Наградное дело и наградное право в системе правового регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Санкт-Петербургский институт (филиал) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России)

Наградное дело и наградное право в системе правового регулирования

Трофимов Егор Викторович

доктор юридических наук

заместитель директора по научной работе

В научной литературе и законодательстве отсутствует общепринятый термин для обозначения сферы установления и применения наград. Термин «наградное дело» представляется наиболее подходящим для этой цели, он изредка употреблялся в дореволюционной[1] и советской[2] юридической литературе, а также используется в работах по социологии наград[3].

Термин «дело» широко используется в российском законодательстве и юридической науке применительно к различным сферам. Например, имеются легальные определения библиотечного[4], архивного[5] и страхового дела[6]. В этих юридических терминах, как и в буквальном значении понятия «дело», прослеживается его четкая связь с деятельностью в определенной сфере, что совпадает с обыденным словоупотреблением: согласно первому значению слова «дело» под ним понимается работа, занятие, деятельность[7].

В законодательстве термин «наградное дело» используется в двух основных значениях. Во-первых, под ним понимают совокупность документов и иных материалов, формируемых для представления лица к награде. Такое словоупотребление встречается в десятках правовых актов[8], хотя намного чаще «наградное дело» как совокупность материалов в отношении награждаемого лица называют просто наградными материалами. Во-вторых, под наградным делом понимается сфера установления и применения наград. Но в этом значении данный термин не устоялся, в действующем российском законодательстве он использован только однажды[9], причем без разъяснения значения термина.

Термином «наградное дело» следует обозначить деятельность, связанную с установлением и применением наград. В содержание наградного дела включаются общественные отношения: 1) по установлению наград; 2) по применению наград; 3) связанные с гарантированием наградной деятельности; 4) связанные с гарантиями награжденного лица. Наградное дело охватывает не только отношения по установлению и применению наград (основной блок), но и связанные с ними гарантийные отношения (обеспечительный блок).

Гарантирование наградной деятельности включает:

1) организационные отношения по формированию и функционированию органов, организаций и должностных лиц, уполномоченных в области установления и применения наград;

2) имущественные отношения по созданию и передаче наградных символов (их оригиналов, дубликатов и муляжей) и документов (их оригиналов и дубликатов), а также по финансовому и материально-техническому обеспечению наградного дела;

3) информационные отношения по поводу поиска, сбора, систематизации, накопления, хранения, уточнения, использования, распространения, передачи, обезличивания, блокирования, уничтожения и иной обработки информации (в том числе документированной) для наградных целей;

4) охранительные отношения по защите наград от противоправных посягательств, включая ограничение оборота наградных символов и документов, ответственность за их незаконное изготовление, использование и обращение, а также за надругательство над ними.

Гарантиями награжденного лица могут быть разнообразные льготы, компенсации и иные преимущества, например:

1) социальные льготы (бесплатный проезд на общественном транспорте, бесплатное или льготное санаторно-курортное обслуживание и лекарственное обеспечение и т.п.);

2) имущественные предоставления или освобождения (денежные выплаты, жилые помещения, земельные участки, налоговые льготы, освобождение от квартирной платы и оплаты коммунальных услуг и т.п.);

3) организационные преимущества (право внеочередного приема должностными лицами органов публичной власти, право беспрепятственного прохода в здания и помещения органов публичной власти, право участия в заседаниях коллегиальных органов публичной власти, право посещения официальных мероприятий или участия в публичных мероприятиях в официальном порядке и т.п.);

4) защита от противоправных посягательств на статус награжденного лица (ответственность за нарушение прав награжденных лиц, запрет незаконного ношения наградных символов и т.п.).

Гарантийные отношения носят вторичный характер, поскольку возникают только при наличии отношений по установлению и применению наград для обеспечения их эффективной реализации. Гарантийные отношения неспецифичны, содержательно они могут формироваться за рамками наградного дела, в иных (ненаградных) целях. Так, льготы, предоставляемые награжденному лицу, связаны с наградным делом как модус, так как содержательно могут существовать без обусловленности их фактом награждения, могут предоставляться в рамках иной юридической причинности и в других целях (в связи с малоимущим положением лица в целях социальной защиты т.п.). Гарантии входят в сферу наградного дела только в случае их привязки к основному блоку отношений в области наградного дела, то есть к установлению и применению наград.

Наградное дело регулируется правом только отчасти. Особенности его правового регулирования, безусловно, коренятся в предмете наградного дела, в существе награды как социально-правового явления.

В российской юридической науке принято жестко связывать между собой право и государство таким образом, что система общеобязательных норм, установленных или санкционированных государством и охраняемых его принудительной силой, считается правом. Уже римский юрист Модестин описывал проявления права следующим образом: «Сила права - повелевать, запрещать, разрешать, карать»[10]. О поощрении в праве речь им даже не велась, поскольку в нем нет силы принуждения государства. И действительно, наградные нормы права слабо охраняются принудительной силой государства, практически не обеспечиваются судебной защитой, однако от этого не утрачивают правовых свойств. К наградным нормам права отсылают нормы уголовного, административного, гражданского права, права социального обеспечения и других отраслей права, а наградное законодательство представляет собой массив из многих тысяч актов.

Развитость наградного законодательства[11] не оставляет сомнений относительно правового характера содержащихся в нем норм. Но и за рамками официального наградного дела остается немалый пласт норм, касающихся неофициального наградного дела. Скажем, в новой редакции статьи 24 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[12], действующей с 1 июня 2010 года, прямо предусмотрено, что общественные объединения могут учреждать награды (почетные звания, медали и знаки отличия) и иные виды поощрения за личные и коллективные заслуги. В статье 17 Закона Архангельской области от 23 сентября 2008 года № 567-29-ОЗ «О наградах в Архангельской области»[13] закреплено, что юридические и физические лица, общественные объединения вправе учреждать свои награды в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно статье 9 Закона Тверской области от 14 марта 2003 года № 13-ЗО «О наградах в Тверской области»[14] юридические и физические лица, общественные объединения могут учреждать свои награды.

Конституция Российской Федерации разграничивает правовое регулирование для публичных образований и частных лиц, поэтому в позитивно-правовом отношении официальное и неофициальное наградное дело основываются на разных конституционных нормах. В позитивно-правовом плане официальное наградное дело базируется на публично-правовом статусе государства, муниципалитета и их органов, а неофициальное - на конституционных свободах частных лиц.

В научной литературе отмечалось, что наградная система - один из объектов государственного (народного) суверенитета, а право государства на учреждение и функционирование наградной системы - одно из суверенных прав государства[15]. И хотя это суждение высказано только в отношении государственных наград Российской Федерации, оно применимо, с определенными оговорками, ко всей сфере официального наградного дела. В официальном наградном деле Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования выступают в качестве универсальных публично-властных институций российского общества (субъектов управления), различающихся территориальным масштабом деятельности. Наградные нормы, установленные публичными образованиями, основаны на легитимном представительстве населения, содержат общеобязательные правила, распространяющиеся на неопределенный круг лиц, и носят правовой характер. Награды государственных органов и органов местного самоуправления также основаны на их публично-правовом статусе как субъектов управления, обладают правовыми свойствами, хотя и отличаются от наград публичных образований по ряду типологических параметров (социально-организационной характеристикой, специализацией по сферам и т.п.).

К неофициальному наградному делу, то есть к наградам частных лиц, применимы положения Конституции Российской Федерации, допускающие оценку заслуг других лиц в качестве реализации свободы мысли и слова (часть 1 статьи 29 Конституции Российской Федерации). Причем неофициальная наградная деятельность исходя из части 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на объединение, может осуществляться индивидуально или объединением граждан.

Официальная наградная деятельность является проявлением публичной власти, опосредованным выражением народного суверенитета и облечена в правовую форму (как в материальном, так и в процессуальном регулировании), поскольку все подвластные лица обязаны претерпевать наградную деятельность официальных властей. Напротив, неофициальное наградное дело есть реализация конституционных свобод и в данном качестве не подвержено содержательному правовому регулированию. Право устанавливает только пределы этой свободы, ее правовое оформление ограничивается простой констатацией возможности неофициальных наград и неофициальной наградной деятельности.

Неофициальная наградная деятельность реализует не субъективное право, а свободу. Свобода, в отличие от субъективного права, не имеет своим предметом конкретную ценность (благо), а является чистой возможностью субъекта, правоспособностью, она имеет не конкретное содержание, а только пределы, очерченные правами других лиц. Свобода не возникает в силу закона, а носит естественный характер, проистекает из существа личности как правоспособности, из гегелевского понятия личности как права, познанного в своей абстрактной всеобщности[16]. Свобода абсолютна в том смысле, что третьим лицам присущ пассивный характер правовой позиции в отношении свободного лица (запрет отрицать свободу, обязанность уважать свободу)[17]. Формула «быть свободным» означает не «получить то, чего хотели», а «определиться хотеть (в широком смысле - выбирать) посредством самого себя», так что понятие свободы означает лишь автономию выбора[18]. Избыток правового регулирования несовместим со свободой: право должно быть определено как мера (ограничение + допущение) свободы[19]. Напротив, субъективное право не есть голая мощь, а есть мощь особо оформленная; оно предполагает наличие некоторой ценности, от наличности которой простое «posse» приобретает правовые качества; правомочие есть мощь, носящая в себе ценность[20].

Правовое регулирование неофициального наградного дела носит запретительный характер, поскольку оно устанавливает пределы наградной свободы частных лиц, защищая при ее реализации права, свободы и законные интересы других лиц, а также поскольку оно охраняет наградную свободу частных лиц от умаления и посягательств со стороны других лиц. Строго говоря, такое правовое регулирование можно считать «регулированием» весьма условно, поскольку оно бессодержательно, в нем нет позитивных предписаний относительно форм и методов реализации наградной свободы. Правовые аспекты неофициального наградного дела связаны не с содержанием наградной свободы, а с ее пределами, за которые неофициальная наградная деятельность не должна переходить во избежание правонарушений. Кроме того, неофициальные награды подлежат правовой охране ввиду их значимости как объекта реализации конституционных свобод, и другим лицам запрещено вторгаться в учреждение неофициальных наград, утверждение их статутов (положений), определение формы и содержания неофициальных наград, регламентацию наградной процедуры, применение неофициальных наград, установление статуса награжденных лиц. Недопустимо нарушать исключительные права на неофициальные наградные символы и документы как средства индивидуализации социальных групп, их организационно-управленческих структур и награжденных лиц. Нельзя умалять наградную свободу, в том числе оскорблять чувства награжденных лиц, а также социальных групп и их институций (объединений граждан), установивших и применяющих награды.

С учетом вышесказанного предметом правового регулирования в сфере наградного дела выступают:

1) общественные отношения в области официального наградного дела, представляющие собой комплекс общественных отношений по установлению и применению официальных наград (наград публичных образований и их органов), а также связанных с ними обеспечительных отношений, связанных с гарантиями официальной наградной деятельности и гарантиями лиц, награжденных официальными наградами;

2) общественные отношения в области неофициального наградного дела, связанные с государственными и муниципальными гарантиями неофициальной наградной деятельности.

Не обладает правовым характером социальное нормирование, осуществляемое в частном порядке общественными и религиозными объединениями, другими организациями и физическими лицами. Юридический характер имеют только нормы, установленные органами государства и муниципалитета, причем эти нормы могут касаться не только официального наградного дела, но и предоставления государственных и муниципальных гарантий реализации наградной свободы частными лицами. Содержательно гарантия обладает собственным существованием с вариативной релевантностью, поскольку охранительные, имущественные, организационные и информационные отношения имеют специфические объекты и поэтому сами по себе способны входить в предмет правового регулирования (например, неофициальные наградные символы могут выступать в качестве имущества и средств индивидуализации и тогда будут объектами вещных и исключительных прав соответственно). Неофициальные награды как реализация свободы частных лиц не обладают юридическим характером, а только допускаются правом, установление и применение неофициальных наград не регулируются правом.

Как было выявлено выше, правовому регулированию подлежат основной блок отношений в сфере официального наградного дела (установление и применение официальных наград) и обеспечительный блок отношений в сфере официального и неофициального наградного дела (гарантии). Однако отраслевая принадлежность правовых норм, регулирующих эти два блока отношений в наградном деле, различна.

Обеспечительные отношения, связанные с гарантиями в наградном деле (официальном и неофициальном), могут регулироваться различными отраслями публичного и частного права, в том числе:

1) гражданским правом - в части создания, использования и обращения наградных символов (их оригиналов, дубликатов и муляжей) и документов (их оригиналов и дубликатов) как объектов вещных и исключительных прав (как средств индивидуализации и объектов авторского права), а также в части способов защиты, предусмотренных и допускаемых гражданским правом;

2) бюджетным правом - в части осуществления государственных и муниципальных расходов на нужды наградного дела;

3) информационным правом - в части отношений по обработке информации (в том числе документированной) в наградных целях;

4) трудовым правом, служебным правом, налоговым правом, жилищным правом и правом социального обеспечения - в части соответственно трудовых, служебных, налоговых, жилищных и социальных гарантий (льгот, компенсаций, освобождений, предоставлений и прочих преимуществ);

5) уголовным правом - в части уголовной ответственности за нарушения в сфере наградного дела;

6) административным правом - в части административной ответственности и других мер административного принуждения за нарушения в сфере наградного дела, а также в части административных гарантий наградной деятельности и административных гарантий, предоставляемых награжденным лицам;

7) муниципальным правом - в части установленных органами местного самоуправления гарантий наградной деятельности и муниципальных гарантий, предоставляемых награжденным лицам.

Но если отраслевая принадлежность правового регулирования обеспечительных отношений вполне очевидна, то основной блок отношений в сфере официального наградного дела (отношения по установлению и применению официальных наград) требует обсуждения.

Российские авторы относят поощрение к межотраслевым институтам[21]. Н.А. Гущина указывала на то, что комплексный межотраслевой институт правового поощрения основан на том, что поощрительный метод воздействия на общественные отношения применим к нормам различных отраслей права; именно поощрительный метод правового регулирования выступает в качестве интегрального элемента, объединяющего взаимосвязанные институты различных отраслей права в межотраслевой правовой институт поощрения[22]. С такой трактовкой поощрения можно согласиться, если принять во внимание все правовые поощрения: как награды, так и рядовые поощрения, не относящиеся к наградам (поощрения работников, государственных и муниципальных служащих, обучающихся, осужденных и т.д.).

Однако не так прост вопрос об отраслевой принадлежности наградного права, понимаемого как совокупность правовых норм, регулирующих установление и применение официальных наград. Высказаны различные точки зрения на место и статус наградного права в системе российского права. В.А. Григорьев полагал необходимым выделить наградное право как подотрасль конституционного права[23]. Согласно В.М. Дуэль и А.В. Малько, наградное право - это подотрасль права, которая складывается на стыке конституционного, административного и трудового права[24]. По мнению Е.В. Сердобинцевой, отношения в сфере государственных наград являются объектом конституционно-правового регулирования, их нормирование - конституционно-правовым институтом, а отношения в сфере наград органов государства - объектом по преимуществу административно-правового регулирования, опирающегося на конституционно-правовое регулирование[25]; причем в названном регулировании автором выделены материальная и процессуальная части[26]. В.В. Волкова не высказывалась о поощрениях в материально-правовом аспекте, однако отмечала, что порядок применения мер поощрения регулируется нормами административно-процессуального права[27].

Недостатком всех вышеуказанных мнений является то, что они ничем не аргументированы. Только В.А. Винокуров, определив наградное право как правовые нормы, составляющие в совокупности межотраслевой правовой институт с приоритетом норм конституционного права, привел в пользу этого тезиса два аргумента: 1) конституционно-правовой характер норм о наградах; 2) связь наград с государственной властью[28].

Но оба указанных аргумента недостаточно убедительны. В конституционном праве не только отсутствуют нормы, регулировавшие бы награды, но малочисленны даже упоминания о наградах. В Конституции Российской Федерации о государственных наградах и почетных званиях Российской Федерации имеются только два упоминания: при определении предметов ведения Российской Федерации (пункт «с» статьи 71) и при наделении Президента Российской Федерации полномочиями награждать государственными наградами Российской Федерации и присваивать почетные звания Российской Федерации (пункт «б» статьи 89). В федеральных конституционных законах тоже имеется два упоминания о государственных наградах: в пункте 3 части второй статьи 21 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»[29] при указании среди полномочий, осуществляемых Конституционным Судом Российской Федерации в заседаниях, полномочия по принятию решения о представлении судьи Конституционного Суда Российской Федерации к награждению государственной наградой Российской Федерации, а также в пункте 23 части 3 статьи 21 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»[30] при перечислении в составе функций Председателя Верховного Суда Российской Федерации функции внесения Президенту Российской Федерации представления о награждении государственными наградами Российской Федерации судей судов общей юрисдикции. На уровне федерального закона имеется лишь несколько упоминаний о наградах: например, в статье 1185 Гражданского кодекса Российской Федерации[31] (наследование государственных наград, почетных и памятных знаков), в статье 17.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[32] (незаконное ношение государственных наград), в статьях 44, 45, 48, 71, 324 и 327 Уголовного кодекса Российской Федерации[33] (лишение государственных наград и почетных званий как вид наказания, а также составы преступлений, связанных с государственными наградами), в статье 416 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[34](поощрение работников прокуратуры), в статье 33 Федерального закона «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»[35] (о присвоении спасателям почетного звания «Заслуженный спасатель Российской Федерации»). Однако эти федеральные законы не только не регулируют наградные вопросы (они всего лишь упоминают о наградах в связи с соответствующим отраслевым регулированием), но и явно не относятся к наградному законодательству, которое представляет собой довольно обособленный массив нормативных правовых актов.

Конституция Российской Федерации не устанавливает ни перечня государственных наград Российской Федерации, ни их статутов (положений), ни описаний, ни порядка награждения, а о наградах федеральных государственных органов даже не упоминает. Отсутствует соответствующее правовое регулирование как в федеральных конституционных законах, так и в федеральных законах. После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года по наградному вопросу был принят только один федеральный закон - Федеральный закон «О почетном звании Российской Федерации «Город воинской славы»[36], но и он состоит всего лишь из четырех статей и по важнейшим вопросам условий и порядка присвоения звания «Город воинской славы» содержит отсылку к указу Президента Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации складывается в целом сходная ситуация (хотя региональные законы о наградах встречаются чаще), так что наградное законодательство в подавляющей части остается подзаконным и именно в своей подзаконной части несет основную регулятивную нагрузку.

В конституциях (уставах) официальные награды упоминаются только в связи с определением предметов ведения и полномочий[37]. Однако такое указание означает только отнесение соответствующего вопроса к ведению (полномочиям) определенного уровня федеративной системы (органа), а вовсе не то, что текущее регулирование данного вопроса будет носить конституционно-правовой характер, иначе другие отрасли права были бы попросту невозможны.

Но если федеральное наградное законодательство сплошь и рядом состоит из подзаконных нормативных актов и именно на них возложена основная регулятивная нагрузка в наградной сфере, то в чем же тогда усматривается конституционно-правовой характер содержащихся в них норм о наградах? Ни один из сторонников идеи конституционно-правовой принадлежности наградного права не дает разъяснений на этот счет.

Что же касается связи наград государства с государственной властью, то эта связь сама по себе не свидетельствует о конституционно-правовом характере правового регулирования официальных наград. Ведь все публичное право связано с государственной властью, однако состоит не из одного только конституционного права.

Ни уровень правового регулирования, ни его предмет не обусловливают конституционно-правовые свойства наградных норм. Наградные вопросы регулируются на всех, от высшего до низшего, уровнях публичной власти, причем регулируются на свое усмотрение, в отсутствие содержательного регулирования в Конституции Российской Федерации. Это обстоятельство не позволяет считать наградное право столь значимым, чтобы возводить его на конституционно-правовой уровень. Даже поверхностное исследование наградного законодательства с очевидностью доказывает, что содержание правового регулирования наградных вопросов однообразно и практически не зависит ни от уровня публичной власти, ни от ветви государственной власти, ни от конкретного органа, осуществляющего наградное правотворчество или правоприменение. Разумеется, меняются названия и описания наград, различны органы, которые участвуют в награждении, меняется масштаб и сфера заслуг сообразно уровню публичной власти и компетенции соответствующего органа, но в целом наградное право остается единой предметной областью с высокой степенью унификации нормативного содержания.

В российском праве наградное право пока не заняло общепризнанной ниши, однако оно обладает предметным единством, обусловленным общей управленческой природой всех наградных правоотношений, что позволяет включать наградное право в систему административного права. В официальных наградах и наградном праве проявляется поощрительный метод публичного управления, характерный для административного права. Этот метод, как и сами награды, применяют (или могут применять) не только органы исполнительной власти, но и все другие субъекты публичного управления, поскольку административная деятельность в той или иной мере присуща всем уровням и звеньям государственного и муниципального аппарата. Награды органов законодательной или судебной власти как средства публичного управления не имеют существенных отличий от наград органов исполнительной власти, награждение ими производится в отношении подобных категорий лиц, за сходные заслуги и в рамках аналогичной процедуры. Наградная деятельность не нарушает принципа разделения властей, ибо она не относится ни к законотворчеству, ни к правосудию, а входит в область административных полномочий, которые в известных пределах с необходимостью принадлежат каждому органу публичной власти как субъекту публичного управления, использующему ряд общих для всех органов власти форм и методов аппаратной работы.

Применение официальных наград может происходить с участием главы государства, органов законодательной и судебной властей, иных государственных органов, не относящихся к системе исполнительной власти, но в любом случае этот процесс урегулирован правом вполне единообразно и не несет на себе отпечатка специфической деятельности указанных органов. Даже награды Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, несмотря на то что они установлены именем этих публичных образований, устанавливаются и применяются (за публичные образования) теми же субъектами публичного управления, которые применяют и свои собственные награды (награды органов публичной власти). Одни и те же органы публичного управления (например, Президент Российской Федерации) могут осуществлять административные наградные полномочия в общей административно-процессуальной форме наградного производства как в отношении своих собственных наград (например, наград Президента Российской Федерации), так и в отношении наград публичного образования (например, государственных наград Российской Федерации).

Некоторая размытость субъектного состава наградных правоотношений, связанная с включением в их число публичных образований и тех органов, которые не входят в систему исполнительной власти, не отменяет административно-правового характера этих отношений. Для сравнения можно указать на административную ответственность как на противоположный официальным наградам институт права, который входит в сферу административно-правового регулирования, несмотря на то что по субъектному составу явно не соответствует привычной модели административного правоотношения. Ведь в материальном аспекте административная ответственность - это правоотношение между физическим или юридическим лицом, с одной стороны, и государством (а не органом исполнительной власти) - с другой. В процессуальном же аспекте административная ответственность развивается как правоотношение между физическим или юридическим лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, с одной стороны, и судьей, органом или должностным лицом - с другой. Причем не только судья, но иногда также орган и должностное лицо не принадлежат к системе исполнительной власти (например, в случае Центрального банка Российской Федерации как субъекта административной юрисдикции или в случае избирательной комиссии как органа, члены которого составляют протоколы). Однако, несмотря на такой пестрый субъектный состав, и материальное, и процессуальное административно-деликтное правоотношение прочно укоренились в административном праве и административном законодательстве.

По признакам предмета и метода правового регулирования наградное право должно быть отнесено к системе административного права, поскольку наградные правоотношения являются разновидностью управленческих отношений, носят публично-правовой характер и выражают поощрительный метод управления, используемый в административном праве. Наградное право содержит материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регулирующие официальные награды и наградное производство, а его источником являются, главным образом, подзаконные нормативные правовые акты. Единство материального и процессуального административно-правового регулирования определяется в наградном праве тем, что все официальные награды (награды любых публичных образований и их органов) выступают средством публичного управления и применяются в общей административно-процессуальной форме наградного производства.

Наградное право - это институт административного права как система административно-правовых норм, регулирующих единые по управленческой природе и поощрительному методу воздействия общественные отношения по установлению и применению официальных наград (наград публичных образований и их органов). В предмет наградного права не включаются гарантии наградной деятельности и гарантии награжденных лиц, поскольку они хотя и включаются в состав наградного дела, но сообразно содержанию таких гарантий регулируются иными отраслями и институтами права, в том числе гражданским, уголовным, жилищным, налоговым, трудовым, служебным, административно-деликтным правом и правом социального обеспечения.

Е.В. Сердобинцева высказала мнение, согласно которому институт государственных наград имеет два элемента: материальный (статус наград, их внешняя форма, видовое и статусное соотношение наград между собой) и процессуальный (порядок учреждения наград, награждения, лишения наград, ведения наградных дел)[38]. Соглашаясь с этой точкой зрения в целом, нужно отметить необоснованность включения в состав наградного права норм о порядке учреждения официальных наград. Данный порядок не представляет собой ничего специфического и вполне укладывается в обычное правотворческое производство - самостоятельный вид юридического процесса. Регулирование процессуальных отношений, связанных с учреждением официальных наград, будет всего лишь дублированием соответствующих норм законодательного и административно-правотворческого процессов, что совершенно излишне.

В установлении официальных наград специфичен не процесс правотворчества, а его результат, а именно - официальная наградная система (система официальных наград) как комплекс соответствующих наградных правовых норм. В применении же официальных наград, напротив, специфичен не его результат (правовой акт о награждении, поскольку по всем характеристикам это правовой акт управления), а процесс его принятия и исполнения, предусмотренный административно-процессуальными нормами наградного производства. Поэтому в наградном праве наиболее значимы официальная наградная система и наградное производство.

Нормы наградного права, как и в других отраслях и институтах права, подразделяются на материальные, процессуальные и специальные. Материальные наградные правовые нормы предусматривают права и обязанности награждающего субъекта, подвластных ему лиц и, особо, награжденного лица. Процессуальные наградные нормы регулируют наградное производство. Кроме того, в наградном праве содержится немало специальных наградных норм: норм-принципов, норм-дефиниций, норм-целей, оперативных норм. Перечисленные нормы не имеют специфической структуры или иных формализованных особенностей, по сравнению с другими отраслями и институтами права. В этом отношении был прав В.Б. Исаков, указавший, что поощрительные нормы не представляют чего-либо специфического, хотя правовой механизм государственного поощрения - это оригинальное юридическое образование[39].

Однако среди наградных правовых норм выделяются три специфических вида, характерные только для наградного права, а именно: учредительные, статутные и описательные наградные нормы. Каждый из них обладает собственным содержанием и функциональностью.

1. Учредительные наградные правовые нормы устанавливают награды в собственном смысле слова, определяя: 1) наименование и форму официальной награды; 2) ее принадлежность определенному публичному образованию или его органу (субъекту публичного управления); 3) ее связь с определенным учредителем награды, то есть с населением публичного образования, отраслевым или ведомственным сообществом (объектом управления); 4) место (старшинство) этой награды в официальной наградной системе. В учредительной норме имеется обязательная часть, охватывающая наименование, форму награды, ее принадлежность субъекту и объекту управления, а также факультативная часть, описывающая место данной награды в системе наград соответствующих субъекта и объекта управления.

Учредительные нормы сами по себе не содержат никаких правил поведения, то есть обладают характером специальной правовой нормы. Учредительная норма содержит, главным образом, связь определенного блага (награды) с субъектом управления и представляемым им объектом управления (учредителем награды).

В пример учредительной наградной нормы можно привести пункт 1 Указа Президента Российской Федерации от 9 мая 1999 года № 574 «Об учреждении медали Пушкина»[40]: «Учредить медаль Пушкина». Из этого пункта усматривается наименование награды (медаль Пушкина) и ее форма (медаль). Учредитель награды (российский социум) и субъект управления (Российская Федерация) уясняются в результате систематического толкования: Президент Российской Федерации при учреждении медали Пушкина действовал не как федеральный орган государственной власти, а от имени Российской Федерации как ее высшее должностное лицо, поскольку медаль Пушкина была размещена по порядку ношения среди государственных наград Российской Федерации (абзац 2 Положения о медали Пушкина, утвержденного названным Указом). Таким же способом (по порядку ношения) определяется место (старшинство) медали Пушкина.

2. Статутные правовые нормы определяют заслуги. В отсутствие закрепленной определенной статутной нормы она предполагается неопределенной. Нормативные правовые акты или их структурные части, закрепляющие статутные нормы, принято именовать статутами орденов, а в отношении прочих наград (наградных медалей, наградных знаков, премий и т.д.) - положениями о соответствующих наградах, хотя изредка вопреки наградным традициям об орденах издаются положения, а для прочих наград утверждаются статуты.

Статутная норма определяет субъект заслуги (наградные цензы) и ее объективные признаки. Субъективная сторона, как было отмечено выше, в статутной норме не закрепляется в силу презумпции виновности заслуги. Наградные цензы касаются личности и биографии награждаемого лица: гражданство, возраст, образование, социальная роль, профессия, должность, звание, стаж и т.д. Объективными признаками заслуги служат, прежде всего: 1) территориальный масштаб заслуги, то есть пространственные границы существования социальной группы - учредителя награды (объекта управления), получившей пользу от заслуженного поведения; 2) степень заслуги, то есть ее социально-организационная характеристика, определяющая уровень достигнутых заслуг (общесоциальный, отраслевой или локальный) применительно к социальной структуре российского общества; 3) сфера заслуги, то есть область социальной жизни (отрасль публичного управления), в которой проявлена социальная польза заслуженного поведения; 4) характер заслуги, то есть степень и продолжительность участия лица в социально-полезной деятельности (разовое достижение, длительная социально полезная деятельность, участие в социально значимом коллективном деянии, безупречная служба).

Статутная норма, как и любая правовая норма, может иметь различную степень определенности: от абсолютно определенной до абсолютно неопределенной. Скажем, орден Святого апостола Андрея Первозванного с момента его учреждения в 1698 (1699) году и до его упразднения в 1917 году не имел никакой определенной статутной нормы: «Никакие точные заслуги не определяются законом для достижения сего ордена, и удостоение оным зависит единственно от монаршего внимания к службе и отличиям высших чиновников государственных»[41]. Напротив, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 февраля 1948 года «О награждении учителей орденами и медалями СССР за выслугу лет и безупречную работу»[42] было установлено награждение орденами и медалями СССР за выслугу лет и безупречную работу учителей, директоров (заведующих), заведующих учебной частью, инспекторов школ и учителей, работающих в органах народного образования и имеющих непрерывный стаж педагогической работы: 10 лет - медалью «За трудовое отличие», 15 лет - медалью «За трудовую доблесть», 20 лет - орденом «Знак Почета», 25 лет - орденом Трудового Красного Знамени, 30 лет - орденом Ленина. Эта статутная норма была абсолютно определенной.

Неопределенность статутных норм вызывала многочисленные возражения. Например, О.Л. Зорин отмечал, что понятие «заслуги» и их критерии четко не определены, и у правоприменителя имеются большие возможности для усмотрения при поощрительной деятельности, что, несомненно, является коррупциогенным фактором. Поэтому положения статута должны быть строги и без размытости терминов, двусмысленности толкований[43].

В.А. Григорьев тоже отмечал, что основания поощрения принято формулировать с использованием оценочных понятий, ставящих принятие решения о поощрении в зависимость от усмотрения правоприменителя, что является фактором коррупции в сфере наградной деятельности. Из сказанного он сделал вывод о необходимости совершенствования законодательства, регламентирующего порядок награждения (поощрения) физических и юридических лиц[44].

А.В. Малько предложил более четко развернуть формулировки оснований поощрения, используя для установления параметров заслуг технологии, базирующиеся на мощном математическом обеспечении[45].

О.М. Киселева (дословно повторившая мысль В.И. Никитского) считала, что отсутствие четких объективных показателей, определяющих основания для получения той или иной награды, уменьшает возможность возникновения у индивида субъективного права на ее получение. Подобную ситуацию можно преодолеть лишь путем доведения формулировок основания награждения до четко зафиксированных в нормативно-правовом акте конкретных показателей и условий поощрения, а также закреплением обязанности правоприменителя использовать только ту формулировку заслуг, которая указана в статуте выбранной награды[46]. Однако В.И. Никитинский, которому вторила О.М. Киселева, отмечал также то, что предложение об установлении четких критериев награждения не бесспорно, о чем свидетельствует, в частности, негативный исторический опыт таких награждений в 1947-1958 годах[47].

Названные авторы и их сторонники ограничились только критикой наградного законодательства и практики его применения, но все их возражения были сформулированы абстрактно, без конкретных предложений формулировок статутных норм, чтобы довести их до состояния абсолютной определенности. Отсутствие таких предложений показательно, поскольку сформулировать абсолютно определенную статутную норму в современных условиях практически невозможно, и тому, помимо языковой полисемии, есть веские причины.

Во-первых, современное общество настолько сложно и динамично, что затруднительно не только установить качественно-количественные показатели общественно полезной деятельности, но даже просто перечислить конкретные виды деятельности (например, профессии или должности) в определенной заслуженной сфере, применительно к которым нужно дифференцировать и формулировать абсолютно определенные (качественно и количественно) показатели заслуг.

Во-вторых, особую пользу, которая заслуживает награждения, нередко приносит не количественный результат, а качественный рывок, инновация, которая ввиду своей новизны не может быть заранее известна ни количественно, ни качественно.

В-третьих, определение количественных показателей заслуг чаще всего нецелесообразно, так как они во многом зависят от технологического уровня, материально-технической базы и других объективных условий, не связанных с заслугами деятеля, причем эти условия заведомо различаются в разных отраслях, местностях, ведомствах и организациях.

В-четвертых, из-за стремительного технологического развития количественные показатели, еще недавно считавшиеся высокими, быстро становятся повседневными. Динамика общественных отношений потребует постоянного мониторинга каждой из узких профессиональных сфер, чтобы своевременно и регулярно вносить изменения в статутные нормы. А поскольку критики обычно считают, что, например, государственные награды Российской Федерации должны регулироваться федеральным законом, то придется по каждому поводу вносить в него изменения, в связи с чем наградные материалы, прохождение которых занимает месяцы, скорее всего, так и не дойдут до Президента Российской Федерации и будут после каждого изменения статутной нормы возвращаться на доработку.

Поддержание в актуальном состоянии статутных норм, сформулированных абсолютно определенно, настолько сложно в политико-правовом отношении и потребует настолько больших затрат финансов, времени и человеческого потенциала, что приведет только к отрицательному эффекту. И самое главное: при всех этих затратах нет никаких гарантий, что субъективизм, порицаемый критиками в применении неопределенной статутной нормы, не проявится на этапе правотворчества, когда будет формулироваться абсолютно определенная статутная норма. Степень признания объективных заслуг человека определяется правильностью субъективного выбора организационно выделенных рубежей достижений и соответствующих им уровней общественного признания[48]. И если неудачное применение статутной нормы - это частное зло, то установление неадекватных статутных норм станет общей проблемой, поскольку способно привести либо к прекращению награждений (при завышенных требованиях), либо к массовой раздаче и девальвации наград (при заниженных). В обоих случаях официальное наградное дело может быть парализовано.

Проявления социальной полезности не всегда известны заранее, а потому заслуга по своим объективным признакам не всегда буквально подпадает даже под относительно определенные статутные нормы. Нередки случаи награждения, когда статутная норма применяется по аналогии. В.И. Никитинский совершенно точно отметил, что правоприменитель ориентируется не столько на формулировки оценочных понятий, определяющих уровень заслуг, сколько на сопоставление уровня заслуг с официальным рангом существующих наград[49]. Для награждаемого лица может подбираться такая награда, которая по своей значимости (учредительной норме) наиболее подобает ему и совершенному им деянию, а отступления от буквы статутной нормы ни в части объективных признаков заслуги, ни в части субъекта заслуженного поведения при этом во внимание не принимаются. Принципиальным для применения статутной нормы по аналогии является только социальная полезность заслуги.

По своему функциональному назначению статутная норма содержит привязку определенной награды к определенным заслугам. В целом ей присуща двучленная структура «гипотеза - диспозиция», где в роли гипотезы выступают заслуги награждаемого лица, а в роли диспозиции - награждение определенным благом со стороны награждающего субъекта. Учредительные и описательные наградные правовые нормы такой структуры не имеют.

Необычность статутной нормы состоит в том, что она обладает ориентирующим содержанием и не проявляет свойств жесткого предписания. Статутная норма направлена и на подвластных лиц (социальную группу), в том числе на участников наградного производства, для которых она выступает ориентиром при решении наградных вопросов. Но в итоге субъект управления устанавливает статутную норму для самого себя, раз именно он принимает решение о награждении и вправе применить статутную норму по аналогии или, напротив, не применить ее по мотивам отсутствия в деянии требуемой социальной полезности. При этом субъект управления не может ограничить себя в применении награды как атрибута власти, он может реализовать свою наградную власть как в правотворческой, так и в правоприменительной форме, которые в наградной сфере равнозначны по своему практическому результату. Поэтому издание акта о награждении (наградное правоприменение) юридически значимо и действительно не менее, чем издание статутной нормы (наградное правотворчество).

Статутная норма не предполагает безусловной модели заслуги (юридического факта). Ориентирующие свойства статутной нормы допускают свободные (целесообразные) отступления от ее содержания в правоприменении (дискрецию). Этим статутная норма отличается от регулятивных правовых норм, содержание которых не может быть правомерно изменено правоприменителем.

Помимо ориентирующего характера, важной особенностью статутной нормы является ее деятельностный характер. В содержании гипотезы статутной нормы указано деяние (заслуга). Это примечательно, поскольку в сфере материального публичного права деяния на исключительной основе выступают в роли юридических фактов только по отношению к санкциям. Однако статутная норма не имеет охранительного содержания, юридическим фактом, влекущим ее применение, является не правонарушение, а правомерное деяние. Это означает, что именно статутная норма является тем правовым явлением, которое в юридической науке принято обозначать наименованием «поощрительной нормы права» и «позитивной санкции».

3. Описательные наградные правовые нормы предусматривают по определенной награде перечень и внешний вид наградных символов и документов, а также определяют правила их демонстрации (включая ношение наградных символов). Внешний вид наградных символов и документов определяется посредством: 1) словесного (письменного) описания; 2) выполнения эскиза, рисунка или макета; 3) изготовлением образца. Описательные нормы, как и учредительные, не устанавливают сами по себе прав и обязанностей и относятся к специальным нормам права.

В официальном наградном деле современной России обычной является описательная норма в форме словесного (письменного) описания награды. Нередко используется двойной способ установления описательных норм в виде: 1) словесного описания и эскиза наградных символов в форме знаков для ношения (орденов, медалей, наградных знаков и т.д.); 2) словесного описания и образца наградных символов в документарной форме (грамот, дипломов и т.д.) и наградных документов (удостоверений, орденских книжек и т.д.). Внешний вид наградного символа и документа может определяться de facto при изготовлении наградных символов. В таких случаях нормативность внешнего вида изготовленных наградных символов и документов определяется фактическим допущением изготовленных образцов к использованию в наградной практике.

Учредительная, статутная и описательная наградные правовые нормы только в своем сочетании составляют официальную награду как нормативно-правовое (идеальное) явление. Только совокупность трех указанных видов правовых наградных норм формирует материально-правовое регулирование абсолютного наградного правоотношения, возникающего из факта заслуги и включающего право наградить и корреспондирующую обязанность претерпеть позитивную оценку. В актах наградного законодательства учредительные, статутные и описательные нормы, как правило, строго не разделяются, и для их вычленения требуется анализ. Кроме того, в подавляющем большинстве случаев один акт наградного законодательства не содержит исчерпывающего нормативно-правового регулирования соответствующей награды, что вызывает необходимость обращения к целому ряду нормативных правовых актов и их систематического толкования.

Полное систематическое изложение наградного законодательства представляется делом практически невозможным и ненужным, поскольку правовое регулирование наградных отношений осуществляется на всех уровнях публичной власти, и в силу атрибутивного характера наград субъекты публичного управления не вправе диктовать друг другу содержание правового регулирования в данной области. Каждый субъект публичного управления (орган государства или муниципалитета) самостоятельно устанавливает свои награды, а от имени публичных образований действуют их органы в соответствии с их компетенцией.

В частности, и в отсутствие федерального закона о государственных наградах Российской Федерации правовое регулирование по этому предмету осуществляется вполне успешно. Невозможно согласиться с мнением Ю.В. Тимошина, что из всех существующих в настоящее время российских наград лишь шесть могут именоваться государственными на законных основаниях (звание Героя Российской Федерации, медаль «Защитнику свободной России», медаль «50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.», почетные звания «Летчик-космонавт Российской Федерации», «Заслуженный военный летчик Российской Федерации» и «Заслуженный военный штурман Российской Федерации») как учрежденные законами Российской Федерации, в отличие от других государственных наград Российской Федерации, которые предусмотрены указами Президента Российской Федерации «в нарушение» статьи 89 Конституции Российской Федерации[50].

В русле этого крайнего взгляда находятся многочисленные высказывания относительно «присвоения» Президентом Российской Федерации себе полномочий по учреждению государственных наград Российской Федерации. Ход рассуждений в этом случае таков: Конституцией Российской Федерации не предусмотрены полномочия Президента Российской Федерации по учреждению государственных наград, а раз по предметам ведения Российской Федерации, в число которых входят государственные награды Российской Федерации, принимаются федеральные законы (статьи 71 и 76 Конституции Российской Федерации), то Президент Российской Федерации вопреки конституционным нормам самоуправно наделил себя указанным полномочием[51].