Иностранцы в Советской России (СССР): регулирование правового положения и порядка пребывания (1917 – 1939-е гг.). Вторая часть

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Иностранцы в Советской России (СССР): регулирование правового положения и порядка пребывания (1917 - 1939-е гг.). Вторая часть

Белковец Лариса Прокопьевна

доктор исторических наук

профессор, Томский государственный университет

Аннотация

В статье рассматривается правовое положение иностранцев в Советской России в 1920-1930-е гг. Проведён анализ внутреннего законодательства, международных соглашений, специальной литературы, материалов российских и зарубежных архивов. Рассмотрены общий правовой статус иностранных граждан и правовой статус отдельных категорий иностранцев: рабочих и крестьян, интеллигенции (врачей, учителей, инженеров и др.). Установлен факт полного обладания иностранными гражданами в РСФСР политическими, включая избирательные права, и гражданскими правами, включая вещные, семейно-брачные, трудовые отношения, право на судебную защиту. Исследованы также особый статус германских граждан в СССР (согласно договорному праву), режим пребывания, порядок въезда и выезда из РСФСР и СССР иностранных и советских граждан, приобретение иностранцами советского гражданства. Рассмотрены новеллы закона о гражданстве 1938 г. Сделаны выводы о наличии в России в исследованное время национального режима в отношении иностранцев. Он нашёл своё отражение в практически полном тождестве прав, предоставленных иностранцам, проживающим на его территории «для трудовых занятий», и собственным гражданам.

Ключевые слова: иностранцы, Россия, правовое положение, регулирование, режим пребывания, въезд выезд, приобретение, советское гражданство, новеллы, новый закон

The article contains analysis of legal status of foreigners in the Soviet Russia in 1920s - 1930s. The author provides analysis of domestic legislation, international treaties and special literature, as well as of Russian and foreign archives. The author then studies the general legal status of foreign citizens and some specific categories, such as workers and peasants, intellectuals (doctors, teachers, engineers, etc.). The author establishes the fact that in the RSFSR the foreign citizens had a wide scope rights, including political rights, such as electoral rights, civil rights, including proprietary, family and marital, labor relations, right to judicial protection. The author also studied special status of the German citizens in the USSR according to the treaty law, regime of their stay, order for entering and leaving the RSFSR and USSR for the foreign and Soviet citizens, the procedure of acquiry of the Soviet citizenship by the foreign nationals. The author also studies the novelties in the law on citizenship of 1938. The author then makes a conclusion that there was a national regime for the foreigners in Russia at the said period of time. It is reflect in almost full equality in rights provided to the foreigners residing in its territory "for labor purposes" and the citizens themselves.

Keywords:

foreigners, Russia, legal position, regulation, regime of stay, entering and departure, acquiring, Soviet citizenship, novelties, the new law

новела гражданство гражданские права иностранец

Особый статус германских граждан в СССР (согласно договорному праву)

Российское законодательство об иностранцах распространялось на всех проживавших в СССР иностранных граждан. Но существовали и особенности, обусловленные международным договором, оговорившим в отношении их права «наибольшего благоприятствования». Такими правами обладали в России и СССР германские граждане, особый статус которых подлежит рассмотрению.

В 1930 г. по заданию посла фон Дирксена германские консулы подготовили и прислали в Москву данные о германских гражданах, проживающих в их округах. Всего в пределах СССР к этому времени было установлено 11.327 человек, которые распределялись по семи консульским округам так: в Харькове и Москве - по 4.000, в Киеве - 1104, Ленинграде - 700, Тифлисе - 600, Новосибирске - 450, Одессе - 363, Владивостоке - 110. Имущество их оценивалось суммой в 14.232.000 рублей ^[1]. 450 германских граждан сибирского служебного округа консула Гросскопфа, в свою очередь, состояли из 211 «старожилов», то есть тех, кто жил в России с рождения или прибыл в неё с целью поселения, 152 бывших военнопленных и 87 «специалистов». В их число входили служащие, ремесленники, рабочие, учителя, инженеры, техники, монтеры и пр. Большинство германских граждан проживали в сельской местности, где насчитывалось 150 крестьянских дворов (35 старожильческих и 115 бывших военнопленных). Основной приток иностранных рабочих и специалистов в страну был ещё впереди.

Проведённый учёт не принимал во внимание немецких коммунистов, которые находились в округах на партийной и советской работе, отчасти потому, что они сами, за немногим исключением, противились установлению связей с консульскими представительствами, отчасти и потому, что их численность и экономическое положение установить было слишком сложно. Статистика не учла и тех, достаточно многочисленных, бывших германских подданных, которые к этому времени не установили связей с консульствами и по разным причинам не подтвердили своё иностранное гражданство.

Соглашение от 6 мая 1921 г. Права германских и русских граждан, находящихся на чужой территории, были впервые после Брест-Литовского договора оговорены в Соглашении от 6 мая 1921 г. ^[2]. Права военнопленных и гражданских интернированных лиц определялись особыми положениями, в том числе новым положением от того же 6 мая 1921 г.

Ст. VIII провозглашала, в частности, что «к русским гражданам, находящимся в Германии, в отношении их личности и имущества применяются постановления международного права и общих германских законов». Германским гражданам, которые по торговым делам, на основании сего соглашения и с соблюдением паспортных правил, отправляются на территорию России, она гарантирует «неприкосновенность всего привезенного ими с собой или приобретенного в России имущества, поскольку приобретение его и употребление его будут соответствовать особым соглашениям, заключенным с подлежащими органами РСФСР». Статьей 1Х российское правительство разрешало выезд лицам, находившимся в германском подданстве, но утратившим таковое, а также их жёнам и детям, если при этом будет удостоверено, что их выезд совершается для переселения в Германию.

Важно отметить также, что создаваемым в Москве и Берлине представительствам было дано уже тогда и право выдавать национальные паспорта, причем Германское представительство в РСФСР было первым, кому такое право было предоставлено ^[3].

Рапалльский договор и договор 1925 г. В дальнейшем правовое положение германских граждан - «старожилов» определялось ст. 2 Рапалльского договора, Договором 12 октября 1925 г., дополнениями к нему в Протоколе от 21 декабря 1928 г. и итоговым решением Согласительной Комиссии от 12 июля 1930 г.

Уже в Рапалльском договоре Германия отказалась от всех претензий, вытекающих из факта применения к германским гражданам и их частным правам «законов и мероприятий РСФСР». Отказалась она и от всех претензий, вытекающих «из мероприятий РСФСР или её органов» по отношению к ним, при условии, что советское правительство не будет удовлетворять аналогичных претензий других государств ^[4].

В духе лучших традиций международного права был составлен первый раздел договора 1925 г., «Соглашение о поселении и общеправовой защите». Он предоставлял гражданам обеих стран возможность свободного въезда и поселения на территории друг друга, свободного передвижения и пребывания в ней и выезда из неё. Для этого необходимо было выполнить всего два условия: соблюдение местных законов и наличие «необходимых документов, удостоверяющих их личность и их гражданство». Граждане каждой из договаривающихся сторон должны были «трактоваться не менее благоприятно, чем граждане наиболее благоприятствуемой нации». Им разрешались занятия всякой деятельностью, не воспрещенной законами страны собственным гражданам, приобретение всякого рода имущества и пользование им, приобретение на него вещных прав, распоряжение «собственностью и вещными правами путём продажи, мены, дарения, завещания или иным образом», приобретение наследства по завещанию или в силу закона.

Советско-германский договор был одним из самых детально разработанных. Но и другие договоры (с Великобританией, Данией, Италией) предоставляли на условиях взаимности право свободного въезда и выезда из страны «с целью ведения дел или работы или по каким бы то ни было другим мотивам» («для осуществления торговой и промышленной деятельности и для других уважительных надобностей»), выставляя всего одно требование - «соблюдение существующих постановлений, действующих в надлежащей стране» ^[5].

Всем выезжающим в другую страну на поселение договор давал право «без предварительного разрешения» «ввозить и вывозить инструменты, орудия, утварь и т.п., нужные им для осуществления их профессии или промысла, а также предметы, предназначенные исключительно для домашнего или личного пользования или потребления». В отношении денег, платежных средств, благородных металлов и драгоценных камней вступали в силу ограничения, имевшие место в соответствии с законами страны выезда. Пребыванию и поселению граждан одной страны на территории другой могли воспрепятствовать лишь приговоры уголовного суда или «соображения внутренней и внешней безопасности». Особо оговаривались в договоре права граждан обеих сторон пользоваться на территории другой стороны «свободой совести и отправления религиозного культа», совершать богослужения в церквах или других, приспособленных для этого помещениях, как на своём родном, так и любом другом языке, погребать по своим религиозным обрядам покойников на кладбище и пр.

Не воспрещённой объявлялась деятельность на территории другой стороны инженеров и техников «в целях осуществления поручений и заказов хозяйственных органов». Они могли выступать в качестве технических экспертов и консультантов, надзирать за выполнением ремонта предметов, доставленных в силу прежних поручений или поставок ^[6]. Возможен был и обмен рабочими кадрами, которые могли претендовать в области социального страхования на такой режим в стране пребывания, который она обеспечивала своим собственным гражданам.

Важно подчеркнуть также, что Договор освобождал граждан каждой из договаривающихся сторон от всяких общественных трудовых и от личных воинских повинностей, как в мирное, так и в военное время. Это правило распространялось на все воинские принудительные повинности, денежные или натуральные, реквизиции, контрибуции и принудительные займы. Исключение могли составлять лишь реквизиции в случае войны автомобилей, моторных экипажей, повозок, лошадей и иных средств сухопутного транспорта или принудительные расквартирования, к которым должны привлекаться все жители страны в качестве собственников или обитателей домов и земельных участков. Но и в этом случае главным условием являлось «равенство с собственными гражданами».

Конфискации, отчуждение или ограничение имущества (фонды, товары, суда и пр.) правительством или какой-либо из местных властей могли иметь место только при условии возмещения и только в согласии с действующими законами страны. Именно эти положения станут затем, во время «социалистической реконструкции сельского хозяйства», камнем преткновения в отношениях между СССР и Германией.

Въезд и выезд из страны. Заключительный протокол Договора устанавливал «широко идущее навстречу и скорейшее рассмотрение всех ходатайств граждан другой Стороны относительно въезда и транзита». Дипломатические и консульские представительства обязывались выдавать им выездные и транзитные визы «по возможности без предварительного запроса собственного правительства». При поездках для временного пребывания, одновременно с визой на въезд, должна была выдаваться и виза на обратный выезд. Виза на обратный въезд при выезде предполагалась и в том случае, если это было временное отсутствие (поездка в отпуск), конечно, если против обратного въезда не сделано «особых распоряжений».

Обязательное извещение консула о задержании германского гражданина. Гражданам каждой из договаривающихся сторон гарантировалась судебная или административная защита в отношении их личности и их имущества, что обеспечивало им свободный доступ в суды и другие органы, служащие для правовой защиты. Стороны обязывались при этом принять все меры к тому, чтобы «консул другой стороны ставился в кратчайший срок в известность о каждом случае задержания в его служебном округе гражданина представляемой им стороны». Соответствующим образом следовало поступать и при перемене места заключения [нет]. «Извещение консула, - говорилось в дополнении к ст. 11 «Соглашения о поселении», - должно производиться путём отправки консулу сообщения арестованного, либо путём непосредственного сообщения со стороны самой власти. Сообщения должны быть отправлены не позднее чем в течение 7 суток, а в больших городах, включая уездные, - в течение 3-х суток». Места заключения должны были «без промедления» удовлетворять желания консульских представителей «посетить лично или через уполномоченных находящихся под арестом граждан их страны». Именно эти нормы договора станут потом объектами нарушений с обеих сторон.

Специальной нотой от имени Заместителя Народного комиссара иностранных дел СССР послу Германии в СССР Брокдорф-Ранцау германское правительство было заверено также в том, что в случаях, когда «компетентные власти СССР сочтут необходимым применить к какому-нибудь гражданину Германского Государства, проживающему в пределах СССР, меру административной ссылки, то вместо ссылки… в какие-либо места на территории СССР будет предпринята его высылка из пределов СССР» ^{[6, с. 624]}.

Дипломатические и консульские представительства становились главными действующими лицами при оказании правовой помощи в гражданских делах, о чём утверждалось в специальном Соглашении, завершавшем Договор 1925 г. По заявлению консула могло состояться вручение документов о совершении процессуальных или иных судебных действий, а передача просьб об исполнении судебных поручений - дипломатическим путём. Заявления о вручении и просьбы об исполнении судебных поручений составлялись на языке того государства, от которого они исходили, но с обязательным переводом на язык страны пребывания, засвидетельствованным дипломатическим или консульским представителем. Указанные представительства обязывались также вручать своим собственным гражданам, находящимся на территории другого государства, документы, «без применения принуждения» ^{[6, с. 626]}.

Указанными нормами стороны должны были руководствоваться и руководствовались в течение известного периода. Несмотря на происходившие в обеих странах на рубеже 1920-1930-х гг. изменения политического и экономического характера, договор продлялся и не был отменён даже после прихода к власти в Германии в 1933 г. нацистов. Это не означает, однако, что он исполнялся без всяких отступлений и нарушений.

Экономический протокол и Конвенция о согласительной процедуре. Между тем, развитие экономических отношений между странами с различными общественными системами порождало массу претензий сторон друг к другу. Уже в 1928 г. возникли разногласия в связи с ликвидацией концессий в СССР рядом германских фирм, претендовавших на закрепление в собственность оставленного имущества, перешедшего в пользование государственных трестов (дело «Каруто», имевшей концессию на разработку марганцевых руд в Чиатурском районе Грузии). Германские промышленники жаловались на хозяйственные затруднения, связанные с необходимостью постоянного общения с советским торгпредством. Проникая во все звенья германо-советской торговли, оно вытесняло из неё германские фирмы (жалобы на распределение заказов по политическим, а не по хозяйственным соображениям, на стремление к снижению закупочных цен, на опасность для германской промышленности экспорта советских изделий и т.п.). В свою очередь, Советское правительство проявляло недовольство деятельностью антисоветских и антикоминтерновских организаций на территории Германии, непоследовательностью её кредитной политики в отношении СССР ^[7].

В июне 1928 г. журнал «Восточная Европа» («Остойропа»), делавший анализ и дававший прогноз развитию восточной политики, впервые употребил понятие «сталинизм» как противовес понятию «троцкизм». Это понятие войдёт с лёгкой руки дипломата Хётча в политический обиход в 1929 г. для обозначения советской системы власти при Сталине. Сталинский «левый курс», считали в журнале, вёл Советский Союз не по тому пути, от которого зависело углубление отношений, обеспеченное Договором 1925 г. Свои разочарования в связи с этим высказал госсекретарь Шуберт. Он считал, что СССР, бывший «важным внешнеполитическим и мировым экономическим фактором», стал терять в последние годы это своё значение. Не меньшую, чем неудачи внешней политики, ответственность за эту «значительную перемену» он возлагал на экономическую политику» советского руководства. «Все производительные силы страны брошены на преждевременную и чрезвычайно дорогостоящую индустриализацию, без учёта приобретающей угрожающий характер безработицы. При этом технические специалисты разных отраслей экономики и специалисты центральных органов управления подвергаются преследованиям. Повсюду наблюдается отход от Ленинской политики нэпа, проведение которой заметно улучшило экономическое положение страны» ^{[8, S. 305-306]}.

Уже в это время, ещё находясь в Берлине, новый чрезвычайный и полномочный посол Германии в СССР Герберт фон Дирксен высказал советским дипломатам свои опасения в том, что экономическая политика Советского Союза - это движение по наклонной плоскости. Страна теряет свою притягательную для друзей силу, а российская внешняя политика, испытывая всё большее партийное влияние, наносит вред советско-германским отношениям ^{[9, c. 306]}. Количество фактов, свидетельствующих о нарушениях прежних договорённостей, как в экономической области, так и в соблюдении прав граждан на чужой территории, возрастало с каждым днем.

Для улаживания взаимных претензий в результате длительных и упорных переговоров, проходивших в Москве (во главе советской делегации стояли Б. Стомоняков и И. Панкратов, германской - Поссе и Марциус), были заключены Экономический протокол 21 декабря 1928 г., а затем, 25 января 1929 г., Конвенция о согласительной процедуре. Экономический протокол преследовал цель «разъяснения и развития постановлений Договора между СССР и Германией от 12 октября 1925 г.». Были сделаны поправки и дополнения в некоторые разделы Договора, в том числе в «Экономическое соглашение», соглашения о мореплавании, о налогах, о третейских судах, об охране промышленной собственности, призванные снять возникшую напряжённость.

Консульский договор и Соглашение о правовой защите были признаны «действительными на всей территории обеих Договаривающихся Сторон» без всяких поправок ^[10]. Некоторому пересмотру подверглось лишь Соглашение о поселении, в которое были внесены поправки, зафиксировавшие обязательства советского правительства облегчить деятельность германских фирм на территории СССР. Часть поправок была призвана урегулировать возникшие сложности с соблюдением прав граждан. Советское правительство пошло, в частности, на облегчение для германских граждан паспортного режима. Во-первых, были сделаны «определения относительно облегчения поездок» и размеров сборов за визы и виды на жительство. Германские граждане, имеющие въездную и выездную визы, в случае выраженного местным властям желания продлить своё пребывание в СССР, получали разрешение на него в форме выездной визы с месячным сроком действия в АО исполкомов не только губернских городов, но и окружных центров. Визы должны были оформляться в течение 48 часов. Предусмотренный договором 6-месячный срок пребывания в СССР был признан подлежащим увеличению в случае необходимости.

С января 1929 г. были сокращены пошлины за визы. Так, виза на въезд и выезд стоила 4 марки (1.86 руб.), вид на жительство в течение года 5 марок (2.32 руб.). Продление вида, оформленного менее чем на год, могло осуществляться бесплатно. Был пересмотрен список запрещённых к ввозу и вывозу из СССР предметов и сделаны разъяснения по поводу Таможенного договора.

Важно подчеркнуть, что Протокол провозгласил нерушимой ст. 11 Договора 1925 г. и относящегося к ней Заключительного протокола, которые обязывали стороны извещать консула о каждом случае ареста или задержания арестованного гражданина и идти навстречу его пожеланиям посетить находящихся под арестом граждан его страны. Уже на этих переговорах вопрос о праве консулов посещать арестованных был одним из главных препятствий к соглашению ^[11].

Протокол и Конвенцию о Согласительной процедуре между СССР и Германией подписали в Москве 25 января 1929 г. М.М. Литвинов и Герберт фон Дирксен. Германская сторона рассматривала её как своего рода замену обычного договора об арбитраже (третейском суде). Позднее Дирксен писал в своих мемуарах, что заключением этого акта он пошёл навстречу руководству НКИД, решительно не принимавшему идеи третейского суда, поскольку не видело возможности найти посредников, свободных от предубеждений против советской системы (выделено автором - Л. Б. ) ^[12].

Создавалась Согласительная комиссия, которая ежегодно в середине года должна была собираться на сессию в Москве или Берлине для рассмотрения разного рода споров и в особенности разногласий, возникающих при толковании двусторонних договоров и соглашений в том случае, если их урегулирование дипломатическим путём натолкнётся на непреодолимые трудности. Сессия, в которой принимали участие по два представителя от каждого правительства, не должна была длиться более 14 дней. Для изъяснения того или иного вопроса каждая сторона могла привлекать экспертов. Вопросы для обсуждения дипломаты включали в особый список, который «дипломатическим путем» представлялся Комиссии за 14 дней до наступления срока её созыва. Согласительная комиссия «имела задачей предлагать обоим Правительствам справедливое и удовлетворяющее обе Стороны разрешение представленных ей вопросов, в особенности предотвращать в будущем возможные разногласия между обеими Сторонами по тем же вопросам» (ст. 5). Результаты каждой сессии представлялись в виде докладов обоим правительствам для утверждения. Правительства решали также вопрос о возможном опубликовании доклада или его частей. Конвенция подлежала ратификации и действовала в течение трёх лет. В дальнейшем Протокол и Конвенция о согласительной процедуре продлялись вместе с Договором от 24 апреля 1926 г. дважды: 24 июня 1931 г. и 29 апреля 1933 г. ^[13].

Каждый год десятки вопросов, список которых распадался, как правило, на три части, хозяйственную (экономическую), консульско-правовую и культурную, подлежали разрешению в ней. Всего было проведено 4 сессии Согласительной комиссии. Дирксен считал, что принятые договоры функционировали весьма удовлетворительно и, во всяком случае, несколько раз, прибегая к ним, партнёры смогли выйти из «политического тупика».

Режим пребывания иностранцев

С самого начала пребывание иностранцев на территории РСФСР регулировалось органами НКВД, имевшими специальное подразделение в виде Иностранного подотдела Отдела Управления. Кроме того, заграничные паспорта выдавались отделами управлений губернских советов депутатов и прочими учреждениями. Когда правительства большинства «буржуазных» стран разорвали сношения с советским правительством и отозвали из России своих официальных представителей, в стране стали действовать разного рода «самочинные» консулы и консулы при белых правительствах, не признанные советской властью. Они осуществляли массовую выдачу иностранных паспортов, не считаясь с советским законодательством. В советские учреждения (ВСНХ, губернские советы народного хозяйства и др.) продолжали поступать от не существовавших более посольств и консульств ходатайства и даже распоряжения об освобождении от реквизиций или вообще об охране имущества иностранных граждан.

Наркомат по иностранным делам пытался регулировать ситуацию, но результаты его деятельности, в условиях, когда два органа занимались одним делом, не могли быть значительными. Поэтому в апреле 1919 г. СНК изъял у НКВД выдачу заграничных паспортов, передав это право, вне зависимости от того, кому выдаются паспорта, советским гражданам или иностранцам, Наркомату по иностранным делам. Однако он должен был учитывать возражения против выдачи паспортов отдельным лицам наркомата внутренних дел, как и наркомата по военным делам ^[14].

НКИД объявил также о невозможности удовлетворения указанных выше ходатайств, посоветовав гражданам тех стран, правительства которых не поддерживают с советским правительством нормальных сношений, обращаться со своими ходатайствами, заявлениями и жалобами в надлежащие учреждения на одинаковых с русскими гражданами основаниях. Самозванным посольствам и консульствам грозило привлечение «к законной ответственности»^[15].

Регистрации иностранцев. В июле 1919 г. было объявлено и о первой регистрации иностранных граждан, проживающих на территории РСФСР. В течение 7 дней после опубликования Постановления НКВД они должны были явиться в Москве в административные отделы (АО) районных советов депутатов, а в провинции - в соответствующие органы местных советов. За неявку грозило «привлечение к ответственности по всей строгости военно-революционного времени». Регистрирующиеся должны были заполнить анкетный лист по прилагаемой к постановлению форме, который включал в себя 24 пункта.

Кроме стандартных данных о личности (фамилия, пол, возраст, гражданство, национальность, место рождения, родной язык и т.п.), подтверждённых необходимыми документами, регистрирующееся лицо обязано было указывать время и цель приезда в Россию, род занятий на родине и в России, партийность, семейное положение, отношение к военной службе. Необходимо было также называть поручителей (партийных или советских работников, заводской комитет, советское учреждение), которые могли подтвердить «лояльность по отношению к советской власти» ^[16]. Но навести порядок в 1919 г., в условиях шедшей гражданской войны, не удалось. Регистрации не стали тогда «периодическими».

Вся организационная активная работа по устранению прежних недостатков и выработке режима пребывания иностранцев в России относится к 1921-1925 гг. В этом периоде было определено понятие «иностранца», оно стало некоторым образом отличаться от определения первой советской конституции. Иностранцем стали считать лицо, являющееся гражданином государства, не имеющего советского строя правления, проживающее на территории РСФСР временно или постоянно и представляющее в подтверждение своего гражданства соответствующие документы. Таковыми стали заграничные паспорта с визами на въезд советских полпредов и с отметками, полученными на пограничном пункте, которые давали право на приобретение специального вида на жительство для иностранцев, главного документа, с которым можно было устроиться на работу (иностранцам не выдавались трудовые книжки). Признавались и дореволюционные паспорта, имевшие регистрацию или визу консульского или иного представительства бывшей Российской империи, и разрешение губернатора на проживание по нему, а также другие документы, подтверждающие принадлежность лица к гражданству иностранного государства, но с обязательной визой советского полпреда. Для получения вида могли быть признаны также документы, выданные прежним российским правительством, акты гражданского состояния и акты служебного характера, упоминающие об иностранном гражданстве, «ручательства» нескольких свидетелей, советских граждан, данные в суде. Виды на жительство для иностранцев выдавались губернскими отделами управления сроком на 6 месяцев и могли быть продлены ещё на полгода местными властями, т.е. могли действовать, как и прежде в России, в течение года.

Все лица, не признанные иностранцами и гражданами той страны, на гражданство которой они претендуют, а стало быть и не получившие вида на жительство для иностранца, должны были получать вид на жительство, установленный для граждан РСФСР.

Декретом СНК от 19 декабря 1922 г. было восстановлено прежнее статус-кво, и все паспортные дела иностранцев вновь из ведения НКИД переданы в руки НКВД. В ведении НКИД осталась только выдача дипломатических и служебных паспортов. Предпринимаются попытки проведения учёта иностранцев. В декабре 1923 г. Губотдел Управления НКВД РСФСР потребовал от всех начальников уездной милиции «немедленно представить точнейшие сведения о количестве проживающих во вверенном им уезде иностранных подданных». Он обязал их в последующем высылать такие списки не позднее 3-го числа каждого месяца. Под иностранными подданными рекомендовалось понимать, во-первых, граждан, имеющих национальные паспорта, полученные ими на родине и завизированные советскими полпредами, или выданные иностранными миссиями в Москве. Вторую категорию составляли граждане, живущие по оптационным удостоверениям, выдаваемым иностранным подотделом НКВД. Третью группу составляли граждане, «кои заявляют себя иностранцами и выписывают на родине национальные документы». Но они должны были иметь в обязательном порядке «бесспорные доказательства своего иностранного подданства, например, национальный паспорт или метрическое свидетельство с родины и т.п.» ^[17].

Списки следовало проверять, однако, «особых регистраций иностранцев ни в коем случае не объявлять и не обязывать их явкой для этой цели», - гласило распоряжение. Кажется, это был ответ на инициативу Новониколаевского губернского исполкома, который такую регистрацию провёл, судя по объявлению в местной краевой газете: «Губисполком издал обязательное постановление о регистрации иностранцев, проживающих на территории Новониколаевской губернии, в возрасте от 18 до 60 лет. В 2-х недельный срок должны зарегистрироваться в губотделе управления, в уездных городах - в отделениях управления, а в сёлах - в волисполкомах. Должны регистрироваться и вновь прибывшие иностранцы. Не распространялось постановление только на иностранцев, принявших российское подданство» ^[18]. В наспех проведённом мероприятии в Новониколаевской губернии было учтено всего 132 иностранца ^[19].

Можно утверждать, что настоящего учёта иностранцев в первой половине 1920-х гг. в России не существовало, поскольку регистрация не была обязательной, и никаких неприятных последствий от неявки на неё до поры до времени не существовало. Большинство иностранцев проживали в стране вообще без всяких разрешительных документов. По оценке начальника Иностранного отдела Западно-Сибирского КИКа, данной им в 1931 г., ситуация выглядела так: «До этого учёт иностранцев и заявленных себя иностранными подданными в РИКах отсутствовал, и весь учёт сосредоточивался при ОКРАО, но и здесь этот учёт не соответствовал действительности, и контроль за своевременным оформлением видов на жительство не осуществлялся» ^[20].

Тем не менее, Положение о союзном гражданстве 1924 г. обязало иностранцев, вернее лиц, желающих получить статус иностранного гражданина, доказывать своё иностранное гражданство и права на него. Ст. 3 настоящего закона гласила, что «каждое лицо, находящееся на территории Союза, признаётся гражданином Союза СССР, поскольку им не будет доказано, что оно является иностранным гражданином» ^[21]. Иностранные граждане, принятые в гражданство Союза СССР, объявлялись не пользующимися правами и не несущими обязанностей, связанных с принадлежностью к гражданству других государств.

Вид на жительство иностранца. Документом, удостоверяющим признание за тем или иным лицом иностранного гражданства, оставался вид на жительство. При этом подчёркивалось, что получить его могло только лицо, которое не просто обладало правами иностранного гражданства, но которое не могло быть ранее гражданином союзных республик. Выдача видов на жительство возлагалась на АО губернских и областных исполнительных комитетов ^[22].

Своего рода завершением кодификационной работы стало принятие главного документа - «Положения о видах на жительство для иностранцев», заменившее многочисленные циркуляры НКВД (их в указанном периоде было издано более 60) на один акт, хотя и принятый в административном порядке, но вполне отвечавший требованиям кодекса. Он содержал 38 статей, разделённых на пункты, и 11 приложений ^[23]. Положение было издано отдельной брошюрой за подписями Народного Комиссара Внутренних Дел и Уполномоченного НКИД при правительстве РСФСР. В основу его были положены главные идеи, уже нашедшие отражение в прежнем законодательстве. Во-первых, Положение устанавливало «обязанность» всех лиц, считающих себя иностранцами, заявить об установлении их гражданства. Во-вторых, кодекс чётко разделил процесс установления гражданства на два момента: установление того, является ли данное лицо советским гражданином по советскому законодательству, и установление того, к гражданам какого государства принадлежит лицо, не являющееся советским гражданином. Этот второй момент определялся исключительно взаимоотношениями гражданина со своим государством, поэтому для граждан, не имеющих правильных и признанных советской властью документов - по терминологии Положения «лиц, заявивших себя иностранцами» - устанавливался несколько иной режим пребывания.

Наконец, были установлены точные правила, определяющие права иностранцев на пребывание в СССР, деление их на постоянно проживающих (домицилированных) и временно пребывающих и т.п. Были определены правовые положения, касающиеся отступлений от общих паспортных правил: изъятия для сотрудников иностранных представительств, для лиц, едущих по транзитным визам и т.п. Положение сопровождал циркуляр НКВД о правилах введения его в жизнь ^[24].

По этому Положению иностранцами признавались граждане государств, «не входящих в состав СССР, имеющие в удостоверение этого надлежащие иностранные паспорта и не являющиеся гражданами союзных республик СССР». Надлежащими считались национальные паспорта, выданные за границей, имеющие визы советских полномочных представительств или консульств на въезд в СССР и отметку контрольного пограничного пункта. К таковым были отнесены и паспорта, выданные иностранными дипломатическими или консульскими представительствами в СССР, за которыми «в силу договора или особых соглашений с НКИД признано право выдачи национальных паспортов» (ст. 1). В Приложении № 1 был приведён список таких представительств, содержащий 16 иностранных дипломатических миссий, среди которых под № 4 значились Германское посольство и консульства в Ленинграде, Новониколаевске, Владивостоке, Киеве, Харькове, Одессе и Тифлисе. Более всех других было в СССР персидских консульств - 15. К числу не имевших права выдачи национальных паспортов относились представительства лимитрофных государств (Латвии, Литвы, Польши, Эстонии и Финляндская миссия) ^[25].

Лица, не являющиеся гражданами СССР и не имеющие надлежащих иностранных паспортов, впредь до предоставления таковых, получили наименование «лиц, заявляющих себя иностранцами» (ст. 2).

Определение гражданства, - гласило Положение, - принадлежит НКВД в лице губернских и областных АО, в удостоверение чего они выдают иностранцам вид на жительство по форме № 1, а лицам, заявляющим себя иностранцами, - вид по форме № 2 (ст. 3). Вид на жительство выдавался каждому лицу, достигшему 16 лет. Лица, не достигшие этого возраста, вносились в виды на жительство тех лиц, при которых они состояли, с указанием гражданства. Все документы, послужившие основанием для выдачи вида на жительство, прикреплялись к нему при помощи сургучной гербовой печати. В их числе могли быть и нотариально заверенные копии паспорта главы семьи с внесёнными в него именами жены и членов семьи старше 16 лет. Без прикреплённых к ним национальных документов виды на жительство по форме № 1 не могли служить документом для проживания (ст. 10).

Прибывающим из-за границы иностранцам Положение предписывало подать заявление о выдаче вида в АО не позднее 24-х часов по прибытии. В зависимости от разрешения представительства или консульства СССР за границей, указанного в визе, или разрешения АО, они считались либо временно проживающими, либо проживающими постоянно (ст. 12), т.е. домицилированными иностранцами.

Домицилированными иностранцами признавались «лица, состоящие в иностранном гражданстве, если они законно проживали в Союзе ССР и не менее 18 месяцев занимались на его территории промышленностью, торговлей, ремеслом и тому подобными видами не воспрещённой законом деятельности» ^[26]. Именно им российское законодательство присваивало право наделения землёй в трудовое пользование ^[27].

Вид на жительство по форме № 1 выдавался им на срок в один год, по истечении которого возобновлялся на тот же срок. Временно проживающим полагался вид на срок, указанный в визе, а в случае отсутствия такового указания, АО могло само определить его, но не более чем на год. Оно могло также продлять краткосрочные визы по заявлению иностранца, если в его пребывании обнаруживали свою заинтересованность «правительственные органы» (ст. 14). Получившие отказ обязаны были за три дня до окончания срока действия вида подать в тот же АО заявление о выдаче визы на выезд и покинуть страну в указанный в ней срок, «не делая остановок в пути, не вызываемых условиями передвижения» (ст. 17).

Регистрация 1926 г. Для проведения в жизнь принятых постановлений было проведено масштабнее мероприятие - регистрация обретающихся в стране иностранцев. Всем лицам, проживающим в СССР и считающим себя иностранцами, но не имеющим национальных паспортов, было предложено до 1 января 1926 г. подать в АО заявления о своем гражданстве и о выдаче им вида на жительство по форме № 2, предоставив для этого все имеющиеся документы, подтверждающие иностранное гражданство. Этот вид выдавался на срок 4 месяца, за исключением некоторых отдалённых регионов, в которые входил и Сибирский край, в отношении которых устанавливался 6-месячный срок. Он полагался гражданам государств, не имеющих в СССР своих представительств или имеющих представительства, не пользующиеся правами выдачи национальных паспортов, а также гражданам государств, оформляющих своё гражданство в представительствах (ст.21, 22). При выезде таковых граждан из СССР им выдавалась привесная виза к любому иностранному документу, который ими будет представлен (ст. 25) ^[28].

Все прежние документы, по которым проживали в СССР иностранцы до выхода данного Положения, включая как выданные органами советской власти, так и бывшими российскими властями и «властями белыми», признавались утратившими силу и подлежали обмену на виды нового образца. Для каждого региона определялись сроки обмена документов, который должен был состояться в течение 1926 г. Новые виды подлежали прописке в городах в районных отделениях милиции (в течение 48 часов), а в сельских местностях - в волостных исполнительных комитетах (в течение 7 суток). Получение вида и прописка не были обязательными только для иностранцев трёх категорий: следующих через РСФСР по транзитным визам; имеющих визы на въезд и выезд (им полагалась лишь регистрация); и получивших визу НКВД или НКИД на выезд из СССР, по которой могли проживать до окончания указанного в ней срока (ст. 34).

Нарушения указанных в Положении норм влекло за собой, в зависимости от характера правонарушения, привлечение к ответственности в судебном и административном порядке, вплоть до высылки из пределов страны (ст. 38).

Циркуляром НКВД АО были проинструктированы о порядке проведения Положения в жизнь. Они обязывались провести все подготовительные к акции мероприятия, в том числе по оповещению иностранцев о начале обмена старых видов во всех губернских и уездных органах печати. Они несли ответственность в виде штрафа за нарушение установленных правил и не менее одного раза в месяц обязаны были докладывать в НКВД о ходе дел. Всем исполнительным комитетам (губернским, краевым, областным, окружным), от имени которых АО должны были принимать решения, был спущен и образец постановления «О порядке обмена и выдачи видов на жительство для иностранцев и лиц, заявивших себя иностранцами» ^[29].

В качестве примера рассмотрим, как проводилось «обязательное оформление» пребывания иностранцев в Сибирском крае, инициированное циркуляром НКВД от 30 августа 1926 г. Подавалось заявление в районный АО исполкома и предоставлялись документы, подтверждающие иностранное гражданство (национальный паспорт, метрические выписки и др.). При отсутствии документов к заявлению прилагалось объяснение о причинах неимения таковых. Всё это направлялось в окружные АО, которые проверяли документы и выписывали соответствующий вид на жительство, выдававшийся заявителю через районный отдел. Виды на жительство снабжались фотографиями или при невозможности их получить оттисками (отпечатками) пальцев. Для тех, кто мог подтвердить своё иностранное гражданство национальными паспортами с визами на въезд в СССР советских консулов и отметками погранпунктов о переезде границы, документ оформлялся бесплатно. Те, чьё происхождение было неясным, уплачивали сбор в размере 5,5 руб. в пользу Российского общества Красного Креста ^[30]. Этот принцип был положен и в основание двоякой формы видов на жительство: форма № 1 (розового цвета) - для иностранцев, и форма № 2 (зелёного цвета) - для лиц, заявивших себя иностранцами ^[31].

Инструкция НКВД требовала признавать всех проживающих на территории СССР лиц, не получивших видов на жительство иностранца, гражданами Союза ССР. Это касалось, в первую очередь, всех тех лиц, «которые к 7 ноября 1917 г. являлись российскими подданными», за исключением потерявших права гражданства по законодательству и договорам советских республик или по приговору суда, или вышли из него «в установленном законом порядке». При определении гражданства, гласила инструкция НКВД, - «не может возникать сомнений в следующих случаях: лицо иностранного гражданства после 7 ноября 1917 г. прибыло из-за границы, предоставляет билет со следами проживания до 1917 г. за границей или иностранный паспорт, выданный иностранным представительством в СССР» ^[32].

Более поздние события подтвердят правоту приведённых выше слов Ваганова о состоянии учёта иностранцев в России в 1920-е гг., которого не смогло выправить и проведённое в 1926 г. мероприятие. Перерегистрация иностранцев 1932 г. показала, что большинство проживавших в округе германского консула Гросскопфа бывших германских граждан проигнорировали регистрацию 1926 г., не имели никаких видов на жительство и других документов, подтверждающих их иностранное гражданство. Гросскопф в январе 1932 г. разослал от своего имени по имеющимся у него адресам бывших германских граждан 350 объявлений о предстоящей регистрации. Проверка имеющихся данных о бывших военнопленных дала следующие результаты: 81 - вообще не имели никаких немецких документов. Большинство их проигнорировали те послания, которые с 1924 г. рассылало консульство, предлагая им заполнить и выслать анкеты, получить германский паспорт и русский вид на жительство. Некоторые, прислав анкеты, не удосужились переслать необходимые приложения - фотографии и документы, несмотря на неоднократные напоминания.

64 человека имели на руках документы, могущие служить основанием для получения русского вида, которым они не обладали. И только малая часть бывших военнопленных имели надлежащие документы, полученные в консульстве. Это были сельские хозяева, пережившие раскулачивание, и осенью 1931 г. вставшие под защиту консульства ^[33]. Всего в 117 районах Западносибирского края (из 142-х) было выявлено 3207 лиц, желающих получить иностранное гражданство (только часть их имели виды на жительство, выданные в 1926 г.). Было принято 711 заявлений, признано иностранными гражданами с выдачей видов на жительство - 228, отказано в признании - 308 ^[34]. Среди отказников значились и те, кто имел вид на жительство № 2 или германский паспорт, с 1926 г. не подкреплённый видом на жительство.

Въезд иностранцев в РСФСР и СССР и выезд за рубеж иностранцев и советских граждан

Настоящее правовое регулирование выезда за границу и въезда иностранцев в РСФСР появилось в 1921 г., когда советское правительство, завершив гражданскую войну, перешло к мирному строительству нового социалистического государства. До этого существовали лишь отдельные попытки упорядочения этой сферы государственной деятельности с целью обеспечить безопасность государства и установить контроль за связями республики с заграницей. Так, первым постановлением Наркомата по иностранным делам от 2 декабря 1917 г. «О визации паспортов при въезде в Россию» была предпринята попытка ограничить въезд в пределы России лицам, не имеющим паспортов, заверенных советским представительством за рубежом ^[35].

В условиях, когда такое представительство действовало в единственной столице Европы - Стокгольме, значение постановления не выходило за рамки демонстрации определённых намерений. Такой же характер имела попытка установить правила выезда иностранцев из России. Сначала, 5 декабря 1917 г. Постановлением НКВД был введён запрет на выезд из страны без разрешения местных советов граждан воевавших с Россией государств. За ним последовали два постановления СНК РСФСР от конца декабря 1917 г., снявшие запрет на выезд лицам, имеющим особые разрешения НКВД и НКИД, в том числе дипломатам, в соответствии с нормами международного права. В них определялся порядок выезда, вещи, «недозволенные к провозу» и т.п. Одновременно был разрешён въезд в РСФСР политическим эмигрантам, получившим личные удостоверения от созданных за границей эмигрантских комитетов, а также дипломатам нейтральных или союзных с Россией государств, имеющим разрешение советского полпредства ^[36]. Были предприняты также попытки урегулировать вопрос о заграничных паспортах ^[37].

Введение визового режима въезда и выезда. В 1921 г. все прежние правила и распоряжения были отменены, советское правительство начало издавать новые узаконения, отвечавшие обычным требованиям международного права. Так, въезд был допущен только по особым разрешениям, выдаваемым Российским полномочным представителем за границей, в виде налагаемой на паспорт визы, с обязательным прикреплением к ней фотографии, если таковая отсутствует на визируемом паспорте. Лица, проникшие на территорию РСФСР «каким бы то ни было образом», из-за границы или из другой советской республики, без такого разрешения, подлежали «суду Народного суда, с участием 6-ти народных заседателей, или суду Революционного Трибунала по принадлежности» и могли рассчитывать на приговор к лишению свободы ^[38].

Желающие въехать в Россию должны были заполнять опросный лист (анкету, форма которой была разработана в НКИД), содержащий 20 вопросов, среди которых важное место занимали данные о прежнем жительстве в России, о принадлежности к российским политическим партиям, об участии в военных действиях против РСФСР, об обстоятельствах и времени выезда из страны. Требовались также две референции (рекомендации): гражданина РСФСР и иностранца ^{[3, с. 6-8]}.

В 1923 г. право выдачи виз на въезд было предоставлено консулам СССР в странах, где не было полномочных представителей (с 1925 г. - всем консульствам). Определялись и виды виз: на въезд, транзитные, с правом въезда и выезда, на временное пребывание, на многократный переезд границы, групповые. Виза налагалась путем приложения мастичного штампа на документ, служащий видом на жительство (паспорт) едущего лица, на визе указывались и следующие при нём лица. Въездная виза любого вида действовала в течение 14 дней, виза с правом обратного въезда - 1 месяц. Лица, желающие получить разрешение на въезд, начиная с 16-летнего возраста, заполняли опросные листы в 3-х экземплярах и предоставляли 3 фотографии вместе с документами, служащими видом на жительство или имеющими значение для решения вопроса о разрешении въезда ^[39].

В условиях нэпа «в целях облегчения сношений с заграницей представителей иностранного капитала, привлечённых к участию в экономическом восстановлении СССР», устанавливался упрощённый порядок въезда в страну концессионеров, членов правления и директоров-распорядителей смешанных обществ, представителей иностранных фирм. Они получали от Наркомата внешней торговли и других ведомств СССР специальные удостоверения (по форме № 5), которые давали им право получать визы без очереди и на более длительный срок ^[40].