, например, опыт в данном вопросе таких стран как США и Норвегия, где антикоррупционное законодательство весьма жестко. Их стратегия направлена, прежде всего, на профилактику коррупции в системе государственной службы. Основой выступает административная мораль, включающая в себя этические и дисциплинарные нормы. Конфликт интересов здесь выступает ключевым понятием.

В настоящее время в США основой правовой регламентации деловой этики государственных служащих является Кодекс этики, который был принят в 1958 году в качестве рекомендаций. В Великобритании, где по сути нормы регулирования конфликта интересов оставались неизменными с 1890-х годов, действует Моральный кодекс поведения госслужащих и существуют независимые консультативные Комитеты по стандартам поведения норм общественной жизни. В Германии государственный деятель обязан избегать даже видимости неправдивости. Во Франции конфликт интересов признаётся уголовным преступлением. А в Канаде приняли Ценностный этический кодекс государственной службы.

Можно заметить, что во многих странах за рубежом для урегулирования конфликта интересов на государственной службе существует своё собственное посвящённое данной проблематике законодательство (отдельный нормативно-правовой акт).

Однако существуют и ряд стран, в которых конфликт интересов на государственной службе даже не осознан и не признан проблемой, соответственно и государство данному явлению не уделяет ни малейшего внимания.

Причиной возникновения конфликта интересов на государственной службе является феномен личной заинтересованности служащего, которую можно определить как «возможность получения служащим при исполнении должностных обязанностей доходов в денежной либо натуральной форме». Но касается это не только непосредственно служащих, но также и членов их семей, близких родственников и даже граждан и организаций, с которыми служащий связан какими-либо обязательствами (например, финансовыми).

Таким образом, основные теоретические аспекты изучаемой темы рассмотрены. Несмотря на совсем не давнее законодательное закрепление явления конфликта интересов на государственной службе, существует оно весьма продолжительное время, с начала существования государственности, если быть точным. Представляет оно собой коррупционную составляющую, возникающее при условии личной заинтересованности государственного служащего. Однако стоит помнить, что конфликт интересов не всегда обязательно ведёт к коррупционному результату. Часто государственные служащие оказываются в ситуации такого конфликта помимо своей воли и не совершают никаких противозаконных действий.

Наиболее активная борьба с рассматриваемым феноменом началась ещё в XIX веке за рубежом. В настоящий момент проблема урегулирования конфликта интересов на государственной службе является одной из наиболее актуальных вопросов.

2.1 Применение механизма урегулирования конфликта интересов на практике

Теперь, когда представления о том, что такое конфликт интересов и о том, как регулируется механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов в законодательстве, сформированы, необходимо рассмотреть практическое применение правовых норм. Это позволит оценить эффективность этих самых норм, понять, какие проблемы рассматриваемой темы ещё не решены, и в каком направлении стоит двигаться дальше, каким образом развивать и совершенствовать механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Для более эффективного системного анализа механизма урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе был выбран один орган, а именно областной исполнительный орган государственной власти Новосибирской области - министерство юстиций Новосибирской области.

Данный выбор можно аргументировать тем, что деятельность Минюста Новосибирской области сосредоточена, главным образом, на противодействии коррупции, что хорошо видно по перечню их полномочий. Среди прочего также указаны следующие полномочия Министерства Юстиций Новосибирской области:

подготовка информации, анализа, справочных материалов об исполнении антикоррупционного законодательства Главному управлению Министерства юстиции Российской Федерации по Новосибирской области, прокуратуре Новосибирской области;

осуществление в пределах своей компетенции деятельности по реализации антикоррупционной политики в Новосибирской области;

обеспечение реализации мер по противодействию коррупции в министерстве;

утверждение порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, иных документы в установленной сфере деятельности.

В Минюсте НСО функционирует Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов Главного управления  Министерства юстиции по Новосибирской области. Она осуществляет свою деятельность с июня 2009 года. Примечательным является то, что согласно «Отчётам по исполнению программ профилактики коррупции» как минимум с 2015 года случаев несоблюдения требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов в министерстве не установлены, соответственно и оснований для заседания комиссии не было.

В состав Комиссии входят пять человек: два служащих непосредственно из самого министерства юстиций Новосибирской области, один представитель Аппарата Правительства Новосибирской области и два представителя образовательных учреждений высшего образования.

Среди мероприятий по противодействию коррупции министерства юстиции Новосибирской области можно выделить два, направленных именно на предотвращение и урегулирование конфликта интересов:

1) Обеспечивается проведение комплекса разного рода мер по разъяснению существующих ограничений и запретов, а также юридической ответственности за их несоблюдение (особенно для новичков в государственной службе). Таким образом министерство стремиться сформировать у гражданских служащих министерства юстиции Новосибирской области отрицательное отношение к коррупции.

2) Проводится анализ примененных к государственным гражданским служащим министерства юстиции Новосибирской области взысканий после проверок и по их результатам: достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера; контроля за расходами; проверок соблюдения установленных ограничений и запретов, а также требования о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов. Здесь министерство стремится усовершенствовать и повысить эффективность мер, проводимых с целью профилактики коррупционных действий в сфере государственной гражданской службы.

В качестве примера к 1 пункту мероприятий можно отнести то, что на сайте министерства юстиций Новосибирской области опубликована Памятка: стандарт антикоррупционого поведения. В ней освещены многие вопросы, в том числе конфликт интересов; отмечен существующий Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Новосибирской области, утверждённый постановлением Губернатора Новосибирской области от 13.05.2011 №119.

Что касается конфликта интересов, в Памятке отмечены все основы данного вопроса, а также указан порядок уведомления государственным гражданским служащим представителя нанимателя о разных ситуациях / возможностях возникновения конфликта интересов, даны ссылки на другие документы, содержащие правила и рекомендации по вышеуказанному вопросу.

Если более подробно рассматривать деятельность Минюста по вопросам конфликта интересов, то было бы рационально обратиться к отчётам о выполнении или ходе реализации мероприятий по разным программам противодействия коррупции за 2013-2017 годы, опубликованных на сайте Минюста НСО, о которых уже упоминалось выше.

Из этих отчётов можно узнать, что:

1. Проводятся проверки / анализ справок на вопросы соответствия законодательству, правильности оформления, достоверности и полноты указанной информации (например, за 2016 год было проверено 38 справок, в 7 из которых была выявлена неполнота предоставленных сведений). Также в 2017 году организуется контроль за своевременным предоставлением сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданскими служащими. Для этого все служащие Министерства юстиций НСО были ознакомлены с Методическими рекомендациями Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по вопросам представления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и заполнения соответствующей формы справки в 2017 году.

2. Проводятся анализы соблюдения гражданскими служащими запретов, ограничений и требований (например, на счёт получения подарков, выполнения другой оплачиваемой работы и т.д.). В результате анализа было установлено, что за 2015-2017 года уведомлений об упомянутых нарушениях не поступало.

3. В 2016 году поступило 1 уведомление гражданского служащего о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В результате рассмотрения данного уведомления было решено, что должны быть приняты соответствующие меры согласно Положению о сообщении государственными гражданскими служащими министерства юстиции Новосибирской области о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (Положение было утверждено приказом заместителя Председателя Правительства - министра юстиции Новосибирской области от 06.06.2016 № 14 «О порядке сообщения государственными гражданскими служащими министерства юстиции Новосибирской области о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов»).

4. За 2013-2017 года всего было проведено 2 заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов

5. За период 2016 года поступило 5 уведомлений гражданских служащих о выполнении иной оплачиваемой работы.

6. Организуется работа по публикации на сайте Минюста НСО информации о каждом случае несоблюдения требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов государственными служащими, а также все сведения об их доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и тех же пунктов, касающихся их семей.

Необходимо также уделить должное внимание карте рисков и осветить её. Карта рисков служит инструментом для предотвращения и урегулирования конфликта интересов государственных служащих министерства юстиций Новосибирской области. Также её целевым назначением являются своевременное выявление и минимизация коррупционно-опасных элементов в работе служащих министерства.

Карта коррупционных рисков министерства юстиций Новосибирской области представляет собой систематизированную информацию в табличном виде. Включает она в себя перечень коррупционно-опасных полномочий, наименование структурного подразделения, наделённого такими полномочиями, наименование должности, перечень типовых ситуаций, имеющих отношение к реализации тех или иных полномочий, оценку степени риска, а также перечень мер, которые предпринимаются для минимизации коррупционного риска (и сроки их выполнения).

Настоящая карта была утверждена 24 марта 2017 года. Карта указывает на существующие проблемы рассматриваемого вопроса, поэтому её содержание будет рассмотрено в следующем пункте.

Также на своём официальном сайте министерство юстиций НСО публикует сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности НСО, государственных гражданских служащих НСО и членов их семей; проводит опросы общественного мнения в рамках антикоррупционной политики, результаты которых также публикуются на сайте. Это позволяет гражданам участвовать в деятельности министерства и его служащих, в какой-то степени даже контролировать их, а также выражать свою позицию. Несомненно, данные меры играют свою роль в формировании у государственных служащих модели правильного поведения.

Таким образом, был рассмотрен механизм урегулирования конфликта интересов государственных служащих на практике, а именно то, как осуществляется такое урегулирование и каким образом он предотвращается в министерстве юстиций Новосибирской области. Был проведён системный анализ, включающий работу со списками мероприятий по противодействию коррупции, памятками, отчётами о ходе реализации мероприятий, была рассмотрена деятельность, осуществляемая данным органом, по вопросам конфликта интересов и другое. Теперь необходимо оценить эффективность всех вышеуказанных мер, выявить проблемы, возникающие при урегулировании конфликта интересов на государственной службе.

2.2 Проблемы, возникающие при применении механизма урегулирования конфликта интересов на практике

Учитывая актуальность темы коррупции в нашей стране, можно заключить, что основное направление предупреждения коррупции - механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе работает не так эффективно, как хотелось бы.

Данная тенденция служит показателем того, что механизм требует доработки, усовершенствования. Но для того, чтобы предпринимать какие-либо действия, прежде всего, нужно знать, почему он недостаточно эффективен. Такие причины можно выявить, основываясь на анализе, проведенном в прошлом пункте. Однозначно существуют какие-то слабые места в законодательстве, в реализации самого механизма, возможно, недостаточно того воздействия, которое оказывается на госслужащих в настоящее время.

Что первым приходит в голову, когда мы задаёмся вопросом о причинах неэффективности механизма урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе?

Прежде всего, законодательство. Нормативно-правовые акты служат основой современного общества. Любое государство нацелено на создание благоприятных условий жизни его населения, а обеспечить оно это способно посредством законодательной базы и легитимностью власти (как писал ещё Макс Вебер). Современное государство всё же вынужденно ориентироваться на первый принцип в большей степени.

Итак, законодательство определяет, регулирует и охраняет. Определение каких-либо понятий даётся в начале НПА не зря. Ведь именно с помощью значений употребляемых в законах терминов строится вся система регулирования. Когда же в законодательстве даются разные или не чёткие определения, это может привести к различным последствиям, главным образом, негативным. Неоднозначные трактовки, прежде всего, вводят граждан и государственных служащих в заблуждение, иногда даже исполнение или соблюдение норм становится невозможным, либо же появляются так называемые «лазейки» в законодательстве.

Каким образом это относится к рассматриваемой теме? Дело в том, что раньше два федеральных закона (Федеральный закон от 27.07.2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции») давали два несколько различных определения. На настоящий момент эта коллизия исправлена Федеральным законом от 05.10.2015 года №285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов». Более того, теперь понятие конфликта интересов охватывает не только государственных и муниципальных служащих, но также лица, которые замещают государственные должности, работников государственных и негосударственных организаций. Однако термин «лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов» является трудным для восприятия и не совсем ясным.

Кроме того, в некоторых странах существует законодательство конкретно по вопросам предотвращения и урегулирования конфликта интересов. В Российской Федерации таких нормативно-правовых актов нет, а как следствие - данному вопросу уделяется недостаточно внимания. Хотя и существует Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», о котором уже не раз говорилось выше, но урегулированию конфликта интересов в нём уделено только 2 статьи, в которых даётся определение основных понятий, определяется круг ответственных лиц и обозначается механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов. Конечно, некоторые аспекты рассматриваются более подробно в следующих статьях, но объём рассмотрения вопроса всё же недостаточен. Тем временем сам вопрос является действительно важным и требует большего внимания.

Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов после заседаний выносит своё решение (о применении конкретной меры ответственности), но оно носит исключительно рекомендательный характер, о чём говорится в Указе Президента РФ от 01.07.2010 № 821. Чем обусловлен такой выбор законодателя? Если лицом принимающим решение является руководитель государственного органа, то он может даже после заседания комиссии поступить так, как сам считает наиболее правильно. Тем более что решение, принимаемое комиссией, реализуется почти всегда, кажется, что было бы уместным закрепить обязательный характер исполнения принятого комиссией решения.

Хорошим помощником в выявлении слабых мест в механизме урегулирования конфликта интересов является карта коррупционных рисков министерства юстиции Новосибирской области. Она позволяет рассмотреть коррупционно-опасные полномочия министерства юстиции Новосибирской области, типовые ситуации, связанные с полномочиями, степень риска.

Большая часть позиций характеризуются низкой степенью риска и здесь рассмотрены не будут. Однако существуют позиции со средней и высокой степенью. На последних остановимся подробнее.

Высокой степенью риска характеризуются следующие типовые ситуации, возникающие при исполнении функция главного распорядителя и получателя средств областного бюджета:

Утверждение/подписание документов, касающихся использования средств областного бюджета Новосибирской области, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на него функций и полномочий, с целью использования бюджетных средств не по назначению (для извлечения личной выгоды).

Согласование документов, касающихся использования средств областного бюджета Новосибирской области, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на него функций и полномочий, с целью использования бюджетных средств не по назначению (для извлечения личной выгоды).

Подготовка бухгалтерских финансовых документов с заведомо указанием в них сведений по суммам, заявленным на проведение оплаты/списания средств областного бюджета Новосибирской области, предусмотренных на содержание министерства и реализацию возложенных на него функций и полномочий, с целью использования бюджетных средств не по назначению (для извлечения личной выгоды).

Итак, ситуации с наибольшим риском касаются полномочий по работе с бюджетом. Остальные позиции карты не связаны с исполнением бюджета и использованием бюджетных средств и обладают наименьшей степенью риска.

Несомненным достоинством карты коррупционных рисков является то, что для типовых ситуаций возникновения риска при исполнении полномочий разработаны меры по минимизации риска.

Само явление коррупции характеризуется низким нравственным уровнем служащих (тог есть граждан), о чём говорилось ещё в первой главе. Данная проблема является, пожалуй, главной причиной существования явления коррупции. И, соответственно, она требует особого внимания.

Конечно, нравственный уровень - это всё же скорее философская категория. Моральные устои не сформируешь за день и даже год. Они должны закладываться и формироваться в человеке с ранних лет на протяжении всей жизни. Но это не значит, что государство может забыть про данный аспект и не уделять вопросу никакого внимания. Наоборот, государство должно быть заинтересованно в формировании у граждан, а особенно у гражданских служащих, высокоморальных устоев.

Возможно, государство с высоконравственными гражданами, у которых ценности чётко определены - это утопия, но стремиться к этому необходимо.

Также стоит помнить о том, что довольно знакомыми являются случаи, когда государственные гражданские служащие становились стороной конфликта интересов, сами об этом не подозревая.

Данный вопрос в законодательстве не регистрируется вообще. Да и в принципе, скорее всего, регулировать его невозможно. Здесь речь идёт более об эффективных методиках выявления конфликтов интересов.

Возможна следующая ситуация: государственный служащий стал стороной конфликта интересов, связанного с выполнением полномочий в отношении родственников, и сам не знал об этом. Например, была осуществлена проверка сотрудником Роспотребнадзора на предприятии, где работает сестра его матери, с которой он не общается. Предприятие успешно прошло проверку. Сестра матери служащего получила премию за какие-либо успехи в работе. Однако позже органу власти стало известно о родственной связи служащего, выполнявшего проверку, и о полученной его родственницей премией. Очевидно, служащему придётся доказать свою неосведомленность о возникшем конфликте интересов, однако сам инцидент принесёт разного рода траты для всех участников случившегося.

В отчёте о ходе реализации министерством юстиции Новосибирской области в 2017 году мероприятий Программы «Противодействие коррупции в НСО за 2016-2017 годы» в 9 п/п, 17 пункте программы указанно, что «в министерстве организовано проведение проверок достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей гражданской службы и лицами, замещающими государственные должности, и соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению.

В рамках декларационной компании по предоставлению справок за 2016 год проведен анализ 38 справок на соответствие законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции, правильности оформления справки, достоверности и полноты представленных в них сведений. В ходе анализа выявлены нарушения в 7 случаях в части неполноты предоставления сведения. Все нарушения устранены.

За отчетный период проведено 2 заседания комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов». Эта информация свидетельствует о том, что граждане не всегда предоставляют исчерпывающий список сведений. Учитывая тот факт, что нарушения были исправлены, граждане сделали это ненамеренно, что подтверждает вышеизложенные замечания по поводу «случайного возникновения» несоответствий законодательству в действиях граждан / государственных служащих по разным рода вопросам.

В Конституции РФ указано, что народ - носитель суверенитета и источник власти, причём единственный. Однако, граждане далеко не всегда и не везде имеют доступ к информации, право принимать или хотя бы влиять на какое-либо решение органов власти, контролировать какую-либо деятельность гражданских служащих. Конечно, это обусловлено тем, что граждане изъявляют свою волю через специально созданные механизмы: через референдумы, выборные органы власти и т.д. И рационально ограничить допустимые объемы вмешательства граждан в деятельность органов власти и всего государства. Однако существуют и такие вопросы, где бы участие граждан было кстати, но в связи с определенными ограничениями оно невозможно.

На мой взгляд, рассматриваемый в данной работе вопрос как раз-таки относится к указанной категории. Если обеспечить возможность осуществления гражданского контроля в рамках вопроса урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе, это могло бы принести свой результат.

Всё же общественность и её мнение играет огромную, даже, пожалуй, важнейшую роль в деятельности государства. И иногда «свежий взгляд» может заметить, обратить внимание на те аспекты вопроса, которые по каким-либо причинам опытный специалист упустил.

В каких формах возможно и допустимо осуществление гражданского контроля по вопросам урегулирования конфликта интересов на гражданской государственной службе будет рассмотрено в следующем пункте.

А пока подведём итог. Как и многие актуальные вопросы, механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе имеет недочёты и требует усовершенствования. Вполне возможно, что предоставленный перечень проблем не является исчерпывающим. Однако разработка рекомендаций для решения вышеизложенных вопросов уже будет значительным вкладом в совершенствование механизма.

2.3 Пути решения проблем, возникающих при применении механизма урегулирования конфликта интересов на практике

Проведенный анализ механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе позволил выявить проблемы, существующие при применении его на практике. Теперь необходимо предложить ряд рекомендаций по исправлению возникающих проблем.

Прежде всего, нужно отметить, что уровень коррупции тем меньше, чем выше уровень прозрачности работы органов власти и деятельности государственных служащих. Информационная открытость упрощает процесс контроля и зачастую делает невозможным (или хотя бы минимизирует риск) осуществление каких-либо коррупционных действий.

Так в целях снижения уровня коррупции (в том числе возможности возникновения конфликта интересов) нужно «открывать» систему государственной власти: публиковать в официальных источниках, каналах связи больше разного рода информации, касающуюся органа власти, служащих этого органа, их деятельности и т.д.

Это то, что касается в целом всей системы государства. Теперь обратим внимание на уже выявленные и указанные проблемы.

Первая проблема, выделенная в прошлом параграфе - термин «лицо замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов». Здесь законодателю рекомендуется внести ясность в перечень этих лиц. Раздробленность определения круга таких лиц в российском законодательстве посредством многочисленных ссылок на определения конкретных обязанных лиц, содержащиеся в отдельных законах, не облегчает задачу. Помимо этого, остаются ещё некоторые вопросы. Поэтому законодателю также рекомендуется обозначить, относятся ли к перечню лица, предоставляющие государственные услуги, но не являющиеся государственными служащими (такие как аудиторы, эксперты, нотариусы, третейские судьи и т.д.) и лица, замещающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.

Существую такой термин как «должностное лицо, наделённое (публичными) государственными, муниципальными полномочиями». Именно его некоторые учёные предлагают использовать для обозначения круга лиц, обязанных принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Они ссылаются на то, что понятие соответствует международным конвенциям о противодействии коррупции и является определённым, широким и конкретным.

Должностное лицо, наделённое (публичными) государственными, муниципальными полномочиями - это «любое лицо, занимающее должность в системе законодательной, исполнительной власти или административную, судебную должности, которое выполняет публичную функцию, ведет какую-либо деятельность в государственных интересах, полномочия по которой ему передаются государством, оказывает государственную услугу в соответствии с законодательством и др.».

Проблему недостаточной проработанности механизма урегулирования конфликта интересов и других аспектов этого явления в законодательстве можно исправить либо создать отдельный нормативно-правовой акт, пойдя путём зарубежного опыта, либо раскрыть его более подробно в рамках уже существующего законодательства. Добавив, например, статьи в Федеральный закон №273-ФЗ «О противодействии коррупции». Что будет декларироваться в этих новых нормах? Прежде всего, существует необходимость в разработке новых способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов, налаживании мониторинга средств и способов предотвращения и урегулирования конфликта интересов и определения порядка предоставления информации. Также до сих пор не отражена проблема разрешения конфликта интересов в законотворческом процессе (так называемый лоббизм) и, кроме того, требуют разработки процедуры и санкции, которые принимаются к служащему в случае нарушения законодательства о конфликте интересов.

В рамках механизма предотвращения и урегулирования конфликта интересов был учреждён институт - основной антикоррупционный орган - Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в государственных органах. Выше уже отмечалось, что решения Комиссии имеют лишь рекомендательный характер. Эта мера вызывает некоторые вопросы.

Здесь законодателю рекомендуется рассмотреть возможность наделения принимаемых Комиссией решений обязательным характером.

Кроме того, в целях оптимизации и эффективной работы таких Комиссий предлагается обобщить их опыт, организовать и методически обеспечить их деятельность. Это позволит выявить ошибки и упущения, решить вопросы совершенствования правового регулирования их статуса и деятельности.

Анализ карты коррупционных рисков позволяет утверждать, что распоряжение денежными средствами (непосредственное наличие объекта искушения) характеризуется самой высокой степенью коррупционного риска. В рамках данного вопроса, помимо уже указанных в карте мер, предлагается чётко регламентировать и тщательно контролировать именно эту деятельность (каким-либо образом связанную со средствами бюджета).

Что касается нравственного уровня государственных гражданских служащих, здесь требуется долгая и сложная работа государства по воспитанию высоконравственной нации. Относительно непосредственно государственных служащих возможна организация ряда мероприятий, проводимых постоянно и направленных на популяризацию моральных принципов и кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих.

В предыдущем параграфе говорилось о сложностях в выявлении конфликта интересов, и приводился пример ситуации кажущегося конфликта интересов. Для того чтобы подобные ситуации не имели места быть необходимо разрабатывать определённый перечень мер по выявлению ситуаций возникновения конфликтов интересов. Например, для предотвращения ситуации, изложенной в примере (про Роспотребнадзор), можно запрашивать у лиц, поступающих на государственную службу, документы, которые будут идентифицировать его по степени родства. Так руководитель / комиссия органа, в который гражданин поступает на должность, будет осведомлен(а) о родственниках гражданина, что должно позволить снизить риск возникновения конфликта интересов.

Анализ отчёт Минюста НСО за реализацию плана мероприятий по борьбе с коррупцией за 2016-2017 год позволил сделать вывод, что предоставление сведений о доходах вызывает у граждан трудности. Поэтому этот вопрос нужно разработать более подробно (например, размещать методические рекомендации со списком данных, которые понадобятся при подаче заявления при поступлении на службу, совершенствовать институт уведомления и т.д.).

Следующая рекомендация предполагает формирование активной позиции граждан и осуществления ими гражданского контроля посредством мониторинга деятельности органов власти и государственных служащих через официальные источники информации (например, сайт Минюста НСО), выражения своего мнения и предложений по каким-либо вопросам, а также сотрудничество с органами власти и государственными служащими. В рамках этой рекомендации предполагается активная работа с гражданами, призыв их к участию в деятельности государства и проявления интереса.

Таким образом, были разработаны рекомендации по устранению проблем, возникающих при применении механизма урегулирования конфликта интересов государственных служащих на практике. Рекомендации разрабатывались и на основе анализа данных Минюста НСО и на общей практике применения механизма.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

риск конфликт служба механизм

Механизм предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе в Российской Федерации начал своё развитие только с 2004 года, в то время, когда за рубежом этот вопрос разрабатывался уже много лет. На настоящий момент урегулирование конфликта интересов - это одна из важнейших тем для нашей страны. Обусловлено это тем, что в последние годы идёт активная борьба с коррупцией. А антикоррупционная политика в первую очередь предполагает разработку эффективного механизма урегулирования конфликта интересов.

Этот механизм предусматривает 4 способа предотвращения и урегулирования конфликта интересов: изменение должностного (служебного) положения лица, замещающего государственную должность, отказ от выгоды, отвод (самоотвод) и передача ценных бумаг в доверительное управление.

В рамках исследования помимо теоретических основ вопроса рассматривалось также его применение на практике. В качестве объекта исследования был выбран орган Министерство юстиции Новосибирской области.