Особые административно-правовые режимы осуществления внешнеторговой деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особые административно-правовые режимы осуществления внешнеторговой деятельности

Введение

Мировые экономические отношения сегодня характеризуются высокими темпами интеграции в условиях усиливающейся глобализации. Данные процессы обуславливают необходимость поиска новых концептуальных решений для достижения ряда социально-экономических целей. В условиях непростой экономической сит

Правительством Российской Федерации реализуется множество национальных проектов, принимается большое количество нормативных правовых актов, направленных на более качественное включение России в систему международных отношений. Однако экономическая ситуация в стране продолжает оставаться сложно. Из-за неблагоприятных внешнеэкономических факторов уровень внутреннего валового продукта (ВВП) упал с 2,297 трлн. долларов в 2013 году до 1,285 трлн. долларов в 2016, достигнув значение в 1,577 трлн. долларов в 2018 году.

Мировой опыт показывает, что без специальных инструментов достичь высоких экономических показателей в современных условиях невозможно. Среди инструментов, которые способны воздействовать на социально-экономическую ситуацию в долгосрочной перспективе, следует относить такие не только стимулирующие поступление инвестиций но и те, которые оказывают положительную динамику на индекс человеческого капитала, способствуют развитию инфраструктур и др.

При этом в правовом поле они могут содержать льготное налогообложение, таможенные преференции, кредиты на выгодных условиях для предпринимателей, упрощенный административный порядок ведения бизнеса.

В России указанные инструменты стимулирования внешнеторговых отношений появились в процессе перехода к рыночной экономике. За короткий промежуток развития особенного административно-правового регулирования внешнеэкономических отношений эффективность применения особых режимов не намного превосходит аналогичные правоотношения, регулируемых на общих основаниях. Однако законодатель видит в них перспективу для дальнейшего совершенствования правовых механизмов регулирования внешнеторговой деятельности и оптимизации к российским реалиям.

В доктрине не раз обращалось внимание на потенциал применения особых административно-правовых режимах для развития государства в целом. Комплексные исследования в данной области представлены работами ученых правоведов и экономистов таких, как: М.М. Богуславский, П.В. Павлов, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов, Л.В. Ткачева и другие исследователи, чьи работы представлены в данном исследовании.

Сегодня существует два основных режима осуществления внешнеторговой деятельности в России: режим приграничной торговли и режим на территориях особых экономических зон Глава 9 «Особые режимы осуществления внешнеторговой деятельности» Федерального закона от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // СЗ РФ от 15.12.2003, N 50, ст. 4850..

С целью содействия привлечения прямых российских и иностранных инвестиций в перспективные отрасли экономики был разработан федеральный проект для содействия развитию особых экономических зон Официальный портал Акционерного общества «Особые экономические зоны» // Электронный ресурс URL: http://www.russez.ru/. Кроме того, Правительством РФ был установлен приоритет развития приграничной торговли, как первоочередная задача в Концепции приграничного сотрудничества Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2001 N 196-р «Об утверждении Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации» // СЗ РФ от 19.02.2001, N 8, ст. 764..

Объектом исследования выступает комплекс отношений, возникающих в связи с применением особых административно-правовых режимов осуществления внешнеторговой деятельности.

Предметом исследования является система нормативных правовых актов, регулирующих применение особых административно-правовых режимов внешнеторговой деятельности.

Целью работы является комплексное изучение правового регулирования указанных режимов с целью выявления существующих проблем и разработка предложений по их устранению.

Поставленная цель достигается путем решения следующих задач:

ѕ изучить правовую основу особых административно-правовых режимов осуществления внешнеторговой деятельности как регулятора общественных отношений;

ѕ определить место и роль данных режимов во внешнеторговой системе Российской Федерации;

ѕ обосновать необходимость применения особых режимов на примере международного опыта внедрения данных механизмов;

ѕ проанализировать законодательство в сфере применения особых режимов внешнеторговой деятельности;

ѕ выявить существующие проблемы и предложить направления совершенствования законодательства в данной сфере.

Поставленные задачи определяют необходимость использования различных методов познания. Так, при изучении истории развития особых административно-правовых режимов внешнеторговой деятельности применялся эволюционный подход. Сравнительно-правовой метод позволил оценить многие аспекты правового применения режимов в различных государствах. Определению системы особых экономических зон в РФ способствовал системный подход, а также метод анализа и синтеза.

Данная работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя три и четыре параграфа соответственно, списка использованной литературы и приложений.

внешнеторговый административный режим

1. Теоретико-методологическая база особых административно-правовых режимов осуществления внешнеторговой деятельности

1.1 Административно-правовой режим как метод правового регулирования

Все взаимосвязи, возникающие в процессе социального взаимодействия, подвергаются правовому регулированию посредством особых механизмов, которые принято называть «методом правового регулирования». В теории права под методом правового регулирования принято понимать совокупность средств и способов, оказывающих воздействие на общественные отношения с целью организации их в соответствии с заданными целями.

Характерная же черта метода административно-правового регулирования заключается в субординации и соподчинении субъектов. Если взаимные права и обязанности с точки зрения гражданско-правового метода определяются соглашениями, то административно-правовые отношения регулируются нормативными актами. При этом в доктрине прочно сложилась позиция, согласно которой государственное управление эффективно тогда, когда оно не ограничено лишь воздействием объекта на субъект, но представляет собой определенный процесс их взаимодействия Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. Москва, 28 ноября 2001 г. М.: МГЮА. 2002. С 40-43..

Таким образом, механизм правового регулирования - это целостная система разнообразных правовых средств и юридических инструментов, находящихся в тесном переплетении друг с другом и направленных на достижение цели самого правового регулирования Шарабанов С.В. Механизм правового регулирования, его понятие и структура: обзор теоретических подходов // Вопросы российского и международного права. 2018. Том 8. № 3А. С. 7-12.. Следовательно, функционирование механизма правового регулирования обеспечивается определенным сочетанием комплекса юридических средств, который представляет собой так называемый правовой режим. Иными словами, в теории права под правовым режимом следует понимать особый порядок правового регулирования, который выражается в системе правовых средств и создает «желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права» Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права: Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА. 2001. С.366-367..

Правовой режим является многоаспектной организационно-правовой категорией, порядок функционирования которой направлен на упорядочение общественных отношений в соответствующей сфере государственного управления. Учитывая такую многоаспектность и их различия по управленческим сферам, большое значение приобретает их типология, построенная по критериям единообразия, их существа и назначения. Правильное терминологическое оформление понятия правового режима позволяет более качественно реализовывать правоприменительную деятельность Барзилова И.С. Правовые режимы: теоретико-отраслевой аспект // Вестник Российской таможенной академии. 2010. №2. С. 104-105..

С помощью административно-правовой техники, административно-правовых норм и актов устанавливаются режимные правила поведения для субъектов указанных правоотношений. В данном случае организационно-управленческие, правовые, информационные и иные гарантии обеспечивают эффективность деятельности должностных лиц по соблюдению предусмотренных режимами прав, обязанностей, предписаний и ограничений. Как указывает Павлов П.В., главное назначение административно-правовых режимов состоит в регулировании специфичных государственных состояний с помощью комплекса особых правовых средств, в связи с чем указанная правовая категория выступает отдельной гарантией государственной поддержки стратегически важных объектов правового регулирования Павлов П.В. Особые административно-правовые режимы осуществления внешнеторговой деятельности: Автореф. дис. … д.ю.н. Люберцы, 2012. С. 3..

При этом все административно-правовые режимы делятся на две категории: общие и специальные (особые). Последние создают необходимые условия для эффективной деятельности органов власти по обеспечению правопорядка и безопасности различных территорий, их зонированию, а также для установления режимных правил, закрепляющих дополнительные обязанности и запреты либо дополнительные права для субъектов посредством принятия отдельных правовых актов Россинский Б.В. Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма. 2009. С. 551..

Ввиду многообразия и повсеместности применения административно-правовых режимов, выделяются различные их типы, отличающихся друг от друга по многим классификационным чертам. Кроме того, в силу постоянного расширения их применения вопрос типологии правовых режимов становится все более трудным, однако с помощью работ отечественных ученых-административистов можно создать целостную картину видов исследуемых категорий.

Так, в зависимости от подведомственности выделяются:

ѕ Федеральные режимы (устанавливаются и регулируются федеральными органами власти);

ѕ Региональные режимы (подведомственны органам власти субъекта РФ);

ѕ Местные режимы (создаются органами местного самоуправления на территории муниципальных образований) Там же. С. 551-552..

В зависимости от критерия юридических свойств административно-правовых режимов выделяют ординарные и экстраординарные, последний из которых применяется в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций социального или природно-техногенного характера (режим военного положения, контртеррористической операции и т.д.). К ординарным режимам относят особый режим территорий государственной границы РФ, территории закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) и проч. Там же. С. 552.

По времени действия соответствующего режима выделяют постоянные (бессрочные) и временные (срочные) режимы. К бессрочным режим относят те режимы, которые действуют до момента их отмены, например, режим государственной границы РФ или режим территорий в ЗАТО. К срочным - режимы, которые устанавливаются на определенный срок (режим чрезвычайного положения).

В свою очередь, в силу специфики некоторых объектов регулирования существуют такие административно-правовые режимы, которые действуют на территории всей Российской Федерации. Сюда можно отнести деятельность исполнительных органов власти в части противодействия незаконному обороту наркотических средств, особые режимы пользования оружием и т.д. По данному основанию можно выделить общефедеральные режимы. Многие режимы действуют в пределах определенных территорий, границы которых в силу функциональной направленности правового регулирования определяются отдельными правовыми актами, на основании чего выделяются территориальные режимы (режим военного положения, пограничная зона, заповедники). И, наконец, те локальные режимы, внедрение которых обуславливаются соответствующими объектами, как то: режимы контрольно-пропускных пунктов, режимы аэропортов, различных стратегически важных объектов Ткачева Л.В. Особый административно-правовой режим на территории Республики Крым и города федерального значения Севастополя Дис. … к.ю.н. Ростов-на-Дону. 2018. С. 23-24..

Также в зависимости от объекта правового режимного регулирования выделяют следующие виды административно-правовых режимов: режимы состояний (правовой режим информации, содержащий государственную тайну; режимы карантинов, безопасности полетов воздушных судов); режимы территорий (режимы ЗАТО, приграничных территорий); режимы оборота (режимы различных веществ и объектов, производство, сбыт, оборот и утилизация которых в силу законодательства наделена режимными предписаниями); режимы видов деятельности (режимы лицензионных видов деятельности) Агабалаев М.И. Организационно-правовые основы деятельности и основные функции таможенных органов Российской Федерации. М.: Экономика. 2006. С. 225-227..

Ткачева Л.В. также рассматривает административно-правовые режимы, классифицируя их по признаку применения льгот в зоне действия соответствующих режимов. Их выделение происходит на основе признака исключительности, который проявляется в наделении объектов и субъектов деятельности отдельными преференциями Ткачева Л.В. Там же. С. 24-25. . К таким режимам относятся режимы безвизового въезда и выезда, особой экономической зоны, приграничной торговли и офшорные зоны.

На основе представленной классификации административно-правовых режимов с использованием основных критериев их различия представляется возможным обобщить материал в схематичном виде (Приложение 1)

Именно последний тип административно-правовых режимов должен получить в будущем наибольшее развитие в силу усиливающихся темпов глобализации мировых экономик благодаря их функциональному назначению. Признак исключительности объясняет сущность специальных (особых) административно-правовых режимов, как те инструменты правового регулирования, которые применяются в случаях, когда общий правовой режим в тех или иных ситуациях не способствует эффективному развитию соответствующих отношений как объекта регулирования или же не позволяет достигнуть поставленных управленческих целей и решить необходимые стратегические задачи.

В этом смысле выделяется признак особой исключительности, который раскрывается в назначении особых административно-правовых режимов. Как уже отмечалось, указанные режимы призваны удовлетворять интересы государства, устанавливая соответствующие преференции и ограничения для участников данных отношений. Данные режимы создают условия, при которых органы власти способны осуществлять эффективное управление тогда, когда возникают какие-либо нестандартные социальные ситуации.

Для таких режимов в силу их особого правового положения характерно наделение отдельных органов исполнительной власти дополнительными полномочиями, которые согласуются с целью создаваемого режима, при этом данные режимы обеспечиваются комплексом мер административного принуждения - данным образом обеспечивается их функционирование.

Необходимо также отметить и то, что в доктрине такие режимы выделяют в отдельную группу административно-правовых режимов, принципиально отличающихся от всех остальных - комплексные административно-правовые режимы. Ткачева Л.В. определяет их как «урегулированный законодательством и имеющий нормативный характер по отношению к структурам государственного управления порядок осуществления деятельности, общей для определенного множества либо для всех государственных органов, который подлежит конкретизации в процессе его реализации.

Таким образом, особые административно-правовые режимы являются неотъемлемой частью современного государственного управления как метод правового регулирования в отдельных сферах управления или в отдельных социальных ситуациях. Одним из главных преимуществ особых режимов является возможность учесть специфику к применяемому объекту регулирования, что позволит добиться наиболее результативного эффекта от управленческой деятельности.

1.2 Понятие особых административно-правовых режимов внешнеторговой деятельности и опыт их применения за рубежом

Сегодня в России декларируется социально-экономическая политика, направленная на инновационную деятельность всех отраслей экономики, производство наукоемкой продукции, а также увеличение научно-исследовательских работ в производстве, что обуславливает необходимость поиска новых средств и инструментов ведения экономики.

Особые режимы осуществления экономической деятельности лаконично вписываются в установленный экономический курс, поскольку, безусловно, они являются тем инструментом, который позволит достичь поставленных целей, а также построить конструктивный диалог между властью и бизнес-структурами.

Особые административно-правовые режимы осуществления внешнеторговой деятельности зародились как правовое оформление существовавших особых зон, на территории которых к участникам экономических отношений применялись особые преференции и льготы (таможенные, налоговые и др.). Такими зонами являются свободные экономические зоны (далее - СЭЗ), под которыми согласно Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур понимается часть территории государства, на которой помещены товары, рассматриваемые с точки зрения взимания налогов и таможенных пошлин, как товары, которые находятся за пределами таможенной территории и, соответственно, они не подлежат обычному таможенному контролю Глава 2. E1./F1. Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур

(совершено в Киото 18.05.1973) // СПС КонсультантПлюс.. Институт СЭЗ рассматривается как отдельный правовой институт, объединяющий в себе правовые нормы, регулирующие общественные отношения в процессе создания, функционирования и ликвидации специальных территориальных образований. За долгую историю развития СЭЗ в мире насчитывается более 25 разных типов СЭЗ, которые можно классифицировать по нескольким признакам, таким как: степень интегрированности в мировую экономику, по отраслевому признаку, характеру собственности и характеру деятельности и функциональному предназначению (Приложение 2). Кроме того, П.В. Павлов в своей монографии предлагает более детальную классификацию СЭЗ по их функциональному назначению, которая показывает эволюцию свободных экономических зон от простых зон свободной торговли до технопарков и технополисов (Приложение 3).

Успех мировой практики применения свободных экономических зон раскрывается в экономических показателях и статистиках. Например, в ежегодных отчетах Совета по внешнеторговым зонам США можно проследить следующую динамику, представленную на рисунке 1. За 20 лет стоимость помещенных товаров в зонах свободной торговли в США возросла с 177.85 млрд долл. США в 1997 году до 669.2 млрд долл. США в 2017, достигнув максимальное значение (835.8 млрд долл. США) в 2013 году 59th/79th Annual Report of the Foreign-Trade Zones Board To the Congress of the United States // Available at: https://enforcement.trade.gov/ftzpage/ftzar-97.html, https://enforcement.trade.gov/ftzpage/annualreport/ar-2017.pdf. Опыт освоения свободных экономических зон Японии также позволяет говорить о крайне благоприятном воздействии на социально-экономическое развитие государства. Так, свободные технологические зоны, как особый тип СЭЗ, начали появляться в Японии в 1970-х гг. и к 1980-м гг. финансирование в их деятельность увеличилось в 3 раза Павлов П.В. Институт особых экономических зон в Российской Федерации: финансово-правовые и организационно-экономические аспекты функционирования. М.: Магистр. 2010. С. 21..

Уже в 1990-х гг. один из крупнейших японских технополисов обеспечивал работой 1455 тыс. человек, с 1950 г. было освоено 55 тысяч лицензий, в результате чего Япония стала крупнейшим экспортером инновационных технологий и наукоемкой продукции, включая робототехнику

Рис. 1. Динамика стоимости товаров ввозимых в зоны свободной торговли на территории США в млрд долл. США в период 1997-2017 гг. Данные взяты с официального портала Международной торговой администрации США (The International Trade Administration) // Электронный ресурс URL: https://enforcement.trade.gov/ftzpage/annualreport/ar-2017.pdf

На мероприятии, посвященном Дню индустриализации Африки в 2017 году, обсуждалось социально-экономическое развитие Африки. В своем вступительном слове Кристоф Иветот, представитель ЮНИДО в Европейском союзе, отметил, что индустриализация с применением СЭЗ в Африке явилась в беспрецендентные сроки наиболее эффективным способом ускорения создания рабочих мест и ликвидации нищеты в больших масштабах. В период до 2025 планируется увеличить количество создаваемых специальных экономических зон и интегрированных агропромышленных парков Africa Industrialization Day celebration at UN House in Brussels, 20 November 2017 // Available at: https://www.unido.org/news/africa-industrialization-day-celebration-un-house-brussels.

В становлении китайской экономики ключевую роль сыграла практика применения свободных экономических зон. Одной из главной целей создания СЭЗ в Китае было привлечение иностранного капитала. Так, к концу XX века в Китай ежегодно поступало около 40 млрд долл. США иностранных инвестиций Павлов П.В. там же. С. 34.. В 2008 году объемы валовой продукции СЭЗ составили 5% всего ВВП Китая, который на то время уже входил в крупнейшую тройку миру по размеру экономики Тяньмин Гао. Особые экономические зоны в мировом хозяйстве (сравнительный анализ их функционирования в Китае и России): Автореф. дис. … к.э.н. М., 2010..

Кроме того, оказываемую свободными экономическими зонами роль в мировой экономики также можно охарактеризовать данными ЮНИДО на 2008 год: на тот момент в мире функционировало более 3 тысяч ОЭЗ, на которых было создано около 50 млн рабочих мест, в настоящее же время через различные виды СЭЗ (более 1800 в 2017 году) проходит около 30% мирового товарооборота UNIDO supports first World Free and Special Economic Zones Summit in Geneva, 10 February 2017 // Available at: https://www.unido.org/news/unido-supports-first-world-free-and-special-economic-zones-summit-geneva.

В настоящей работе под особыми административно-правовыми режимами осуществления внешнеторговой деятельности с учетом специфики отечественного законодательства понимается закрепленный в нормативных правовых актах Российской Федерации разрешительный льготный порядок правого урегулирования предпринимательской, финансовой, инвестиционной и другими видами экономической деятельности, связанной с внешнеторговой деятельностью, применяемый резидентами соответствующего режима.

В силу относительно недавнего появления законодательно закрепленного вида особых режимов особенно важным становится сопоставление исследований применяемых правовых инструментов и получаемых практических результатов. В связи с этим необходимо изучить каждый из существующих в России типов СЭЗ и проанализировать научно-методический анализ их применения.

Обобщив мнения отечественных ученых, Л.В. Ткачева предлагает рассматривать особые административно-правовые режимы осуществления внешнеторговой с точки зрения их функциональной направленности в двух ипостасях. Во-первых, эти режимы следует рассматривать, прежде всего, в разрезе предмета управления и применимых льгот: налоги и сборы, таможенные платежи, государственная поддержка, а также инвестиционная деятельность, - то есть через деятельность органов исполнительной власти, в компетенцию которых входят данные категории (Министерство экономического развития, Федеральная налоговая/таможенная службы и другие). Во-вторых, по мнению исследователя, функциональная сущность данных режимов раскрывается посредством направления юридически значимых действий, которые носят четко выраженный функциональный характер, как то: распорядительные, регулятивные, организационно-контрольные, запрещающих, предписывающих и разрешающих исполнительных действий.

В научной среде принято характеризовать особые режимы по основным критериям, с помощью которых наглядным образом можно выстроить структуру их внутреннего устройства, среди которых: назначение и цели режима, субъекты и объект и методы правового регулирования режимов, а также меры ответственности за нарушение режимных правил (Приложение 4). Именно по указанным показателям можно выделить существенные различия между разными видами СЭЗ. Кроме того, анализ каждого из показателей различных типов режимов позволит выявить их пробелы и недостатки и на их основе сформулировать основные направления их устранения.

В соответствии с отечественным законодательством сегодня основной организационно-правовой формой особых административно-правовых режимов внешнеторговой деятельности являются особые экономические зоны (далее - ОЭЗ) и приграничная торговля Глава 9 «Особые режимы осуществления внешнеторговой деятельности» Федерального закона от 08.12.2003 N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" // СЗ РФ от 15.12.2003, N 50, ст. 4850.. Для дальнейшего исследования необходимо разобраться в понятийном аппарате и выяснить, можно ли отождествлять такие правовые институты, как: свободные экономические зоны и особые экономические зоны.

В зарубежной практике, как, например, видно из отчетов Международной торговой администрации США, в качестве свободных экономических зон используется термин «free trade zone» С англ. «зона свободной торговли»., при этом их правовая сущность тождественна. В учебной литературе также существует много авторских подходов к пониманию СЭЗ, в частности, М.М. Богуславский предлагает следующее определение СЭЗ: «обособленная территория государства, на которой создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий с целью решения конкретных экономических и иных задач» Богуславский М.М. Международное частное право. 5-е изд. М.: Юристъ, 2005. С. 207., Также см. Ильин А.Ю Моисеенко М.А. Свободные экономические зоны - зоны льготного налогообложения // СПС КонсультантПлюс..

В соответствии со ст. 42 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (далее - ФЗ N 164) особый режим внешнеторговой деятельности на территориях ОЭЗ регулируется специальным для них Федеральным законом «Об особых экономических зонах» (далее - Закон об ОЭЗ), до принятия которого понятие СЭЗ в отечественном законодательстве отсутствовало Федеральный закон от 22.07.2005 N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" // СЗ РФ от 25.07.2005, N 30 (ч. II), ст. 3127.. До 2005 года ФЗ N 164 определял свободные экономические зоны как особый режим хозяйственной деятельности, включая внешнеторговую, на территории свободных экономических зон Ст. 42 ФЗ N 164.. После принятия Закона об ОЭЗ приведенным термином обозначались особые экономические зоны, что позволяет сделать вывод, что законодатель намеренно связывает два понятия. Более того, после принятия специального закона об ОЭЗ термин СЭЗ исчез из закона, регулирующего внешнеторговую деятельность. Несмотря на изменение формы правого содержания института СЭЗ, его функциональная направленность остается прежней - особый режим предпринимательской деятельности на указанных территорий предусматривает различного рода льготы:

ѕ Таможенные (внешнеторговые);

ѕ Налоговые;

ѕ Финансовые (льготные кредиты, государственные субсидии, сниженные значения арендной платы за пользование земельными участками и т.д.)

ѕ Административные (упрощенный режим регистрации субъектов предпринимательства, упрощенные правила въезда-выезда иностранных граждан и т.п.) Павлов П.В. там же. С. 70..

Обобщая вышеизложенное можно сделать вывод, что особые экономические зоны - это отечественный аналог свободных экономических зон, функционал которого не отличается от повсеместно практикуемых свободных экономических зон и всех разновидностей данного института, включая зоны свободной и/или приграничной торговли.

Изучение мировой практики внедрения и функционирования свободных экономических зон в разных государствах с разными темпами экономического роста имеет большое значение для создания эффективного института свободных экономических зон в Российской Федерации. Но вместе с тем стоит учитывать и то, что непосредственно создание СЭЗ - это лишь один из элементов стратегии социально-экономического развития соответствующего государства или определенного региона. Внедрение и формирование института СЭЗ будет более разумным вместе со структурной и активной региональной политикой, усилением международных экономических отношений и созданием векторов быстрого роста посредством взаимодействия с международным экономическим сообществом.

1.3 Эволюция правого регулирования в Российской Федерации: от свободных экономических зон к особым экономическим зонам

Необходимость разработки правовых инструментов с целью развития экономики в России была осознана на XIX Всесоюзной конференции КПСС в 1988 году. В рамках масштабной проводимой в государстве экономической реформы было определено кардинально демократизировать порядок проведения экспортно-импортных операций. Постановлением Совмина СССР 02.12.1988 была утверждена единая концепция внедрения на территории страны свободных экономических зон Постановление Совмина СССР от 02.12.1988 N 1405 "О дальнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций" // СП СССР, 1989, N 2, ст. 7.. Так, советские кооперативы, предприятия и объединения получили право осуществлять экспортно-импортные операции, создавая при этом хозрасчетные внешнеторговые фирмы.

Приграничная торговля в Советском Союзе осуществлялась на основе заключаемых правительствами СССР и иностранных государств соответствующих двусторонних соглашений. Так, 24 января 1990 года было заключено соглашение с Турецкой республикой о приграничной и прибрежной торговле Соглашение между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Турецкой Республики о приграничной и прибрежной торговле // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Электронный ресурс URL: http://docs.cntd.ru/document/1900077. Затем были приняты правовые акты, заложившие правовую основу деятельности СЭЗ в России - Постановление президиума Верховного совета РСФСР от 14.07.1990 N 106-1 «О создании зон свободного предпринимательства» и Указ Президента СССР от 26.10.1990 N УП-942 "Об иностранных инвестициях в СССР" Постановление президиума Верховного совета РСФСР от 14.07.1990 N 106-1 «О создании зон свободного предпринимательства» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации Электронный ресурс URL: http://docs.cntd.ru/document/9013346, Указ Президента СССР от 26.10.1990 N УП-942 "Об иностранных инвестициях в СССР" // Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 1990, N 44, ст. 944.. Постановление N 106-1 поставило задачу разработать проект положений о правовом статусе зон свободного предпринимательства тех территорий, которые отправили в Верховный совет предложения об объявлении их в таком качестве.

24 октября 1990 года Верховный Совет РСФСР в своем постановлении объявил о создании в районе г. Находки свободной экономической зоны - первой СЭЗ в России Постановление ВС РСФСР от 24.10.1990 "О создании в Приморском крае в районе г. Находки свободной экономической зоны" // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР, 1990, N 21, ст. 235.. Тем самым было положено начало внедрения в российскую экономику зон свободной экономики.

После того, как законодателем был выработан четкий механизм создания СЭЗ в России, началась масштабная волна подачи заявок на создание в регионах свободных экономических зон с целью получить различного рода преференции. Такие намерения рассматривались как новая форма активизации региональной внешнеторговой деятельности, которая может способствовать включению России в мировое хозяйственное сообщество.

В 1991 году насчитывалось около 350 предложений о создании свободных экономических зон в различных регионах государства Коробова О.В., Наумова Н.В. История создания свободных экономических зон в России: проблемы и перспективы // Социально-экономические явления и процессы. № 6 (022), 2010. С. 93. . За короткий период начала 1990-х гг. было создано 12 СЭЗ и в период до 2000 г. свою деятельность начали еще 12 СЭЗ Шеховцев А., Шестакова М., Громов А. Свободные экономические зоны: мировой опыт и перспективы в России // Вопросы экономики. 2000. № 10. С. 116.. Указанные обстоятельства спровоцировали частые случаи несоответствия деятельности многих СЭЗ требованиям законодательства, которое применялось к соответствующим субъектам. Частые нарушения, закрепившиеся в деятельности особых зон, обусловило развитие так называемой «теневой экономики», усложнение криминогенной обстановки и, следовательно, на тот период институту СЭЗ не удалось занять достойное место в российской экономике Павлов П.В. там же. С. 62..

Как указывает П.В. Павлов в своей научной работе, основной ошибкой законодателя на тот период явилось то, что к процессу создания особых зон государство подходит исключительно с фискальной точки зрения Павлов П.В. Свободные экономические зоны в развитии национальной экономики: монография / под науч. ред. проф. А.Ю. Архипова. Таганрог: ТИУиЭ, 2005. С. 125-129.. Законодатель стремится получить как можно больше выгоды в бюджет вместо того, чтобы установить баланс интересов между государством, инвесторами и субъектами предпринимательства для более эффективного развития данных правовых институтов с целью стимулирования экономики.

Низкая результативность, нарушение законодательства определили необходимость пересмотра подходов к концепции СЭЗ в России. Начиная с конца 1990-х гг. обсуждалось создание нового типа СЭЗ, учитывающего недостатки существующих зон и специфику российской экономики, - особых экономических зон.

Принятие в 2005 году нового Закона об ОЭС ознаменовал переход к качественно новому этапу в развитии института особых административно-правовых режимов осуществления внешнеторговой деятельности. Данный закон регулирует процесс создания, прекращения, а также управления особыми экономическими зонами. Закон также определил правовое положение резидентов зон, установил порядок предоставления земельных участков в пределах территорий зон, правила пользования ими, применение таможенных процедур и др. В соответствии со ст. 40 указанного закона существование всех свободных экономических зон, начавшие свою деятельность до его дня вступления в силу, прекращается. Исключение составили свободные экономические зоны на территориях Калининградской и Магаданской области.

Как уже отмечалось, в соответствии с Законом N 164 единственными формами особых административно-правовых режимов внешнеторговой деятельности на территории Российской Федерации сегодня являются, во-первых, приграничная торговля и, во-вторых, особые экономические зоны.

Согласно ст. 41 указанного закона приграничная торговля - это особый режим внешнеторговой деятельности, применяемый в пределах территории, границы которой определяются Правительством РФ, как правило, на основе международного договора РФ с сопредельными иностранными государствами. Приграничная торговля (зона свободной торговли) предусматривает особый режим благоприятствования в отношении внешней торговли товарами и услугами, которая осуществляется с целью удовлетворения местных потребностей. Данные товары и услуги должны быть произведены строго в пределах приграничных территорий для потребления физическими лицами, постоянно проживающими на данной территории, а также юридическими лицами, имеющих местонахождение на указанных территориях.

Закон об ОЭЗ определяет данные зоны как часть территории России, определяемая Правительством РФ, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза определяет процедуру свободной таможенной зоны как такую процедуру, применяемую в отношении иностранных товаров и товаров Евразийского союза, согласно которой такие товары размещаются на территории свободной экономической зоны или ее части без уплаты таможенных пошлин, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин при условии помещения товаров под данную процедуру.

В соответствии со ст. 4 ФЗ об ОЭЗ в России существует 4 типа особых экономических зон:

ѕ Промышленно-производственные;

ѕ Технико-внедренческие;

ѕ Туристско-рекреационные;

ѕ Портовые.

При соблюдении необходимых условий особые экономические зоны могут быть объедены в кластер. Такое объединение происходит по решению Правительства РФ.

К отдельным типам российских особых экономических зон можно отнести ОЭЗ, расположенных на территориях Калининградской и Магаданской области. Особое положение указанных зон было очевидно после того, как все существующие зоны, за исключением настоящих, были упразднены после вступления в силу Закона об ОЭЗ. Их особое положение с правовой точки зрения объясняется, прежде всего, тех, что их правовой статус регулируется отдельными законами: Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области…» и Федеральный закон «Об особой экономической зоне в Магаданской области» Федеральный закон от 10.01.2006 N 16-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // "СЗ РФ от 16.01.2006, N 3, ст. 280., Федеральный закон от 31.05.1999 N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области" // СЗ РФ от 07.06.1999, N 23, ст. 2807.. Указанными законами установлены правила, отличающиеся от тех, которые регламентированы Законом об ОЭЗ.

К отдельному типу также можно отнести ОЭЗ на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя. Принятый в 2014 году Федеральный закон «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя» также включает в себя отличающиеся от общефедеральных правил функционирования ОЭЗ Федеральный закон от 29.11.2014 N 377-ФЗ "О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя" // СЗ РФ от 01.12.2014, N 48, ст. 6658.. Такое обособление продиктовано необходимостью преодолеть социально-экономическую депрессию в регионе и произвести импульс к увеличению темпов экономического развития в субъекте.

Кроме того, следует отметить, что к особым режимам осуществления экономической деятельности следует также относить офшорные зоны или так называемые «территории, предоставляющие льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций» Указание Банка России от 07.08.2003 N 1317-У "О порядке установления уполномоченными банками корреспондентских отношений с банками-нерезидентами, зарегистрированными в государствах и на территориях, предоставляющих льготный налоговый режим и (или) не предусматривающих раскрытие и предоставление информации при проведении финансовых операций (офшорных зонах)" // Вестник Банка России. N 51, 17.09.2003.. Как следует из определения, которым апеллирует Банк России в отношении офшорных зон, на территории данных зон его резидентам предоставляются определенные льготы по большей части налогового характера. Поскольку указанные зоны признаются законодательством Российской Федерации, их также следует относить к категории особых административно-правовых режимов внешнеторговой деятельности Павлов П.В. Офшорная деятельность // Журнал российского права. 2011. N 5., Кикавец В.В., Ковалева К.А. Деофшоризация Российской экономики как инструмент финансовой безопасности государства // Финансовое право. 2015. № 02. С. 3-8..

Офшорные зоны вскоре приобретут особый интерес со стороны исследователей в связи с тем, что в июле 2018 года Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла в первом чтении пакет законопроектов о специальных административных районах (САР) на островах Октябрьский (Калининградская область) и Русский (Приморский край) Пакет законопроектов о спецрайонах на островах Октябрьский и Русский планируется принять в весеннюю сессию // Официальный портал Государственной Думы Федерального Собрания РФ Электронный ресурс URL: http://duma.gov.ru/news/27564/. По словам Виктора Пинского, депутата Госдумы, САРы должны стать альтернативой зарубежным офшорам.

Таким образом, развитие международных экономических отношений сложно представить без института свободных экономических зон. За время становления и развития данного СЭЗ в мировой практике появилось большое количество их разновидностей, однако каждый из них направлен на решение какой-либо социально-экономической задачи путем наделения резидентов режима различными льготами и преференциями. Внушающее количество типов СЭЗ обусловлено спецификой законодательства соответствующего государства, а также его экономическими особенностями. Так, в Российской Федерации сложилась своя уникальная система свободных экономических зон. На основе изученного материала автор дает свое схематическое представление системы режимов осуществления внешнеторговой деятельности в России сегодня (Приложение 5).

2. Организационно-правовой статус особых административно-правовых режимов осуществления внешнеторговой деятельности в Российской Федерации

2.1 Организационно-правовой статус и специфика применения режима особых экономических зон

Сегодня особые экономические зоны один из наиболее эффективных инструментов привлечения прямых российских и иностранных инвестиций в приоритетные направления экономической деятельности. Цели создания ОЭЗ обусловлены направлениями деятельности 4 существующих их типов:

ѕ развитие высокотехнологичных направлений экономики;

ѕ развитие импортозамещающих производств туризма и санаторно-курортной сферы;

ѕ разработка и производство новых видов продукции;

ѕ расширение транспортно-логистической системы.

Особые экономические зоны создаются на территориях субъекта (субъектов) РФ и территории одного или более муниципальных образований. Режим ОЭЗ может применяться на территориях, которые должны относиться к следующим категориям: промышленность, энергетика, транспорт, связь, радиовещание, телевидение, информатика, обеспечение космической деятельности, оборона, безопасность или иное специальное назначение либо земли населенных пунктов Ч. 1 ст. 5 ФЗ об ОЭЗ..

Решение о создании ОЭЗ принимается Правительством РФ при соблюдении необходимых условий одновременно с изданием соответствующего акта, которым определяются обязательства соответствующих органов по дальнейшей организации режима См. напр. Постановление Правительства РФ от 30.12.2018 N 1774 "О создании на территории муниципального образования Новоусманский муниципальный район Воронежской области особой экономической зоны промышленно-производственного типа" // СЗ РФ от 14.01.2019, N 2, ст. 187.. Указанные условия определяются Правительством РФ и представляют собой в основном экономическое содержание потенциальных проектов. Так, в соответствии с Постановление Правительства РФ от 26 апреля 2012 N 398 «Об утверждении критериев создания особой экономической зоны» необходимо предоставить обоснованную прогнозную положительную динамику роста объемов доходов, которые должны поступать в соответствующие бюджеты в связи с созданием ОЭЗ Постановление Правительства РФ от 26.04.2012 N 398 "Об утверждении критериев создания особой экономической зоны" // СЗ РФ от 07.05.2012, N 19, ст. 2423.. Кроме того, потенциальный проект должен содержать следующие показатели:

ѕ показатели рентабельности, то есть отношения объема предполагаемых инвестиций, налоговых отчислений и таможенных платежей резидентов и управляющей компании ОЭЗ на 10-ый год реализации проекта итоговым числом к средствам, полученных из всех бюджетов РФ, должны составлять не менее 2 для ОЭЗ промышленно-производственного типа (далее - ОЭЗ ППТ) и не менее 1 для остальных типов ОЭЗ;

ѕ показатели доходности, то есть отношения размера выручки, планируемой на конец 10-го года реализации проекта накопленным итогом, к размерам средств, полученных из бюджетной системы РФ и планируемым инвестициям резидентов, должны составлять не менее 1,2 для ОЭЗ ППТ и не менее 1 для остальных типов ОЭЗ;

ѕ срок окупаемости планируемой к созданию ОЭЗ ППТ должен составлять не более 8 лет, для всех остальных типов - не более 15.

Также законом об ОЭЗ установлены запреты на осуществление некоторых видов деятельности. Согласно ч. 5 ст. 4 данного закона на территории ОЭЗ не допускается разработка месторождений полезных ископаемых, производство и переработка подакцизных товаров (кроме легковых автомобилей и мотоциклов). Данный запрет обусловлен тем, что указанные виды деятельности и так являются сверхрентабельными и, соответственно, не нуждаются в дополнительном стимулировании путем установления льгот. Правом устанавливать иные виды деятельности, осуществление которых на территории ОЭЗ не допускается, обладает Правительство РФ, а также Комиссия таможенного союза См. 4 Соглашения по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны" (Заключено в г. Санкт-Петербурге 18.06.2010) // Бюллетень международных договоров, N 7, июль, 2012..

В течение 30 дней со дня принятия решения о создании ОЭЗ Правительством и высшими исполнительными органами власти субъекта (субъектов) и муниципального образования (образований), на территории которых будет размещаться создаваемая ОЭЗ, заключается Соглашение о создании особой экономической зоны См. напр. Соглашение о создании на территории Ступинского муниципального района Московской области особой экономической зоны промышленно-производственного типа (Заключено в г. Москве 08.09.2015 N С-437-АЦ/Д14) // СПС КонультантПлюс. Данное соглашение должно предусматривать:

ѕ комплекс мероприятий, направленных на организацию ОЭЗ;

ѕ обязательства уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления;

ѕ правила и способ формирования наблюдательного совета ОЭЗ;

ѕ показатели эффективности функционирования зоны и др.

В контексте льгот, предоставляемых резидентам особых экономических зон, обычно речь идет о налоговых и таможенных льготах. Однако данные преференции не являются приоритетными для участников ОЭЗ, наиболее же привлекательным является то, что создание инженерной инфраструктуры на территории зоны осуществляется за счет средств государства. Отсюда вытекает одна из характерных особенностей ОЭЗ в России - их государственно-частная направленность. Государственно-частное партнерство в деятельности ОЭЗ выражается в том, что государство ответственно за возведение инфраструктуры, а частный бизнес - за коммерческие объекты.

Создание внутренней структуры особых экономических зон финансируется из средств федерального бюджета. Для этой цели в соответствии с ч. 2 ст. 6.1 ФЗ об ОЭЗ в 2006 году было создано акционерное общество «Особые экономические зоны», в уставный капитал которого поступают необходимые средства Официальный портал АО «Особые экономические зоны Электронный ресурс URL : http://www.russez.ru/oez/. Такие поступления служат средством исполнения обязательств Российской Федерации по осуществлению финансирования в отношении создания объектов инженерной, транспортной, социальной, инновационной и иных инфраструктур. Через данную организацию средства перераспределяются в соответствии с обязательствами РФ по соответствующим ОЭЗ. Сто процентов акций АО «Особые экономические зоны» принадлежит государства. Общество является заказчиком - застройщиком объектов зон.

Особые экономические зоны создаются на 49 лет, их деятельность продлению не подлежит. Правительство РФ может принять решение о прекращение существования ОЭЗ при наличии хотя бы одного из следующих условий (ч. 7 ст. 6 ФЗ об ОЭЗ):

ѕ прекращение обусловлено необходимостью защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, а также обеспечения обороны и безопасности государства;

ѕ в течение трех лет с момента создания ОЭЗ не заключено ни одного соглашения об осуществлении деятельности на территории экономической зоны или все заключенные соглашения были расторгнуты;

ѕ в течение трех лет подряд в ОЭЗ не осуществляется профильная для соответствующего типа ОЭЗ деятельность или деятельность по строительству, развитию объектов инфраструктуры.

После прекращения существования ОЭЗ ее резиденты, утратившие такой статус, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность по общим правилам, установленным законодательством Российской Федерации.

Резидентом особой экономической зоны признается лицо, заключившее с органами управления зоной соглашение об осуществлении соответствующей деятельности на территории ОЭЗ. Статус резидента лица приобретают со дня внесения соответствующей записи в реестр резидентов особой экономической зоны, после чего резиденту выдается свидетельство, удостоверяющее его статус. Лишение лица статуса резидента возможно только по решению суда и влечет за собой прекращение действия соглашения об осуществлении деятельности на территории ОЭЗ.

В соответствии со ст. 7 ФЗ об ОЭЗ управляющая компания, уполномоченный Правительством РФ федеральный исполнительный орган власти (Министерство экономического развития РФ), а также исполнительный орган власти субъекта РФ в совокупности составляют систему управления особой экономической зоной.

В целях координации деятельности системы управления ОЭЗ и осуществления контроля за соблюдением и реализацией соглашения создается наблюдательный совет, в состав которого, как правило, входят (ч. 4 ст. 7 ФЗ об ОЭЗ):

ѕ представители федерального органа исполнительной власти;

ѕ представители исполнительного органа власти субъекта РФ;