Размещено на http://www.allbest.ru/

Анализ факторов востребованности программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих

Введение

профессиональный образование государственный служащий

Важную роль для развития экономики и достижения приоритетных целей государства играет качественный состав кадров государственной службы. Развитие института профессионального развития государственных гражданских служащих, в том числе дополнительного профессионального образования (далее - ДПО) и мероприятий с ним связанных, во многом определяет эффективность государственного управления.

Служебная деятельность государственных гражданских служащих отличается особыми требованиями к квалификационному уровню и навыкам управленца ввиду повышенной ответственности и значимости принимаемых ими решений. Повышение профессиональных знаний и компетенций требует внедрения новых подходов, направленных на совершенствование системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. В первую очередь, это относится к программам дополнительного профессионального образования, содержание и качество реализации которых напрямую влияет на уровень подготовки чиновников.

Необходимость развития и совершенствования программ дополнительного профессионального образования признается всеми ветвями власти, образовательным сообществом, профессиональными объединениями работодателей, а также самими работодателями и работниками.

Несмотря на значительное количество исследований, посвященных профессиональному развитию государственных гражданских служащих, в том числе дополнительному профессиональному образованию, мало внимания уделяется изучению факторов востребованности программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки.

Важно понимать, что дополнительное профессиональное образование необходимо для улучшения качественного состава кадров государственной службы и качества принимаемых ими управленческих решений. Поэтому образовательные программы для государственных гражданских служащих должны быть доступными, соответствовать современным вызовам, давать качественные актуальные знания.

Вышеизложенное обусловливает актуальность выбранной для исследования темы.

В связи с этим цель исследования - выявить факторы востребованности программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих.

Для достижения цели исследования были поставлены следующие задачи:

- Проанализировать нормативно-правовые основы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в Российской Федерации;

- Изучить российский опыт реализации программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих;

- Провести регрессионный анализ факторов востребованности программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих;

- Выявить основные факторы, влияющие на оценку востребованности программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих.

Объектом исследования выступают программы дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих.

Предметом - факторы востребованности программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих.

В рамках исследования выдвинута следующая гипотеза:

- Существует некоторая совокупность факторов, определяющая востребованность программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих.

Для достижения поставленной цели и реализации вышеуказанных задач будут применены следующие методы исследования: анализ литературы, анализ документов (нормативно-правовых), регрессионный анализ.

Глава 1. Нормативно-правовые и теоретико-методологические основы программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих

1.1 Нормативно-правовые основы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в Российской Федерации

Одним из важнейших документов, регулирующих систему образования в Российской Федерации, является Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ.

Согласно данному закону, образование в Российской Федерации подразделяется на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование)[6].

Общее образование и профессиональное образование реализуются по уровням образования. А дополнительное образование делится на подвиды (Схема 1).

В рамках данной работы мы будем рассматривать систему дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. С вступлением в силу Указа Президента РФ от 21.02.2019 № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации», вводится такое понятие как «профессиональное развитие», которое, по своему значению, является шире понятия «дополнительное профессиональное образование». Так, дополнительное профессиональное образование стало одной из форм профессионального развития государственных гражданских служащих. На наш взгляд, такие законодательные изменения в сфере профессионального развития должны дать возможность государственным служащим развивать свои профессиональные и личностные качества, которые необходимы для надлежащего исполнения своих должностных обязанностей. Кроме того, это обеспечит непрерывность дополнительного образования в Российской Федерации.

Определяя место дополнительного профессионального образования в системе образования, важно понимать, как данная ступень рассматривается на уровне государства, какие задачи выполняет и какую функцию в развитии общества реализует.

Схема 1. Система образования в Российской Федерации.

Выделяют следующие основные функции дополнительного профессионального образования: акмеологическая, формирующая иерархию ценностей, среди которых ведущее место занимает личностное и профессиональное развитие; компенсаторная, способствующая психологической компенсации неудач в семье, в обществе и т.д.; инновационная, способствующая изменению роли образования; прогностическая.

Целями дополнительного профессионального образования являются:

1. повышение квалификации сотрудниковисходя из современного уровня требований работодателей;

2. удовлетворение потребностей работодателя в повышении квалификации и профессиональной переподготовке кадров;

3. формирование и стимулирование потребностей в повышении квалификации и профессиональной переподготовке кадров;

4. обеспечение социальной защищенности, социальной реабилитации и занятости специалистов и др.Медянкова Е. В. Дополнительное профессиональное образование: проблемы и перспективы. МГТУ "МАМИ". URL: http://www.fundamental-research.ru/ru/article/view?id=31531

Законодательство Российской Федерации не закрепляет принципов дополнительного профессионального образования, однако в научной литературе к ним относятКовтков Д.И. Журнал российского права №11 - 2018:

1. принцип открытости системы ДПО для внешней среды, в том числе для органов государственной власти, что предполагает как обеспечение доступности образовательных услуг в сфере гражданской службы, так и «чувствительность» к потребностям гражданских служащих при разработке и реализации образовательных программ;

2. принцип индивидуализации образовательных траекторий для гражданских служащих, который означает использование более широкого спектра дополнительных профессиональных программ, модулей, учебно-методического обеспечения, а также дифференциацию применения образовательных методик и технологий;

3. принцип гибкости системы ДПО гражданских служащих, предполагающий адаптивность системы к изменяющимся социально-экономическим условиям, потребностям гражданской службы, а также к современным мировым образовательным тенденциям;

4. принцип непрерывности профессионального развития гражданских служащих;

5. принцип практикоориентированности обучения, которые выражаются в предоставлении качественных результатов в кратчайшие сроки.

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 № 273-ФЗ дает следующее определение дополнительного образования - это вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования[6].

Дополнительное профессиональное образование является видом дополнительного образования. Согласно закону, «профессиональное образование» - это вид образования, который направлен на приобретение обучающимися в процессе освоения основных профессиональных образовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции определенных уровня и объема, позволяющих вести профессиональную деятельность в определенной сфере и (или) выполнять работу по конкретным профессии или специальности[6].

Профессиональное образование применительно к отдельной профессиональной сфере и направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности. Так, в рамках данной работы мы будем рассматривать дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих.

Дополнительное профессиональное образование осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (схема 2) [6]:

1. программ повышения квалификации, направленных на совершенствование и (или) получение новой компетенции, необходимой для профессиональной деятельности, и (или) повышение профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации;

2. программ профессиональной переподготовки, ориентированных на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации.

Кроме того, дополнительная профессиональная образовательная программа может реализовываться полностью или частично в форме стажировки.

К освоению дополнительных профессиональных программ допускаютсялица, имеющие или получающие среднее профессиональное и (или) высшее образование.

Схема 2. Виды дополнительного профессионального образования

Важным отличием программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки является продолжительность программы, которая неразрывно связана с их целями. Как правило, программы повышения квалификации краткосрочны (не менее 16ак.ч.), и ориентированы на развитие новых навыков и компетенций в рамках уже имеющейся профессии. Программы профессиональной переподготовки имеют более продолжительный характер и по результатам обучения, слушатель получает качественно новые знания и умения в отличной профессиональной области.

Повышение квалификации является наиболее распространенной формой дополнительногопрофессионального образования государственных гражданских служащих. Возможно, этосвязано с тем, что у многих государственных гражданских служащих в процессе осуществления служебной деятельности возникает необходимость лишь в повышении профессиональногоуровня в рамках имеющейся квалификации, что не требует прохождения профессиональной переподготовки. А.С. Балдина, Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2015, № 5-6, с. 172-174

Дополнительное профессиональное образование характеризуется большим количеством программ, которые различаются по целям, по объему преподаваемых знаний, по формам и срокам обучения.

Содержание дополнительной профессиональной программы определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и учитывает профессиональные стандарты, квалификационные требования, указанные в квалификационных справочниках по соответствующим должностям, профессиям и специальностям.

Обучение по дополнительным профессиональным программам осуществляется как единовременно и непрерывно, так и поэтапно, в том числе посредством освоения отдельных учебных предметов, курсов, дисциплин и так далее.

Формы обучения дополнительных профессиональных программ определяются образовательной программой и могут включать в себя семинары, тренинги, мастер-классы, конференции, круглые столы, служебные стажировки и другое.

По окончании обучения лицам, прошедшим профессиональную программу и итоговую аттестацию, выдаются диплом о профессиональной переподготовке или удостоверение о повышении квалификации. Закон Российской Федерации "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012 № 273-ФЗ // Российская газета.

Таким образом, дополнительное профессиональное образования является частью системы образования. Является видом дополнительного образования и реализует образовательные и профессиональные потребности человека.

Дополнительное профессиональное образование реализуется посредством программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки с целью обеспечивать соответствие квалификации людей динамично меняющимся условиям профессиональной и социальной среде.

Система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих

Система дополнительного профессионального образования гражданских служащих, организационно и содержательно, формировалась поэтапно. Подготовка государственных служащих и обеспечение получения ими дополнительного профессионального образования впервые были определены в Концепции реформирования системы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г. № Пр-1496 в качестве важнейшего направления кадровой политики в системе государственной службы.

В дальнейшем, нормативная правовая основа дополнительного профессионального образования государственных служащих претерпевала изменения. В настоящее время, законодательство Российской Федерации в сфере дополнительного профессионального образованиисостоитиз таких основополагающих нормативных правовых актов как:

1. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»;

3. Указ Президента РФ от 21.02.2019 г.№ 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке осуществления профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации»);

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.04.2008 г. № 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих»;

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих Российской Федерации»;

6. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 29.03.2012 г. № 239 «Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих».

Указанные правовые акты регламентируют основные вопросы в сфере профессиональной подготовки государственных гражданских служащих.

В соответствии с п.1 ч.2 ст. 60 федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», одним из приоритетных направлений формирования кадрового состава гражданской службы определена подготовка кадров для гражданской службы, а также дополнительное профессиональное образование гражданских служащих. В качестве механизма реализации данного направления предусмотрены нормы ст. 61 «Подготовка кадров для гражданской службы», ст. 62«Дополнительное профессиональное образование гражданского служащего» и ст. 63 «Государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих»[23].

Федеральный закон от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», вступил в силу 01.09.2013 г. и заменил собой закон «Об образовании» 1992 года и закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» 1996 года. В новом законе определяется общая политика государства в сфере образования, в том числе дополнительного профессионального образования. Дополнительное образование здесь делится на дополнительное образование для детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование. Дополнительное профессиональное образование, согласно ч. 1 ст. 76, направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды.

Общий порядок осуществления профессионального развития государственных гражданских служащих Российской Федерации определён Указом Президента РФ от 21.02.2019 г.№ 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации». Профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется на системной основе и заключается в приобретении им новых знаний и умений, развитии его профессиональных и личностных качеств в целях поддержания и повышения уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностейУказ Президента РФ от 21.02.2019 N 68 "О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации".

Здесь же определены и основные виды профессионального развития гражданских служащих в России (схема 3). Одним из них является именно дополнительное профессиональное образование (повышение квалификации и профессиональная переподготовка).

Такие виды как семинары, тренинги и мастер-классы, направленные на ускоренное освоение новых знаний и умений становятся все более популярны. Часто их включают в содержание программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих. Это объясняется возможностью быстрого освоения знаний, часто без отрыва от работы, и более низкой стоимостью по сравнению с программами дополнительного образования.

Схема 3. Виды профессионального развития гражданских служащих

Источник: составлено автором по данным Указа Президента РФ от 21.02.2019 № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации».

В разработанном Правительством РФ плане мероприятий («дорожной карте») по реализации Основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы предусматривается создание и апробация системы единого информационного ресурса, включающего обновляемый банк базовых дополнительных профессиональных программ для гражданских служащих и банк методических, аналитических и информационных материалов по наиболее актуальным вопросам реализации государственной политики для самообразования гражданских служащих.

Как предполагается, это полностью создаст условия для индивидуально-дистанционного непрерывного обучения служащих по программам дополнительного профессионального образования.

Профессиональное развитие государственных служащих осуществляется на основе государственного заказа задания Правительства РФ или государственного органа субъекта РФ на очередной календарный год государственным органам (государственным заказчикам) на повышение квалификации и профессиональную переподготовку государственных служащих в пределах средств, предусмотренных на эти цели в соответствующем бюджете.

Функции по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных служащих установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.04.2008 г. № 284 «О реализации функций по организации формирования, размещения и исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих».

Постановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих Российской Федерации» устанавливает порядок, формы и сроки дополнительного профессионального образования государственных служащих. Так, в частности, установлено, что профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданских служащих осуществляются с отрывом (обучение в пределах нормальной продолжительности служебного времени) или без отрыва (обучение вне пределов нормальной продолжительности служебного времени (вечерние группы) от государственной гражданской службы Российской Федерации, в том числе с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологийПостановление Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 г. № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих Российской Федерации».

Кроме того, минимально допустимый срок освоения программы повышения квалификации государственных гражданских служащих не может быть менее 16 часов, программы профессиональной переподготовки - не менее 500 часов.

Также здесь определены особенности организации дополнительного профессионального образования гражданских служащих за пределами территории Российской Федерации.

Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 29.03.2012 г. № 239 «Об утверждении федеральных государственных требований к минимуму содержания дополнительных профессиональных образовательных программ профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих, а также к уровню профессиональной переподготовки государственных гражданских служащих» устанавливает перечень компетенций, которыми должен обладать государственный служащий по окончании обучения по программе повышения квалификации и профессиональной переподготовке.

Важно отметить, что в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 апреля 2008 г. № 284 «О реализации функций по организации формирования и исполнения государственного заказа на дополнительное профессиональное образование федеральных государственных гражданских служащих» Минтруд России в соответствии с актуальными аспектами государственной политики ежегодно формирует перечень приоритетных направлений дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих и согласовывает его с Администрацией Президента Российской Федерации.

В целях повышения эффективности дополнительного профессионального образования Минтруд России рекомендует ежегодно организовывать обучение государственных гражданских служащих по дополнительным профессиональным программам, тематика которых соответствует направлениям, включенным в Перечень приоритетных направлений на соответствующий год.

Проанализировав приоритетные направления дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих за пятилетний период, с 2014 по 2018 год, можно сделать следующие выводы.

С 2014 по 2016 год перечень включал в себя 11 ежегодно повторяющихся направлений. К ним относились такие направлении как: развитие системы государственной службы Российской Федерации, государственная политика в области противодействия коррупции, государственная бюджетная политика, государственная внешняя политика, государственная политика в области обеспечения национальной безопасности, государственная демографическая политика и другие.

В 2017 году Перечень расширился до 13 приоритетных направлений. Добавились государственная политика в области обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и открытых данных и государственная политика в области проектной деятельности.

В 2018 году перечень был изменен и включил в себя 8 качественно новых направлений.

Таким образом, нормативно-правовая база дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в России находится на этапе становления. Во многом правовая система имеет свои несовершенства и требует значительных доработок. Однако, важно понимать, что дополнительное профессиональное образование необходимо для улучшения качественного состава кадров государственной службы и качества принимаемых ими управленческих решений.

В результате анализа нормативно-правовой основы дополнительного профессионального образования в Российской Федерации мы выявили следующие факторы востребованности программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, которые будем использовать в исследовании:

1. Вид программы ДПО (профессиональная переподготовка, повышение квалификации);

2. Продолжительность программы ДПО;

3. Форма обучения;

4. Стоимость;

5. Включение программы в Перечень приоритетных направлений дополнительного профессионального образования.

1.2 Теоретико-методологические основы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих

Дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих, в настоящем исследовании, рассматривается как часть профессионального развития. Анализ литературы позволяет сделать вывод, что в научном сообществе существует множество подходов, теорий и концепций к такому определению профессионального развития. Некоторые из них мы рассмотрим в нашей работе.

На наш взгляд, понятие профессионального развития включает в себя несколько аспектов. Во-первых, профессиональное развитие, характеризующееся приобретением государственными гражданскими служащими умений и навыков для качественного осуществления должностных обязанностей. Во-вторых, должностное развитие, связанное с продвижением по служебной лестнице. И, в-третьих, личностный рост, характеризующийся изменением личностных качеств в процессе самореализации при осуществлении служебной деятельности.

За последние годы были разработаны различные теории и концепции профессионального развития, которые составляют теоретико-методологическую основу настоящего исследования. Так, например, концепция профессионального развития Л.М. Митиной, рассматривает профессиональное обучение и его различные формы как деятельность, в ходе которой осуществляется профессиональное развитие[14].

Типологическая теория Д. Холланда полагает, что профессиональный выбор человека зависит от его типа личности, которых автор выделяет шесть видов. К ним он относит: реалистический, предпринимательский, исследовательский, социальный, артистический, конвенциальныйПсихология и педагогика - Столяренко Л.Д., 2015 // Режим доступа:https://studme.org/46972/psihologiya/teoriya_professionalnogo_razvitiya_syupera.

Теория «карьерной зрелости» Д. Сьюпера, рассматривает профессиональное развитие как длительный, целостный процесс развития личности. Автор выделяет четыре стадии профессионального развития, которые соотносятся с этапами жизненного пути.

А.А. Деркач А.А. Деркач. Асмеология. СПб., 2003 в акмеологической концепции развития профессионала, представляет мотивационную основу и систему ценностей профессионального развития.

Кроме того, необходимо выделить подходы к профессиональному развитию, в том числе и дополнительному профессиональному образованию государственных гражданских служащих. Наиболее значимыми для нас являются: системный подход (И. В. Блауберг, В. Н. Садовский, П. Друкер, Г.Саймон), деятельностный подход (Д.А. Леонтьев, Б.Г. Ананьев), системно-деятельностный подход и факторный подход. Рассмотрим их подробнее.

Системный подход предполагает рассмотрение объекта исследования как систему взаимосвязанных элементов. Так, профессиональное развития государственных служащих мы рассматриваем как систему, которая включает в себя дополнительное профессиональное образование (повышение квалификации и профессиональная переподготовка) и мероприятия с ним связанные.

Такой подход предполагает предоставление возможности каждому государственному служащему в течение всего периода прохождения государственной гражданский службы своевременно обновлять имеющиеся знания, приобретать новые умения, а также развивать профессиональные и личностные качества в целях поддержания и повышения уровня квалификации для надлежащего исполнения своих служебных обязанностей Материалы Гайдаровского форума 2019.

Деятельностный подход основан на положениях о единстве личности и его деятельности, о личности как активном субъекте деятельности.

Системно-деятельностный подход применяется при разработке программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки, цель которых - развитие личности, в первую очередь, профессиональное. Дополнительное образование государственных служащих в форме стажировки можно назвать ярким примером обучения в деятельности (в нашем случае - служебной).

Одним из ключевых подходов является факторный подход. Его использование обусловлено необходимостью анализа влияния отдельных факторов на востребованность программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Факторный подход, в рамках нашего исследования, позволил выявить и описать факторы, влияющие на востребованность тех или иных образовательных программ для государственных служащих.

И. Бушуева, Н. Богдан выделяют практико-ориентированный подход к реализации программ дополнительного профессионального образования для госслужащих. Принцип практической направленности обучения здесь реализуют такие формы занятий как: практические занятия, обсуждение опыта работы и тренинги, в то время как лекциям должно отводиться не более 10% учебного времени.

Ключевым условием повышения эффективности дополнительного профессионального образования является его организация на основе индивидуальных планов развития, которые содержат: методические рекомендации, включающие компетенции, индикаторы и виды деятельности, направленные на их формирование[14].

Данный подход к планированию и организации дополнительного профессионального образования с целью усиления его влияния на профессиональное развитие государственных гражданских служащих позволит обеспечить комплексное решение проблем и вывести деятельность по профессиональному развитию на качественно новый уровень.

Таким образом, нами рассмотрены ключевые теории, концепции и методологические подходы к профессиональному развитию, в частности, системе дополнительного профессионального образования госслужащих. Каждая из них, рассматривает различные аспекты исследуемой темы.

Не смотря на большое количество исследований, вопросы управления профессиональным развитием государственных гражданских служащих остаются слабо разработанными, требуют углубленного исследования, как в научном, так и в прикладном плане. Научная разработка системы профессионального развития гражданских служащих будет способствовать обоснованию новых подходов к управлению профессиональным развитием кадров государственных органов.

Глава 2. Дополнительное профессиональное образование в России

2.1 Анализ реализации дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих и тенденции его развития

Реформирование системы государственного управления в России является причиной существующих изменений в системе профессионального развития и дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих. Так, например, изменились принципы организации дополнительного профессионального образования Тлисов А.Б., Киселева Н.Н., Орлянская А.А., Шукюрова М.Г.-Государственный заказ на дополнительное образование гражданских служащих в СК ФО//Государственная служба, 2017, том 19, № 4, с. 79-86:

1. отказ от обязательного обучения в виде повышения квалификации не реже одного раза в три года;

2. доработка перечня оснований для направления гражданских служащих на обучение (в том числе впервые принятых на работу и впервые назначенных на руководящие должности);

3. усиление влияния профессионального развития на должностной рост;

4. совершенствование механизмов финансирования мероприятий.

В настоящее время, можно заметить тенденцию увеличения количества слушателей программ дополнительного профессионального образования, реализуемых в формах электронного обучения и с применением дистанционных технологий.

Электронное обучение - это обучение с использованием информационно-телекоммуникационных ресурсов. В то время как, обучение с применением дистанционных образовательных технологий - это проведение занятий на расстоянии без использования виртуальных обучающих сред.

Динамика применения вышеупомянутых форм реализации программ дополнительного профессионального образования за период с 2014 по 2017 годы показана на графике 1.

На наш взгляд, программы ДПО в форме электронного и дистанционного обучения являются наиболее популярным способом получения качественных знаний в короткие сроки.

Как видно на графике, особое развитие получило дистанционное обучение. Если в 2014 году количество слушателей составляло 558 407 человек, то в 2017 - 1 211 541 человек. Такой рост, вероятно, обусловлен более низкой стоимостью и удобством реализации, так как повышение квалификации и профессиональная переподготовка проводится как с отрывом от работы, так и без отрыва от работы или с частичным отрывом от работы.

График 1. Динамика реализации форм электронного и дистанционного обучения в период с 2014 по 2017 годы (чел).

Источник: составлено автором на основе статистических данных Министерства науки и высшего образования РФ.

Важно отметить, что Указом Президента РФ от 21.02.2019 г. № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации» предусмотрена разработка единого специализированного информационного ресурса, который предоставит возможность госслужащим самостоятельного профессионального развития.

На данный момент, министерством труда и социальной защиты разработан проект постановления Правительства РФ о формировании вышеупомянутого ресурса на базе федерального портала управленческих кадров. Планируется, что единый ресурс будет содержать необходимую информацию для планирования мероприятий по профессиональному развитию. Кроме того, государственные служащие смогут осваивать образовательные программы с использованием дистанционных технологий и проходить оценку знаний и умений.

Для характеристики кадрового состава государственной службы в Российской Федерации необходим анализ численности государственных служащих освоивших программы дополнительного профессионального образования. Изучение статистических данных показывает, что число обученных кадров ежегодно увеличивается (таблица 1). Если в 2005 году обучение прошли 22 824 госслужащих, то к 2017 году их число увеличилось почти в два раза и составило 57 705 человек.

Наибольшая численность обученных кадров наблюдается в органах исполнительной власти, наименьшая - в органах законодательной власти. Это объясняется тем, что органов исполнительной власти больше, соответственно, и число государственных служащих в них выше. Поэтому здесь важен процент обученных от численности работников замещающих государственные должности и должности государственной гражданской службы. Так, в 2017 году обучение по программам дополнительного профессионального образования прошло более 18% служащих в каждой из ветвей власти, что значительно выше значений 2005 года.

Такая тенденция говорит о заинтересованности органов государственной власти в квалифицированных кадрах. Ежегодно государство обеспечивает финансирование дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих с помощью утверждения и реализации государственного заказа. Государственный заказ представляет собой общую потребность государственных органов в профессиональном развитии гражданских служащих на очередной год.

Таблица 1. Обучение кадров государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации по ветвям власти (чел.)

	2005	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017
в государственных органах субъектов Российской Федерации	22 824	41 573	51 793	50 255	56 185	60 064	51 678	54 718	57 705
% от общей численности	12,1	18,4	23,4	22,9	25,2	26,5	23,6	25,1	26,6
в органах законодательной власти	677	1 376	1 444	1 395	1 531	1 526	1 535	1 577	1 848
% от общей численности	8,8	15,0	16,3	15,2	16,6	16,6	16,6	17,9	20,8
в органах исполнительной власти	19 970	36 986	45 380	42 915	46 249	50 215	42 743	45 195	48 592
% от общей численности	12,7	19,8	24,9	23,9	26,4	28,2	25,0	26,7	28,6
в органах судебной власти	1 441	1 691	3 072	4 247	4 653	5 835	5 302	4 962	5 210
% от общей численности	8,1	8,2	14,5	19,8	16,6	20,3	18,5	17,1	18,7
в других государственных органах	736	1 520	1 897	1 698	3 752	2 488	2 098	2 984	2 055
% от общей численности	11,6	17,8	21,3	17,7	37,5	23,7	20,0	27,9	19,2

Источник: составлено автором на основе данных Росстата.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», государственный заказ на дополнительное профессиональное образование гражданских служащих на очередной год включает в себя:

1. государственный заказ на повышение квалификации гражданских служащих.

2. государственный заказ на профессиональную переподготовку гражданских служащих.

Формирование государственного заказа на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих осуществляется государственными органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функций государственных органов и их специализации.

Динамика государственного заказа на повышение квалификации и профессиональную переподготовку государственных гражданских служащих представлена на диаграмме 1.

Диаграмма 1. Обучение кадров государственной гражданской службы российской федерации по государственному заказу в государственных органах Российской Федерации (чел.)

Источник: составлено автором на основе данных Росстата.

Анализ первичных данных за 2014-2017 годы, представленных на Росстате, позволяет сделать вывод о том, что объем государственного заказа на программы дополнительного профессионального образования государственных служащих стремительно снижался до 2016 года. Однако к 2017 году снова вырос преимущественно за счет программ повышения квалификации.

Интересно заметить, что большую часть государственного заказа составляют программы повышения квалификации. Это объясняется, во-первых, требованием законодательства об обязательном повышении квалификации государственных служащих не менее одного раза в три года. Во-вторых, целями и спецификой программы, так как преимущественному количеству госслужащих необходимо лишь совершенствовать профессиональные знания, умения и навыки в рамках имеющейся квалификации, для качественного выполнения служебных обязанностей. Реже требуется профессиональная переподготовка, то есть приобретение качественно новых компетенций.

Важным аспектом функционирования системы дополнительного образования государственных гражданских служащих является ее финансирование. Так, выделяют следующие источники финансирования (диаграмма 2):

1. Федеральный бюджет,

2. Бюджет субъекта Российской Федерации,

3. Иные источники финансирования (средства международных организаций, самостоятельная оплата обучения слушателем).

По данным диаграммы можно наблюдать тенденцию сокращения объема финансирования из средств федерального бюджета. Так, в 2014 году было обучено 129 267 госслужащих, а в 2017 году число, прошедших обучение составило 115 607 госслужащих.

В 2015-2016 годы прослеживается сокращение объема финансирования из средств бюджета субъектов РФ. Однако, в 2017 году количество кадров, прошедших обучение превысило показатель 2014 года и достигло 55 178 человек.



Диаграмма 2. Обучение кадров государственной гражданской службы Российской Федерации по источникам финансирования (чел.)

Источник: составлено автором на основе данных Росстата.

Интересную тенденцию можно заметить, анализируя иные источники финансирования. Так, число слушателей программ дополнительного профессионального образования с 2014 года увеличилось почти вполовину и в 2017 году составило 2 407 человек. На наш взгляд, такой рост обусловлен, в первую очередь, желанием государственных гражданских служащих профессионально развиваться, повышать свой уровень квалификации, быть конкурентоспособными на рынке труда. Поэтому все чаще они проходят обучение за собственные средства.

Финансирование программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих в среднем по России является весьма стабильным, о чем свидетельствует диаграмма 2. Однако в регионах ситуация порой кардинально отличается.

Закупки образовательных услуг, в соответствии с государственным заказом, осуществляются в порядке, установленном Федеральным законом Российской Федерации от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». По нашему мнению, данная система закупок неэффективна в случае с услугами дополнительного профессионального образования. Во многом это связано с отсутствием четких требований к образовательным учреждениям, что приводит к участию в аукционах организаций, неспособных предоставить качественные образовательные услуги, но предлагающих более низкие цены.

2.2 Анализ недостатков дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих в России

За последнее время дополнительное профессиональное образование в России стало одним из важнейших факторов в профессиональной сфере, что подтверждают квалификационные требования различных уровней специальностей. Особое внимание дополнительному профессиональному образованию государственных служащих оказывает государство. Так, принимаются нормативно-правовые акты, способствующие совершенствованию данной сферы деятельности (например, Указ Президента РФ от 21.02.2019 г. № 68 «О профессиональном развитии государственных гражданских служащих Российской Федерации» и пр.); ежегодно выделяются бюджетные средства на реализацию программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки.

В научном сообществе существует множество взглядов на систему дополнительного профессионального образования в России, нормативно-правовую основу дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, эффективность образовательных программ, практику их реализации.

Несмотря на всестороннюю критику системы повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих, многие исследования подтверждают необходимость профессионального развития государственных служащих.

Согласно исследованиям И. Газиевой, каждый четвертый госслужащий (28 %) -профессионально не реализовавшийся, 39 % имеют средний уровень профессиональной самореализации и лишь 24 % являются профессионалами своего дела, заинтересованными в качестве своей деятельности; имеющими представление об оценке этой деятельности руководством; находящимися в процессе саморазвития и построения карьерыГазиева И. Дополнительное образование как направление повышения профессиональной эффективности государственных гражданских служащих // Власть№ 9. С. 101-104..

Хитрин К.Л. в своем исследовании выявил каких видов знаний и умений не хватает государственным служащим Свердловской области при решении их профессиональных задач. В результате, более 40 % опрошенных отметили нехватку знаний в сфере нормативно-правового регулирования сферы деятельности. Применение прикладных информационных технологий и компетентность в финансово-экономических вопросах выбрали по 30,3 %. Интересно заметить, что умение взаимодействовать с коллективом и навыки делового общения и этикета не хватает только 6,3 % и 5,8 % государственных служащих соответственно.

Такие исследователи как Пилипенко Л.М., Суппес Л.А., Устинова О.В. считают, что государственные служащие не заинтересованы в получении качественных профессиональных знаний и умений. Они мотивированы, в первую очередь, на получении документа о повышении квалификации или профессиональной переподготовки. Так как этого требует современное законодательство.

Основной причиной, по которой дополнительное профессиональное образование не способствует профессиональному развитию государственных служащих, по мнению авторов, является отсутствии прямой связи между профессиональным развитием государственного служащего и повышением оплаты труда, карьерным ростом.

Ковтков Д.И., Мирошников С.Н., Чаркина Е.С. одной из основных проблем дополнительного профессионального образования видят направление гражданских служащих на его получение без применения технологий индивидуального планирования их профессионального развития и должностного роста на основе комплексной оценки знаний, умений и навыков.Ковтков Д.И. Журнал российского права №11 - 2018

Другой немаловажной причиной низкой эффективности программ дополнительного профессионального образования является его несоответствие принципу «опережающего обучения», подразумевающего предоставление слушателям знаний, которые будут актуальны для «завтрашнего дня»[30].

Вместе с тем, Мирошников С.Н. и Чаркина Е.С. склонны полагать, что существующее дополнительное профессиональное образование во многом имеет формальный характер и не дает слушателям новых компетенций -- приращения знаний, умений и навыков.

Хитрин К.Л. выделяет следующие недостатки программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих:

Отсутствие ориентированности на практические проблемы (45,3%);

Недостаточный объем времени для профессиональной коммуникации в группе слушателей (23,5%);

Неактуальный характер преподаваемых материалов (17,2%).

Схожие проблемы видят и другие исследователи. Одной из таких проблем они выделяют привлечение профессорско-преподавательского состава, обладающего лишь общими знаниями в преподаваемой области. Кроме того, не владеющих актуальной информацией о текущих и планируемых изменениях в нормативно-правовых актах. Это приводит к тому, что результаты обучения государственных гражданский служащих не всегда отвечают потребностям в актуализации знаний и навыков.

В.А. Прокофьев констатирует, что сокращение бюджетного финансирования и низкие экономические нормативы отрицательно влияют на количественные и качественные показатели удовлетворения реальной потребности государственных органов в дополнительном профессиональном образовании их персоналаПрокофьев, В.А. Совершенствование организации дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих управления [Текст] / В.А. Прокофьев // Государственная служба. 2013. №5.С.62-65. .

В последнее время существует тенденция к переходу с программ повышения квалификации на программы краткосрочного повышения квалификации (менее 72 часов), сокращению объемов образовательных программ. Связано это, в первую очередь, с недостаточными объемами финансирования прохождения программ дополнительного профессионального образования государственных служащих. Кроме того, в ряде регионов программы краткосрочного повышения квалификации реализуются с объемом аудиторных часов -- от 16 до 36 академических часов. Мирошников, С.Н., Чаркина, Е. С. Совершенствование системы дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих Российской Федерации // Управленческое консультирование, 2017. № 1 (97). С. 12-23.

Таким образом, главными проблемами в сфере дополнительного профессионального образования государственных служащих исследователи видят его формальный характер, направленность исключительно на соблюдение законодательно установленной периодичности, слабую связь тематики обучения с реальными проблемами профессиональной деятельности, отсутствии влияния проведенного обучения на карьерное продвижение и профессиональный рост. Кроме этого, особо выделяют качество профессорско-преподавательского состава и актуальность нормативно-правовой составляющей в содержании программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки.

Итак, анализ тенденций и недостатков дополнительного профессионального образования в Российской Федерации позволил выявить следующие факторы востребованности программ дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих, которые будем использовать в исследовании, а именно:

1. Практические занятия в содержании программы,

2. Нормативно-правовая составляющая в программе ДПО,

3. Доля преподавателей, имеющих научную степень от числа заявленных на программе,

4. Включен ли вуз в международные рейтинги.

Глава 3. Регрессионный анализ факторов востребованности программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих

3.1 Методология оценки востребованности программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих

В настоящей работе для определения наиболее значимых факторов востребованности программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих мы использовали метод регрессионного анализа. Регрессионный анализ представляет собой статистический метод исследования, который показывает влияние независимых переменных (X) на зависимую переменную (Y).

В качестве независимых переменных выступают факторы востребованности программ дополнительного профессионального образования для государственных гражданских служащих (таблица 2).

Зависимая переменная, в нашем исследовании, определяется участием программы ДПО в государственных закупках за последние пять лет. Если программа участвовала в закупках, соответственно, мы считаем, что она актуальна и востребована. И наоборот, если не участвовала, то о её востребованности мы говорить не можем. При построении регрессий, мы использовали бинарный код. Так, 0 - программа не участвовала в закупках, 1 - участвовала.

...