Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет права

Выпускная квалификационная работа

Реализация принципа разделения властей в налоговом праве США

Комаревцев Ярослав Александрович

Москва 2019

Оглавление

Введение

Глава 1. Принцип разделения властей в конституционном праве США

1.1 Теоретические основы принципа разделения властей в государственном устройстве

2.2 Распределение компетенций в сфере налогообложения между субъектами власти в рамках системы американского федерализма

Введение

Актуальность темы исследования.

Ценности, лежащие в основе государственного устройства и закрепленные на конституционном уровне в большинстве современных демократических государств (свобода, равенство, справедливость, неприкосновенность частной собственности и др.), являются важнейшим звеном политико-правовой системы общества, определяющим его существование и развитие. В то же время не менее важными элементами данной системы являются институты публичной власти, призванные обеспечивать и охранять данные ценности. В связи с этим ключевой проблемой государственного устройства является установление эффективных ограничений государственной власти в той степени, в которой она может оказать деструктивное влияние на реализацию этих ценностей в общественных отношениях.

Одной из старейших теорий государственного устройства является доктрина разделения властей. Впервые возникнув в античный период, ее идеи эволюционировали сквозь столетия и, как отмечает видный английский конституционалист М.Вайл Vile, Maurice John Crawley.Constitutionalism and the Separation of Powers. Liberty Fund, 2012. Стр.15, по сегодняшний день продолжают лежать в основе устройства любого демократического государства. Как утверждает исследователь, даже будучи обреченными на регулярную критику ввиду своего длительного существования, концептуальные основы данной теории - ограничение государственной власти путем ее распределения между независимыми группами публично-правовых институтов - являются универсальными для любого государства, в основе устройства которого лежат демократические ценности.

Как известно, Конституция Соединенных Штатов Америки является одним из первых основных законов, написанных под влиянием и в строгом соответствии с основными идеями доктрины разделения властей. В связи с данным обстоятельством опыт построения правового государства в США являет собой плодотворное поле для проведения соответствующего исследования и выявления основных закономерностей и ограничений реализации принципа разделения властей в контексте государственного строительства.

Очевидно, что в конечном итоге принцип разделения властей, закрепленный на конституционном уровне, отражается на специфике публично-правовых отношений и, в частности, налоговых правоотношений. В связи с этим доктрина разделения властей в США предстает перед исследователями не иначе, как одна из конституционных основ налогообложения в государстве, а значит и наряду с другими фундаментальными принципами определяет эффективность и вектор развития всей налоговой системы страны.

При этом стоит отметить, что исследование приобретает дополнительную значимость в контексте закрепления в Конституции РФ 1993 г. принципа разделения властей, поскольку создает возможность для проведения последующих исследований, посвященных сравнительно-правовому анализу конституционных основ налогообложения в США и РФ.

Таким образом, исследование практической реализации принципа разделения властей в сфере налогообложения в Соединенных Штатах Америки представляется актуальным в контексте как развития зарубежного правоведения, так и возможности последующего проведения теоретико-практических исследований, направленных на сравнительный анализ конституционных основ налогообложения в США и РФ.

Степень научной разработанности темы.

На современном, «российском», этапе исследования конституционного и финансового права малое число исследований было посвящено конституционным основам публичных финансов США - большая часть научных работ с соответствующей проблематикой была опубликована еще в советский период видными правоведами-международниками. С точки зрения исследования непосредственно общей системы конституционного права США стоит выделить работы А.А. Мишина, Чиркина В.Е., Лафитского В.И., Власихина В.А. Выделение некоторых полномочий органов судебной и исполнительной власти США в сфере налогообложения можно найти в работах С.В. Филиппова и Г.И. Никерова соответственно. Отдельного внимания заслуживают работы П.Д. Баренбойма, ставшего автором нескольких исследований, посвященных взаимоотношениям исполнительной и законодательной власти в сфере публичных финансов. В то же время современная российская научная литература изобилует работами, посвященными конституционно-правовому анализу налогового права РФ. При этом стоит отметить, что ранее в российском академическом пространстве еще не наблюдались исследования, посвященные непосредственно проблематике, соответствующей заявленной выше теме исследования.

В ходе написания работы также был использован ряд иностранных источников. Так, труды Дж.Локка, Ш.Монтескье, М.Вайла легли в основу исследования теоретических основ принципа разделения властей в государственном устройстве. Работы «отцов-основателей» (Томаса Джефферсона, Джеймса Мэдисона), наряду с трактатами судей Верховного Суда США (Томас Макинтайр Кули) составили основу для доктринального анализа разделения полномочий между тремя ветвями власти.

Постановка исследовательской проблемы

Проблематика заявленного диссертационного исследования во многом исходит из несистематического и комплексного характера публично-правовых отношений в сфере налогообложения в США, а также из неявного характера реализации принципа разделения властей в публично-правовых отношениях в финансовой сфере ввиду отсутствия нормативно-правовых актов, развернуто закрепляющих такое распределение компетенций в финансовой сфере.

Цель и задачи исследования. Планируемая методология

Целью исследования является выявление системы разделения полномочий органов власти федерации, штатов и муниципальных образований в сфере налогообложения. Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие предполагаемые задачи:

· Изучить теоретические основы и основные положения доктрины разделения властей;

· Провести историко-правовой анализ конституционного развития США во второй половине XVIII века;

· Изучить источники конституционного права США на предмет выявления норм, прямо или косвенно отражающих реализацию принципа разделения властей в налоговых правоотношениях;

· Выделить основные компоненты и критерии систематического анализа выявленных норм;

· Выделить основные группы властных полномочий в сфере налогообложения для проведения анализа на предмет выделения основных

· Провести анализ выявленных норм по разработанной методологии, установить сходства и различия;

· Определить все элементы системы разделения властей в сфере налогообложения на федеральном уровне власти США.

Объектом настоящего исследования являются полномочия органов государственной власти, возникающие в сфере налогового права, связанные с применением норм конституционного права.

Предметом данного исследования является совокупность полномочий органов государственной власти США в сфере налогообложения, устанавливаемых нормами конституционного права страны.

Гипотеза настоящего исследования строится на предположении о действии принципа разделения властей в рамках системы публично-правовых отношений в сфере налогообложения в США.

Научная новизна исследования

Научная новизна диссертации определяется ранее не использовавшимся в русскоязычной литературе подходе к системе налогового права США, как системе полномочий органов государственной власти, разделенных в соответствии с нормами конституционного права страны и доктриной. На основании проведенного исследования диссертантом выделены и проанализированы 5 групп властных полномочий в сфере налогообложения, для каждой из которых были выделены субъекты, наделенные основной компетенцией, а также субъекты власти, обладающие инструментами прямого и косвенного влияния на характер ее осуществления. На основе проанализированных властных полномочий сформулированы общие закономерности, характеризующие разделение властей в налоговом праве США.

Методология и методы исследования.

Для полного и всестороннего изучения заявленной темы, а также для достижения цели и задач, обозначенных выше, диссертантом были использованы общенаучные и специально-научные методы исследования. В качестве общенаучных можно выделить следующие методы:

· Анализ. В диссертационной работе будут изучены действующие нормы конституционного права США, а также проведены их классификация и отбор в соответствии с заявленной темой исследования;

· Аналогия. Проведена аналогия между системой разделения властей на федеральном уровне и на уровне штатов США.

· Дедукция. Такой метод, как дедукция будет использован, в частности, при расширительном толковании отдельных конституционно-правовых норм на предмет отражения принципа разделения властей в сфере налогообложения.

· Индукция. Метод индукции (логический переход от частного к общему) будет задействован при установлении сходств и различий в конституционно-правовом регулировании налоговых правоотношений на федеральном уровне и уровне штатов.

Кроме того, были использованы следующие специально-научные методы исследования:

· Сравнительно-правовой метод. Данный метод лежит в основе исследования и заключается в проведении сравнения конституционных норм федерации и штатов на предмет регулирования налоговых правоотношений.

· Формально-догматический метод. В ходе проведения настоящего исследования диссертантом изучалась догма конституционного права путем рассмотрения ее в части регулирования ею налоговых правоотношений.

· Историко-правовой метод. В будущем исследовании будет проведен комплексный анализ развития (эволюции) конституционных основ налогообложения в США (с момента учреждения конфедерации штатов и принятия Статей Конфедерации в 1777 г.). В процессе реализации данного метода будут использованы работы отечественных и зарубежных ученых, документы и источники разнородных исторических периодов.

Положения, выносимые на защиту.

По итогам проведенного исследования диссертантом были сформулированы следующие положения, выносимые на защиту:

1. Принцип разделения властей реализуется в налоговом праве США. В каждой из групп властных полномочий, связанных с регулированием налоговых правоотношений, основная компетенция по их реализации возлагается на одну из трех ветвей власти: законодательную, исполнительную или судебную.

2. Система «сдержек и противовесов» реализуется в налоговом праве США. В каждой из групп властных полномочий, связанных с регулированием налоговых правоотношений и в отношении которых устанавливается основная компетенция одной из трех ветвей власти, существуют полномочия, принадлежащие органам двух других ветвей власти и позволяющие им прямо и косвенно влиять на реализацию основной компетенции.

3. Разделение властей и система «сдержек и противовесов» также применяется штатами в рамках правового регулирования регионального и местного налогообложения и имеет общие черты с федеральным аналогом.

4. Несмотря на обособленные предметы регулирования компетенции штатов и федерации в сфере налогообложения иногда пересекаются, тем самым также формируя систему «сдержек и противовесов».

Теоретическая и практическая значимость темы исследования.

Теоретико-правовая значимость исследования заключается в широком применении сравнительно-правового метода при изучении заявленной темы, проработки основных компонентов для проведения анализа конституционных норм, регулирующих налоговые правоотношения, на предмет отражения принципа разделения властей. Практическая значимость будущей работы, в первую очередь, обусловлена возможностью проведения последующих сравнительно-правовых исследований с целью заимствованию опыта американского конституционного устройства в целях повышения эффективности конституционно-правового регулирования налогообложения в РФ. Надо полагать, что выводы будущего исследования могут использоваться для дальнейшего развития зарубежного правоведения как в образовательном (курс «Сравнительное налоговое право»), так и в научно-исследовательском процессе.

Степень достоверности и апробация результатов исследования.

По состоянию на 20.05.2019 г. результаты исследования не прошли процедуру апробации в виде осуществления публикаций в авторитетных научных журналах. В то же время диссертант использовал материалы параграфов 1.2 и главы 2 в рамках выступления с докладом на студенческой конференции, посвященной вопросам конституционного права США и проведенной под эгидой кафедры американского права Университета города Кёльн (Chair of U.S. American Law at University of Cologne) в рамках программы международного академического обмена 07 мая 2019 года.

Глава 1. Принцип разделения властей в конституционном праве США

1.1 Теоретические основы принципа разделения властей в государственном устройстве

Разделение властей в истории государств Античности и Средневековья

По мнению многих историков и правоведов, период правления спартанского царя Ликурга является одним из первых известных примеров разделения государственной власти между несколькими политическими субъектами. Так, древнегреческому правителю приписывают введение двух новых для Спарты органов власти. Совет старейшин - герусия (древнегреч. геспнфЯб) - возглавляемый двумя царями, став прообразом органа исполнительной власти, ведал всеми делами государства и принимал решения, которые впоследствии должны были утверждаться на ежемесячном народном собрании - апелле (древнегреч. ЬрЭллб) - включавшем в себя всех граждан старше 30 лет. Однако стоит отметить, что старейшины продолжали иметь практически неограниченные властные полномочия, а также могли распустить народное собрание в случае получения негативного результата на голосовании Лепер Р. Х. Ликург, древнегреческий законодатель // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона : в 86 т. (82 т. и 4 доп.). -- СПб., 1890--1907.. Тем не менее, по понятным причинам период спартанской демократии едва ли можно назвать сколько-нибудь значимым для современной теории разделения властей: достаточно лишь упомянуть то, что по преданию Ликург велел не записывать введенные им законы, а заучивать их наизусть.

Государственное устройство Римской республики в большей степени принято считать прообразом современных форм децентрализации властных полномочий: власть была поделена между тремя независимыми друг от друга органами - консулами, сенатом и комициями - не имевшими законных возможностей ее узурпировать. Однако, как известно, впоследствии именно это и произошло: в 133 г. до н.э. в стране начался затяжной конституционный кризис, охарактеризованный политической нестабильностью и регулярными нарушениями установленного порядка разделения властей и завершившийся установлением диктатуры. Оказалось, что несмотря на наличие развитой и комплексной системы сдержек и противовесов, призванной не допустить концентрации власти в руках одного из указанных выше органов власти, существовавшее республиканское устройство было неспособно разрешить нараставший конфликт между аристократией и плебсом Abbott, Frank Frost. A History and Description of Roman Political Institutions.-- Elibron Classics, 1901. стр. 96.

Впоследствии похожие идеи распределения властных полномочий между несколькими независимыми субъектами власти продолжали возникать и реализовываться и в иных государствах: в некоторых восточных царствах, в вольных городах феодальной Европы, в Новгородской республике и др.: свидетельствуя о наличии соответствующей потребности со стороны общества, эти инициативы, тем не менее, так и не стали определяющими для современной теории разделения властей в силу своей скоротечности, несовершенства или отсутствия писаных источников права, устанавливавших и раскрывавших подобное распределение компетенций. В то же время опыт античных и средневековых государств несомненно был использован философами-теоретиками при создании идеальных моделей государственного устройства в последующие исторические эпохи.

Джон Локк и трактаты «О правлении»

Впервые последовательная теория разделения властей возникла в Англии в XVI веке. Один из ее апологетов, видный философ Джон Локк, исследуя государственное устройство в своих трактатах и опираясь на теорию общественного договора, разработал концепцию разделения государственной власти на две основные ветви - законодательную (двухпалатный парламент - Палата Общин и Палата Лордов) и исполнительную (Король и его кабинет). Кроме того, отдельного внимания заслуживает также выделение Локком т.н. «федеративной» власти (англ. federative power): она заключается в проведении внешней политики - в частности, в объявлении войны или заключении перемирия. Такая власть зачастую объединена с исполнительной в руках одного политического субъекта. При этом в рамках указанной модели философ рассматривает законодательную власть, как верховную, поскольку именно она в конечном итоге определяет, как должны использоваться ресурсы общества. Стоит отметить, что в основе данного утверждения не лежит идея превосходства парламента над Королем - Локк объясняет это тем, что законодатель не может быть равным по отношению к тому, для кого предназначается закон. Однако высшая власть по Локку остается за гражданами (сообществом): «Если кто-нибудь из тех, кто находится у власти, превышает данную ему по закону власть и использует силу, находящуюся в его распоряжении для таких действий по отношению к подданным, которые не допускаются законом … то ему можно сопротивляться, как и всякому другому человеку, который силой посягает на права другого» Локк Дж.Сочинения: В 3 т. - Т. 3. - М.: Мысль, 1988. стр. 265.

Другой важной идеей английского философа является распределение однородных властных полномочий между несколькими публично-правовыми институтами - так, например, как Парламент, так и Король являлись участниками законодательного процесса в Англии того времени. Наконец, заслуживает внимания позиция Локка относительно судебных органов власти: руководствуясь функциональным подходом (власть непосредственно связана не с институтом, а с конкретной функцией, которую орган публичной власти легитимно выполняет), он не усматривает существования отдельной функции в деятельности судов по интерпретации законов и потому также относит ее к исполнительной власти.

Теория разделения властей Шарля де Монтескье

Современная доктрина разделения властей во многом обязана своим появлением барону де Монтескье - знаменитому французскому судье и философу эпохи Просвещения. Именно он в своем трактате «О духе законов» (1748) утвердил концепцию разделения государственной власти на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную - используемую и по сей день в конституционном праве большинства демократических государств. Воспринимая опыт Римской республики и английской конституционной системы XVI-XVII веков, Монтескье описывал модель государственного устройства, построенную таким образом, что ни одна из ветвей не могла узурпировать власть другой за счет строго определенного распределения властных полномочий между публично-правовыми институтами. Важным положением доктрины Монтескье является необходимость существования источника права, устанавливающего принципы разделения государственной власти и независимого ни от одной из ветвей власти.

Отмечая особенности законодательной и исполнительной власти, исследователь указывает, что первая наиболее эффективна, будучи распределенной между группой лиц (т.е. членами парламента), а вторая, напротив, - будучи сконцентрированной в руках одного человека (т.е. монарха); при этом Монтескье уверен, что, если в органы исполнительной власти государства назначаются представители законодательной власти, то принцип разделения властей существенно нарушается и в таком государстве нет свободы, даже если оно имеет республиканскую форму правления Монтескьё Ш. Л. Избранные произведения / Общ. ред. и вступ. ст. М. П. Баскина; пер. А. Г. Горнфельда. -- М. : Гослитиздат, 1955. Стр. 121.

Исследуя место судебной власти в сбалансированной модели государственного устройства, Монтескье, будучи судьей, отмечал, что ее независимость должна быть реальной, а не притворной; французский мыслитель отводит ей крайне важную роль - неприкасаемого арбитра, во многом обеспечивающего выводимые им принципы разделения государственной власти между публично-правовыми субъектами.

Развитие доктрины разделения властей в XIX-XX вв.

На современном этапе развития теорий конституционализма учеными-правоведами сформированы более четкие границы определения доктрины разделения властей.

Судья Верховного Суда США Томас МакИнтайр Кули, известный своим существенным вкладом в развитие американской юридической мысли, рассмотрел теоретические основы распределения компетенций в трактате «The General Principles of Constitutional Law in United States of America» (1880). Исследуя разделение властей с позиций классической теории Монтескье, он выдвинул довод о том, что все властные полномочия (англ. powers) должны быть классифицированы в соответствии с их природой и равномерно распределены и сбалансированы между государственными органами - только подобный подход может обеспечить предохранить общество от возможной тирании и обеспечить соблюдение законности и справедливости на территории страны. Естественно, основу такой классификации составляет подразделение всех полномочий на три группы: законодательную, исполнительную и судебную. Как справедливо отмечает судья, первая имеет дело с будущим государства (создает новые законы), вторая - с его настоящим (обеспечивает исполнение текущих законов), а третья - как правило, имеет ретроспективный характер (устраняет возникшие противоречия) Cooley, T. M.The general principles of constitutional law in the United States of America. John Wilson and Son, Cambridge, 1880 стр.43;. При этом Кули отмечает, что подобное строгое распределение едва ли применимо ко всем властным полномочиям, возникающим в публично-правовом поле: зачастую органы двух отдельных ветвей власти могут обладать однородными полномочиями или же порядок осуществления таких полномочий может попросту быть не указан в основном законе страны. В подобных случаях, считает исследователь, наиболее важным представляется строгое законодательное определение условий и способа исполнения таких смежных функций.

Один из видных западных правоведов-конституционалистов ХХ века Морис Вайл в работе «Constitutionalism and Separation of Powers» (1967) отмечает, что в идеальном (теоретическом) понимании разделение властей предполагает распределение компетенций между ветвями власти таким образом, что ни одна из них не будет выполнять функции другой. На практике же подобно разделение властей никогда не достигалось ни в одном из известных государств, поскольку таким образом возникала бы существенная несогласованность в действиях государственных органов, что недопустимо в правовом государстве Vile, Maurice John Crawley.Constitutionalism and the Separation of Powers. Liberty Fund, 2012. Стр.349. В связи с этим Вайл полагает, что классическая теория нуждается в усовершенствовании путем придания ветвям власти «мультифункциональности» при условии сохранения сбалансированности полномочий всех органов власти.

Уильям Бернам, автор одного из самых популярных академических изданий, посвященного правовой системе США, апеллируя к классической теории Монтескье, рассматривает разделение властей как распределение полномочий между органами судебной, исполнительной и законодательной власти таким образом, который позволяет гарантировать их автономность и невозможность узурпации всей власти одним из них Бернам, У. Правовая система США. - 3 изд. - М.: РИО "Новая Юстиция", 2006. Стр.45. При этом автор отмечает, что в контексте американской правовой системы доктрина разделения властей имеет наибольшее значение для судебной власти. Данное положение будет также рассмотрено в параграфе 1.2. настоящей главы, посвященной реализации принципа разделения властей в конституционном праве США.

Выдающийся советский исследователь правовой системы Соединенных штатов Америки Август Алексеевич Мишин в монографии «Принцип разделения властей в конституционном праве США» (1984) отмечает, что «принцип разделения властей в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции. Мишин, А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. - М.: Наука, 1984. Стр.5» Таким образом, советский исследователь определяет разделение властей, как наличие некоторой меры автономности высших органов власти по отношению друг к другу. Стоит отметить, что в советский период рассматриваемая теория ассоциировалась непосредственно с формой правления буржуазных государств, а потому не нашла существенного отражения ни в правовых доктринах, ни в источниках права страны. Можно сказать, что в некотором смысле в противовес «буржуазно-демократическому» разделению властей в СССР была выработана социалистическая политическая доктрина, провозглашавшая единство государственной власти, сконцентрированной в руках Советов, - представительных органов власти.

Тем не менее, с распадом СССР сначала Декларация о государственном суверенитете РСФСР 1990 года, а затем и Конституция РФ 1993 года закрепили разделение российских властей на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную, - а также провозгласили их самостоятельность Статья 10 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). Видный советский и российский юрист, экс-председатель Конституционного Суда РФ, М.В. Баглай выделяет следующее содержание принципа разделения властей:

« * законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом;

* исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством,быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту;

* между законодательным и исполнительным органом должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них;

* судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;

* ни одна из трех властей не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;

* споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т. е. Конституционным Судом;

* конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой власти двумя другими, т. е. содержать взаимные противовесы для всех властей.» Баглай, М.В., 1999.Конституционное право Российской федерации. М.: НОРМА-ИНФРА., с.148.

1.2 Принцип разделения властей в нормах конституционного права США

Конфедеративный период государственного устройства США.

Принятию Конституции США 1787 года предшествовал т.н. «конфедеративный» период (1776-1787 гг.), в течение которого основными источниками права штатов были их собственные конституции, а также Статьи Конфедерации (англ. Articles of Confederation). Данная историческая веха крайне существенна для рассмотрения в контексте конституционного строительства в стране, поскольку именно она заложила его основные направления и ограничения, впоследствии отраженные в основном законе.

Как известно, до провозглашения независимости в 1776 году 13 американских штатов были колониями Великобритании. На момент отделения некоторые из них уже обладали существенной автономией (в Род-Айленде и Коннектикуте действовали хартии самоуправления), другие принадлежали частным лицам (Мэриленд, Пенсильвания и Делавэр), остальные - находились под полным контролем британских властей. Как отмечает А.А. Мишин, накануне войны за независимость умы колонистов были заняты теорией разделения властей Джона Локка, во многом реализованной в Англии после Славной революции 1688 года Мишин, А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. - М.: Наука, 1984. стр.8. Управляя колониями через губернаторов, король олицетворял исполнительную власть, действовавшую безо всяких ограничений и тем самым выступавшую существенным «раздражителем» для местного населения - особенно ввиду проводимой налоговой политики, несправедливо изымавшей большую часть богатства у колониальных экономик. В связи с этим американцы существенно симпатизировали одной из ключевых идей локковской модели - верховенству законодательной власти над исполнительной - в ее реализации они видели возможность умерить неограниченную королевскую власть и защититься от тирании. Кроме того, на данном отношении сказывались и социально-экономические предпосылки: на территории колоний никогда не существовало феодальных формаций, -- это обстоятельство породило более глубокую потребность общества в развитии частных прав и свобод, широкой выборности должностных лиц и представительной демократии Мишин, А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. - М.: Наука, 1984. стр.9.

Стоит также отметить, что борьба американских колонистов с британской короной возникла еще задолго до 1776 года, однако она носила разрозненный характер, локализованный в рамках отдельных штатов. Позднее ситуация изменилась: колонии решили координировать свои усилия в борьбе за независимость, результатом чего стал созыв двух континентальных конгрессов: по итогам первого собрания в 1775 году началась война с Британией, а уже на втором в 1776 году была принята Декларация независимости США, а также резолюция, предписывающая штатам подготовить проект документа, устанавливающего конфедеративное устройство страны. Год спустя конгрессом был принят проект Статей Конфедерации (англ. Articles of Confederation), который был окончательно ратифицирован всеми штатами лишь в 1781 году.

Как уже было отмечено выше, новый документ во многом стал воплощением идей теории разделения властей, сформулированной Джоном Локком во Втором трактате «О правлении». Так, верховным органом власти новой конфедерации стал Конгресс представителей от легислатур штатов-участников, собиравшийся с определенной периодичностью. Постоянно действующего исполнительного органа власти (правительства) не предусматривалось - в периоды отсутствия заседаний Конгресса власть осуществляли назначенные им комитеты.

Следует заметить, что решения Конгресса были существенно ограничены рядом положений Статей Конфедерации. Так, для принятия решений по существенным вопросам требовалось абсолютное большинство голосов (9 из 13 штатов), а в некоторых случаях (например, для принятия поправок) и единогласное решение Конгресса. Кроме того, Конгресс не имел права принимать решения по многим вопросам, включая регулирование торговли и налогообложение - данные полномочия принадлежали легислатурам штатов. Наконец, даже при положительном исходе голосования и принятии определенного решения, Конгресс мог лишь рекомендовать штатам последовать ему.

У. Бернам отмечает, что подобная модель государственного устройства изначально была нежизнеспособной Бернам, У. Правовая система США. - 3 изд. - М.: РИО "Новая Юстиция", 2006. стр.46: конфедерация была аморфным наднациональным образованием, не имевшим возможности реально участвовать в политическом процессе и обеспечить стабильность и баланс интересов всех штатов. Так, несмотря на подписание мирного договора с Великобританией в 1784 году, Конгресс был бессилен принудить штаты исполнять его положения, что, во-первых, позволило британцам также нарушать условия договора, а, во-вторых, нанесло урон престижу страны на международной арене. Более того, через некоторое время между штатами, сохранившими все полномочия по регулированию торговли, развернулись многочисленные торговые войны, выразившиеся в беспрецедентном повышении ввозных и вывозных пошлин. Ярким примером обреченности конфедеративной модели служит также следующий случай: однажды Конгресс, находившийся на грани дефолта, при попытке установить на территории союза ввозную таможенную пошлину потерпел неудачу лишь из-за одного голоса «против», поступившего от делегации Род-Айленда - самого маленького из штатов конфедерации.

Другим важным свидетельством несовершенства государственного устройства конфедеративного периода являлись тенденции управления, господствовавшие в самих штатах. Воспринимая идеи Локка, конституции многих штатов включали в себя положения о верховенстве законодательной власти, что впоследствии вылилось в сосредоточение всей власти в руках представительных органов. Легислатуры тех времен вводили и собирали налоги, конфисковывали имущество, чеканили монеты, выносили и исполняли судебные решения. Как отмечал один из «отцов-основателей» США Томас Джефферсон в «Заметках о штате Вирджиния», сконцентрировав в своих руках полномочия всех трех ветвей власти, члены легислатуры штата превратились в тех самых деспотов, избавлению от которых посвящена доктрина разделения властей Jefferson, Thomas. Notes on the State of Virginia. Penguin, 1999. p.84.

Таким образом, за несколько лет независимого существования штаты и образованная ими конфедерация обнаружили в себе большое число изъянов, которые требовалось незамедлительно устранить в целях обеспечения как политической стабильности, так и социально-экономического роста страны. Для того, чтобы рассмотреть проект нового государственного устройства в 1787 году в Филадельфии был созван Конвент, состоявший из представителей штатов и впоследствии названный Конституционным. Основным камнем преткновения стал вопрос соотнесения власти штатов и вновь создаваемого наднационального правительства (англ. government), ставшего в будущем федеральным: сторонники сильной централизованной власти, названные «федералистами», выступали за существенное ограничение власти штатов во имя обеспечения эффективной системы государственного управления; их оппоненты, «анти-федералисты», напротив, стремились сохранить статус-кво в полномочиях законодательных собраний штатов, помня о деспотическом характере централизованного управления колониями британцами. Несмотря на ожесточенные дискуссии, продолжавшиеся вплоть до окончательной ратификации основного закона всеми штатами, Конституция США была введена в действие 4 марта 1789 года, спустя полтора года после принятия ее Филадельфийским конвентом.

Распределение полномочий между федеральными органами власти США по Конституции 1787 года.

Принципы разделения властей в рамках государственного устройства федеральной власти США на судебную, законодательную и исполнительную ветви отражены в статьях I-III Конституции 1787 года.

Статья I Конституции устанавливает законодательные полномочия, принадлежащие двухпалатному Конгрессу США. Эти полномочия (англ. enumerated powers) перечислены в разделе 8 указанной статьи и включают в себя в т. ч. и право на введение и взимание налогов. В их число вошли те компетенции, которые, по мнению отцов-основателей, нанесли бы существенный ущерб обществу, находись они в публично-правовом поле штатов. Этот довод подтверждается наличием в Конституции раздела 10 статьи I, положения которого фактически запрещают штатам осуществлять конституционные полномочия Конгресса. В число предоставленных федеральному законодательному органу полномочий входят компетенции, в совокупности образующие «власть кошелька» (англ. purse power) - принятие решений по вопросам налогообложения и получения иных доходов, произведения расходов, государственного долга Бернам, У. Правовая система США. - 3 изд. - М.: РИО "Новая Юстиция", 2006. стр.52. При этом стоит отметить, что право законодательной инициативы по вопросам получения государственных доходов напрямую закреплено Конституцией за Палатой представителей Часть 2 Раздела 7 Статьи I Конституции США 1787 года - данное положение фактически запрещает «налогообложение без представительства», являвшееся одной из основных причин недовольства американцев британскими колониальными властями. Также с точки зрения теории разделения властей важно отметить, что семантически в Конституции отсутствует термин «законодательная власть» в отличие от исполнительной (англ. executive power) и судебной (англ. judiciary power) власти, поименованных в статьях II и III Конституции соответственно. А.А. Мишин связывает подобное обстоятельство не с простой случайностью, но со специальным умыслом отцов-основателей: опасаясь узурпации власти законодательным органом (как-то происходило в некоторых штатах в переходный период), они намеренно не стали включать данную формулировку в текст основного закона страны Мишин, А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. - М.: Наука, 1984. стр.17.

В статье II Конституции устанавливаются субъекты и состав полномочий исполнительной власти. В соответствии с ее положениями, Президент США признается главой исполнительной власти государства (англ. Chief Executive), обязанным обеспечивать добросовестное исполнение законов на его территории Раздел 3 Статьи II Конституции США 1787 года. Кроме того, при согласии Сената глава государства имеет право назначать гражданских должностных лиц, входящих в состав органов исполнительной и судебной власти (включая послов, официальных представителей, консулов и федеральных судей). Как отмечает У. Бернам, изначально отцы-основатели задумывали ввести в статью II Конституции закрытый перечень таких органов, однако впоследствии предпочли оставить этот вопрос на усмотрение Конгресса Бернам, У. Правовая система США. - 3 изд. - М.: РИО "Новая Юстиция", 2006. стр.54. Президент также является Верховным Главнокомандующим армии и флота Раздел 2 Статьи II Конституции США 1787 года и обладает широкими полномочиями во внешнеполитической сфере, определяющимися правом приема официальных представителей иностранных государств, а также правом заключения международных договоров с согласия Сената. Внешнеполитическая компетенция Президента была также закреплена в решении Верховного суда по делу United States v. Curtiss-Wright Export Corp. (1936) United States v. Curtiss-Wright Export Corp., 299 U.S. 304, 57 S. Ct. 216, 81 L. Ed. 255 (1936).: главе исполнительной власти отводится роль конституционного уполномоченного США в вопросах любых международных отношений.

Наконец, статья III Конституции устанавливает субъекты и сферу полномочий судебной власти. В частности, она предоставляется в ведение Верховного Суда США и нижестоящих федеральных судов, учреждаемых Конгрессом Раздел 8 Статьи I Конституции США 1787 года. Изначально многие отцы-основатели и, в частности, Джеймс Мэдисон, задумывали также закрепить образование нижестоящих федеральных судов в Конституции с целью заблаговременного обеспечения судебной власти ресурсами для осуществления контроля над двумя другими ветвями власти, однако столкнулись с критикой анти-федералистов, видевших в этой инициативе угрозу для судебной системы штатов. Кроме того, Конституция устанавливает юрисдикцию федеральной судебной власти: если рассмотрение вопросов правоотношений между гражданами разных штатов относится к ее компетенции безоговорочно, то в вопросах «федерального права» Суд действует в соответствии с ограничениями и правилами, установленными Конгрессом Часть 2 Раздела 2 Статьи III Конституции США 1787 года.

Таким образом, как отмечает А.А. Мишин, с принятием Конституции США 1787 года на смену локковской модели пришли идеи разделения государственной власти, разработанные Монтескье. Они были с энтузиазмом восприняты и продолжены «отцами-основателями» в рамках создания системы «сдержек и противовесов» (англ. checks and balances) Мишин, А. А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. - М.: Наука, 1984. стр.15.

Система «сдержек и противовесов» в конституционном праве США

Помимо закрепления функциональных сфер и компетенций между тремя высшими органами власти - Конгрессом, Президентом и Верховным Судом - Конституция предусматривает ряд полномочий, позволяющих каждому из трех институтов в той или иной мере вмешиваться в дела каждой из ветвей.

В рамках системы «сдержек и противовесов» Конгресс США наделен Конституцией правом проведения импичмента и отстранения от власти «любого гражданского должностного лица Соединенных Штатов Раздел 4 Статьи II Конституции США 1787 года», что подразумевает возможность проведения подобной процедуры в отношении как Президента, так и федеральных судей. Более того, такие квазисудебные институты, как Комиссия по объявлению войны (англ. War Claims Commission), Комиссия по торговле между штатами (англ. Interstate Trade Commission) и Федеральная комиссия по торговле (англ. Federal Trade Commission), отчитывающиеся напрямую перед Конгрессом, свидетельствуют о наличии дополнительных механизмов контроля законодательной власти над деятельностью Президента. Наконец, Конгресс зачастую принимает законы, ограничивающие деятельность иных должностных лиц органов исполнительной власти в рамках, установленных соответствующим законом, однако Президент, как будет указано ниже, может использовать право вето в подобных случаях.

Кроме того, в целях исследования власти Конгресса на предмет соответствия теории разделения властей стоит отметить, что в отношении полномочий данного публично-правового института действует т.н. доктрина «исключительного осуществления власти» (англ. non-delegation doctrine), которая не позволяет законодательному органу делегировать свои конституционные полномочия какому-либо другому органу власти. Данный довод нашел свое подтверждение в рамках дела Clinton vs. City of New York (1998) Clinton v. City of New York, 524 U.S. 417 (1998): Верховный Суд США признал недействительным закон о частичном вето (англ. line-item veto), предоставивший Президенту возможность накладывать вето в одностороннем порядке на отдельные положения законодательного акта, поскольку тем самым глава государства в определенных случаях де-факто становился единоличным законодателем, тем самым нарушая принцип разделения властей. Наконец, были нарушены строго установленные Конституцией принципы законодательного процесса, позволяющие Президенту применять право вето только в отношении целого законопроекта, а не его отдельных частей. В то же время в рамках более раннего прецедента Wayman v. Southard 23 U.S. (10 Wet.) 1, 42 (1825) Верховный Суд США постановил, что Конгрессу разрешено делегировать часть своих законодательных полномочий органам исполнительной или судебной власти в тех случаях, когда они, например, призваны детализировать несущественные вопросы их деятельности. Данное толкование конституционных норм в будущем позволило Конгрессу делегировать некоторые из своих властных полномочий другим публично-правовым институтам.

Право вето, пожалуй, является ключевым инструментом влияния Президента на законодательную власть в системе «сдержек и противовесов». В соответствии с положениями Конституции, глава исполнительной власти может направить законопроект, принятый Конгрессом США Раздел 7 Статьи I Конституции США 1787 года, на пересмотр. Такое вето может быть преодолено только в случае, если соответствующее решение соберет 2/3 голосов конгрессменов каждой из палат. Так, Верховный суд США в деле Immigration and Naturalization Service v. Chadha (1983) отказался признать легитимным так называемое «законодательное вето» (англ. legislative veto), несмотря на его поддержку со стороны большинства от общего числа конгрессменов, поскольку голосование по вето в Сенате не набрало необходимые 2/3 голосов; тем самым косвенно был нарушен закрепленный в Конституции принцип разделения властей INS v. Chadha, 462 U.S. 919, 103 S. Ct. 2764, 77 L. Ed. 2d 317 (1983).

Судебная власть, заключающаяся в разрешении судебных споров и толковании законодательства, сосредоточена в рамках Верховного Суда США и нижестоящих судов, образованных Конгрессом в соответствии с Конституцией. Судьи назначаются Президентом при согласии со стороны Сената. Назначенные судьи сохраняют должность пожизненно, за исключением тех случаев, когда они снимаются с должности по решению Конгресса в связи с грубыми нарушениями (англ. hold office during good behavior); их заработная плата не может быть уменьшена за время пребывания на должности. Если одно из указанных выше условий не выполняется, суд может не осуществлять свою деятельность. Наличие данных привилегий также свидетельствует о наличии дополнительных гарантий обеспечения независимости федеральной судебной власти.

Конгресс США также может формировать так называемые «законодательные» суды (англ. legislative courts), которые, однако, сильно ограничены в правоприменении. Так, Верховный Суд США в рамках дела Murray's Lessee v. Hoboken Land & Improvement Co. (1856) установил, что подобные квазисудебные органы власти не в праве рассматривать дела, содержащие отношения, регулируемые общим правом (англ. common law), правом справедливости (англ. equity) и морским правом (англ. admiralty), поскольку подобные дела относятся к исключительной сфере компетенций судебных органов в соответствии с Конституцией США.

Таким образом, надо полагать, что в связи с активным развитием системы «сдержек и противовесов», подразумевающей в том числе вмешательство каждой из ветвей власти в сферу компетенций друг друга, конституционное право США скорее представляет собой не разделение властей в классическом понимании, но сбалансированное распределение полномочий между разделенными политическими институтами, совместно использующими государственную власть Neustadt, Richard E. Presidential power and the modern presidents: The politics of leadership from Roosevelt to Reagan. Simon and Schuster, 1991..

Глава 2. Система распределения властных полномочий в сфере налогообложения между субъектами власти США

Настоящая глава посвящена анализу норм конституционного права США на предмет распределения властных полномочий и компетенций в сфере налогообложения между различными органами власти. При этом стоит отметить, что исследование норм Конституции и актов Верховного суда США выходит за рамки общепринятого понимания доктрины разделения властей, как распределения полномочий между тремя ветвями государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной - исследуемых в параграфе 2.1: Соединенные Штаты Америки являются федеративным государством, а потому исследование заявленной проблематики в рамках настоящей главы невозможно без рассмотрения системы полномочий и компетенций, сложившейся между органами власти федерации, штатов и муниципальных образований (см. параграф 2.2).

Рассматривая американскую систему «сдержек и противовесов» через призму финансовых и, в частности, налоговых правоотношений в первую очередь необходимо отметить казуистический и исторически ограниченный характер Конституции Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Юристъ 1997 г. с.323. Поскольку как экономика, так и публичные финансы США конца XVIII века находились в зачаточном состоянии, основной закон страны скупо описывает эту часть взаимоотношений, ограничиваясь краткими формулировками и общими понятиями. В связи с этим надо полагать, что расширительное толкование норм Конституции, прежде всего закрепленное в решениях Верховного Суда США, приобретает весомое значение в рамках исследования полномочий федеральных органов власти в сфере налогообложения.

2.1 Распределение властных полномочий в сфере налогообложения между органами судебной, исполнительной и законодательной власти США

Для того, чтобы исследование реализации принципа разделения властей в сфере налогообложения в США носило системный характер, необходимо выделить основные группы налоговых правоотношений, в совокупности формирующих систему федерального налогового права Соединенных Штатов Америки:

· полномочия по введению налогов;

· полномочия по взиманию налогов;

· полномочия по осуществлению налогового администрирования;

· полномочия, возникающие в связи с обжалованием актов, действий и бездействий должностных лиц органов власти органов власти в сфере налогообложения;

· полномочия по заключению международных договоров в сфере налогообложения.

Прежде чем перейти к анализу каждой из вышеуказанных категорий правоотношений необходимо также определить конституционное понятие налогов (англ. taxes) в правовой традиции США. Ни основной закон, ни федеральное законодательство в рамках Кодекса внутренних доходов не содержат развернутого определения данной правовой категории. Тем не менее, основываясь на многочисленных судебных решениях федеральных инстанций, Томас Кули предлагает следующую дефиницию: «налоги в широком смысле включают в себя все регулярные платежи, взимаемые государством с человека, собственности, а также с привилегий, занятий и наслаждений людей с целью получения публичных доходов» Cooley, T. M.The general principles of constitutional law in the United States of America. John Wilson and Son, Cambridge, 1880. с.55. Тем не менее, стоит отметить, что несмотря на всеобъемлющий характер толкования данного понятия, Конституция США обособляет от налогов такие правовые категории, как пошлины (англ. duties), сборы (англ. imposts) и акцизы (англ. excises): вероятно, подобное разделение обусловлено казуистическим характером основного закона, написанного под воздействием социально-экономической ситуации в США XVIII века. Как отмечает Кули, пошлины и сборы в рамках американской Конституции имеют единую природу, заключающуюся во взимании таких платежей с внешнеторговых операций; акцизы же представляют из себя платежи публично-правового характера, уплачиваемые в связи с производством, продажей или потреблением товаров на территории государства. власть полномочие судебный законодательный