Проблемы выхода некоммерческих организаций на рынок социальных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

Проблемы выхода некоммерческих организаций на рынок социальных услуг

по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Сорокин Даниил Владимирович

Москва 2019

Оглавление

• Глава 1. Теоретические основы исследования
• 1.1 Основные понятия. Некоммерческие организации и социальные услуги
• 1.2 Аргументы в пользу сотрудничества государства и НКО
• 1.3 Механизмы взаимодействия государства и НКО
• Глава 2. Описание объекта и методологии исследования
• 2.1 Описание объекта
• 2.2 Дизайн инструментария исследования и выборка
• Глава 3. Результаты исследования и рекомендации по совершенствованию партнерства между государством и НКО
• 3.1 Результаты исследования
• 3.2 Анализ результатов исследования
• 3.3 Рекомендации по усовершенствованию межсекторного взаимодействия
• Заключение
• Список литературы

Введение

В развитых странах практика привлечения негосударственных некоммерческих организаций к оказанию услуг в социальной сфере существует длительное время Salamon L.M. Introduction: The nonprofitization of the welfare state //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2015. - Т. 26. - №. 6. - p. 2151. Для России этот вид сотрудничества между государством и третьим сектором является относительно новым. Впервые о важности такого взаимодействия в России начали говорить в 90-х годах XX века Рудник Б.Л., Шишкин С.В., Якобсон Л.И. Поддержка третьего сектора в регионах России. М.: Издательство Института некоммерческого сектора, 1997;, однако на федеральном уровне первые крупные меры по поддержке третьего сектора были приняты в конце первого десятилетия XXI века.

Первым инструментом сотрудничества двух секторов можно считать утверждённую в 2009 году Правительством РФ «Концепцию содеи?ствия развитию благотворительнои? деятельности и добровольчества в Российской? Федерации» Salamon L.M., Benevolenski V.B., Jakobson L.I. Penetrating the dual realities of government-nonprofit relations in Russia //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2015. - Т. 26. - №. 6. - p. 2190; Sivesind K.H., Saglie J. (ed.). Promoting active citizenship: Markets and choice in Scandinavian welfa;e. - Springer, 2017 - p. 43:. Затем было принято множество законов, постановлений, программ, затрагивающих деятельность некоммерческих организаций. К ним можно отнести разработанную Министерством экономического развития в 2011 году программу поддержки социально ориентированных НКО, основанную на Постановление Правительства РФ № 713 от 23.08.2011, в котором утверждены правила предоставления субсидий из федерального бюджета региональным на реализацию региональных проектов поддержки НКО Беневоленский В.Б., Шмулевич Е.О. Государственная поддержка социально ориентированных НКО в свете зарубежного опыта //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2013. - №. 3. с. 157;, Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в которых описываются детали заключения контрактов с различными организациями, и т.д. Кроме того, вопросы сотрудничества НКО и государства неоднократно упоминались в посланиях Президента РФАгентство социальной информации .

Привлечение некоммерческих поставщиков к оказанию услуг за бюджетный счет видится государством как одним из способов повышения эффективности оказания этих услуг Рудник Б.Л. и др. Привлечение НКО к оказанию услуг социальной сферы //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 2. - с. 106.. Однако несмотря на столь активное проявление интереса со стороны государства к некоммерческим организациям и увеличение масштаба сотрудничества между ними, на практике возникает множество барьеров выхода НКО на рынок социальных услуг, что является проблемой настоящего исследования. Выявление этих барьеров - цель настоящей работы. Для реализации поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Выявить трудности, которые возникают при взаимодействии между государством и НКО;

2. Определить характерные черты некоммерческих организаций и описать институциональную среду, в которой осуществляют свою деятельность современные НКО;

3. Дать рекомендации по совершенствованию отношений между двумя секторами.

Соответственно, объектом данного исследования является деятельность НКО в Российской Федерации.

Предметом исследования являются: барьеры выхода НКО на рынок социальных услуг.

Гипотезами исследования являются:

1. Барьером выхода НКО на рынок социальных услуг является нехватка ресурсов (финансовых, трудовых);

2. Барьером выхода НКО на рынок социальны услуг является нехватка квалифицированных сотрудников;

3. Сложности во взаимодействии с государством являются барьером для деятельности некоммерческих организаций.

Для того, чтобы выполнить цель и решить поставленные задачи, предложена следующая структура. В первой главе будут изучены теоретические аспекты данного вопроса. Будут даны определения ключевым терминам настоящей работы, а именно: некоммерческие организации, социально ориентированные некоммерческие организации, социальные услуги, виды и получатели социальных услуг.

Во второй главе будут даны эмпирическая характеристика объекта исследования и описание методологии практического исследования. При описании объекта будут рассмотрены преимущества и недостатки НКО в качестве поставщиков социальных услуг, будут изучены региональные практики институционализации некоммерческих поставщиков в регионах и приведена некоторая статистика о деятельности НКО на рынке социальных услуг. Затем будет описан инструментарий исследования барьеров НКО и краткое описание выборки респондентов.

В третьей главе будут представлены результаты опроса 14 руководителей московских НКО, на основе которых будут даны рекомендации относительно того, как усовершенствовать сотрудничество государства и некоммерческого сектора

Степень изученности данной темы относительно невысока в России ввиду того, что, как уже было сказано выше, практика взаимодействия государства и НКО в России существует недолго. Напротив, за рубежом исследования некоммерческого сектора ведутся более пятидесяти лет, и накопилась богатая база научной литературы, посвященной различным аспектам деятельности НКО. Настоящее исследование опирается на труды таких ученых, как Л.М. Саламона, автора теории New Governance Theory, С. Топлера, рассмотревших вместе с предыдущим автором причины сотрудничества государства и НКО, И.В. Мерсияновой и В.Б. Беневоленского, авторов научных работ о сильных и слабых сторонах НКО, Б.Л. Рудника, описавшего механизмы привлечения НКО к оказанию социальных услуг за счет государства, Г.М. Заболотной, выделившей региональные практики институционализации некоммерческих поставщиков, и других.

Новизна этой работы объясняется тем, что несмотря на наличие определенных исследований деятельности НКО в России, практически, нет публикаций, где исследуются факторы, препятствующие выходу НКО на рынок социальных услуг, хотя дискуссии на эту тему активно проводятся. Практическую ценность можно объяснить тем фактом, что на основе исследования, проведённого автором, власти субъектов РФ могут лучше узнать о барьерах НКО, препятствующих их выходу на рынок социальных услуг и усовершенствовать механизмы взаимодействия с третьим сектором.

Глава 1. Теоретические основы исследования

1.1 Основные понятия. Некоммерческие организации и социальные услуги

Мы начнём нашу работу с того, что дадим ключевые определения терминам в рамках нашей темы. А именно мы рассмотрим такие термины как «некоммерческие организации», «социально ориентированные некоммерческие организации», «некоммерческие организации - исполнители общественно полезных услуг», «социальные услуги» и «получатели социальных услуг».

Экономистами некоммерческая организация понимается как фирма или компания, созданная, как правило, по частной инициативе, основной целью которой не является получение прибыли Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд. - Издательский Дом" Инфра-М", 1999.. Примерно такое же определение даёт и Федеральный закон от 12. 01. 1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно которому :« Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.» Федеральный закон от 12. 01. 1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно этому закону некоммерческие организации могут создаваться для социальных, культурных, благотворительных и иных целей.

Под социально ориентированными НКО понимаются некоммерческие организации, кроме государственных корпораций, компаний и политических партий, созданные для решения социальных проблем, создания гражданского общества, а также следующих видов деятельности См. там же.:

1. Социальное обслуживание, социальная поддержка и защита граждан;

2. Подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3. Оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4. Охрана окружающей среды и защита животных;

5. Охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6. Оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7. Профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8. Благотворительная деятельность, а также деятельность в области организации и поддержки благотворительности и добровольчества (волонтерства);

9. Деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности;

10. Формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

11. Развитие межнационального сотрудничества, сохранение и защита самобытности, культуры, языков и традиций народов Российской Федерации;

12. Деятельность в сфере патриотического, в том числе военно-патриотического, воспитания граждан Российской Федерации;

13. Проведение поисковой работы, направленной на выявление неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков защитников Отечества, установление имен погибших и пропавших без вести при защите Отечества;

14. Участие в профилактике и (или) тушении пожаров и проведении аварийно-спасательных работ;

15. Социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов;

16. Мероприятия по медицинской реабилитации и социальной реабилитации, социальной и трудовой реинтеграции лиц, осуществляющих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ;

17. Содействие повышению мобильности трудовых ресурсов;

18. Увековечение памяти жертв политических репрессий.

Некоммерческие организации - исполнители общественно полезных услуг являются социально ориентированные НКО, выполняющие услуги в течение года и более, не являются НКО, выполняющими функции иностранных агентов не имеющих задолженностей по налогам и сборам и иным платежам, предусмотренными законодательством Российской Федерации Федеральный закон от 12. 01. 1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Разобравшись в том, что такое некоммерческая организация, рассмотрим понятие социальные услуги. То есть ответим на вопрос, что такое «социальная услуга», рассмотрим виды социальных услуг и поясним, кто имеет право на получение этих услуг.

Согласно статьи 3 Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ) "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" Социальной услугой является: «действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности» Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". . Согласно этому закону, существует несколько видов социальных услуг Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации". :

1) социально-бытовые, направленные на поддержание жизнедеятельности получателей социальных услуг в быту;

2) социально-медицинские, направленные на поддержание и сохранение здоровья получателей социальных услуг путем организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за получателями социальных услуг для выявления отклонений в состоянии их здоровья;

3) социально-психологические, предусматривающие оказание помощи в коррекции психологического состояния получателей социальных услуг для адаптации в социальной среде, в том числе оказание психологической помощи анонимно с использованием телефона доверия;

4) социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и развитии личности получателей социальных услуг, формирование у них позитивных интересов (в том числе в сфере досуга), организацию их досуга, оказание помощи семье в воспитании детей;

5) социально-трудовые, направленные на оказание помощи в трудоустройстве и в решении других проблем, связанных с трудовой адаптацией;

6) социально-правовые, направленные на оказание помощи в получении юридических услуг, в том числе бесплатно, в защите прав и законных интересов получателей социальных услуг;

7) услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей-инвалидов;

8) срочные социальные услуги (обеспечение горячим питанием, жильем, юридическими услугами и т.д.)

Несмотря на то, что Россия является социальным государством, далеко не все категории лиц имеют право на получение социальных услуг. Чтобы гражданин мог получать социальные услуги необходимо, чтобы он был признан нуждающимся в социальном обслуживании. Получить соответствующее признание могут люди, у которых случилась одна или несколько из следующих ситуаций Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации":

1) полная или частичная утрата способности либо возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, обеспечивать основные жизненные потребности в силу заболевания, травмы, возраста или наличия инвалидности;

2) наличие в семье инвалида или инвалидов, в том числе ребенка-инвалида или детей-инвалидов, нуждающихся в постоянном постороннем уходе;

3) наличие ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации;

4) отсутствие возможности обеспечения ухода (в том числе временного) за инвалидом, ребенком, детьми, а также отсутствие попечения над ними;

5) наличие внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами, наличие насилия в семье;

6) отсутствие определенного места жительства, в том числе у лица, не достигшего возраста двадцати трех лет и завершившего пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

7) отсутствие работы и средств к существованию;

8) наличие иных обстоятельств, которые нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации признаны ухудшающими или способными ухудшить условия жизнедеятельности граждан.

Таким образом, в нашей работе мы рассмотрим деятельность организаций, целью которых не является получение и распределение прибыли, которые оказывают полезное действие в пользу инвалидов, людей оказавшихся в трудной жизненной ситуации и их семьям, детям-сиротам и т.д. НКО стараются им помочь путём проведения реабилитации или поиска средств на реабилитацию, оказывают образовательные услуги, занимаются социализацией детей и уходом за ними и т.д.

1.2 Аргументы в пользу сотрудничества государства и НКО

Рассмотрим причины сотрудничества государства и НКО. На эту тему рассуждали Л. Саламон и М. Топлер в своей статье “Government-nonprofit cooperation: Anomaly or necessity”. В своей статье авторы пишут, что первоначально появлялись теории, объясняющие существование некоммерческих организаций. Они не выделяли некоммерческий сектор как отдельный, а рассматривали двухсекторную модель (частный сектор и государственный сектор, считая, что оснований для взаимодействия между некоммерческим сектором и государственным нет. Эти теории можно разбить на две группы: одни рассматривают существование НКО с точки зрения спроса, другие, с точки зрения предложения Salamon L.M., Toepler S. Government-nonprofit cooperation: Anomaly or necessity? //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2015. - Т. 26. - №. 6. - с. 2159;.

Начнём с первой группы. Так Б. Вейсбруд одним из первых объяснил роль, которую играют НКО с точки зрения классической экономики См. там же.. Свои рассуждения он начинал с того, что рынок может обеспечивать необходимыми товарами и услугами только тех, кто способен за них заплатить. По мнению многих экономистов того времени, только государство могло восполнить те пробелы, которые появлялись ввиду рыночного взаимодействия. Но Б. Вейсбруд с этим не соглашался. Его аргумент заключался в том, что государство, обеспечивая граждан общественными благами, старается приспособить их к потребностям так называемого «медианного избирателя». Однако в обществах, в которых наблюдается высокий уровень разнообразия населения, возникают неоднородные потребности в различных общественных благах, и эти потребности государству удовлетворить трудно. Соответственно, как рынок, так и государство не могут удовлетворить в полном объеме спрос населения, и поэтому появляются некоммерческие организации, целью которых является восполнить этот пробел.

Другая теория, которая рассматривает вопрос существования НКО с точки зрения спроса, делает акцент на том, что некоммерческие организации существуют из-за того, что между НКО и обществом существует некий элемент доверия. Важность такой составляющей как доверие возникает ввиду одного из видов рыночных провалов, выделяемыми экономистами, асимметрии информации. Асимметрия информации -- это ситуация, возникающая в процессе рыночного обмена, когда продавец товаров или услуг знает реальную стоимость и качество услуги, а клиент такой информацией не обладает Кузьминов Я.И. Курс институциональной экономики: институты, сети, трансакционные издержки, контракты [Текст]: учебник для студентов вузов / Я.И. Кузьминов, К.А. Бендукидзе, М.М. Юдкевич. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. - XL, с. 325;. По мнению автора этой теории некоммерческие организации в глазах общества не стремятся обмануть своих клиентов, что безусловно, повышает у ним доверие.

Перейдём ко второй группе теорий, которые рассматривают существования НКО с точки зрения предложения. По мнению людей, придерживающихся этих теорий не неудовлетворённость спроса является исходной точкой существования НКО, а определённые моральные убеждения, добровольчество желание помочь. Кроме того, также есть предположение, что иногда НКО создаются не столько для оказания услуг, сколько для того, чтобы увеличить последователей определенной религии или идеологии. Общее у этих теорий то, что они отбрасывают денежные или иные экономические факторы, вследствие которых появляются НКО Salamon L.M., Toepler S. Government-nonprofit cooperation: Anomaly or necessity? //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2015. - Т. 26. - №. 6. - с. 2160..

Однако как уже было сказано выше, эти теории никак не объясняют взаимоотношения между государственным сектором и некоммерческим. Поэтому Л. Саломон предложил свои теории. Если сначала мы рассматривали теории с точки зрения рыночных спроса и предложения, то Л. Саламон предложил одну теорию объясняющую, зачем НКО ищут помощи у государства и зачем государство сотрудничает с НКО.

Первую теорию он назвал «Теория провалов некоммерческого сектора». Из названия очевидно, что некоммерческий сектор имеет определенные провалы. Автор этой теории выделил следующие типы этих провалов Salamon L.M., Toepler S. Government-nonprofit cooperation: Anomaly or necessity? //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2015. - Т. 26. - №. 6. - c. 2163-2164.:

1. Филантропическая недостаточность. Это означает, что часто НКО не хватает ресурсов для того, чтобы оказывать достаточное обществу количество услуг. Более того, учёный заметил, что больше всего «благотворительных ресурсов» находятся там, где потребность в них наименьшая и наоборот;

2. Филантропический партикуляризм. Данный термин означает, что НКО нацелены на оказание услуг какой-то определённой группе людей, игнорируя другие группы. По мнению Л. Саламона, это приводит к неравномерному распределению услуг в обществе;

3. Филантропический патернализм. Под этим провалом исследователи понимают, что НКО склонны рассматривать услуги, как привилегии, в то время как в демократических обществах люди имеют одинаковое право на доступ к услугам;

4. Филантропический дилетантизм. Последний из провалов некоммерческого сектора означает, что НКО не хватает квалифицированной рабочей силы. Добровольцы зачастую не обладают нужными для оказания услуг навыками.

Л. Саломон утверждает, что эти провалы являются отражением сильных сторон государства, поэтому НКО заинтересованы в сотрудничестве с ним. Так, например, способность государства к принуждению, в том числе и к сбору налогов может решить проблему недостаточности НКО. Стремления государства к равенству в обществе и верховенству права является отражением филантропического партикуляризма. Демократические процессы, которые устанавливают права на доступ к определенным благам в отличие от упоминаемых привилегий, указанных в проблеме филантропического патернализма. Наконец установление стандартов и регламентов, в которых отражаются требования к профессиональному уровню, является отражением проблемы дилетантизма.

Теперь рассмотрим причины, по которым государство заинтересовано в сотрудничестве с НКО. Так же как и в случае анализа причин заинтересованности НКО в государстве, Л. Саломон предлагает начать анализ с провалов государства. Исследования показали, что громоздкие бюрократические аппараты являются неэффективными, и кроме того, чиновники часто действуют в своих интересах, а не в интересах общества. Во-вторых, государству зачастую не хватает гибкости в своих действиях. Это крайне необходимо, когда речь идёт о предоставлении услуг в масштабах общества. Наконец государству не хватает не только гибкости, но и ресурсов для эффективной работы. Поэтому, по мнению автора теории New Governance Theory, которую мы рассматриваем, государству необходима гражданская мобилизация. Подобно тому, как государство способно заполнять провалы некоммерческого сектора, некоммерческий сектор может заполнять провалы государства, например, путём гибкого менеджмента, более индивидуализированного подхода, небольшим масштабом оказываемых услуг и т.д Salamon L.M., Toepler S. Government-nonprofit cooperation: Anomaly or necessity? //Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations. - 2015. - Т. 26. - №. 6. - с. 2168..

Другим аргументом в поддержку партнерства государства и НКО - это возможность для государства тестировать так называемые социальные инновации. И.И. Краснопольская и И.В. Мерсиянова определили термин социальные инновации следующим образом: «Социальные инновации, таким образом, это новые решения (продукты, услуги, модели, процессы и т.д.), которые отвечают социальным потребностям более эффективно, чем текущие решения, и которые способствуют развитию существующих межсекторных взаимодействий и более результативному использованию ресурсов. Социальные инновации приносят пользу обществу и одновременно повышают его способность к самоорганизации (The Young Foundation…, 2012), являясь новой моделью взаимодействия государства и гражданского общества в решении социальных задач» Краснопольская И.И., Мерсиянова И.В. Трансформация управления социальной сферой: запрос на социальные инновации //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2015. - №. 2. С. 34.

По их мнению, одной из сильных сторон некоммерческих организаций является способность внедрять новые услуги или совершенствовать способы оказания уже существующих. В свою очередь, государство имеет возможность тестировать эти инновации. Если опыт признается успешным, государство может позаимствовать новые варианты оказания услуг, если опыт недостаточно успешен, то государство не несет практически никаких потерь Краснопольская И.И., Мерсиянова И.В. Трансформация управления социальной сферой: запрос на социальные инновации //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2015. - №. 2. С. 35;. Наряду с этим, другим важным преимуществом для государства является то, что поддержка социальных инноваций может быть дешевле проведения реформ См. там же..

1.3 Механизмы взаимодействия государства и НКО

В данном разделе мы затронем тему поддержки некоммерческих поставщиков со стороны российского государства. В основном мы затронем методы финансовой поддержки. Можно выделить следующие меры для содействия НКО Беневоленский В.Б., Шмулевич Е.О. Государственная поддержка социально ориентированных НКО в свете зарубежного опыта //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2013. - №. 3..

1. Субсидии и гранты;

2. Участие НКО в конкурсах на заключение контракта с государством;

3. Имущественная поддержка;

4. Налоговые льготы;

5. Прочие методы поддержки (информационно-консультационный характер)

Начнем по порядку. В 2011 году Министерство экономического развития запустило программу поддержки некоммерческих организаций. Данная программа работает по двум направлениям. Во-первых, проводится конкурс среди социально ориентированных некоммерческих организаций на проведение консультирования и оказания методологической помощи другим социально ориентированным НКО. Вторым направлением является выдача на конкурсной основе субсидий из федерального бюджета регионам на софинансирование региональных программ поддержки НКО (деньги можно использовать только на финансирование НКО). По имеющимся данным в 2011 году по первому направлению победителями конкурса стали 35 организаций из 496 подававших - общий размер субсидий составил 132 млн. рублей. На следующий год ещё 13 НКО стали победителями конкурса, а общая выручка выросла на 30 млн. рублей. Что касается второго направления программы, то в 2011 году 49 из 52 подававших регионов выиграли конкурс на получение субсидий, общий размер которых составил 600 млн. рублей. Затем количество регионов в 2013 и 2014 вырастало, а вместе с ним вырастал и общий объем субсидий. Стоит отметить, что несмотря на рост количества участников конкурса, количество победителей в 2013 году так же составило 49, а в 2014 году уже 45.

Помимо этой программы существует множество других. Например так называемые президентские гранты, субсидии от Фонда поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, созданный в соответствие с указом президента, субсидии от других федеральных министерств и т.д. Подробнее с поддержкой НКО через гранты и субсидии вы можете ознакомиться в статье В.Б. Беневоленского и Е.О Шмулевич “ Государственная поддержка социально ориентированных НКО в свете зарубежного опыта”, а также в статье Л.М. Саламона, В.Б. Беневоленского и Л.И. Якобсона “Penetrating the dual realities of government-nonprofit relations in Russia”.

Рассмотрим варианты имущественной поддержки НКО. Важным документом, в котором закреплены мере имущественной поддержки был принят в 2012 году - это постановление Правительства РФ от 30.11.2012 № 1478 «Об имущественной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций». Данный документ регламентирует порядок передачи нежилых помещений социально ориентированным НКО на долгосрочной основе. Вот важные положения этого постановления:

1. НКО могут получить имущество или по цене 50% от рыночной стоимости имущества.

2. Государственное имущество, передаваемое СОНКО не подлежит переходу в собственность НКО;

3. Запрещается продажа государственного имущества, переуступка права пользования им, передача прав пользования в залог и в уставный капитал других организаций со стороны СО НКО.

Таким образом мы можем заметить, что система передачи имущества НКО выглядит так, чтобы с одной стороны предоставить им поддержку, а с другой свести на нет стимулы и возможности нецелевого использования этого имущества.

Третьим пунктом нашего анализа мер поддержки НКО является анализ участия НКО в государственных закупках. С выходом в свет Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" государство обязало отдавать государственных заказчиков не менее 15% от общей стоимости заказов субъектам малого предпринимательства, социально ориентированным некоммерческим организациям Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"..

Перейдем к следующей мере государственной поддержки НКО. Говоря о налоговых льготах, стоит отметить, что налоговые льготы представляют не только некоммерческим организациям, но и лицам, которые оказывают поддержку НКО. Приведём некоторые виды налоговых льгот Беневоленский В.Б., Шмулевич Е.О. Государственная поддержка социально ориентированных НКО в свете зарубежного опыта //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2013. - №. 3. с. 160-161.:

1. Введён социальный налоговый вычет в сумме пожертвований, перечисленных гражданином СОНКО, но не более 25% суммы дохода, подлежащем налогообложению по ставке НДФЛ равной 13 процентам.

2. Освобождение от НДС ряда услуг (уход за больными, инвалидами, престарелыми, поддержка социального обслуживания несовершеннолетних детей и т.д.) а также передача имущественных прав в рамках благотворительной деятельности;

3. Освобождение от налогообложения НДФЛ (помощь от российских и иностранных организаций, доходы, получаемые детьми-сиротами, детьми из семей, где доходы на одного человека не превышает прожиточного минимума и т.д.)

4. Освобождение от налогообложения движимого имущества НКО, учтенного в качестве основных средств.

5. Иные налоговые льготы.

Говоря о взаимодействии государства и НКО, также рассмотрим модели привлечения НКО к государственным услугам. Группа исследователей, Б.Л. Рудник, Е.В. Куштанина, В.В. Романова проанализировав практику различных регионов выделили 4 модели привлечения НКО к оказанию государственных услуг.

В первых двух моделях предполагается отбор поставщиков из числа НКО Рудник Б.Л. и др. Привлечение НКО к оказанию услуг социальной сферы //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 2. - с. 109-110;. В первой модели привлекаются только бюджетные, автономные и негосударственные НКО без определения критериев, в то время как во второй государственные (муниципальные) органы власти устанавливают критерии, по которым организации могут оказывать услуги населению. Важной отличительной чертой первых двух моделей является способ выбора поставщиков. В первом случае поставщики проходят конкурный отбор, а в модели 2 поставщиков выбирают сами потребители. Финансирование услуг для государственного учреждения происходит в виде субсидии на выполнение государственного задания, а для НКО в рамках субсидирования, закрепленного статьёй 78.1 БК РФ. Третья и четвертая модели являются разновидностью первых двух с той разницей, что они используются не только для привлечения НКО, но также подразумевают участие организаций любой формы с целью увеличения конкуренции за бюджетные средства См. там же..

Таким образом, в данной главе на основе законодательства Российской Федерации были обозначены ключевые термины настоящей работы, были приведены теоретические исследования, объясняющие причины сотрудничества государства и НКО и описывающие меры поддержки государственной поддержки организаций некоммерческого сектора. Данная глава является сугубо теоретической, в то время как работа носит эмпирический характер, поэтому перейдем к эмпирической части настоящего исследования.

Глава 2. Описание объекта и методологии исследования

2.1 Описание объекта

Сильные и слабые стороны НКО как поставщиков социальных услуг

Данная глава будет поделена на две части. Как видно из названия, это описание объекта и описание методологии объекта. Начнем с описания объекта. В этой части мы приведем сильные и слабые стороны НКО как поставщиков социальных услуг и рассмотрим некоторые практики привлечения НКО в регионах.

Частично преимущества и недостатки НКО были рассмотрены в первой главе. В данной части они будут рассмотрены на примере эмпирических исследований сильных и слабых сторон НКО. Данные исследования провели И. Мерсиянова и В. Беневоленский. Они протетестировали теоретические утверждения на практике. Исследователи вывели 5 сильных сторон НКО:

1. Гибкость социально ориентированной деятельности НКО. Под гибкостью в данном случае подразумевается способность НКО подстраиваться под изменяющиеся условия внешней среды, под новые механизмы оказания услуг. Причина наличия гибкости у некоммерческих организаций заключается в том, что они обладают информацией о спросе на их услуги со стороны людей, нуждающихся в социальных услугах. По данным их исследования 64% руководителей считают, что по мнению жителей, занимаются проблемами, требующими решения. 44% утверждают, что варианты решения проблем поступаю от жителей Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. Преимущества НКО как поставщиков социальных услуг: апробация в российских условиях //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - №. 4. с. 13;.

2. Способность НКО привлекать к решению социальных проблем дополнительные ресурсы, такие как труд добровольцев и частные пожертвования. По мнению авторов исследование это преимущество свойственно исключительно НКО. Государственные организации и частные фирмы не обладают такой способностью. По результатам их опроса 49% НКО, что для оказания услуг привлекают различные ресурсы Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. Преимущества НКО как поставщиков социальных услуг: апробация в российских условиях //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - №. 4. с. 14..

3. Способность НКО продолжать социально ориентированную деятельность, развёрнутую в рамках совместных с государством программ и проектов при государственной поддержке в условиях сокращения выделяемого на неё государственного финансирования. Основываясь на зарубежном опыте, И. Мерсиянова и В. Беневоленский пишут, что в условиях сокращения государственного финансирования многие коммерческие организации прекращают социальную деятельность. Напротив, НКО, понимая свою необходимость продолжают оказывать социальные услуги. Во многом, это связано с преимуществом, описанным выше, а именно из-за способности привлекать дополнительные ресурсы. Так 20% руководителей НКО указывают, что у них есть 4 и более источников финансирования, 40% имеют 2-3 источника Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. Преимущества НКО как поставщиков социальных услуг: апробация в российских условиях //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - №. 4. с. 15;.

4. Сравнительно небольшие масштабы деятельности и обслуживаемого контингента нуждающихся у отдельно взятой НКО. По мнению авторов данной статьи, это позволяет находить индивидуальный подход к каждому получателю услуг.

5. Способность обеспечить комплексный подход к решению проблем. Данный аргумент означает, что некоммерческие организации не привязаны к какой-то одной отрасли, напротив, могут оказывать услуги в различных сферах. В работе ученых приводится пример, что услуги социально-медицинского характера могут сочетаться с педагогическими услугами. Возвращаясь к проведённому опросу, 52% руководителей НКО ответили, что их услуги предполагают усилия различных заинтересованных групп Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. Преимущества НКО как поставщиков социальных услуг: апробация в российских условиях //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2016. - №. 4. с. 16..

Изучив сильные стороны некоммерческих поставщиков, перейдём к изучению недостатков НКО. Частично о них мы говорили, когда рассматривали провалы некоммерческого сектора, но сейчас мы рассмотрим эти недостатки в контексте России.

Одной из самых крупных проблем является недостаточность финансовой базы. Как правило малые и средние НКО опираются на благотворительные пожертвования, но оно может быть ограничены по масштабам и недолговечным. Вернёмся к результатам опроса, на который мы ссылались, когда анализировали преимущества НКО. 15% руководителей НКО (из тех, что считают себя социально ориентированными) заявили, что им полностью хватает средств для выполнения своей деятельности, 25 % заявили, что располагают достаточной финансовой базой, но нет ресурсов для воплощения новых идей Мерсиянова И.В. и др. НКО как поставщики социальных услуг: верификация слабых сторон //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 2. с. 86;. Так же интересен ответ, который дали 11% респондентов. Они утверждают, что им приходится отдавать слишком много сил поиску средств, чтобы организация не закрылась См. там же;. При этом им порой приходится пренебрегать основными задачами организации. Кроме того, НКО не могут выходить на рынок капитала для пополнения оборотных средств или развития материально-технической базы в отличие от частных компаний.

Возникают проблемы у НКО и при сотрудничестве с государством по контрактам. Здесь можно выделить две основные проблемы. Первая проблема - это низкий уровень тарифов на оказание услуг некоммерческими поставщиками Мерсиянова И.В. и др. НКО как поставщики социальных услуг: верификация слабых сторон //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 2. с. 89;. Как отмечают авторы статьи, это вопрос обсуждался на IX Всероссийской конференции «Межсекторное взаимодействие в социальной сфере» См. там же.. На этот вопрос обращали внимание как представители некоммерческих организаций, так и представители региональных органов исполнительной власти. Определенную работу для решения этой проблемы провели федеральные Министерство труда и социальной защиты и Министерство экономического развития. Они написали письмо, в котором дали рекомендацию при разработке тарифов учитывать специфику не только государственных, но и негосударственных поставщиков.

Другой проблемой, возникающей при сотрудничестве НКО и государством, являются временные лаги. Это означает, что НКО приходится ждать довольно длительное время между реализацией услуг и их финансированием (временной лаг может составлять до 6 месяцев).

В преимуществах исследователи указали возможность НКО привлекать дополнительные ресурсы в том числе и трудовые. Именно с этим связано один из недостатков российских НКО. Дело в том, что компании обычно имеют специалистов по подбору кадров, в то время как в большинстве некоммерческих организаций таких специалистов нет. По данным упоминавшегося раннее опроса, лишь в 20% организациях подбор добровольных сотрудников осуществляется специалистов, в то время как 16% руководителей ответили, что этим занимается «кто придётся». Существенной проблемой в подборе трудовых ресурсов некоммерческих организаций является то, что небольшая доля населения предпочитает работать в некоммерческом секторе. По данным всероссийского опроса населения только 1% респондентов указал работу в некоммерческом секторе как наиболее предпочтительный вариант. В то же время 9% заявили, что место работы для них не важно, важен размер заработной платы Мерсиянова И.В. и др. НКО как поставщики социальных услуг: верификация слабых сторон //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 2. - с. 94;.

Другой проблемой, связанной с трудовыми ресурсами, является уже упоминавшийся выше профессиональный дилетантизм. Непрофессионализм сотрудников может стать серьезным барьером для НКО на выход социальных услуг, так как без определенного уровня административного профессионализма и уровня подготовки персонала НКО не могут входить в региональные реестры поставщиков социальных услуг, а также в некоторых случаях не смогут участвовать в конкурсе на право заключения государственного контракта Мерсиянова И.В. и др. НКО как поставщики социальных услуг: верификация слабых сторон //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 2. - с. 96..

Таким образом, мы убедились, что некоммерческие поставщики, так же как любые другие не являются идеальными. Данное утверждение означает, что НКО имеет как свои достоинства, так и определенные существенные недостатки. Несмотря на наличие этих недостатков. Которые могут стать барьерами для вхождения на рынок социальных услуг, эксперты считают, что во многом преимущества НКО имеют намного более сильный эффект, чем их слабые стороны, поэтому государству следует продолжать свой курс на расширение сотрудничества с третьим сектором.

Региональные практики привлечения НКО

От общих положений перейдем уже к конкретным примерам. Ученые из Тюменского Государственного Университета провели анализ практик вовлеченности НКО в оказание услуг населению. Они выделили три модели привлечения НКО: модель институционального замещения, модель институциональной вовлеченности и модель первичной институционализации.

Рассмотрим на примере Республики Башкортостан модель институционального замещения Заболотная Г.М., Ларионов А.В. Региональные практики институционализации негосударственных поставщиков социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 3. c. 76;. Данная модель заключается в том, что на базе бывших государственных учреждений создаются некоммерческие организации. Таким образом к концу 2015 года количество государственных учреждений сократилось с 90 до 45, в то время как, количество НКО в регионе увеличилось с 2 до 59 организаций Заболотная Г.М., Ларионов А.В. Региональные практики институционализации негосударственных поставщиков социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 3. c. 77;. Стоит отметить, что все услуги по надомному обслуживанию пожилых граждан были переданы в негосударственный сектор. К концу 2017 года доля негосударственных поставщиков уже составила 75,9 %. Данная модель имеет свои достоинства и недостатки. Во-первых, так как НКО создаются путём реорганизации государственных учреждений, то у них имеется определенная имущественная база и определённый набор сотрудников. Во-вторых, такие организации пользуются доверием со стороны властей. Однако, данная модель, по мнению экспертов, не способствует развитию конкурентных рынков, так как, по сути, распределение субсидий происходит между государственными организациями.

Вторая модель - институциональная вовлеченность рассмотрена авторами на примере Пермского края Заболотная Г.М., Ларионов А.В. Региональные практики институционализации негосударственных поставщиков социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 3. c. 79.. Так же как и Республика Башкортостан, Пермский край является одним из лидером по участию негосударственных поставщиков в оказании социальных услуг в России. Модель институциональной вовлеченности означает, что организации уже существовали, однако благодаря политики властей решили расширить свою деятельность. Акцент в данной модели делается на том, что в основном эта модель привлекательна для коммерческих поставщиков. В таких условиях некоммерческие организации сильно им уступают, несмотря даже на то, что регион отличается развитостью своего гражданского сектора. Этому можно найти следующие объяснения.

Во-первых, это можно объяснить недостаточной эффективностью НКО по сравнению с коммерческими организациями. Во-вторых, часть НКО решили пройти процедуру перерегистрации с целью получить дополнительное финансирование со стороны государства Заболотная Г.М., Ларионов А.В. Региональные практики институционализации негосударственных поставщиков социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 3. c. 80;. Таким образом, мы видим ориентацию властей Пермского края на установление рыночных механизмов для оказания услуг населению. Об этом говорит тот факт, что более половины расходов бюджета на оказания услуг в социальной сфере приходится на закупку этих услуг. Кроме того, в регионе предусмотрен и другой механизм финансирования негосударственных организаций - сертификаты. Данный механизм удобен для потребителей, так как у них теперь появляется свобода выбора поставщика услуг. В результате по данным, которые приводят авторы исследования, этот механизм способствовал развитию конкуренции и увеличил охват услугами нуждающихся. Например, охват услуг реабилитационных служб вырос в 5 раз См. там же.. Исходя из написанного выше можно выделить достоинства и недостатки данной модели. К достоинствам относится то, что удалось создать реальную конкуренцию на рынке социальных услуг. К недостаткам модели можно отнести риски, связанные с передачей услуг так называемым социальным предпринимателям.

Наконец разберем последнюю модель - модель первичной институционализации. Первичная институционализация отличается от вовлеченной тем, что организации изначально создавались для оказания социальных услуг Заболотная Г.М., Ларионов А.В. Региональные практики институционализации негосударственных поставщиков социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 3. c. 81;. Данную модель авторы разобрали на примере Ханты-Мансийского автономного округа Югре. Так же, как и в Перми большая часть услуг передается социальным предпринимателям, однако данная проблема в случае ХМАО обуславливается спецификой региона. Однако ситуация в регионе постепенно изменяется. Так с конца 2016 года все государственные учреждения социального обслуживания работали с привлечением волонтеров, а меры принятые для поддержки НКО увеличили их численность в реестре поставщиков социальных услуг, что говорит о том, что данная модель может быть применима по отношению к НКО Заболотная Г.М., Ларионов А.В. Региональные практики институционализации негосударственных поставщиков социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - №. 3. c. 83..

Таким образом, мы рассмотрели три модели институционализации негосударственных поставщиков. Первая модель и третья, в особенности первая, затрагивали деятельность некоммерческих организаций, и несмотря на то, что вторая модель больше относится к привлечению социальных предприятий, нами она была описана для того, чтобы обратить дополнительно внимание на некоторые недостатки НКО и чтобы проиллюстрировать метод финансирования услуг и его эффекты - выдача сертификатов. Данные два типа моделей (смысл институциональной вовлеченности и первичной институционализации схож) имеют определенные преимущества и недостатки. В первом случае -- это надежность поставщиков, в то время как практика институционального замещения не способствует развитию конкуренции. В то время как в случае практик второго типа моделей регионы могут добиться реальной конкуренции, но тогда они должны быть осведомлены о рисках, которые в себе несёт коммерческая природа организаций.

Перейдем к другому исследованию, посвященному привлечению НКО к оказанию услуг в регионах. С.С. Суслова проанализировала участие некоммерческих организаций в конкурсах при помощи изучения статистических данных сайта zakupki.gov.ru. Она сравнила деятельность НКО в 9 регионах России, а именно: Пермский край, Свердловская область, Новосибирская область, Приморский край, Камчатский край, Тюменская область, Республика Татарстан, Липецкая область. На основе этих данных автор составил таблицу участия НКО в конкурсах за право заключения государственного контракта в регионах. Посмотреть таблицу вы можете в её статье “Некоммерческие производители на региональных квазирынках социальных услуг” Суслова С.В. Некоммерческие производители на региональных квазирынках социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - №. 3.c. 80;. На первый взгляд может показаться, что ввиду высокого процента выигранных НКО конкурсов может показаться, что НКО уверенно выигрывает конкуренцию у организаций других секторов, однако как справедливо отмечает С.С. Суслова это могло быть следствием того, что НКО могли побеждать в конкурсах только среди НКО или как единственные поставщики Суслова С.В. Некоммерческие производители на региональных квазирынках социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - №. 3.c. 81;.

Так например в Республике Татарстан, где основным заказом со стороны государства является оказание услуг по профессиональному обучению и профессиональной подготовке различных социальных групп, некоммерческие организации выиграли 49 из 78 конкурсов, притом что в 29 из них участвовали только НКО и в восьми был зафиксирован случай победы НКО как единственного участника Суслова С.В. Некоммерческие производители на региональных квазирынках социальных услуг //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2014. - №. 3.c. 82.. В Новосибирской области, регионе, где больше всего конкурсов провелось на заказ по оказанию услуг детям, подросткам и семьям, в половине конкурсов, где участвовали НКО был только один участник См. там 41;. Кроме того, важным результатом исследования является то, что в случаях, когда услуги предполагают обширную материально-техническую базу, НКО практически не принимают участие в конкурсах за право оказывать эти услуги.

...