Иностранцы в Советской России (СССР): регулирование правового положения и порядка пребывания (1917 – 1939-е гг.). Вторая часть

Заграничный паспорт для российских граждан. Порядок выезда иностранцев из страны совпадал с аналогичным порядком выезда советских граждан и определялся в постановлениях СНК и в инструкциях НКВД в 1922-1923 гг. ^[41]. Положения этих нормативных актов были взяты затем на вооружение и остальными союзными республиками. Декрет 1922 г. восстановил правомочия НКВД по делу о выдаче заграничных паспортов, оставив в ведении НКИД выдачу дипломатических и служебных паспортов. Выезд оформлялся АО губернского управления по месту жительства, которые принимали заявления от желающих выехать, составленные по определённой форме. Она представляла собой опросный лист и предусматривала обычные для такого рода документов пункты: биографические данные, время и повод прибытия в РСФСР, цель, страна и пункт поездки, данные о детях моложе 16 лет, если они сопровождают выезжающего в поездке. Обязательными становятся фотографии, они не требуются только детям моложе 10 лет. К заявлению прилагаются документы: если лицо состоит на службе в государственных или общественных организациях - справка с места службы; если лицо имеет торгово-промышленное предприятие или нетрудовые доходы - копии квитанций об уплате всех причитающихся налогов, государственных и местных. Необходима была ещё справка о роде занятий, которую выдавали в городах домоуправления и заверяла милиция, а в селениях - сельсовет, а заверял волисполком. Обязательным было и предоставление национального паспорта.

Был установлен гербовый сбор на заявление (помимо стоимости бланка), удостоверения с места службы, из домоуправления (по 5 руб. в знаках 1923 г.). Кроме них при выезде за границу взимались ещё (в золотых рублях или в денежных знаках РСФСР по официальному курсу дня) консульские сборы по 5 руб. с каждого лица, достигшего 16 лет, за визу на национальном паспорте; за возобновление срока визы; за все могущие произойти изменения в паспорте. Обратная виза оценивалась в 1 руб. 50 коп. Виза для лица, не имеющего национального паспорта и вида на жительство, но объявившего себя иностранцем, стоила 20 руб. золотом. Устанавливался также дополнительный сбор в пользу Российского общества Красного Креста (РОКК) в размере 10 % от всех указанных выше сборов ^[42].

Закон разрешал НКИД по соглашению с НКФ изменять размер сборов за выдачу виз на выезд за границу гражданам отдельных стран. Так, для граждан Великобритании стоимость виз была установлена в 10 золотых франков (3 руб. 75 коп., сбор для РОКК - 38 коп.), для греческих граждан - 6 золотых франков (2 руб. 25 коп.), а для граждан США - 20 рублей.

При получении визы, которая налагалась на паспорт в виде штампа, вид на жительство отбирался, и иностранец должен был покинуть РСФСР в пределах срока, указанного в визе, - в течение 2-х месяцев (месячный срок мог быть продлён, по уважительной причине, ещё на один месяц). Лицам, заявившим себя иностранцами, визы выдавались на отдельном листе писчей бумаги, который прикреплялся сургучной печатью к их национальным документам (привесная виза). Выдача въездной визы в государство назначения входила в компетенцию иностранных представительств, аккредитованных в России.

В визы иностранцев и лиц, заявивших себя иностранцами, могли быть вписаны дети иных лиц, при условии, что они не являются гражданами СССР. Прописка детей советских граждан в визы иностранцев не допускалась «ни в коем случае».

Инструкция содержала и указания о причинах возможного отказа в разрешении выезда. Сюда входили невыполненные «повинности всякого рода», состояние под судом или следствием, мотивы «общегосударственных интересов и охраны безопасности Республики», а также невыполнение формальных требований, указанных в правилах о выезде за границу. За ложные сведения в заявлениях устанавливалась уголовная ответственность (по ст. 90 УК - лишение свободы на срок до одного года). Выезд за границу и въезд в РСФСР без установленного паспорта или без разрешения надлежащих властей карался принудительными работами на срок до 6 месяцев или штрафом до 500 руб. золотом. Проживание по чужому документу - по ст. 222 УК (принудительные работы или штраф до 30 руб. золотом) ^{[3, c. 18-23, 8.]}.

С образованием СССР прежний режим въезда и выезда иностранцев в отношении РСФСР был распространён на всё союзное государство. Определён он был специальным Положением, принятым ЦИК и СНК СССР в 1925 г. ^[43]. Как и прежде, разрешение на въезд в СССР иностранцам (кроме трудовых сельскохозяйственных или промышленных иммигрантов и реэмигрантов) выдавалось НКИД, полномочными представительствами и консульствами СССР за границей путём наложения на паспорт советской визы. Въезд категорий, упомянутых в скобках, регулировался особо, Постоянной комиссией Совета Труда и Обороны по трудовой сельскохозяйственной и промышленной иммиграции и эмиграции. Ей, кстати говоря, уже в 1926 г. пришлось заниматься реэмигрантами из числа бывших военнопленных (чехов, немцев, австрийцев), во время пребывания в России переженившиеся на русских крестьянках, выехавшие вместе с ними во время реэвакуации военнопленных на свою родину, а затем запросившиеся назад, в Россию. Улучшение положения в деревне в связи с нэпом инициировало их вызов оставшимися в стране родственниками. На конец 1926 г. в списке таких реэмигрантов числился уже 761 человек ^[44]. Выезд иностранных граждан, находящихся на территории СССР и имеющих дипломатические и служебные паспорта, осуществлялся по визам НКИД, уполномоченных или агентов НКИД при СНК союзных республик ^[45].

Выезды за рубеж советских граждан подразделялись на 2 вида: временные (на лечение, туризм, научные поездки) и продолжительные - эмиграцию (пребывание за границей с целью подыскания себе заработка или ведения своего хозяйства в другой стране). В течение первого десятилетия существования советской власти граждане российской республики сохраняли право на относительно свободный выезд за рубеж, и никаких ограничений на выдачу заграничных паспортов эмигрантам в РСФСР не существовало. Срок его действия на территории РСФСР был установлен в один месяц со дня выдачи. По возвращении владельца из-за границы, где паспорт действовал в течение одного года, он подлежал обмену в течение месяца. В заграничный паспорт главы семьи можно было включать в качестве членов семьи лиц, не достигших 16-летнего возраста. Достигшие такого возраста дети получали заграничный паспорт самостоятельно. «При обстоятельствах исключительного времени» загранпаспорта подлежали визированию не только в Комиссариате иностранных дел, но и в «Особом отделе ВЧК». Просроченные за границей паспорта можно было продлить уполномоченными на то представителями РСФСР за границей ^[46].

Порядок выезда из страны был усовершенствован Постановлением СНК в мае 1922 г., когда в РСФСР появились первые зарубежные дипломатические и консульские представительства. Теперь на заграничные паспорта, как и на национальные паспорта иностранных граждан, надо было накладывать визу. Усложнялась и процедура оформления документов. Заявление «в установленной форме», поданное в НКИД, должно было сопровождаться приложенным к нему удостоверением Государственного Политического управления (ГПУ) НКВД, «об отсутствии законного препятствия к выезду». В местах, где выдача разрешений на выезд за границу не производится, с просьбами о выдаче таких удостоверений надо было обращаться в местные губернские отделы ГПУ по месту жительства, а за заграничным паспортом или визой на национальном документе (для иностранцев), - в губернские отделы управления. С лиц, отправлявшихся за границу, брался сбор согласно тарифам консульских сборов.

Сроки пользования выданным паспортом теперь определялись в визе, поэтому невыезд в указанный срок требовал её возобновления или «немедленного» получения установленного для россиян вида на жительство. Паспорт действовал за границей только в течение 6 месяцев со дня выдачи, но мог быть продлён ещё на полгода, уже за отдельную плату, у полпреда РСФСР. Не получившие разрешения на продление и не вернувшиеся в срок наказывались 3-х кратным размером уплачиваемого за паспорт сбора.

Удостоверение ГПУ выдавалось по предоставлении поручительств двух граждан РСФСР, не опороченных по суду и не состоявших под следствием, свидетельства об отношении к воинской повинности (для военнообязанных), удостоверений с места службы или с места учёта, командировочного удостоверения для лиц, командированных советскими учреждениями и общественными организациями. Такие удостоверения не требовались лишь членам ВЦИК, народным комиссарам, их заместителям, членам Коллегий народных комиссариатов, членам Президиума губернских исполнительных комитетов. Кроме общегражданских заграничных паспортов имели хождение дипломатические и служебные паспорта, выдававшиеся бесплатно лицам дипломатического корпуса и служащим разных ведомств за границей ^[47].

В 1923 г. в РСФСР были отменены все прежние дореволюционные паспорта, виды на жительство, трудовые книжки, введённые декретом от 25 июля 1919 г., и введены «удостоверения личности» единого образца. Они выдавались милицией в городах и посёлках городского типа, а в сельской местности - волостными исполкомами - всем лицам, достигшим 16-летнего возраста. До 31 декабря 1923 г. удостоверения выдавались в обмен видов на жительство, после этого срока требовалось предоставление актовых или метрических выписок о рождении, справок домоуправлений, сельсоветов, справок с места работы или службы. В удостоверение вносились данные о времени и месте рождения лица, месте его постоянного жительства, роде занятий, отношении к воинской повинности, семейном положении. Сюда же вносились малолетние, до 16 лет, лица, находившиеся на иждивении владельца удостоверения. В документ, заверенный печатью учреждения, его выдавшего, по желанию владельца могла быть вклеена фотография. Такой документ подлежал обмену по прошествии 3-х лет ^[48]. Однако получение его не являлось для советских граждан обязательным.

С образованием СССР порядок выезда за границу советских граждан стал регулироваться союзным законодательством. Одним из первых законов стало «Положение о въезде в пределы СССР и о выезде из пределов СССР», принятое ЦИКом и СНК СССР 5 июня 1925 г. В значительной степени новый закон копировал старый. В частности, как и прежде, выезд осуществлялся с выдачей общегражданского заграничного паспорта, имевшего силу в течение указанного в нём срока действия, который мог быть продлён полномочными представительствами и консульствами СССР за границей. Этот срок определялся теперь в три месяца до выезда за границу и в один год со дня фактического выезда из пределов СССР. Срок мог быть возобновлен, но с обязательной оплатой установленного за выдачу паспорта сбора ^[49].

Гражданам СССР выдавались для выезда из его пределов, для проживания за границей и для возвращения в пределы СССР заграничные паспорта 3-х видов: общегражданские, служебные и дипломатические. Консульский сбор устанавливался только за общегражданские паспорта, а также за визу национальных иностранных паспортов по единому тарифу, если иной тариф не был предусмотрен специальными соглашениями с иностранными правительствами на основе взаимности.

Выдача общегражданских заграничных паспортов и наложение визы на выезд возлагались на НКВД союзных республик и на особо уполномоченные этими комиссариатами местные органы, АО управлений. Служебные паспорта выдавались самим Наркоматом Иностранных дел, его уполномоченными при СНК союзных республик или особо уполномоченными на выдачу таких паспортов агентами НКИД, а также полномочными представителями и консулами СССР за границей. Получить такие паспорта могли сотрудники наркоматов Союза ССР, едущие за границу для занятия служебных должностей; командируемые за границу по служебным делам те же сотрудники наркоматов «по письменному ходатайству соответствующего наркома или его заместителя»; другие лица по специальному постановлению Коллегии НКИД.

Дипломатические паспорта выдавались НКИД, его уполномоченными при СНК союзных республик и полномочными представительствами СССР большой группе руководящих лиц, перечень которых содержал 12 пунктов. Это были Председатели, члены и кандидаты в члены Президиума ЦИК СССР, Председатель СНК СССР, его заместители, народные комиссары и их заместители, полномочные представители Союза ССР за границей (советники, первые и вторые секретари, атташе, генеральные консулы, консулы и вице-консулы, дипкурьеры, а также прочие лица, пользующиеся правом экстерриториальности) ^[50].

Денежный сбор за общегражданские паспорта был установлен «Постановлением ЦИК и СНК Союза ССР» от 9 ноября 1926 г. ^[51]. Он зависел от социального положения заявителя. Для «трудящихся» (рабочих, служащих, крестьян, кустарей, выезжающих по частным делам или командированным частными предприятиями, акционерными обществами и др. учреждениями) он составлял 200 руб. (средний месячный оклад высококвалифицированного рабочего или служащего); с граждан, «живущих на нетрудовые доходы», и с находящихся на их иждивении членов их семей - 300 руб. Сбор взыскивался при подаче заявления и возвращался в случае отказа в паспорте с удержанием 10 % от суммы. Заявка на визу стоила 5 руб., если с обратной визой, то 10 руб. При неиспользовании загранпаспорта или визы взысканный за них сбор возврату не подлежал ^[52].

Постановление вводило льготы для граждан, принадлежащих к неимущим слоям населения, которые оговаривались в специальной инструкции Наркомата финансов, его сопровождавшей. Льготы предоставлялись «в исключительном случае» гражданам, «принадлежащим к трудовым категориям», выезжающим за рубеж по частным делам, в целях лечения, свидания с родственниками или эмиграции. Закон делил их на две категории. Льготой первой категории, ставка для которой составляла 50 руб., могли пользоваться лица, не подлежащие обложению подоходным налогом, крестьяне, предоставившие справки волостных исполкомов о том, что их сельхозналог с доходов своего хозяйства не превышает пятикратный необлагаемый минимум.

Льготой этой категории могли пользоваться также научные работники, работники искусства, учащиеся, члены технических, художественных и прочих обществ. Право на льготу имели члены семей иностранцев, состоящие в гражданстве СССР и эмигрирующие из него ^[53]. Последние, кроме других бумаг (заявлений, справок, в том числе на членов семей) оформляли ещё справку из органов ЗАГС или нотариальную выписку из документа о том, что состоящее в гражданстве СССР лицо является родственником иностранца. Специальное постановление о льготе первой категории в отношении жён военнопленных, которые должны были платить за загранпаспорт 50 руб., было опубликовано в «Правде» 18 августа 1926 г. ^[54].

Льготная ставка второй категории (100 руб.) предоставлялась рабочим и служащим с месячным заработком не свыше 250 руб. или годовым доходом до 3.000 руб., а также кустарям, ремесленникам и прочим лицам, «извлекающим средства личным трудом не по найму», с доходом не свыше 1.000 руб.

В сомнительных случаях АО, принимавшие заявки, могли требовать от претендентов на льготу, кроме справок финансовых органов о подоходном налоге, дополнительные документы: патенты, членские билеты профсоюзов, удостоверения с места службы и т.п. Они были вправе «путем опроса» выявить также, не проживает ли заявитель на иждивении других лиц, не имеет ли каких-либо источников существования, проверить через органы милиции его имущественное положение. За дачу ложных показаний устанавливалась уголовная ответственность. Льготой можно было воспользоваться только один раз, при повторном выезде следовало платить по нормальной ставке ^[55].

Положение разрешало и бесплатный выезд в эмиграцию беспризорных подростков, направлявшихся к проживающим за границу родным, если ходатайство о том возбуждали центральные, областные, краевые, губернские или окружные комиссии по борьбе с беспризорностью и гуманитарные учреждения Красного Креста и Полумесяца или отделения Международного Красного Креста в СССР. На бесплатный выезд могли претендовать члены семей лиц, получающих государственную пенсию в порядке социального обеспечения и некоторые другие необеспеченные лица.

За неправильное оформление заявителем прилагавшегося к заявлению «опросного листа», состоявшего из 22-х пунктов, устанавливалась уголовная ответственность. В листе особенно тщательно исследовалось положение лица до революции 1917 г. (какое имел занятие, звание, на какие средства жил, владел ли недвижимым имуществом или капиталами) и столь же обстоятельно - его послереволюционное прошлое. Необходимо было указать «все пункты местожительства после революции 1917 г.», все занятия, «при чём по каждому периоду деятельности указать в отдельности, особо оговорив при этом причины перемены занятий». Следовало написать о том, получает ли лицо пособие от государства, с какого времени и в каких размерах, и на какие средства жило до его получения. Указывались источники дохода, служащие средством к существованию, владение имуществом (с описью и оценкой стоимости по средним рыночным ценам), «ежемесячные расходы по существованию» (с отдельным указанием расходов по квартире, столу и пр.). В обязательный перечень сведений о лице, намеревавшемся выехать за рубеж, входили также данные о домочадцах и возможных содержателях на иждивении, а также обо всех без исключения родственниках, которые оно имеет (с указанием фамилий, имён, отчеств, степени родства, точного адреса проживания, занятий и средств, на которые они живут).

Такие же подробные данные лицу следовало представлять и о родственниках, живущих за границей и оказывающих или не оказывающих материальную помощь и состоящих или не состоящих с ним в переписке.

Большое внимание уделялось предстоящей поездке за границу (срок, первая она или уже имел место выезд после 1917 г., на какие средства он осуществлялся и предполагается осуществить и т.д.). В последнем пункте указывалось состояние или не состояние лица под судом и следствием, и если да, то по обвинению в чём. Правильность заполнения листа свидетельствовали подписи не менее 2-х лиц, лично знающих заявителя. Подписи их заверялись в установленном порядке с указанием точного адреса постоянного жительства свидетелей. Кроме того, ответы на вопросы о государственном пособии подтверждались справками соответствующих органов, а ответы на вопросы об имущественном положении и о не состоянии на иждивении заверялись домоуправлением, жилищным товариществом, органами милиции или РИКами. Все ответы должны были быть «по возможности полными и освещать затронутые вопросы со всех сторон» ^[56].

Можно констатировать тот факт, что НКВД получал в результате полный банк данных о лицах, выезжавших за рубеж в 1920-е - начале 1930-х гг., когда выезд ещё был возможен, а также об их родственниках. Они сыграли важную роль в период массового террора при определении контингентов, подлежащих репрессиям, когда связь с заграницей стала расцениваться как предательство по отношению к советской стране.

К циркуляру от 9 декабря 1926 г. прилагался секретный дополнительный циркуляр, которым было указано отказывать в льготах лицам, лишённым избирательных прав, состоящим под судом и следствием, пользующимся пособиями (пенсионерам, безработным). Главное, что среди перечисленных категорий находились и лица, выезжающие за границу на постоянное местожительство. Это был один из способов борьбы с эмиграцией. Не освобождались от сборов даже «административно-высланные», то есть те, кому вместо высылки в пределах РСФСР разрешалось выехать за границу. Добиться снижения сбора или даже освобождения от него можно было по ходатайству профсоюзной или общественной организации, разрешению ОГПУ. Оно касалось лиц, «имеющих заслуги» или «едущих по командировкам политорганов». Окончательное решение по ним, после имущественного обследования органами милиции, принимал Наркомат внутренних дел. Льготы могли получить также не обеспеченные материально политэмигранты, реэмигрирующие из СССР ^[57].

В январе 1928 г. был определён порядок выезда за границу граждан СССР в целях обучения в заграничных учебных заведениях и отправке детей из РСФСР за границу к родителям, бывшим российским подданным. Выезд на учёбу разрешался либо по заключению Наркомата просвещения о желательности и целесообразности поездки за границу в целях обучения, либо без него, если выезжающее лицо имело за границей родственников, обязующихся содержать его в течение всего периода обучения. Для этого достаточно было представить соответствующее обязательство родственников, заверенное полпредством или консульством СССР за границей ^[58].

Государство разрешило также выезд детей к родителям или родственникам, чьи семьи были разлучены в годы предшествующих катаклизмов. Бывшие российские граждане, жившие за границей, могли апеллировать к заграничным представительствам советских обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, располагавшимся в Париже, Токио, Берлине и Берне. Ходатайства могли возбуждать и российские граждане, опекуны детей, проживающие в РСФСР, у которых дети находились на иждивении.

Правда, разрешение давалось только несовершеннолетним детям, не достигшим 14-летнего возраста, и при обязательном оформлении кучи бумаг, которое практически закрывало возможность выезда (требовались метрики здешних и заграничных родственников, всевозможные справки с места жительства, о роде занятий, о получаемом вознаграждении лицами, у которых дети проживают и т.д. и т.п.) Особенно тщательно надо было выяснять историю заграничных родственников (где проживают, на какие средства, когда выехали и почему, на какие средства проживали в России до революции).

При приёме заявлений у родственников или опекунов в России, если речь шла о детях старше 14 лет, надо было отказывать «без всяких объяснений, лишь со ссылкой на настоящее положение».

Получить такое разрешение было не просто даже и в том случае, если все бумаги оказывались собранными. АО передавали документы в ОГПУ (в окружной отдел), который делал своё заключение о возможности выезда. Тут-то как раз играли роль данные о происхождении заграничных родственников, чья принадлежность к эксплуататорским классам могла закрыть возможность воссоединения с детьми. После этого документы шли в НКВД, и он давал окончательное разрешение и определял сумму сбора за общегражданский заграничный паспорт, каковая могла быть уплачена родственниками или опекунами ребёнка, или за «привесную визу», если родителями были присланы какие-либо документы, могущие служить основанием для её выдачи ^[59].

Приобретение советского гражданства иностранцами

Исторический опыт советского государства в разрешении проблем гражданства приобретает особую актуальность в наше время в связи с возросшим интересом иностранцев к приобретению гражданства Российской Федерации. Под гражданством советские правоведы понимали личную связь индивида с государством, обусловливающую возможность применения к данному лицу всех законов, определяющих правовое положение граждан данного государства ^[60]. В 1920-е гг. эту личную связь индивида с государством юристы - международники определяли проще, как правовую принадлежность какого либо лица к определённому государству ^[61].

Установление советской власти в России дало основания для разработки нового законодательства о гражданстве. Термин «подданный», впервые заменённый термином «гражданин» Временным правительством, хотя и не исчезает совсем из первых законов и научной литературы, но употребляется теперь как синоним термина «гражданин». Вносятся изменения и в трактовку понятия «гражданство». Начало было положено декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 10 (23) ноября 1917 г., во 2 статье которого говорилось: «Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и проч. титулы - княжеские, графские и проч.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и проч. советники) уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - гражданин Российской республики» ^[62].

«Декларация прав народов России» 2 (15) ноября 1917 г. провозгласила равенство и суверенность народов, населяющих Российское государство. Она отменила все и всякие национальные и национально-религиозные привилегии и ограничения, провозгласила свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп. Она обозначила собою новую эру содружества и сотрудничества наций в пределах одного многонационального социалистического государства ^[63]. Государственная власть была объявлена «целиком и исключительно» принадлежащей «трудящимся массам и их политическому представительству - Советам Рабочих, Солдатских и Крестьянских депутатов» ^[64].

В международном праве не существовало общих законов о гражданстве, имели место только договоры об урегулировании вопросов гражданства между отдельными странами. Регламентация подданства (гражданства) являлась сферой применения внутреннего законодательства, которое уделяло большое внимание принятию в гражданство иностранцев (натурализации). Государство, как правило, всегда выставляло ряд условий, выполнение которых было обязательным для лица, изъявившего просьбу о натурализации. Первая французская конституция 1791 г., к примеру, разрешала приём во французское гражданство лиц, родившихся вне пределов королевства от родителей иностранцев только по прошествии 5 лет, прожитых подряд в стране, при условии, что они за это время приобрели во Франции недвижимость, женились на француженке или основали сельскохозяйственное предприятие, принесли гражданскую присягу. Как видим, решающую роль для натурализации у пришедшей к власти буржуазии играли имущественный ценз и ценз оседлости, а женитьба на аборигенке приравнивалась к обладанию имуществом.

Что касается натурализации как юридического способа вступления в подданство, то она была введена в России уже в начале ХVШ в. и связывалась с принесением присяги. Систематическая же законодательная регламентация подданства началась в 1864 г. изданием закона 10 февраля «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства» ^[65]. Она подтверждает наличие основной тенденции в её развитии - облегчение порядка принесения присяги, а стало быть, и упрощение приёма иностранцев в российское подданство.

Как и законы о гражданстве других европейских государств, вопрос о приобретении гражданства связывался с рядом условий, из которых самым важным являлось продолжительное пребывание иностранца в стране. В России срок пребывания для натурализовавшихся составлял 5 лет, но он мог быть сокращён по усмотрению министра внутренних дел, если иностранец оказал услуги России или если иностранец поместил крупные капиталы в предприятия России. Подданство могли приобрести дети иностранцев, рождённые за границей, получившие в России среднее или высшее образование, в течение года с момента достижения ими совершеннолетия. Иностранцы, состоявшие на русской государственной службе, приобретали подданство во всякое время и без соблюдения всяких сроков, получив разрешение непосредственного своего начальства, после принятия ими присяги на верность российскому императору. В облегчённом порядке допускался приём в подданство колонистов, вдов и разведённых жён иностранцев, бывших российских подданных.

В российское подданство не принимались: 1) замужние иностранки отдельно от мужей; 2) евреи других стран; 3) отдельные категории не православного духовенства ^[66].

Временное правительство не внесло никаких серьёзных изменений в законодательство о состоянии подданства. Единственное, что было сделано, это принятие 20 марта 1917 г. общего постановления об отмене вероисповедных и национальных ограничений и предоставление права «повсеместного жительства» в России полякам, австрийским и германским подданным и чехословакам, имеющим удостоверения от Центрального отделения помощи военнопленным и военнообязанным ^[67].

Система принятия в гражданство Советской России заметно отличалась от утвердившейся к этому времени в зарубежном законодательстве системы несколькими главными чертами. Во-первых, можно констатировать совершенный отказ от каких-либо ограничительных условий и разрешение перехода в Российское гражданство всем гражданам, при согласии принятия на себя обязанности защиты рабоче-крестьянского государства и отказа от права обращаться за защитой к тому государству, гражданами которого они ранее состояли. Во-вторых, просматривается различный порядок принятия в гражданство для трудового и «нетрудового» населения, в-третьих - упрощение процедуры принятия в гражданство трудящихся, которая была предоставлена местным органам власти (советам). Наконец, можно отметить отсутствие иных условий для принятия в гражданство, кроме достижения совершеннолетия.

Подобный демократизм объясняется подходом советской власти к определению понятия «иностранцы» с позиций пролетарской революции, которая в качестве одной из главных идей считала идею «солидарности трудящихся масс всего мира». Конституция РСФСР 1918 г., провозгласив гражданское равноправие для трудящихся масс независимо от их расовой и национальной принадлежности, признала возможность предоставления иностранцам права натурализации, т.е. «прав российского гражданства», «без всяких затруднительных формальностей».

Можно утверждать также, что вовлечение иностранцев в российское гражданство являлось одной из главных тенденций в политике РСФСР в первой половине 1920-х гг. Этот акт мог расцениваться как своеобразный показатель признания международной общественностью молодого советского государства. Поэтому российское правотворчество в этом отношении продолжало традиции дореволюционного законодательства. Так, первый декрет «О приобретении прав российского гражданства», принятый ВЦИК РСФСР 1 апреля 1918 г., провозглашал, что каждый иностранец, проживавший в пределах РСФСР (и даже, в исключительных случаях, за её пределами), мог стать российским гражданином. Для этого надо было заявить о своём желании в местный совет рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, «указав род своих занятий и сведения о том, не подвергался ли желающий судебному преследованию по обвинению в общеуголовном преступлении, а если подвергался, то за какие деяния». Приняв положительное решение, Совет выдавал заявителю соответствующее удостоверение и сообщал данные о нём в Народный комиссариат внутренних дел. НКВД регистрировал новых граждан республики и публиковал их списки «во всеобщее сведение», а также извещал через Наркомат по иностранным делам «государства, гражданами которых они состояли» ^[68].

Положения декрета 1918 г. были развиты затем Декретом СНК от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в Российское гражданство», которым были установлены правила и порядок возбуждения и рассмотрения ходатайств иностранцев о принятии их в гражданство РСФСР. От лиц, живущих за границей, такое ходатайство подлежало направлению во ВЦИК на имя его Председателя, через ближайшее дипломатическое представительство РСФСР. От лиц, живущих в России, - в губернские исполнительные комитеты на имя Председателя губисполкома. Была предпринята также попытка предупредить проникновение в ряды российских граждан нежелательных или враждебных ей элементов. От лиц, принимаемых в гражданство, требовалась подписка о том, что они «обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией государственный строй РСФСР» ^[69].

Эта, своего рода «клятва», весьма напоминала обязанность «верности» и «подчинения» прежней российской присяги, которую выделяли в качестве основания связи лица с государством русские правоведы. При согласии принятия на себя обязанности защиты рабоче-крестьянского государства новый гражданин обязан был отказаться от права обращаться за защитой к тому государству, в гражданстве которого он ранее состоял (п. 8). Согласно инструкции, приложенной к декрету, лица, принятые в российское гражданство, в месячный срок обменивали свои виды на жительство на документ гражданина РСФСР, которые тогда также назывались видами на жительство. Отказ о принятии в гражданство, однако, не подлежал обжалованию ^[70].

Требование освобождения от прежнего гражданства составляло общепризнанную норму права, направленную к устранению конфликтов с иностранными государствами на почве принятия в гражданство. Поэтому циркуляр НКИД от 8 декабря 1921 г. требовал от иностранцев, не потерявших с переходом в российское гражданство по национальным законам своей родины прежнее своё гражданство, прилагать к заявлению также свидетельство об отсутствии препятствий к указанному переходу со стороны своего правительства ^[71].

«Положением о союзном гражданстве» 1924 г. были кодифицированы главные правовые нормы в области гражданства: равноправие женщины и мужчины при заключении брака, отсутствие каких-либо цензов для вступления в гражданство (этот буржуазный принцип никак не мог сохраниться в советском праве). Устранялось и преимущественное положение отца по сравнению с матерью при изменении гражданства несовершеннолетних детей в силу изменения гражданства родителей.

Итак, можно признать, что в Советской России прежний разрешительный порядок принятия в гражданство сменился порядком уведомительным. Более того, советское государство, проводя свою либеральную в отношении приёма иностранцев в гражданство политику, не только облегчило им принятие российского гражданства, но и своими действиями, носившими подчас не правовой характер, всячески способствовало этому. Так, в декабре 1923 г. Германское посольство в Москве, обобщив данные, поступившие от консульских представителей, констатировало факт повсеместного увольнения, под предлогом сокращения персонала, работавших в государственных органах иностранцев. Увольнение коснулось, прежде всего, тех иностранцев, которые родились и выросли в России. Оказалось, что делается это в целях принудить их к принятию российского гражданства. Именно оно становилось условием сохранения иностранными подданными своих должностных мест. Поскольку в числе подвергшихся давлению было много германских граждан, посольство не исключало того, что следствием этой меры станет в ближайшее время резко возросший поток возвращающихся в Германию граждан ^[72].

«Положением о союзном гражданстве» 1924 г. введённый в РСФСР порядок принятия гражданства иностранцами был распространён на всю территорию СССР. Рабочих и крестьян, проживающих в стране «для трудовых занятий», и тех, кто пользовался правом убежища «вследствие преследования за революционно-освободительную деятельность», принимали местные исполнительные комитеты (губернские, окружные), а за рубежом, где принятие в российское, а затем и в союзное гражданство таких иностранных граждан осуществлялось в аналогичном порядке, - советские полномочные представители. Всех остальных принимали Центральные исполнительные комитеты союзных республик. Предоставление такого права местным советам сильно отличало наше законодательство от других европейских стран, которые предоставляли его только центральным властям, и при том исполнительным (президенту во Франции, рейхсканцлеру в Германии и т.д.). В. Н. Дурденевский справедливо называл его той характерной чертой советского законодательства, которая сближала «трудящегося иностранца» с советским гражданином ^[73].

Принятые в советское гражданство на территории СССР лица, не ликвидировавшие своих отношений по гражданству к иностранному государству, лишались права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли. Статья 11 «Положения о союзном гражданстве» устанавливала следующую норму: «Иностранные граждане, принятые в гражданство Союза ССР, не пользуются правами и не несут обязанностей, связанных с их принадлежностью к гражданству другого государства». Однако закон не содержал прямого запрета лицу находиться помимо советского гражданства ещё в гражданстве других иностранных государств.

С 1928 г. зеленую улицу для приёма в советское гражданство стали давать иностранцам, принадлежащим по своему социальному происхождению к «трудовым категориям» (рабочему классу и к трудящемуся крестьянству) и иностранным гражданам, «ищущим убежища вследствие преследования за их общественную деятельность». Но приём зарубежных просителей стала утверждать Москва. Через представительства их заявления направлялись в Президиум ВЦИК (затем ЦИК СССР), и он принимал окончательное решение ^[74]. Просьбы претендентов, не относящихся к указанным категориям, в том числе оптантов (граждан вышедших из состава России и ставших самостоятельными государств), мог удовлетворить только Президиум ВЦИК ^[75].

Заявление о принятии советского гражданства разрешалось также подавать иностранцам, приехавшим в СССР «на временное пребывание по визам только на въезд и выезд, вне зависимости от указанного в визе срока пребывания» (за исключением лиц, следовавших через территорию СССР по транзитным визам). АО должны были как «путём требования тех или иных документов, так и путём личного опроса», выяснить социальное и имущественное положение данного лица, его родственные и имущественные связи в СССР и за границей, причины, побуждающие к переходу в советское гражданство. На основании выявленных данных устанавливалась целесообразность приёма его в гражданство. Отказ можно было обжаловать во ВЦИК, а спустя год повторить просьбу.

Положения о гражданстве Союза ССР от 13 июня 1930 г. и от 22 апреля 1931 г. в целом сохранили прежний общий порядок приёма в советское гражданство иностранцев. Они разрешали любому иностранцу, достигшему 18-летнего возраста, вне зависимости от того, где он проживал, в СССР или за рубежом, обращаться с просьбой в соответствующие советские органы (за рубежом - в полномочные представительства или консульства СССР) с заявлениями о приёме. Главным было пройти проверку в ОГПУ, которое давало своё заключение о благонадёжности заявителя. Но усложнился путь, которым надо было пройти, ибо теперь постановление о приёме принимал Президиум ЦИК СССР или союзной республики, в которой проживал иностранец ^[76].

Упрощённый порядок приобретения гражданства СССР для отдельных категорий населения был сохранён. Как и прежде, он распространялся на рабочих и крестьян, проживающих в стране «для трудовых занятий», на тех, кто пользовался правом убежища и на лиц, заявляющих о перемене гражданства при вступлении в брак (ст. 8) ^[77].

Только в 1933 г., в рамках кампании по борьбе с «классово чуждыми элементами», ОГПУ, констатировав наличие «недостаточно тщательной проверки лиц, принятых в гражданство СССР, вследствие чего переводятся в советское гражданство лица, которые никоим образом не могут быть достойны звания советского гражданина», ужесточил требования. Чтобы перекрыть доступ в гражданство тем, кто «пытается прикрыть им свою враждебную СССР деятельность», ОГПУ распорядилось своим полномочным представителям на местах «строго проверять лиц, подающих заявления, и давать благоприятные отзывы только о таких лицах, которые своей деятельностью и поведением дают основание предвидеть в них лояльных и добросовестных граждан» ^[78].

Тогда же было решено рационализировать работу иностранных отделов исполнительных комитетов по приёму в гражданство и по выходу из него в упрощённом порядке. Раньше Иностранный отдел ОГПУ, получая от ИНО исполкома списки лиц, ходатайствующих о приёме в гражданство, выносил положительное решение и возвращал списки на места с трафаретными заключениями об отсутствии компрометирующих сведений. Теперь, сокращая канцелярскую переписку, ОГПУ разрешило все такие ходатайства в отношении трудящихся рассматривать на месте, без запроса центра. Прежний порядок сохранялся только в отношении «нетрудящегося элемента», которого местный специалист в области госбезопасности мог без особого труда признать «трудящимся». Можно констатировать, что рационализация свелась к тому, что решение вопроса о приёме в советское гражданство и о выходе из него было отдано на откуп местных органов ОГПУ ^[79].

В сельской местности, на которую паспортизация не была распространена, документом, подтверждающим принятие советского гражданства, являлась выданная в ИНО соответствующего исполкома справка (постановление), которую можно было обменять на советский паспорт при переезде в паспортизированную местность.

Тогда же был определён и новый порядок оформления пребывания в СССР политических эмигрантов. Они прибывали в страну нелегально и после проверки в ОГПУ получали особые удостоверения на всё время пребывания на учёте, которые разрешали им проживание в стране и пользование всеми правами её граждан. Более того, удостоверения политэмигранта давали право на занятие ответственных политических должностей в советских учреждениях, конспиративной и военной деятельности в учреждениях Красной Армии, военных предприятиях и т.п. «Чистки» иностранно подданных, работавших в советском аппарате, хотя и проводились, но имели свои особенности, установленные Наркоматом РКИ РСФСР. Весь, собранный на такое лицо компрометирующий материал подлежал тщательной проверке на соответствие его действительности. После беседы с данным лицом этот материал отсылался в центр, просматривался и согласовывался с «соответствующими органами», и затем принималось решение о возможной «чистке» лица обычным способом ^[80].

Новый порядок требовал после утверждения статуса политэмигранта в Легитимационной комиссии Международной организации помощи революционерам (МОПР) обязательного получения обычного вида на жительство для иностранцев, со специальной отметкой о действительности его без национального паспорта. К занятию ответственных должностей они могли быть допущены отныне только с принятием советского гражданства. «Там, где они такие должности занимают без советского гражданства, - гласило распоряжение местным органам ОГПУ, - немедленно сообщайте в ИНО ОГПУ» ^[81].

По данным на 1 января 1930 г. в РСФСР проживали 250 000 официально зарегистрированных иностранцев, из которых 28 000 - постоянно, 87 000 - временно и 93 000 заявлявших себя иностранцами. Принадлежность к той или иной категории остальных не была известна. По социальному положению 208 000 учтённых иностранцев состояли из 108 000 рабочих, 35 000 крестьян, 19 000 кустарей и 15 000 служащих ^[82]. Почти третья часть их не имела официально признанного статуса иностранного гражданина.

Новый закон «О гражданстве СССР» от 19 августа 1938 г. ^[83] изменил основания приобретения советского гражданства, прекратил «механическое» зачисление в него лиц, не сумевших подтвердить своё иностранное гражданство. Согласно ст. 2 нового закона советскими гражданами были признаны только те лица, кто состоял к 7 ноября 1917 г. «подданными бывшей Российской империи» и не утратил советского гражданства, а также «лица,которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке».

Этот новый порядок приобретения советского гражданства был утверждён в 3 статье: «Иностранцы, независимо от их национальности и расы», могли быть приняты в гражданство СССР только «по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета Союзной Республики, в пределах которой они проживают».

Ст. 8 нового закона ввела в действие институт «лиц без гражданства». Теперь все проживавшие на территории СССР иностранцы, независимо от времени прибытия их в СССР, не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству и не принимавшие гражданство СССР в установленном законом порядке, становились лицами без гражданства, (апатридами).

К ведению только Президиума Верховного Совета СССР отнёс новый закон выход из гражданства и лишение гражданства. Окончательно было подтверждено положение, что «вступление в брак гражданина или гражданки СССР с лицом, не имеющим гражданства СССР, не влечёт изменения гражданства» (ст. 5). Гражданство детей до 14 лет изменялось в случае изменения гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами СССР или оба выходят из гражданства СССР. Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет могло последовать только с их согласия. «В прочих случаях изменение гражданства детей, не достигших 18 лет, может последовать только в общем порядке», - гласил закон.

Лица без гражданства, как и иностранцы, объявлялись пользующимися всеми правами, предоставляемыми конституцией СССР 1936 г. собственным гражданам, за исключением политических прав и обязанностей, принадлежащих исключительно гражданам СССР.

Практика приобретения советского гражданства иностранцами в 1920-1930-е гг. - одно из ярких свидетельств действия в отношении иностранных граждан национального режима, то есть такого правового режима, которым пользуются собственные граждане. Как считал О. Е Кутафин, он нашёл отражение, прежде всего, во внутреннем законодательстве Советской России, в конституциях, декретах, кодексах и других нормативных правовых актах. Главным основанием для введения национального режима являлось установление в России «государства рабочих и крестьян» и введение полного тождества прав, предоставленных иностранцам, проживающим на его территории «для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к непользующемуся чужим трудом крестьянству», и собственным гражданам. История и международная практика ХХ в. не знали прецедента предоставления иностранцам равного режима с местными гражданами во всех сферах правового регулирования, в том числе - политических прав, как не знали они и применения совершенно особого «упрощённого» способа приобретения иностранцами гражданства страны пребывания.

Но советское государство, устанавливая такой режим, не прибегло к нарушению общепризнанных норм международного права, которое запрещает применение принципа равенства граждан и иностранцев к обязательной военной службе. Согласно общепринятой обычной норме международного права, подтверждённой всеобщей договорной практикой государств, на иностранцев не может возлагаться обязанность военной службы.

Надо признать также, что принцип равенства не применяется в международном праве и к сфере политических прав, в частности, к избирательному праву. Отказ СССР от него в Законе 1938 г. может быть расценен как возвращение государства в рамки общепринятых норм международного права.

Библиография

1.Politisches Archiv des Auswдrtigen Amts (PA AA), Bonn, Berlin. Bd. 387.

2.Временное соглашение между Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой и Германией, заключённое в Берлине 6 мая 1921 г. // Советско-германские отношения от переговоров в Брест-Литовске до подписания Рапалльского договора. Сб. док. МИД СССР и МИД ГДР. Т. 1. 1917-1918 гг.; Т. 2. 1919-1922 гг. М.: Политиздат, 1968. Т.2. С. 318-323. (Далее СГО).

3.Правовое положение иностранцев в РСФСР. Справочник… С. 14.

4.Рапалльский договор 16 апреля 1922 г. // ДВП. Т.5. С. 223-224.

5.Законодательство и международные договоры Союза ССР… С.170-171.

6.Советско-германский договор 12 октября 1925 г. // ДВП СССР. М., 1963. Т.8. С. 582-623.

7.См.: ДВП СССР. Т.12. С. 102-104, 645-651 и др.

8.Mick Christoph. Sowjetische Propaganda, Fьnfjahrplan und deutsche RuЯlandpolitik 1928-1932. Wiesbaden: Steiner, 1995.

9.Из беседы Дирксена с Литвиновым 30.7.1928 // АDAP. В. 1Х. №195; Из дневника Бродовского // АВП РФ. Референтура по Германии. Оп.11. Д. 5. Л.184-187; Mick Christoph. Ор. сit. S.306.

10.Русский текст Протокола опубликован без приложений в: ДВП СССР. Т.

11.Док. 383. С. 623-626. Немецкий текст вместе с пятью приложениями, разъясняющими суть поправок, см.: Bundesarchiv. Berlin. R 9215. Bd. 245. 11. Запись беседы Полномочного Представителя СССР в Германии с Министром Иностранных Дел Германии Штреземаном от 21 декабря 1928 г. // ДВП СССР. Т. 11. С.618-623.

12.Dirksen, von G. Moskau, Tokio, London. Erinnerungen und Вetrachtungen zu 20. Jahren deutscher Aussenpolitik. 1919 - 1939. Stuttgart, 1949.

13.СЗ СССР. 1931. №12. Ст 134; Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций…М., 1935. Вып. VШ.

14.О порядке выдачи заграничных паспортов. 24 апреля // СУ РСФСР. 1919. № 18. Ст. 211. С. 236.

15.Постановление НКИД «О воспрещении ходатайств об охране имущества иностранных граждан…» от 23 мая // СУ РСФСР. 1919. № 25. Ст. 284. С. 323-324.

16.Постановление НКИД «О регистрации иностранных граждан, проживающих на территории РСФСР» // СУ РСФСР. 1919. №36. Ст.361. С. 414-415.

17.Распоряжение всем начальникам уездной милиции от 7.12.1923 г. // ГАРФ. Ф. Р-393. Оп. 40. Д. 510. Л. 1-2.

18.См.: Советская Сибирь. № 243-1190. 27 октября 1923 г. С. 4.

19.ГАРФ. Ф. Р-393. Оп. 40. Д. 510. Л. 1-2.

20.Отчет начальника ИНО ЗСКИКа Ваганова Междуведомственной Комиссии при Президиуме ВЦИК от 27.12.1931 // Государственный архив Новосибирской области (ГАНО). Ф. Р-47. Оп. 1. Д. 1854. Л. 15-16.

21.СЗ СССР. 1924. № 23. Отд. первый. Ст. 202; ГАНО. Ф.Р-45. Оп.1. Д.1091. Л. 129.

22.Положение об административном отделе… Постановление ВЦИК от 11 августа 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 70. Ст. 690.

23.Положение о видах на жительство для иностранцев. Декрет СНК СССР от 26 апреля 1925 г. // Законодательство и международные договоры Союза ССР… С. 115-128.

24.Циркуляр НКВД РСФСР от 31 октября 1925 г. № 572 «О введении в жизнь Положения о видах на жительство для иностранцев» // Там же. С. 109-115.