Иностранцы в Советской России (СССР): регулирование правового положения и порядка пребывания (1917 – 1939-е гг.) Первая часть

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Иностранцы в Советской России (СССР): регулирование правового положения и порядка пребывания (1917 - 1939-е гг.) Первая часть

Белковец Лариса Прокопьевна

доктор исторических наук

профессор, Томский государственный университет

Аннотация

В статье рассматривается правовое положение иностранцев в Советской России в 1920-1930-е гг. Проведён анализ внутреннего законодательства, международных соглашений, специальной литературы, материалов российских и зарубежных архивов. Рассмотрены общий правовой статус иностранных граждан и правовой статус отдельных категорий иностранцев: рабочих и крестьян, интеллигенции (врачей, учителей, инженеров и др.). Установлен факт полного обладания иностранными гражданами в РСФСР политическими, включая избирательные права, и гражданскими правами, включая вещные, семейно-брачные, трудовые отношения, право на судебную защиту. Исследованы также распространение политических прав на иностранных граждан, принимавших активное участие в индустриализации страны в качестве «служащих», и организация обмена военнопленными и интернированными лицами Первой мировой войны. Сделаны выводы о наличии в России в исследованное время национального режима в отношении иностранцев. Он нашёл своё отражение в практически полном тождестве прав, предоставленных иностранцам, проживающим на его территории «для трудовых занятий», и собственным гражданам.

Ключевые слова: гражданские права, политические права, трудящиеся, регулирование, правовое положение, Россия, иностранные граждане, судебная защита, военнопленные, тождество прав

The article contains analysis of legal status of foreigners in the Soviet Russia in 1920s - 1930s. The author provides analysis of domestic legislation, international treaties and special literature, as well as of Russian and foreign archives. The author then studies the general legal status of foreign citizens and some specific categories, such as workers and peasants, intellectuals (doctors, teachers, engineers, etc.). The author establishes the fact that in the RSFSR the foreign citizens had a wide scope rights, including political rights, such as electoral rights, civil rights, including proprietary, family and marital, labor relations, right to judicial protection. The author also studied special status of the German citizens in the USSR according to the treaty law, regime of their stay, order for entering and leaving the RSFSR and USSR for the foreign and Soviet citizens, the procedure of acquiry of the Soviet citizenship by the foreign nationals. The author also studies the novelties in the law on citizenship of 1938. The author then makes a conclusion that there was a national regime for the foreigners in Russia at the said period of time. It is reflect in almost full equality in rights provided to the foreigners residing in its territory "for labor purposes" and the citizens themselves.

Keywords:

civil rights, political rights, workers, regulation, legal status, Russia, foreign citizens, judicial protection, prisoners of war, identity of rights

правовое положение политические права иностранец

1. Общий правовой статус

В теории права существуют разные подходы к определению понятия юридическое (правовое) положение личности. Первый, достаточно широкий подход, основывается на включении в содержание данной категории многих составляющих его элементов: гражданства, общей правоспособности, основных прав и обязанностей граждан, гарантий, правовых принципов и ответственности. Более узкой, на их взгляд, является категория «правовой статус», которая рассматривается как «система гарантированных государством прав, свобод и обязанностей граждан». Именно основные права, свободы и обязанности гражданина с соответствующими гарантиями их реализации составляют, по мнению ряда исследователей, ядро, основной элемент правового статуса. Считается, что категория «правовое положение» является более широкой, нежели категория «правовой статус», и включает в себя большее количество составляющих его элементов ^[1].

Другая группа авторов высказывает сомнения в практической целесообразности разграничения указанных терминов, полагая, что этимологически и по существу они совпадают, и считает равнозначными понятия «правовой статус» и «правовое положение». Вдаваться в их суть не входит в нашу задачу, ибо, как уже справедливо отмечено авторитетными учеными, и наше законодательство, и печать, и международные акты о правах человека не проводят между этими понятиями какого-либо различия, «а употребляют в одном и том же смысле» ^[2].

Вопрос о включении в правовой статус личности таких элементов, как правовые гарантии и законные интересы и по сей день остается достаточно спорным. Большинство правоведов, признавая первичность категории «правовое положение» и включение в неё таких элементов, как общие конституционные и общие отраслевые права и обязанности, считают возможность реализации гражданином принадлежащих ему прав лишь при наличии действенных гарантий, установленных государством. Поэтому категория «правовое положение» включает в себя не только права и обязанности, но и правовые гарантии их реализации. Именно совокупность таких гарантий, полагают исследователи, должна способствовать реализации гражданином своих прав.

Правовое положение личности и правовой статус субъектов могут быть определены как соотношение общего и особенного. Один субъект права может иметь несколько различных по своему содержанию правовых статусов. Совокупность правовых статусов формируют то, что может быть обозначено как правовое положение личности.

Относительно содержания и видов юридических гарантий в юридической науке отсутствует единообразие взглядов. Одни авторы полагают, что к ним могут быть отнесены лишь нормативно-правовые средства обеспечения законности (т. е. юридические нормы) ^{[3, c. 237]}, другие, кроме нормативного регулирования, включают в их число и саму деятельность государственных органов ^{[4, c. 44-53]}, позиция третьих - это синтез двух предыдущих взглядов ^{[5, c. 197]}.

Оптимальной представляется третья позиция, согласно которой система юридических гарантий прав и обязанностей личности в государстве может быть представлена двумя основными группами: гарантии реализации прав и исполнения обязанностей и гарантии их охраны. К первой группе относятся закрепленные законодательством пределы прав, обязанностей и законных интересов; юридические факты, с которыми связывается их реализация; процессуальные формы реализации прав, обязанностей и законных интересов; меры поощрения и льготы для стимулирования правомерной их реализации. Ко второй группе относятся меры надзора и контроля за правомерностью поведения субъектов права с целью выявления субъектов правонарушений; меры правовой защиты и юридической ответственности; меры пресечения; процессуальные формы охраны прав и обязанностей ^{[6, c. 207]}.

Права, свободы и обязанности, закреплённые в конституции и других важнейших законодательных актах, составляют сердцевину правового статуса личности. Они определяют её правовое положение в обществе, роль, возможности, участие в государственных делах. Однако необходимо учитывать также и действие других факторов, влияющих на правовое положение личности в конкретное время и в конкретном государстве. Ведь правовой статус объективно отражает как достоинства, так и недостатки реально действующей политико-юридической системы, принципов демократии, государственных основ общества.

Понять и правильно раскрыть его возможно лишь с учётом сущности того социального уклада, в условиях которого он складывается и функционирует ^{[7, c. 183]}. В зависимости от состояния общества правовой статус может быть неустойчивым, слабо защищённым. Могут не действовать гарантирующие механизмы, а государственные властные структуры оказываются не в состоянии эффективно обеспечивать интересы своих граждан.

Стабильность правового статуса подрывается в условиях чрезвычайного положения, военного времени, межнациональными и региональными конфликтами и т. п. На правовое состояние личности оказывают свое воздействие и нравственно-психологические факторы - потеря личностью социальных ориентиров и приоритетов, духовной опоры, неадаптированность к новым условиям жизни. Все эти обстоятельства обнаруживаются как действующие применительно к изучаемому нами времени и политическому режиму в СССР.

Иностранцы как правовая категория. Одним из составных элементов государства в международном праве является население. Под населением понимаются все лица, находящиеся на его территории, независимо от их правового статуса: граждане (в отношении граждан употребляется также термин «народ»), лица без гражданства, иностранцы, лица, обладающие несколькими гражданствами и др. ^{[8, c. 370]}

Правовое регулирование гражданства всегда являлось чисто внутренним делом государств, международное право предусматривало только основные права всего населения государств.

Во время, когда кодифицированные акты о гражданских правах населения, находящегося на территории государства, отсутствовали, ибо первый международный пакт о гражданских и политических правах, обязавший государства уважать и обеспечивать права всем находящимся на их территории лицам, был принят только в 1966 г., в качестве международного обычая действовал принцип уважения прав человека. В соответствии с ним государство строило свои отношения со всеми лицами, находящимися на его территории. На вопрос, каким было отношение к этому принципу советского государства и каким образом решало оно проблемы разных категорий населения, оказавшегося на его территории после распада империи, революции и гражданской войны, попробуем ответить в отношении категории иностранцев.

Первые советские правоведы, участвовавшие в подготовке законодательства об иностранцах, относили режим иностранцев к третьей группе проблем, на которые распадался вопрос о населении в международном праве. С двумя первыми они связывали вопрос о международных правах человека как такового и вопрос о национальности или гражданстве ^{[9, c. 67]}. К определению понятия «иностранцы» они подходили с позиций пролетарской революции, которая в качестве одной из главных идей считала идею «солидарности трудящихся масс всего мира». Клич «пролетарии всех стран, соединяйтесь!» был не только агитационным лозунгом большевистской партии, но он лежал и в основе всей Конституции РСФСР 1918 г., являясь своего рода государственным девизом. Эта основная идея советской конституции дала основание и определению понятия «иностранцы» ^{[10, c. 11]}. Идя по пути отказа от одного из главных положений науки государственного права, считающей основным правовым признаком человека его подданство, Конституция РСФСР, по сути, отменила прежнее понятие иностранца, признав за всеми трудящимися, независимо от их подданства, политические права российских граждан.

«Исходя из солидарности трудящихся всех наций, - гласила ст. 20, - Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признаёт за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства» ^{[11, c. 553]}.

Надо признать, что в этом советское право не сильно отступило от положений науки международного права в том смысле, что она всегда предоставляла государству право определять условия, при которых оно согласно допустить иностранцев на свою территорию. Автономия местной власти в этом отношении ограничивалась лишь следующими требованиями международного общения: не объявлять иностранцев бесправными на своей территории и вне закона, а также не подвергать их поголовному изгнанию из страны. «Принятие государством подобных мер было бы равносильно его отказу от участия в международных сношениях и поставлению себя вне международного общения», - считал Ф. Ф. Мартенс ^{[12, c. 337]}.

Советское государство не собиралось отказываться от международного общения и потому взяло на себя обязательство не только не объявлять иностранцев бесправными, но и сравнять их с «туземцами», подчинив одинаковой юрисдикции. Ф. Мартенс считал, что такое новшество уже имело место в России при Екатерине II, которая издала в 1763 г. указ с манифестом «О дозволении всем иностранцам поселяться где пожелают, и о дарованных им правах». Более того, советское государство предоставило иностранцам политические права, что выпадало из общего правила, согласно которому законодательства подавляющего большинства государств этого не делало. Политика Советской России в отношении иностранцев вызывала поэтому и удивление, и нарекания у современников.

Предоставление иностранцам политических и иных прав. Учитывая всю сложность проблем, связанных с урегулированием правового положения народонаселения в многонациональной стране, выходившей из войн и революций, можно понять, почему советскому государству на практике провести в жизнь принцип полной отмены понятия «иностранец», в общепринятой административной терминологии, оказалось невозможным. Государству пришлось, сохранив поначалу в полной мере пользование публичными правами для лиц, идейно близких к советской власти, независимо от их формального гражданства, заняться оформлением правового положения иностранных подданных на своей территории. Идея же равенства прав граждан и не граждан в советском государстве получила своё полное воплощение в законодательстве, касающемся прав иностранцев. Однако речь в каждом конкретном случае шла об иностранцах - «трудящихся». Так, Положение о союзном гражданстве от 29 октября 1924 г. разрешало пользование всеми политическими правами граждан Союза ССР иностранцам, проживающим на его территории «для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или непользующемуся чужим трудом крестьянству» ^{[13, 1924, № 23, cт. 202]}. Последние могли на равных началах с российскими гражданами избирать и быть избранными в советы, исполкомы, съезды советов и т. п., занимать всякую должность в государственных учреждениях и общественных организациях.

Иностранцы пользовались в СССР правом убежища, если у себя на родине они подвергались преследованиям за политические или религиозные преступления. Выдача таких лиц по требованию тех государств, гражданами которых они являются, как утверждала ст. 21 Конституции РСФСР 1918 г., «производиться не может». Народный комиссариат по иностранным делам осуществлял квалификацию преступления в случае, если поступало требование о выдаче преступника, и решал вопрос о том, является ли оно политическим, религиозным или носит характер общего уголовного преступления. В зависимости от характера преступления делался тот или иной вывод по вопросу о выдаче ^{[14, с. 30-31]}.

Освобождение от обязательной военной службы. Советское законодательство освобождало иностранцев от обязательной военной службы, но «добровольцы», «выразившие желание служить в русских войсках и принимать участие в защите завоеваний русской революции» ^{[15, c. 62]}, могли его реализовать. Только однажды во время гражданской войны принцип добровольности был нарушен, когда, в связи с острой потребностью в медицинском и санитарном персонале, был осуществлён призыв иностранных врачей и санитаров. Но он касался только лиц, получивших образование в России ^{[16, 1919. № 53. Ст. 514]}.

Служивших в войсках иностранцев оказалось достаточно много, поэтому в течение 1921-1922 гг. по приказам Реввоенсовета республики шёл процесс их увольнения, который сначала также осуществлялся «по желанию покинуть ряды армии» ^{[17, c. 67-68]}, но затем приобрёл обязательный характер. Среди увольняемых были не только рядовые, но и начальники частей, управлений, учреждений и заведений военного ведомства. Доказательствами иностранного гражданства лиц, увольняемых с военной службы, служили иностранные паспорта, выданные до 1917 г. за границей правительствами или в России дипломатическими или консульскими представительствами соответственных государств. Признавались виды на жительство иностранцев, выданные российскими властями до 1917 г. ^{[18, c. 69-70]}.

С начала 1922 г. приобретение иностранцем установленного для них вида на жительство, то есть в случае признания его иностранным гражданином, требовало освобождения от учёта военнообязанных. Запрещался приём таковых на военную службу, как по призывам, так и по мобилизации ^{[19, c. 67]}. Исключение по-прежнему составляли добровольцы, которые могли быть приняты на военную службу по их заявлениям в индивидуальном порядке. Оно не распространялось лишь на уволенных из Красной Армии «уроженцев» и беженцев республик, вновь образовавшихся на территории бывшей Российской империи (по западной границе РСФСР). Решение о том принимали командное управление штаба РККА или командование войск округа.

Иностранцы могли учиться в военно-учебных заведениях. Приём осуществлялся при наличии обязательной политической рекомендации партийной организации ^{[20, c. 70-72]}. Для окончивших ВУЗ устанавливался срок обязательной службы (1,5 месяца за каждый месяц пребывания в ВУЗе, а для вышедших из ВУЗа до его окончания - 2 месяца за каждый месяц) ^{[21, c. 73]}.

Закон запрещал привлекать иностранцев к каким-либо повинностям и к налогам и сборам на военные цели (мобилизации лошадей, других рабочих животных, повозок и упряжи, автотранспорта, плавучих средств и т. п.), при условии, если это предусмотрено соответствующими договорами ^[22]. Окончательно «защиту Союза ССР» «обязанностью граждан Союза» объявил закон «Об обязательной военной службе» 1925 г. ^{[23, c. 74]}.

Такая политика советской власти в отношении военной службы иностранцев находилась в полном соответствии с международным правом и международной практикой. Приверженность к ней подтверждалась уже первыми советскими договорами. Так, Торговое соглашение между РСФСР и Великобританией, заключённое в Лондоне 16 марта 1921 г., провозглашало нижеследующее положение: «Лица, допущенные вследствие настоящей статьи на территорию другой стороны, будут освобождены на время пребывания их там по торговым делам от всякого рода принудительной службы гражданской, морской, военной или иной и от всякого рода налогов, денежных или натуральных, налагаемых взамен личных повинностей, а также будут пользоваться правом выезда» ^{[24, c. 74]}.

Допуск к государственной службе. Иностранцы допускались к государственной службе, за исключением службы во флоте (судовыми механиками и судоводителями морского торгового флота). Запрет не затрагивал суда, плавающие в заграничных водах и имеющие некомплект команды, капитаны которых могли с разрешения консула пополнять её иностранными гражданами. Общее число их, однако, не должно было превышать ј её часть (в водах тропического пояса - Ѕ часть). Должности береговых служащих и агентов Добровольного флота за границей могли замещаться иностранцами с разрешения Народного комиссара внешней торговли по соглашению с НКПС и с НКИД ^[25].

Врачи, окончившие иностранные университеты, получившие дипломы на звание доктора медицины, должны были для получения врачебного звания и работы в России проходить «соответствующее испытание при одном из университетов или высших медицинских школ в СССР». По решению народных комиссариатов здравоохранения и просвещения те из них, кто обладал «учёным или практическим стажем», могли быть освобождены от испытаний. Советским полпредствам и консульствам предлагалось ставить в известность о предстоящем испытании желающих найти врачебную работу в СССР и удостоверять, во избежание представления подложных дипломов, их подлинность ^[26]. Советское правительство этим актом ограждало отечественных медицинских работников от конкуренции иностранцев. Серьёзные планы эмиграции в Россию были, в частности, у немецких врачей, испытывавших в послевоенные годы огромный дефицит возможностей приложения своих сил у себя на родине. В германском МИДе осуждали такую позицию России и считали, что это делается исключительно из соображений престижа ^[27]. При этом было признано, что крупные российские города в достаточном количестве снабжены врачебными кадрами, а также клиниками, лабораториями и необходимым медицинским инструментарием.

Обучающиеся в высших учебных заведениях технического профиля студенты-иностранцы получали стипендии и пользовались другими видами социального обеспечения. Правда, закон обязывал их после окончания ВУЗа поступать в распоряжение «хозяйствующих органов» республики и отрабатывать по своей специальности срок, равный сроку учёбы. Не бравшие на себя такого обязательства студенты-иностранцы исключались со всех видов материального обеспечения. Процент таких студентов устанавливался соглашением с соответствующими государствами на основе взаимности ^[28].

Обложение налогами. Иностранцы наравне с российскими гражданами подлежали всем видам натуральных и денежных налогов, за исключением налогов, устанавливаемых в целях государственной обороны. Так, во исполнение положения об обязанностях иностранцев, равных с гражданами РСФСР, советское правительство в начале 1919 г. распространило на иностранных граждан единовременный чрезвычайный революционный 10-миллиардный налог. Этот налог, как не являющийся военным (не в целях обороны), должны были уплачивать все граждане, проживающие в пределах Советской России. Допускалось изъятие из действия чрезвычайного налога граждан отдельных нейтральных стран, согласившихся заключить с РСФСР специальные соглашения, «при условии предоставления Советской Республике соответственных компенсаций» ^[29].

Гражданские права иностранцев. Что касается гражданско-правового положения иностранцев, оно в начале ХХ века было довольно сложным во всём мире. Иностранцы за границей обычно не пользовались всеми правами «национальных» граждан, и их положение выравнивалось либо особыми договорами, либо общими правилами о взаимности. Исключение составляла консульская юрисдикция в колониальных странах, которой пользовались привилегированные иностранцы. Советская Россия, признав иностранцами лиц, не являющихся гражданами СССР и обладающих правами гражданства или подданства какого-либо иного государства, распространила на них все права, предоставленные российским гражданам. В первую очередь это касалось гражданского, трудового и семейного права. Иностранные граждане могли на равных основаниях с советскими гражданами вступать в соответствующие правоотношения, приобретать субъективные права и обязанности, осуществлять эти права и исполнять обязанности на тех же условиях, что и советские граждане.

Гражданские права иностранцев были определены в 8 статье Гражданского кодекса 1922 г. Она разрешала им заниматься торговлей, нанимать жилые помещения, заводить промышленные предприятия, нанимать рабочих и служащих и т. п. Но существовали и особые права, связанные с теми или иными мирными договорами или торговыми соглашениями правительства РСФСР с иностранными государствами. В отношении этих государств действовал принцип «наибольшего благоприятствования». Так, положение германских граждан в России, как увидим далее, определялось особыми договорами между двумя странами.

Имели место и изъятия из гражданской правоспособности, в частности, в отношении тех иностранцев, чьи права не были предусмотрены соглашениями и специальными законами. Они могли ограничиваться в правах на свободное передвижение по территории РСФСР, избрание профессии, открытие и приобретение торгово-промышленных предприятий, приобретение вещных прав на строения и земельные участки особыми постановлениями «подлежащих органов правительства РСФСР по соглашению с НКИД» (ч. 2. ст. 8 Гражданского кодекса) ^[30].

Такая практика - устанавливать особые правила в отношении занятий ремеслом и профессией, защищать национальный рынок труда, в особенности в условиях безработицы, имела место в исследуемое время и в договорах зарубежных стран, предусматривающих национальный режим иностранцев. В некоторых случаях такие ограничения применялись для ограждения интересов народного хозяйства страны, в том числе для охраны её стратегических интересов. Так, иностранцам в 1921 г. было запрещено заниматься рыболовством в Белом море и Северном Ледовитом океане. Однако ограничения не распространялись на неуказанные в ч. 2 ст. 8 права на приобретение и отчуждение вещных прав на другие имущества, как и на вступление в обязательства ^[31].

На равных с гражданами РСФСР основаниях иностранные граждане пользовались правами на «трудовое землепользование». Земельный кодекс, не знавший имущественных прав на землю, предполагал допуск к пользованию землёй только граждан, «желающих обрабатывать её своим трудом» (ст. 9) ^[32]. То есть фактическим субъектом права на пользование землёй становились «трудящиеся», в том числе и иностранные, «проживающие на территории Российской Реcпублики» ^[33].

Наследование после иностранных граждан в отношении строений, права застройки, при правоотношениях, вытекающих из землепользования, определялись в СССР исключительно советскими законами, отражавшими особенности общественного строя государства ^[34]. Согласно Постановлению СНК СССР от 3.02.1925 союзным республикам с учётом растущего потока в страну иностранцев - иммигрантов и реэмигрантов, было предложено дополнить свои Земельные кодексы статьёй, предусматривающей трудовое пользование землёй трудящихся иностранных граждан, как проживающих на территории Союза ССР, так и прибывающих в её пределы ^[35]. Лишь в том объёме, в каком они относились к российским гражданам, на иностранцев распространялись все декреты и распоряжения правительства РСФСР о демуниципализации строений и денационализации имуществ, без всяких изъятий, как в виде льгот, так и в виде ограничений.

Иностранцы и семейно-наследственное право. На иностранцев в полной мере распространялся Кодекс актов гражданского состояния. Все декреты, регулирующие наследственное право, семейное право, вопрос о дееспособности граждан, были действительны и для иностранцев. Они могли пользоваться всеми видами социального обеспечения, но, как и российские граждане, могли привлекаться к некоторым видам трудовой повинности, если в специальном постановлении СНК об установлении таковой будет указано, что она распространяется и на иностранцев. Исключение, как мы уже видели, составляли воинская повинность и те виды трудовой повинности, которые имели прямое отношение к делу обороны республики (рытье окопов, возведение укреплений и т. п.).

Не подлежали трудовой повинности иностранцы, включённые в списки дипломатического корпуса при Рабоче-крестьянском правительстве, иностранные консулы, кроме консулов, состоящих в российском гражданстве (поначалу сохранялись ещё таковые), или иностранцев, приезжающих в Россию в целях торговых, если их пребывание длится не более 2-х месяцев.

Вступивший в силу с 1 января 1927 г. Кодекс законов о браке, семье и опеке РСФСР в отличие от своего предшественника - Кодекса об актах гражданского состояния 1918 г., имевшего целью «борьбу с церковным браком» ^[36], - содержал в себе ряд правил, касающихся брачных прав иностранцев, находящихся в РСФСР. Основное правило было сформулировано в ст. 136, которое гласило: «Браки между иностранцами и советскими гражданами, а равно браки между иностранцами, заключённые на территории СССР, регистрируются на общих основаниях» ^[37]. Это означало, что и материальные условия для вступления в брак иностранцев в РСФСР (брачный возраст, взаимное согласие и осведомление о здоровье, отсутствие близкого родства и т. п.) определялись российским законодательством.

В условиях, когда стали действовать правила о консульской регистрации браков (по договору с Германией она имела место) брачующимся предоставлялись на выбор две формы регистрации брака. Причём, регистрация брака у консула считалась не обязательной, а факультативной, и производилась лишь тогда, когда брачующиеся сами желали выбрать данную форму. Но они могли зарегистрировать свой брак и на общих основаниях в подотделе ЗАГС. Обо всех заключённых браках консул обязан был немедленно заявить местным властям, а органы ЗАГС, получив (через НКИД) это заявление, проверяли законность регистрации брака и могли, обнаружив противное, возбудить (опять же через НКИД) протест, результатом которого являлось аннулирование акта, совершённого консулом, т. е. не придание ему юридической силы в пределах России и СССР ^[38].

При выезде все иностранцы, кроме граждан тех государств, с которыми заключены особые соглашения (к таковым относились германские граждане), а также дипломатических представителей и консулов, пользовались теми же правами, как и русские граждане, как в области ликвидации своего имущества, так и в области вывоза за границу ^[39].

Судебная защита прав. Предоставив иностранцам равные с российскими гражданами возможности приобретать и осуществлять права, советское государство предоставило им и возможность судебной защиты приобретённых прав. Иностранные граждане в СССР пользовались юрисдикцией, т. е. могли «искать и отвечать на суде», «использовать все средства защиты, как в судебных, так и в административных учреждениях», подавать «заявления и жалобы по инстанциям». Национальный режим действовал для них как в области гражданского, так и в области уголовного процесса. Иностранцы могли предъявлять иски и требовать от суда защиты своих субъективных прав или признания наличия или отсутствия определённого правоотношения. Конечно, если это не касалось случаев, по которым иски не могли предъявляться вообще. Таковыми были «гражданские правоотношения, возникшие до 7 ноября 1917 г.» или требования возвращения имущества, экспроприированного у бывших собственников «на основании революционного права» или вообще перешедшего «во владение трудящихся до 22 мая 1922 г.». Основным коллизионным критерием в области гражданского процесса для советских судов являлся принцип закона суда (lex fori). Отступления от него могли иметь место только в случаях, предусмотренных международным договором ^[40].

Предоставление иностранцам широких процессуальных прав в советском суде, без каких-либо ограничений, является одним из ярких свидетельств демократизма советского государства.

Одинаковой была и ответственность иностранных граждан за «общие уголовные, а равно и за контрреволюционные деяния». Здесь также действовал национальный режим. Так, ст. 1 УК гласила: «Действие Уголовного Кодекса распространяется на все преступления, совершённые в РСФСР, как её гражданами, так и иностранцами, если последние по своему дипломатическому положению не пользуются правом экстерриториальности». Причем, иностранцы отвечали «за преступления против основ государственного строя и военной мощи РСФСР», совершённые и вне пределов Республики (ст. 3). Изъятия из этого правила могли иметь место только в порядке особых договоров о том с отдельными государствами ^[41].

На всех иностранцев, привлекаемых к уголовной ответственности, распространялся действующий Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, все правила подсудности, защиты, обвинения, обжалования приговоров и т.п. Иностранцы подлежали аресту и обыскам, закон лишь обязывал следователя, избравшего в отношении иностранца меру пресечения в виде заключения под стражу, сообщить копию своего постановления в НКИД (ст. 160) ^[42]. Исключение, как мы уже видели, составляли иностранцы, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью и имевшие специальные удостоверения от НКИД (дипломатические карточки). Они не могли быть арестованы, обысканы, задержаны и привлечены к ответственности за уголовные преступления, они не были подсудны судам и административным учреждениям РСФСР.

Создание СССР и принятие Конституции СССР 1924 г. вызвали к жизни «Положение о союзном гражданстве», утверждённое ЦИК СССР 29 октября 1924 г., которое установило единое союзное гражданство. Соранялось в то же время и гражданство отдельных союзных республик, в которых союзный гражданин обладал полнотой всех прав. Нарком иностранных дел Г. В. Чичерин считал, что СССР в этом отношении сблизился с Германией, которая своей Веймарской конституцией покончила с «обособленностью гражданства» отдельных германских государств. Она провозгласила принцип, согласно которому «общегерманское гражданство и гражданство отдельных государств приобретается и утрачивается согласно постановлению общегерманского закона. Всякий гражданин отдельного государства есть тем самым общегерманский гражданин. Каждый немец в любом государстве внутри общегерманского государства имеет те же права и обязанности, как и гражданин этого местного государства» ^[43].

2. Дискуссия о правах иностранцев

В Положении о союзном гражданстве нашло своё отражение закреплённое в Конституции РСФСР 1918 г. предоставление иностранцам, проживающим на его территории «для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к непользующемуся чужим трудом крестьянству», политических прав. Как и прежде, они объявлялись обладающими всеми политическими правами граждан Союза СССР.

В 1924 г. в той же конституционной комиссии ЦИК СССР, которая разрабатывала Закон о гражданстве, была предпринята попытка разработать специальное положение «О правах иностранцев на территории СССР», чтобы объединить в нём все разрозненные нормы, содержащиеся в отдельных кодексах и законах. Специальные положения о правах иностранцев были в 1922 г. приняты на Украине и в Белоруссии.

Проект такого Положения предложил ЦИК УССР. В нём «граждане иностранных государств, состоящих в договорных отношениях с СССР, имеющие постоянное пребывание на территории СССР, в отношении личных и имущественных прав» объявлялись «равными с гражданами СССР». Ограничения могли быть установлены только СНК СССР.

В проекте подтверждалось дарование иностранным гражданам ст. 20 Конституции РСФСР «всех политических, личных и имущественных прав». Иностранные юридические лица могли получить допуск «к производству торгово-промышленных операций в СССР лишь с разрешения Правительства», были, как и отдельные граждане, обязаны подчиняться «всем законам и распоряжениям как центральных, так и местных органов власти» ^[44].

Мнения за и против принятия закона активно обсуждались в прессе. Было, в конечном счёте, признано, что актуальность его осталась позади. В начале нэпа, с которым было связано появление гражданских правоотношений, вызвавших оформление прав иностранцев в виде кодексов, их издание диктовалось самой жизнью. Внешние сношения советских республик только начинали налаживаться, рос приток в страну иностранных бизнесменов, купцов и концессионеров, росли возможности приложения иностранного капитала в СССР. К 1925 г. положение заметно изменилось. СССР обладал уже достаточно обширным законодательством, как общесоюзным, так и отдельных республик, и большинство законодательных актов включали нормы о правах иностранцев. Среди них были и такие, которые определяли частные права, как законы о патентах на изобретения, о промышленных рисунках, моделях, об основах авторского права и т. д. Появился и ряд международных договоров, детально нормирующих правовое положение иностранцев в СССР.

Издание специального положения, содержащего лишь декларативные постановления об общих правах иностранцев, утратило свою актуальность, хотя вопрос об унификации всего законодательства в положении кодификационного характера и обнимающего все ранее изданные нормы оставался актуальным. Так считал тогда известный специалист в этой области А. Марбор ^[45]. Однако такое положение так и не появилось.

Во второй половине 1920-х гг. в русской юридической литературе развернулся терминологический спор по поводу указанных в законе категорий, а именно об иностранцах, «проживающих в стране для трудовых занятий и принадлежащих к рабочему классу или к непользующемуся чужим трудом крестьянству». Если с понятием «крестьянство» существовала достаточная определённость, не дающая оснований для разного рода толкований, то с понятием «рабочий класс» возникла проблема. Сторонники расширительного толкования этого понятия предлагали включать в него не только лиц, «работающих физическим трудом», но всех «трудящихся», занятых производительным и общественно-полезным трудом, в том числе служащих, домохозяек, обеспечивающих для первых возможность производительного труда. Им возражали сторонники узкого толкования, призывающие видеть в рабочем классе исключительно работников физического труда - рабочих.

«Термин «принадлежащие к рабочему классу» иностранцы имеет, конечно, в виду лиц, «являющихся рабочими», - утверждалось в одной из статей. По мнению автора, «законодатель здесь не имел в виду наделить политическими правами сына рабочего (лицо, происходящее из рабочего класса), хотя бы он сам и перестал быть рабочим и стал служащим или даже предпринимателем, а имел в виду наделение этими правами лишь самого иностранного рабочего. Самое же понятие «рабочий» для нашего правосознания достаточно определённо. Хотя советское право не содержит точного определения этого понятия, однако, правовой уклад советского государства со всей определённостью говорит за то, что под понятие рабочего можно подводить лишь лицо, добывающее средства к жизни физическим трудом по найму, а не служащего, т. е. лицо, добывающее эти средства умственным трудом» ^{[46, c. 719-720]}.

Распространение избирательного права на иностранцев-служащих. Это мнение было признано несправедливым и политически неправильным. В СССР к концу 1920-х гг. постоянно проживало такое огромное число иностранцев, теснейшим образом связанных со страной, её советской системой и советской государственной жизнью, что недопущение их к осуществлению политических прав, а стало быть, и к участию в политической жизни, стало расцениваться как «сплошное недоразумение». Поэтому ЦИК Союза ССР в своём постановлении от 28 марта 1928 г. решил предоставить избирательным комиссиям право «в отдельных случаях» наделять политическими правами иностранцев - служащих, в том числе и тех, кто проживает в стране временно ^{[46, c. 719]}.

В 1930 г. избирательные права были распространены на всех «иностранных граждан из категории служащих, проживающих на территории Союза ССР». Учитывалось, правда, наличие «достаточных доказательств» полной лояльности их по отношению к советской власти ^[47]. Поскольку к этому времени участвовавшая в социалистическом строительстве иностранная интеллигенция успела себя зарекомендовать в качестве «энтузиастов борьбы за успешное построение социализма», избирательные комиссии стали широко наделять иностранцев-инженеров и других специалистов политическими правами ^[48].

Право избирать и быть избранным в советы разных уровней необходимо признать основным политическим правом иностранцев, чего нельзя сказать о праве иностранцев состоять на государственной службе. Его не относили к политическим правам, поскольку пользоваться им могли и лица, не имеющие избирательных прав.

Часть юристов того времени считали также политическим правом членство в потребительских и жилищных кооперативах, поскольку по советскому законодательству состоять в них могли только лица, обладающие правом избирать и быть избранными в советы. Такое положение считалось справедливым, учитывая ту важную роль, которую играло в деле «социализации хозяйства» начавшееся кооперирование страны, в первую очередь, деревни. Запрет мог воспрепятствовать «засорению кооперации классово чуждыми элементами» ^{[46, c. 720]}.

Но в 1930-е гг. на иностранцев - трудящихся, ещё не наделённых избирательными правами, было распространено право состоять во всех видах кооперации, вступать в профессиональные союзы, пользоваться снабжением через государственные и кооперативные организации. Оставалось единственное ограничение для них - невозможность избирать и быть избранными в органы управления и контроля кооперативных организаций и участия в избирательных и иных собраниях членов кооперативов.

Было учтено существенное изменение социального состава постоянно проживающих в СССР иностранных граждан, происшедшее в связи с ликвидацией в стране рыночных отношений. При ликвидации частного хозяйственного сектора судьбу тех категорий советских граждан, которые были заняты в этом секторе, разделили и соответственные категории иностранных граждан. Ликвидация капиталистического хозяйства и оттеснение единоличного крестьянского сектора на второстепенные позиции сняли многие проблемы права иностранцев, которые были актуальны в 1920-е гг. Так, завершение первой пятилетки, результатом которой было признано достижение экономической независимости страны, превращение её в индустриальную державу, изменило отношение к концессиям. Новые концессии перестали предоставляться иностранцам, а старые, и ранее не игравшие заметной роли в народном хозяйстве СССР, постепенно сошли на нет благодаря специальным соглашениям с советским правительством о досрочном выкупе предприятий советскими объединениями.

Такая же участь постигла смешанные общества, образованные при участии иностранного капитала на основании постановления ВЦИК от 13 марта 1922 г. «О внешней торговле». Деятельность этих акционерных обществ (её пределы, объекты и т.д.), как и концессионеров, каждый раз в особом разрешительном порядке устанавливалась правительством СССР. Государство перестало нуждаться в их услугах после того, как перешло к прямым внешнеторговым операциям, совершаемым советскими органами с иностранными фирмами, в том числе с крупными техническими фирмами. Органы монополии внешней торговли за рубежом стали более самостоятельными, окрепли, перестали нуждаться в посредниках, перешли к заключению крупных соглашений о поставках, кредитах и т. п.

В связи с экономическим кризисом, вызвавшим рост безработицы в странах Запада, наём квалифицированной рабочей силы был также изъят у иностранных фирм и передан в руки советских органов. Они вступали теперь в непосредственные отношения с инженерами, техниками и рабочими, минуя посредничество технических фирм.

Выводы. К середине 1930-х гг. вопрос о непосредственном приложении иностранного капитала к хозяйственной деятельности в СССР был окончательно снят с повестки дня, что, однако, не привело к сокращению объёма отношений с зарубежным миром. Но количественный и качественный состав иностранных граждан в СССР резко изменился. В стране остались только иностранцы - трудящиеся, состоящие из двух основных групп: старожилов (колхозников, рабочих и единоличников) и новосёлов, прибывших в страну в годы первой пятилетки и участвующих в социалистическом строительстве.

Политика правительства и правовая практика в отношении обеих категорий иностранцев становится одинаковой - приобщение к новой жизни. Формируется новое отношение между иностранцами и социалистическим государством, основанное на доверии, с одной стороны, и на признании, с другой. Социалистический образ жизни воспитывали пресса и литература на иностранных языках, школы, клубы, театры, красные уголки, всестороннее участие в политической жизни. Создавалась новая картина жизни иностранцев в СССР, необычная для зарубежного мира. Одновременно формировались необходимые «посылки для изживания права иностранцев, для ликвидации, в конечном счёте, самого понятия иностранства вообще, сохраняющегося в СССР только потому, что он находится в капиталистическом окружении» ^{[48, c. 78]}.

Точку в этом развитии поставило новое Положение о гражданстве СССР 1938 г. Оно изъяло у иностранных граждан избирательные и иные политические права. Это было вызвано усложнением международной обстановки, непрекращающимися нацистскими провокациями и развернувшимся в стране беспрецедентным по масштабам массовым террором сталинского режима в отношении собственных граждан. Иностранцам, институт которых к этому времени практически подвергся резкому сокращению, перестали предоставляться права участия в управлении страной, право избирать и быть избранным в органы советской власти и на другие ответственные государственные посты. Новый Закон о гражданстве не объявлял об этом, законодатель пошёл по пути умолчания ^[49].

Итак, можно сделать вывод, что при определении правового положения иностранных граждан в России в 1920-1930-е гг. действовал национальный режим, то есть правовой режим, которым пользуются собственные граждане. Он нашёл отражение, прежде всего, во внутреннем законодательстве Советской России, в конституциях, декретах, кодексах и других нормативных правовых актах. В известной степени в законодательстве о режиме прав и обязанностей иностранцев нашли отражение обычные нормы международного права, действующие в каждой стране, где пребывают иностранцы, в частности, о праве на элементарные гарантии личной безопасности и принадлежащей им собственности. Однако главным основанием для введения национального режима являлось установление в России «государства рабочих и крестьян» и введение полного тождества прав, предоставленных иностранцам, проживающим на его территории «для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к непользующемуся чужим трудом крестьянству», и собственным гражданам. История и международная практика ХХ в. не знали прецедента предоставления иностранцам равного режима с местными гражданами во всех сферах правового регулирования, в том числе - политических прав.

Но советское государство, устанавливая такой режим, не прибегло к нарушению общепризнанных норм международного права, которое запрещает применение принципа равенства граждан и иностранцев к обязательной военной службе. Согласно общепринятой обычной норме международного права, подтверждённой всеобщей договорной практикой государств, на иностранцев не может возлагаться обязанность военной службы ^[50].

Надо признать также, что принцип равенства не применяется в международном праве и к сфере политических прав, в частности, к избирательному праву. Отказ СССР от него в Законе 1938 г. может быть расценен как возвращение государства в рамки общепринятых норм международного права.

Наибольшее применение принципа равенства иностранцев с гражданами находит в сфере гражданских прав и судебной защиты. Советское государство, установив его поначалу на основе собственного законодательства, даже без учёта условия о взаимности, придерживалось в дальнейшем принципа закрепления этого режима в международном договоре, который предусматривал сферу и условия его взаимного применения. Таким был, к примеру, советско-итальянский договор от 7 февраля 1924 г., 10 статья которого гарантировала «гражданам и юридическим лицам, включая коммерческие и гражданские общества другой стороны, режим местных граждан в том, что касается неприкосновенности, а также пользования и распоряжения всем принадлежащим им имуществом» ^{[50, c. 110]}.

Такой же режим гарантировался в советских договорах, касающихся мореплавания, по вопросу о помощи судам, грузам и пассажирам, терпящим бедствие, по вопросам внутреннего налогообложения ввезённых в страну товаров и т. п.