Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«УЛЬЯНОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет Инженерно-экономический

Кафедра «Экономика и менеджмент»

Дисциплина «Основы государственного и муниципального управления»

Курсовая работа

Тема «Зарубежный опыт местного самоуправления (на примере стран Европы и Азии)»

Выполнил

А.И. Родионова

Руководитель

Рыбкина Мария Васильевна

Ульяновск 2018 г



МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«УЛЬЯНОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Факультет Инженерно-экономический

Кафедра «Экономика и менеджмент»

Дисциплина «Основы государственного и муниципального управления»

ЗАДАНИЕ НА КУРСОВУЮ РАБОТУ

студенту ГМУбд-31 Родионовой Анастасии Ивановны группа фамилия, инициалы

Тема проекта (работы) «Зарубежный опыт местного самоуправления (на примере стран Европы и Азии)».

Срок сдачи законченного проекта (работы) «26» декабря 2018 г.

Исходные данные к проекту (работе): объект исследования - субъект ФРГ (Германия); характер курсового проекта (работы) - исследовательский; задание кафедры;

задание кафедры, инициативная НИР, рекомендуемая литература, материалы практики) материалы Федеральной службы государственной статистики

Содержание пояснительной записки (перечень подлежащих разработке вопросов)

Введение; Глава 1. Теоретические основы зарубежного опыта; 1.1Понятие и сущность местного самоуправления; 1.2 Зарубежные модели МСУ; 1.3 Финансовая политика зарубежных органов МСУ; Глава 2. Анализ зарубежного опыта местного самоуправления; 2.1 Муниципальное самоуправление Германии; 2.2 Полномочия органов местного самоуправления в зарубежных странах; 2.3 Муниципальное самоуправление в Японии; Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию местного самоуправления; Заключение; Список использованных источников.

Перечень графического материала:

Таблица 1. - Основные теории местного самоуправления

Рисунок 1. Организационная структура муниципалитета в ряде немецких земель

Таблица 2. - Рекомендации по совершенствованию МСУ.

Руководитель к.э.н., доцент _____________ / М.В. Рыбкина / должность подпись инициалы, фамилия

«_____»_________________20___г.

Студент _____________ / А.И. Родионова /

подпись инициалы, фамилия

«_____»_________________20___г.

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего образования

«УЛЬЯНОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ОТЗЫВ

руководителя на курсовую работу студента Родионовой Анастасии Ивановны фамилия, имя и отчество

Факультет Инженерно-экономический группа ГМУбд-31 курс 3

Дисциплина «Основы государственного и муниципального управления»

Тема проекта (работы) «Зарубежный опыт местного самоуправления на примере стран Европы и Азии»

________________

Отмечаются следующие моменты: актуальность темы исследования; соответствие содержания и структуры курсовой работы ее теме; степень разработанности проблемы, наиболее интересно исследованные вопросы. Оценивается степень самостоятельности и инициативы студента; умение пользоваться различными источниками информации; уровень его теоретической подготовки; умение анализировать научные материалы, делать практические выводы; знание основных концепций, научной и специальной литературы по избранной теме. Содержится оценка проекта (работы) руководителем.

Данная курсовая работа актуальна , т.к. работа позволяет изучить зарубеженый опыт местного самоуправления на примере стран Европы и Азии. Работа состоит из введения , трех глав, заключения, списка использованных источников.

В первой главе рассмотрены теоретические основы зарубежного опыта местного самоуправления. Во второй главе проведен анализ МСУ. В третьей главе разработаны рекомендации по совершенствованию МСУ.

Работа выполнялась самостоятельно, студент показал умение анализировать научные матерьялы, делать выводы.

Студент допущен к защите и заслуживает положительной оценки.__________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

Руководитель к.э.н., доцент _____________ / М.В. Рыбкина / должность подпись инициалы, фамилия

«_____»________________20____г.



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

1.2 Зарубежные модели МСУ

1.3 Финансовая политика зарубежных органов МСУ

2. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Муниципальное самоуправление в германии

2.2 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности зарубежных стран

2.3 Муниципальное самоуправление в Японии

3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной работы обусловлена тем, что эффективность деятельности органов муниципальной власти в существенной степени зависит от того, насколько правильно выбрана оптимальная модель местного самоуправления. Мировая практика накопила определенный опыт деятельности органов местной власти, применении на практике разнообразных моделей управления на местах. Определенный опыт реализации местного самоуправления нашел свое практическое воплощение в зарубежных странах Европы и Азии. В этой связи, представляется важным обобщить данный опыт, выявить, как на практике реализуется та или иная модель МСУ. самоуправление правовой власть муниципальный

Анализ литературы по теме исследовательской работы свидетельствует о том, что проблема организации местного самоуправления находится в центре внимания не только политиков, но и учёных. Теоретико-методологическую основу исследования составляют труды учёных, таких как Велихов Л.А., Фадеев В.И, Бабун Р.В., Широков А.Н., Емельянов Н.А., Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Алексеев О.Б., Генисаретский О.И., Рыбкина М.В., по проблеме организации местного самоуправления.

Объектом исследования выступает местное самоуправление в Европе и Азии.

Предмет - зарубежная модель организации местного самоуправления.

Цель работы - выявление существующих зарубежных моделей МСУ их анализ и разработка рекомендаций по их совершенствованию.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

§ раскрыть понятие и сущность местного самоуправления;

§ определить принципы местного самоуправления и основные организационно-правовые формы его осуществления;

§ исследовать структуру органов местного самоуправления за рубежом;

§ провести анализ модели формирования представительного органа власти;

Структура курсовой работы обусловлена целью и задачами исследования и включает в себя: Введение; Глава 1. Теоретические основы зарубежного опыта; 1.1Понятие и сущность местного самоуправления; 1.2 Зарубежные модели МСУ; 1.3 Глава 2. Анализ зарубежного опыта местного самоуправления; 2.1 Муниципальное самоуправление Германии; 2.2 Полномочия органов местного самоуправления в зарубежных странах; 2.3 Муниципальное самоуправление в Японии; Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию местного самоуправления; Заключение; Список использованных источников.



1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА

1.1 Понятие и сущность местного самоуправления

Местное самоуправление - система, которая обуславливает организацию и деятельность населения, обеспечивает им самостоятельное управление и владение муниципальной собственностью, а также решение вопросов местного значения.

Местное самоуправление - один из важнейших институтов демократического общества. А так как Российская Федерация - демократическое государство, то в нём признаётся и гарантируется местное самоуправление. В свою очередь местное самоуправление в пределах своихполномочий самостоятельно, и её органы не входят в систему органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через институты демократического общества, таких как выборы и референдумы или через избираемые органы.

В научной литературе описаны несколько основных концепций организации местного самоуправления, которые сформировались в основном в XIX веке в Бельгии и во Франции. Краткие характеристики данных теорий представлены в таблице 1.

Таблица 1. - Основные теории местного самоуправления

№ п/п	Теория	Основные признаки
1	Общественная теория	Строгое разграничение государственных и общинных дел
2	Государственная теория	Общинные делачасть государственных дел, переданных для исполнения на места
3	Государственно-общественная теория	Выполнение общиной как местных, так и государственных дел

Общественная теория, которая изначально сформировалась как теория свободной (естественной) общины, основывалась на разделении государственных и общинных дел. Её представителями являлись А. Гербер, Д.Аренс, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер. В рамках этой теории к исполнительной, законодательной и судебной власти необходимо было присоединить четвёртую ветвь власти - общинную (муниципальную, местную). Русский публицист, общественный деятель и политик Велихов Л.А. утверждал: «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создаёт общину, а лишь признаёт её» [3, с. 236].

На смену теории свободной общины пришла хозяйственная теория. Её сторонники Р. Моль, А.И. Васильчиков противопоставляли государственную власть и местные сообщества. Согласно этой теории, дела хозяйского характера должны выполняться общиной без вмешательства государства.

Сторонники юридической теории (Г. Еллинск, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин) считали, что государство, доверяя органам, самоуправление ряд правительственных прав в полном объёме, признаёт их автономию. При этом необходимо заметить, что органы самоуправления не являются органами государства.

Государственная теория стала популярной в России в середине 70-х гг. XX в. Её исследователи, Р. Гнейст, Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский, рассматривали местное самоуправление как часть государственного устройства, а общинные дела- составляющие государственных дел, переданных для исполнения на места.Важное значение для понимания сущности местного самоуправления имеет двойственная (дуалистическая), государственно-общественная теория. Согласно этой теории, местные сообщества выполняют как совершенно местные дела, которые не требуют вмешательства со стороны государства, так и определённый ряд дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают агентами государства на местном уровне, а поэтому, действуют под контролем государства. В настоящих условиях продолжают оставаться актуальными общественная и государственная теории, которые по-разному используются отечественными учеными при изучении вопросов местного самоуправления.

Определяя различные концепции местного самоуправления, следует выделить их основные различия: в характере взаимоотношений с центральной властью, в характере и количестве дел, предоставляемых местному самоуправлению, в способе формирования местных учреждений. В России были реализованы общественная и государственная теории местного самоуправления. Примером воплощения общественной теории является земская и городская реформы 1864 и 1870 гг., государственной теории- система местных Советов в советской России.

В настоящее время нет единого подхода к пониманию сущности местного самоуправления, поэтому и нет однозначного подхода к содержанию данного понятия.

Взгляды различных учёных, политических деятелей и профессоров на содержание понятия «местное самоуправление» крайне различны. Например, В.И. Фадеев считал, что данное понятие следует раскрывать как форму организации власти на местах, предполагающую самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Н. А. Емельянов полагал, что местное самоуправление-это особая форма децентрализации управления, осуществляемая населением непосредственно, которая обеспечивает самостоятельность деятельности механизма народовластия на местном уровне и его эффективную интеграцию в систему общественных отношений.Н.И. Глазунова обозначила местное самоуправление как способ осуществления народом принадлежащей ему власти, образ жизни людей на высоком уровне развития гражданского общества и демократического государства.

Отличная точка зрения А.Н. Широкова - рассмотрение данного понятия как элемента политической системы общества, имеющий собственное функциональное предназначение: на законных основаниях участвовать в распределении ценностей в обществе, осуществлять в соответствии с конституционным разделением власти между ее уровнями часть властных функций, устанавливая нормы, осуществляя контроль за их исполнением и имея возможность легитимно применять силу. И.В. Выдрин и А. Н. Кокотов, в свою очередь, считали, что местное самоуправление - это процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, основанный на разумном сочетании представительских институтов и институтов непосредственной демократии. О.Б. Алексеев, О.И. Генисаретский, П.Г. Щедровицкий объясняли местное самоуправление как институт, встроенный в конкретную социальную ткань общества.

Таким образом, каждое из перечисленных определений понятия «местного самоуправления» несет в себе значительную долю истины и содержит положения, которые характеризуют местное самоуправление, которые в той или иной степени актуальны и в настоящее время, но для понимания сущности современного местного самоуправления ни одна из них в отдельности не является достаточной.

Общие принципы организации местного самоуправления- закрепляемые Конституцией, федеральным законом, обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и осуществления местного самоуправления.

Система государственных гарантий прав местного самоуправления состоит из:

§ общих гарантий, включающих в себя законодательные нормы, гарантирующие соблюдение тех или иных прав;

§ специальных гарантий, которые также называются юридическими. Они определяют механизмы судебной и иной защиты тех прав и полномочий местного самоуправления, на которые распространяются общие гарантии.

Местное самоуправление гарантируется обеспечением минимального бюджета, передачей необходимых ресурсов для выполнения переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, компенсацией дополнительных расходов, вызванных решениями органов государственной власти.

Органы местного самоуправления вправе самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения, т.е. местное самоуправление предполагает самостоятельность при решении вопросов местного значения.

Важным принципом местного самоуправления является принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, так как местное самоуправление также предполагает единство данных принципов. Из рисунка 1 видно, что в соответствии со ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. Кроме этого, местное самоуправление должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действий для осуществления собственных инициатив.

Немаловажен принцип гласности в организации и осуществлении местного самоуправления, который показывает:

§ степень открытости деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

§ в какой мере население вовлекается в управление местными делами.

Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия в деятельности местного самоуправления заключается в том, что при реализации единоначалия важные принципиальные вопросы деятельности местного самоуправления обсуждаются коллегиально, т.е. совещательно. Решения коллегии проводятся в жизнь правовыми актами высшего должностного лица.

Принципы местного самоуправления составляют правовую основу демократической концепции местного самоуправления. Значение принципов организации местного самоуправления в том, что они предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории страны. Они помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки.

1.2 Зарубежные модели МСУ

Чтобы более основательно рассмотреть, в чем же состоят различия между отечественной и зарубежной системой местного самоуправления целесообразно будет узнать, какие модели СМУ существуют вообще. Одной из самых распространенных является Англосаксонская модель, получившая популярность в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятие отдельных решений. Контроль над деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма. Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер. В странах континентальной Европы, франкоязычной Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке получила распространение так называемая континентальная (или французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции. Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др. Ее чертами являются: высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления; отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.

Следующая по популярности континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре. Она обладает такими чертами, как: сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенной иерархией системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным; ограниченной автономией местного самоуправления; наличием на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим. Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует). В Германии, Австрии, Японии, в некоторых пост социалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

«Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии - сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право - исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

1) «сильный мэр», занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

2) «сильный магистрат», избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

3) «сильный директор» - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

4) «сильный совет», являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

1.3 Финансовая политика зарубежных органов МСУ

В странах первой группы приоритет отдан фискальной автономии, причем в доходах местных бюджетов доминируют местные налоги. Самостоятельность шведских коммун и ландстингов опирается, прежде всего, на собственную налоговую базу. [18]

В 1998 г. в Канаде доходы от собственных источников (налоги на недвижимость, плата за предоставление услуг и др.) в муниципальных бюджетах в среднем составляли 71%, в США - 67%15. Во многих американских штатах ставки налогов на содержание школ (это, прежде всего налог на недвижимость) определяются на референдуме, то есть даже не органами местного самоуправления, а непосредственно населением. [18]

В странах второй группы больше внимания уделяется финансовому выравниванию, причем в доходах местных бюджетов значительное место занимают государственные дотации. Высокая доля государственных дотаций ограничивает эффективность местного самоуправления. Как правило, дотации носят целевой характер, требуют долевого финансирования и зачастую стимулируют органы местного самоуправления выделять средства на объекты, которые позже могут оказаться ненужными или нерентабельными. [18]

Решение о том, в чем нуждаются жители коммуны - в плавательном бассейне или в теннисном корте, принимается, исходя из возможности получить дотацию, а не только из интересов граждан. Вышеприведенный пример с бассейном не случаен. В Германии в 60-е гг. в связи с возможностью получения целевого финансирования начался бум в строительстве плавательных бассейнов. В результате в небольшом городе могло оказаться несколько общественных бассейнов. Но государство субсидировало лишь строительство, а не эксплуатацию, поэтому позже, в условиях финансового кризиса, в связи с высокими эксплуатационными расходами построенные бассейны стали закрываться. И в небольших городах (если они не являются курортами), как правило, осталось по однохму бассейну, что вполне соответствует их потребностям16 . В условиях фискальной автономии органы местного самоуправления ведут себя иначе. В небольшом американском городе Харрисон (штат Арканзас) жители захотели построить бассейн. В мэрии подсчитали, что строительство бассейна должно обойтись городу в 900 тыс. долларов, и чтобы собрать эту сумму, нужно на девять месяцев повысить налог с продаж. Выходило, что к существующему налогу надо добавить 0,8 процента - меньше одного цента на каждый потраченный доллар, но жители проголосовали ПРОТИВ налога. Мэр города решил, что он плохо подготовился, не сумел объяснить согражданам выгоды строительства, - и через год, после общественной PR-кампании на новом референдуме жители сказали «да» налогу и бассейну. Бассейн был построен, налог снова снизили до прежней величины (его, напомним, вводили на 9 месяцев). К своему бассейну граждане относятся очень бережно. [18]

Важно отметить, что выравнивание, хотя оно и сглаживает территориальные различия, не всегда привлекательно для инвесторов. «Низкая собираемость [собственных] налогов может привести к трансформации несоответствия доходов и расходов (риск ухудшения ликвидности) в структурный дисбаланс, который существенно ограничит кредитоспособность местных органов власти. Так, во Франции, например, местные администрации оказывались неспособными выполнять свои обязательства, даже когда налоги поступали регулярно»

Фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому, по мнению финансовых аналитиков, «на протяжении последних десятилетий расходные полномочия в странах Западной Европы, а вместе с ними и доходные источники перераспределялись в бюджетной системе в пользу местных органов власти. Таким образом, доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам». [19]



2. АНАЛИЗ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Муниципальное самоуправление в германии

Проанализируем системы МСУ в странах Европы и Азии.

МСУ Германии.

Федеральный уровень: На этом уровне Основным Законом ФРГ (§§1-3 ст. 28) установлено, что вопросы местного самоуправления находятся в компетенции федеральных земель, и Федерация не вмешивается в политику федеральных земель в отношении местного самоуправления. [6, с. 23] Согласно параграфу 1: “Конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социально-правового государства в духе настоящего Основного Закона. В землях, округах и муниципалитетах граждане должны иметь представительства, избранные путем всеобщих, свободных и равных выборов при тайном голосовании. В муниципалитетах выборный территориальный орган может заменяться муниципальным собранием”.

Уровень федеральных земель: Конституции земель содержат подробные положения, регламентирующие форму и объем полномочий местных органов власти. [7, с. 25] Конституции земель должны соблюдать гарантии, предоставляемые ст. 28 Основного Закона. Столь значительное различие в компетенциях федерального уровня России и Германии в отношении местного самоуправления объясняется тем, что германское федеративное государство сложилось в результате объединения суверенных государств. Российская же Федерация складывалась путем передачи части полномочий федерального центра субъектам Федерации, находящимся только в процессе своего становления. Строго унифицированного порядка в организации власти на уровне федеральных земель не существует, потому этот порядок в различных землях может значительно отличаться.

В частности, в некоторых федеральных землях предусмотрен промежуточный уровень власти (между органами власти федеральной земли и местным самоуправлением). Этот уровень в Германии называют средним уровнем. По правовому статусу органы власти среднего уровня представляют собой территориальные подразделения органов власти федеральных земель. Основная задача данного уровня государственной власти федеральных земель - обеспечение контроля за соблюдением законодательства всеми нижестоящими уровнями власти. Таким образом, обязательная в любой системе управления функция контроля выведена на отдельный (специализированный) уровень управления. Средний уровень установлен не во всех федеральных землях. Так, в частности, средний уровень власти установлен в Саксонии, где образовано 3 территориальных подразделения (округа) с центрами в Дрездене, Лейпциге и Чемнитце, и в Тюрингии, где образовано одно территориальное подразделение (округ) с центром в Веймаре. В качестве аналога германского среднего уровня в России могут рассматриваться образуемые в некоторых субъектах Федерации территориальные подразделения органов государственной власти субъектов Федерации (например, в Свердловской области). Таким образом, в соответствии с законодательством ФРГ основное регулирование отношений в сфере местного самоуправления осуществляется на уровне федеральных земель, т.е. конституциями, законами и иными актами органов государственной власти федеральных земель.

Уровень района и городов районного значения: Районы в Германии являются публично-правовыми корпорациями, объединением коммун (общин) и одновременно государственной административной единицей нижнего уровня. [6, с. 57] Распределение компетенции (задач) между районами, городами и общинами осуществляется по принципу, согласно которому выходящие за местные рамки работы, которые не могут быть выполнены общинами, осуществляются главным образом районами, т.е. по принципу “снизу вверх”. Органы власти района формируются по тому же принципу, что и органы самоуправления в городах и сельских общинах. Населением района избирается крейстаг - главный орган районного самоуправления. Деятельность по решению вопросов местного значения в городах и на территории сельских общин имеет приоритет по отношению к компетенции органов власти районов. Таким образом, в компетенцию районов входят задачи, решение которых необходимо в интересах жителей района, но выходит за пределы возможностей городов и сельских общин. Таким образом, районы в Германии скорее являются над муниципальным уровнем, чем нижним “этажом” государственной власти. Основной задачей этого уровня управления является координация межмуниципального взаимодействия и решение совместными усилиями вопросов, выходящих за пределы возможностей отдельных общин.

Уровень городов и коммун (общин): Под немецким термином “город” в отношении местного самоуправления (в отличие от термина “город районного значения”) следует понимать относительно небольшой город в статусе базового (нижнего) уровня самоуправления.Общины интегрированы в государственное административное устройство земель и являются его частью. Территории общин представляют собой нижний уровень государственно-административного устройства.

Структура местного самоуправления в городах ФРГ состоит из двух основных ветвей власти - законодательной (представительной) и исполнительной, принципы организации и взаимодействия которых основаны, как правило, на концепции сильной исполнительной власти и достаточно унифицированы по всем территориальным единицам (землям). [6, с. 80] Кроме того, каждая земля и многие города имеют свои специфические, закрепленные в земельном и местном законодательствах (в положениях об общинах), организационные особенности, отражающие своеобразие структуры, функций и способов избрания руководителей органов управления городами.

Высшим органом власти на местах являются городской совет или совет общины. Это - муниципальное собрание, представительный орган, напрямую избираемый населением, так называемый “коммунальный парламент”. В соответствии с Основным законом ФРГ, советы избираются жителями общины на пятилетний срок на основе публичных, прямых, свободных, равных и тайных выборов [5, с. 7]. Избирателями могут быть жители старше 18 лет, имеющие немецкое гражданство и прожившие в городе (общине) не менее трех месяцев. Кандидаты на выборы в совет обычно выдвигаются различными политическими партиями. В соответствии с Законом о выборах, кандидаты от политических движений должны быть старше 18 лет, прожить в общине не менее шести месяцев, иметь немецкое гражданство не менее года. Число членов совета зависит от численности населения и колеблется в городах Германии от пяти до 93.

Будучи избранными, члены совета обладают свободным мандатом, т.е. исполняют свои обязанности в рамках законов в соответствии с их собственными убеждениями и исключительно в целях общественного процветания. Они не ограничены какой-либо ответственностью, которая уменьшила бы их свободу в принятии решений в качестве членов совета. На первом заседании из нескольких кандидатур избираются председатель совета и его заместители (обербургомистр и бургомистры), которые занимают свои должности в течение срока полномочий совета. Члены совета выполняют свою работу на общественных началах, но имеют право получать компенсацию расходов в соответствии с их общественными обязанностями и потерей заработка. Заседания совета всегда открыты для публики. Время проведения, место и повестка дня публикуются в форме официального объявления в ежедневных газетах.

Как высший законодательный орган общины, совет принимает решения по всем существенным вопросам, спектр которых широк и многообразен: общественные расходы, увеличение объемов или расширение сфер деловой активности, получение кредитов, обеспечение безопасности, строительство новых плавательных бассейнов, больниц, центров досуга, домов престарелых, школ и пр. [12, с. 249]. В соответствии с правами, предоставленными общинам, совет осуществляет и свой собственный “бизнес” на основе местного (городского) законодательства. Он также распоряжается использованием средств, выделяемых на поддержание чистоты и порядка в городе, уборку улиц, переработку отходов, водопотребление и водоочистку. Он может принимать решения по руководству городской исполнительной властью (администрацией), отслеживает исполнение своих решений. Для подготовки решений совет может создавать специальные комиссии из членов совета и привлекаемых специалистов. Наглядно структура немецкого муниципалитета представлена на рисунке 1.

Рисунок 1. Организационная структура муниципалитета в ряде немецких земель (система магистрата)

Вторым важным органом управления в общине после городского совета являются органы исполнительной власти (городская власть или городская администрация), включающие избираемых или назначаемых, в зависимости от типа структуры управления, руководителей департаментов. Исполнительная власть отвечает за ежедневное оперативное управление городом и за подготовку и выполнение решений городского совета. Администрация имеет право оспаривать решения, противоречащие закону. В этом случае совет обязан пересмотреть свое решение. При повторном протесте исполнительной власти решение принимается вышестоящими органами управления на уровне земель.

Структура органов исполнительной власти в Германии построена на единых для всех земель принципах: вся городская администрация разделена на департаменты, имеющие унифицированную нумерацию. [2, с. 11] Каждый департамент имеет вертикальную структуру. Администрация имеет восемь основных департаментов:

1) общего управления;

2) финансов;

3) безопасности и поддержания порядка;

4) культуры и образования;

5) по делам молодежи;

6) строительства;

7) управления общественными службами;

8) экономики и транспорта.

2.2 Полномочия органов местного самоуправления и методы муниципальной деятельности зарубежных стран

Полномочия органов местного самоуправления можно разделить, в зависимости от сферы компетенции, на две группы. К первой относится решение задач в рамках собственной сферы компетенции, касающихся функционирования данной территориальной единицы, т.е. задач местного самоуправления. Земельные инстанции могут осуществлять только правовой надзор за действиями органов муниципального управления при выполнении этих задач, но не контролировать целесообразность их действий.

Эти задачи местного самоуправления в свою очередь подразделяются на обязательные (организация энерго и водоснабжения, пожарной охраны, содержание зданий начальных школ, управления дорогами и т.п.) и добровольные (их община ставит перед собой сама с учетом своих финансовых возможностей, например, строительство спортивных сооружений, парков, музеев и т.п.). Ко второй группе относится решение задач в рамках порученной сферы компетенции. Это, прежде всего, так называемые государственные поручения коммунальным структурам управления со стороны Федерации или земель. Они обычно касаются гражданской обороны и регистрации военнообязанных. На выполнение государственных поручений распространяется неограниченный правовой и предметный надзор вышестоящих органов. [4, с. 325]

Нечто среднее между задачами самоуправления и государственными поручениями представляет собой выполнение обязательных задач по указанию. К ним относятся обеспечение строительного надзора, регистрация места жительства граждан и оповещение населения о грозящей опасности.

Основными методами муниципальной деятельности являются непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность - это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д., разрешение на занятия промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах, дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Сюда же относится надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-либо акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства.

В зависимости от сфер деятельности муниципальных органов их основные полномочия будут в дальнейшем раскрыты по следующим группам:

1) полномочия в сфере финансово-экономической деятельности;

2) полномочия в области охраны общественного порядка;

3) полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, застройки и благоустройства территорий и охраны окружающей среды (ОС);

4) полномочия в социальной сфере.

Опыт работы органов местного самоуправления на примере германского города Бергиш Гладбах. Центр германских исследований. Институт Европы РАН. Москва, 2000 Полномочия общин в сфере финансово-экономической деятельности [9, с. 271]: Местное самоуправление не способно функционировать без определенной свободы финансовой деятельности. Основой бюджетного хозяйства ФРГ является бюджетная автономия - самостоятельность Федерации, земель и общин в области планирования, рассмотрения в представительных органах, реализации и контроля за исполнением соответствующих бюджетов. Финансовый суверенитет Федерации и земель регулируется ст. 104а Основного закона ФРГ.

Суверенитет общин в финансовых вопросах прямо не вытекает из положений Основного закона. Он является производным от права на самоуправление, зафиксированного в п. 2 ст. 28 [10, с. 14], и действует в рамках федеральных и земельных законов. Во всех федеральных землях общины имеют право утверждать собственный проект бюджета представительными органами коммун.

Однако уставы коммун, составляемые на уровне общин, аналогично бюджетному закону на федеральном и земельном уровнях, могут быть приняты при условии, что общая сумма кредитов и обязательственных полномочий, максимальная сумма кассовых кредитов и размер налоговых ставок будут утверждены государством. Распределение финансирования между тремя уровнями государственной власти осуществляется в соответствии с принципом германского права - “объем задач определяет размер финансирования”. Обеспечению финансовыми средствами отдельных субъектов управления в соответствии со стоящими перед ними задачами способствует сбалансированность их бюджетов. Это также позволяет более экономно расходовать финансовые ресурсы страны. Как показывает опыт, собственные средства субъектов управления расходуются, как правило, более экономно, чем финансовая помощь других управленческих уровней.

Коммунальные финансы являются основой всего местного самоуправления. В распоряжении органов местной власти находится значительный объем финансовых средств. Общий размер коммунальных бюджетов составляет больше половины бюджета Федерации и около 75% общего бюджета земель. Данное обстоятельство объясняется большим числом задач, непосредственно выполняемых коммунами. Однако финансовая автономия местных органов носит относительный характер, что связано с проведением общефедеральной макроэкономической политики и экономическими задачами отдельных земель. В первую очередь речь идет о поддержке коммунами государственных антициклических мер. Подразумевается, что в периоды экономического подъема коммуны должны сокращать свои инвестиционные расходы, а в условиях спада увеличивать расходы на инвестиции, поддерживать спрос и способствовать экономическому развитию. На практике эффективность коммунальной финансовой политики по преодолению циклов невелика, более того, в периоды неблагоприятной экономической ситуации именно коммуны больше всего страдают от последствий циклических явлений, для борьбы с которыми необходима помощь земель или федерации.

Более успешно общины вовлекаются в региональную и структурную политику, имеющую особое значение для Германии, провозгласившей себя социальным государством (ст. 20 Основного закона) [1, с. 42], что предполагает, среди прочего, и меры по уменьшению крупных социальных различий в обществе.

В ФРГ действует система бюджетного регулирования, включающая вертикальное и горизонтальное “финансовое выравнивание”. Вертикальное (первичное) финансовое выравнивание охватывает финансовые отношения между Федерацией, ее субъектами (землями) и входящими в их состав коммунами. Оно касается распределения налоговых поступлений между ними. Коммуны распоряжаются лишь незначительной частью собранных на ее территории средств. Горизонтальное (или вторичное) финансовое выравнивание осуществляется между субъектами одного уровня с целью сближения их потенциалов и условий жизни населения. Например, различия в уровне развития городов, пригородов и сельской местности считаются в ФРГ допустимыми лишь в ограниченных пределах, чтобы избежать миграции из сел и перенаселения городов, что требует объединения усилий государственных органов Федерации и земель с властями на местах в сферах управления, планирования и в области финансов.

Общины скорее являются частью единого целого, чем независимыми территориальными единицами: возможность предпринять что-то на муниципальном уровне больше зависит от ситуации в государстве, чем от специфических местных обстоятельств. В случае необходимости коммуны получают дополнительные финансовые отчисления из бюджета земли или Федерации, которые могут достигать в отдельных случаях 50% доходной части коммунальных бюджетов.

Право местных органов власти самостоятельно распределять свои расходы (так называемая компетенция по расходам) представляет собой часть финансовой автономии. За нормативно устанавливаемые и обязательные статьи бюджета отвечает совет. Он определяет принципы и направления местной политики в сфере доходов и расходов.

За административное исполнение бюджета отвечает высшее лицо в администрации: в Северной Германии это руководитель (“директор”) общины, в Южной - бургомистр. Важной статьей расходов городов и общин является финансирование экономической и социальной инфраструктуры. Особенно велики капитальные затраты местных органов на строительство учреждений здравоохранения, просвещения, жилья, дорог, а также на капиталовложения в развитие местной промышленности. Помимо капитальных велика и доля текущих затрат (на дорожно-транспортное хозяйство, содержание полиции и пожарной службы, больниц и пр.). Особо нужно отметить расходы на регулирование размещения производительных сил. Наконец, быстрыми темпами растут в последние годы расходы на природоохранные мероприятия.

Крупной статьей расходов городов, имеющих право выпускать займы, является выплата процентов по кредитам. Бюджетное хозяйство местной территории, в которое входит планирование, утверждение и исполнение бюджета на текущий бюджетный год, ведется на основе и в рамках пятилетнего финансового плана.

Основой финансового плана местных властей является составляемая ими программа инвестиций, определяющая инвестиционные мероприятия и приоритеты. В финансовом плане предполагаемые расходы и возможности их покрытия расписываются по годам. Этот план должен ежегодно продлеваться и уточняться в соответствии с существующей реальностью. Однако планирование местных расходов лишь в незначительной степени определяется самостоятельными решениями местных органов власти. Сегодня их обязанности по расходованию финансовых средств более чем на 90% определяются законами. Большая часть этих средств приходится на оплату персонала. Местные органы могут сами решать, какой штат персонала им нужен, но они не вправе определять размер зарплаты.

В широком аспекте финансовая автономия действует лишь в разрезе добровольных полномочий, т.е. главным образом в области культуры и коммунального хозяйства. Расходы же на социальные нужды в значительной мере определяются законами Федерации и земель. Нормативные акты требуют от органов местного самоуправления, прежде всего, экономии и бережливости. К этому их вынуждает принцип “обязательного минимального финансирования”, являющийся одним из принципов германского права.

Местные органы власти должны также учитывать требования сбалансированности экономики в целом, т.е. поддержания определенного уровня цен и высокой степени занятости при постоянном экономическом росте. Контрольные меры, касающиеся выполнения законодательных предписаний на этот счет, могут серьезно корректировать полномочия местных органов по расходованию средств. Особенно жесткий контроль устанавливается за использованием целевых субсидий. Что касается доходной части местных бюджетов, то она может исполняться двумя способами.

Во-первых, государство открывает местным органам источники самофинансирования. Они имеют право взимать собственные платежи (налоги, всевозможные сборы, взносы, штрафы, пошлины), брать в ограниченных пределах кредиты, а также получать доходы от своего имущества и коммерческой деятельности. Во-вторых, при необходимости федеральный центр и земли тоже участвуют в финансировании общин. Полномочия местных органов власти в области нового строительства, коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды.

Эти полномочия охватывают строительство, развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов, соблюдение законодательства по охране природы, борьбу с загрязнением воды, воздуха. Вопросы водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. очень волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда позволяют им обеспечить нормальное и здоровое существование. Поэтому данная сфера - это главная функция местных властей, выполнения которой ждут от них люди. В таком густонаселенном индустриальном государстве, как ФРГ, возможность использовать землю под строительство является важным компонентом гарантии частной собственности. Сооружение, перестройка и изменение формы пользования строением допустимы лишь тогда, когда застройщик имеет разрешение на строительство, выданное соответствующим органом строительного надзора.

Органы местной власти, общины могут с помощью планов общей застройки, издаваемых в форме уставов, регулировать использование земли в строительных и прочих целях в интересах общества и социально приемлемого подхода к землепользованию [7, с. 184]. Издание планов застройки общины осуществляют под собственную ответственность, что является одним из главных элементов гарантии коммунального самоуправления. В задачи коммунального градостроительного планирования входит подготовка плана использования территории, который охватывает всю территории общины и представляет собой план, в общих чертах отличающийся от плана застройки; последний является подробным, нормативным планом определенной части территории общины. План использования территории должен утверждаться органом государственного надзора, тогда как о планах застройки должна лишь регулярно даваться информация.

Такой пример ограничения государственного надзора свидетельствует о самостоятельности коммунального самоуправления. В то же время, очевидно, что для гармоничного и упорядоченного развития больших территорий коммунальное градостроительное планирование должно согласовываться с планированием территорий за пределами данной общины. Выполнение этого требования обеспечивается путем согласованного между Федерацией и землями планирования в сфере землеустройства. Этой цели служит федеральный закон о планировании расселения и землепользования, который формулирует ряд общих целей, направленных на достижение равновесия между промышленными центрами и сельскими районами, и должен обеспечить сбалансированность социально-экономической структуры. Федеральная программа планирования расселения и землепользования содержит положения по координации соответствующих мер. На основе этого документа земли разрабатывают для своей территории соответственно земельные программы планирования расселения и землепользования и планы развития земель.

...