Особенности административной ответственности за неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом в Российской Федерации по материалам судебной практики

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ) законодателем установлены нормы, регулирующие порядок предоставления бюджетных кредитов публично-правовым образованиям РФ, а также юридическим лицам. Благодаря бюджетному кредитованию и продуктивному взаимодействию публично-правового образования, предоставляющего кредит и получателя бюджетных средств в лице публично-правовых образований и юридических лиц появилась новая возможность экономичного перераспределения денежных средств между звеньями различных уровней внутри государства.

Денежные средства, передаваемые по договору бюджетного кредита, предоставляются на основании принципов возвратности и платности, что положительно выделяет бюджетный кредит от бюджетных расходов. В практике и доктрине административная ответственность за неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом рассмотрена мало. Нет ни одной статьи, которая была бы посвящена конкретно особенностям административной ответственности за неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом. Шевцова И.В. полагает, что в современном мире присутствует недостаточность правового регулирования бюджетных отношений, существуют проблемы реализации бюджетного законодательства в сфере формирования доходов и осуществления расходов федерального бюджета, что приводит к необходимости изучения всего комплекса правовых средств, с помощью которых государство осуществляет бюджетную деятельностьШевцова И.В. Понятие и содержание правоотношений по предоставлению, использованию и возврату бюджетных кредитов.//Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 5, с. 146. . Имеющиеся недостатки, выражающиеся в недочетах как структурного, так и содержательного характера, вызывают потребность в детальном изучении административных правонарушений в бюджетной сфере с целью выработки концептуальных предложений по установлению единообразного применения норм законодательства в данной области. В вопросе привлечения к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере обязательна правовая определенность и наличие единой практики и понимания применения существующих норм, чем обусловлена актуальность данной работы.

Главной целью данной проектно-исследовательской работы является решение важных практических вопросов, которые до настоящего времени не имеют однозначных ответов в правоприменении, а именно, о критериях определения субъекта ответственности за несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, а также о критериях по определению размера ответственности за несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом. По результатам исследования автор предлагает подходы к решению поставленных выше вопросов, в частности, автором подготовлен проект Постановления Пленума Верховного Суда РФ о некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по ст. 15.15.1 КоАП и юридическое заключение о критериях определения субъекта ответственности по ст. 15.15.1 КоАП РФ. правовой бюджетный кредитование

Указанной целью обусловлено решение следующих задач:

1. Изучение правовой природы бюджетного кредита;

2. Разграничение полномочий контрольных органов, уполномоченных осуществлять финансовый контроль в рассматриваемой сфере;

3. Выявление особенностей квалификации субъекта ответственного за своевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

4. Систематизация оснований освобождения от административной ответственности или ее уменьшения за правонарушения в бюджетной сфере;

5. Анализ размера административного штрафа за неперечисление несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

6. Обобщение судебной практики в исследуемой сфере.

Объектом исследования является отношения, возникающие вследствие предоставления бюджетных средств по договору бюджетного кредита. Предметом исследования являются нормы законодательства РФ, регулирующие ответственность за несвоевременное перечисление или неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом, научная литература и судебная практика, а именно порядка 60 судебных дел мировых судей, судов общей юрисдикции и арбитражных судов РФ за период с 2015 по 2018 гг.

Работа состоит из введения, основной части, состоящей из двух разделов, заключения и списка использованной литературы и источников, трех приложений. В ходе работы в первую очередь использовался формально-юридический метод, а также системный, сравнительный и прогностический методы исследования.

Глава 1. Теоретико-правовые основы бюджетного кредитования

1.1 Бюджетный кредит как правоотношение

В актуальной редакции БК РФ бюджетный кредит определен как денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах (ст. 6 БК РФ)Собрание законодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3823. .

Трудоемкость понимания сущности правоотношений, возникающих вследствие предоставления бюджетных средств по договору бюджетного кредита, связана с тем, что данные отношения с одной стороны охватываются финансово-правовым регулированием, а с другой стороны являются кредитными, а значит входят в сферу гражданско-правового регулирования. Шевцова И.В. считает, что предоставление бюджетного кредита из одного бюджета другому можно обозначить как перераспределение денежных средств в государственном бюджетеШевцова И.В. Понятие и содержание правоотношений по предоставлению, использованию и возврату бюджетных кредитов.//Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 5, с. 147. . В ст. 76 БК РФ, которая на данный момент утратила силу, бюджетный кредит определялся как форма финансирования бюджетных расходов на возвратной и возмездной основах. Иными словами, бюджетный кредит - это кредитование бюджетного типа. Именно поэтому бюджетный кредит как правоотношение включает себя как бюджетные, так и кредитные отношения между сторонами договора бюджетного кредита, по которому предоставляются бюджетные средства. Раскроем две составляющие правоотношений по предоставлению бюджетного кредита. Кредитными отношениями являются все отношения, возникающие при предоставлении денежных средств или других вещей на условиях возврата. Бюджетные правоотношения - все те отношения, которые регулируются бюджетным законодательством.

В связи с наличием в правоотношениях по предоставлению бюджетного кредита сразу двух составляющих, в литературе присутствует дискуссия, касающаяся выбора превалирующего законодательства, регулирующего отношения в рамках предоставления бюджетного кредита. Уникальным представляется подход С.С. Карпова, который разделил бюджетный кредит на две части в зависимости от получателя бюджетных средств. Первая относится к бюджетным кредитам для юридических лиц, которая должна регулироваться гражданским правом и специально установленными гражданско-правовыми нормами. Вторая часть - бюджетный кредит, предоставляемый другому публично-правовому образованию, который по мнению С.С. Карпова относится к финансово-правовому регулированию и гражданское право к таким правоотношениям не применимоКарпов С.С. Бюджетный кредит: особенности и разновидности.//Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 10, с. 109.. Так, согласно И.О. Аверину, к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство РФ, если не предусмотрено иное (ст. 93 БК РФ). По мнению И.О. Аверина подобная ссылка законодателя относится непосредственно к форме договора и говорит о том, что при его заключении, изменении и расторжении стороны должны следовать положениям Гражданского Кодекса РФ (далее - ГК РФ) об общих положениях о договореАверин О.И. Предоставление и возврат бюджетных кредитов.//Российская юстиция. 2004. № 1, с. 6. . Вместе с этим само же содержание договора бюджетного кредита регулируется несомненно бюджетным законодательством и главным законом здесь является БК РФ. Получается, в отношениях по предоставлению бюджетного кредита и заключению бюджетного кредитного договора бюджетное законодательство будет специальным по отношению к гражданскому.

Бюджетный кредит предоставляется получателю на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства. В литературе существуют несколько позиций относительно правовой природы договора бюджетного кредита. Гришаев С.П. утверждает, что бюджетный кредитный договор можно рассматривать в качестве разновидности договора займаОфициальный сайт системы Гарант//http://www.garant.ru//Гришаев С.П. Кредитный договор: содержание, виды, исполнение. Дата обращения 01.02.2019г.. Также распространено мнение, что договор по предоставлению бюджетного кредита обладает скорее признаками кредитного договора, чем договора займа. Мнения разнятся по причине различия в формулировке норм БК РФ и ГК РФ. В Главе 42 "Заем и кредит" ГК РФ договор кредита выделен в отдельный параграф, а БК РФ, не разграничивает понятия "договор кредита" и "договор займа". Так, в ст. 819 ГК РФ по кредитному договору банк или иная кредитная организация обязуются предоставить денежные средства (кредит) заемщику в размере и на условиях, предусмотренных договором, а заемщик обязуется возвратить полученную денежную сумму и уплатить процентыСобрание законодательства РФ. 1996. №5, ст. 410.. Армасова Е.Р. считает, что, используя в БК РФ понятие "предоставление кредита", а не займа, законодатель приравнивает сторону правоотношений, предоставляющую кредит в лице государственных органов, органов субъектов РФ к кредитным организациям, что не совсем верно, так как условия предоставления коммерческого и бюджетного кредитов во многом различныАрмасова Е.Р. Бюджетный кредит: изменения законодательства и судебная практика.//Бюджет. 2014. № 8, с. 19.. Можно сделать вывод, что "бюджетный кредитный договор" является не смешанным, а самостоятельным отдельным видом договора - бюджетным кредитным договором, включающим в себя признаки договоров займа и кредита.

Сторонами в договоре бюджетного кредита является публично-правовое образование, за счет бюджета которого предоставляется бюджетный кредит и получатель бюджетных средств (ст. 162 БК РФ), именуемый в договоре бюджетного кредита ЗаемщикомПриказ Министерства финансов РФ от 26.07.2013г. № 74н "эО порядке заключения и форме Договора о предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)"//Российская газета. 2013. №6231 (255).. Потенциальный получатель бюджетных средств должен соблюсти определенные условия предоставления бюджетного кредита, чтобы стать стороной данных правоотношений. Бюджетный кредит может быть предоставлен только такому субъекту РФ, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом, а для юридических лиц - также по обязательным платежам в бюджетную систему РФ (ст. 93.2 БК РФ).

Еще одним обязательным условием предоставления бюджетного кредита является осуществление предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита и получение положительного заключения по результатам проведенной проверки. Проверке и контролю подлежат не только юридического лица, а все получатели бюджетного кредита. Хотя параметры финансового состояния, при которых возможно получение положительного заключения и в дальнейшем предоставление бюджетного кредита в БК РФ не установлен, что по мнению А.В. Богдановой является пробелом в бюджетном законодательствеБогданова А.В. Условия бюджетного кредитования субъектом Российской Федерации.//Финансовое право. 2015. № 12, с. 38.. Помимо предварительной проверки в отношениях по предоставлению бюджетного кредита существуют и последующие контрольные мероприятия. Федеральным законом от 08.05.2013г. № 104-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса"Собрание законодательства РФ. 2013. № 19, ст. 2331. ст. 93.2 БК РФ была дополнена абзацами, в соответствии с которыми для предоставления бюджетного кредита является обязательным включение в договор условия согласия получателя бюджетного кредита на осуществление уполномоченным органом и органом государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения получателем бюджетного кредита условий, целей и порядка их предоставления, а также положения об ответственности получателя бюджетного кредита за нарушение обязательств в соответствии с законодательством РФ. В Санкт-Петербурге данные полномочия осуществляет Комитет государственного финансового контроля Санкт-Петербурга на основании Постановления Правительства Санкт-ПетербургаОфициальный сайт Администрации Санкт-Петербурга

https://www.gov.spb.ru/gov/otrasl/fin_kontrol/. Дата обращения 09.04.2019г..

Поскольку в стороны в договоре бюджетного кредита являются только коллективные образования, в качестве их представителей выступают должностные лица, наделенные соответствующими функциями. Ими как правило являются глава публично-правового образования. Например, в обязанности главы публично-правового образования входит осуществление организации бюджетного процесса на территории публично-правового образования, а также распоряжение кредитами и средствами бюджета публично-правового образования на основании должностной инструкции, которая в свою очередь должна соответствовать всем вышестоящим нормативным актам в данной области, которые будут более подробно рассмотрены ниже. Таким образом, получателем бюджетных средств является публично-правовое образование в лице конкретно уполномоченного должностного лица.

После того как кандидат на получение бюджетных средств отвечает всем заявленным требованиям, в договоре бюджетного кредита фиксируются определенные условия, по которым предоставляются денежные средства. Во-первых, все бюджетные кредиты являются средствами целевого финансированияАртемова И.В. Учет бюджетных кредитов публично-правовым образованиям.//Советник бухгалтера. 2013. № 11, с. 37.. В договоре бюджетного кредита устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит. Предоставляется бюджетный кредит на срок, установленный в договоре, но в рамках срока максимально возможного предоставления, который установлен в ст. 93.3 БК РФ и отличается в зависимости от получателя бюджетных средств.

Для целей данной работы особенно важно раскрытие именно кредитной составляющей договора бюджетного кредита, поскольку абсолютно любые кредитные отношения обладают определенными признаками, одними из которых является возвратность, платность (возмездность) и срочность. Возмездность как условие бюджетного кредитования предусмотрена в ч. 2 ст. 93.2 БК РФ. Возмездность обуславливается обязанностью стороны предоставить плату или иное встречное предоставление за пользование денежными средствами, которая по общему правилу выражается в процентах. Возвратность бюджетного кредита выражается, с одной стороны, в праве получателя кредита на временное пользование бюджетными средствами и с другой стороны в обязанности возвратить денежные средства в полном объеме к установленному в договоре о предоставлении бюджетного кредита сроку, что отличает бюджетный кредит от бюджетного финансированияКарпов С.С. Бюджетный кредит: особенности и разновидности.//Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 10, с. 107..

Согласно ст. 93.2 БК РФ предоставление, использование и возврат субъектами РФ бюджетных кредитов, полученных из федерального бюджета, осуществляются в соответствии с "Правилами предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2017 год", установленными Постановлением Правительства РФ от 26.12.2016г. № 1482Собрание Законодательства РФ. 2017. № 1, ст. 208. , которое отсылает к Федеральному закону от 29.11.2018г. № 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"Собрание Законодательства РФ. 2018. № 1, ст. 7531.. Предоставление, использование и возврат муниципальными образованиями бюджетных кредитов, полученных из бюджета субъекта РФ, осуществляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Таким же образом муниципальными правовыми актами местной администрации муниципального района установлен порядок в отношении бюджетных кредитов, предоставленных публично-правовым образованиям местного уровня. (ст. 93.2 БК РФ).

Размер платы за пользование бюджетным кредитом в РФ носит льготный характер по сравнению с процентами по коммерческим кредитам. Льготный характер выражается в существенном уменьшении стандартной процентной ставки, которая предоставляется кредитными организациями по кредитным предложениям с таким же целевым использованием. При анализе 153 предложений кредитных организаций для юридических лиц в Санкт-Петербурге ставка по коммерческому кредиту составляет не менее 10 %Информационный портал https://www.banki.ru/. Дата обращения 03.04.2019г.. В то же время как плата за пользование бюджетными кредитами, предоставляемыми в 2019 году местным бюджетам из бюджета Санкт-Петербурга, установлена Законом Санкт-Петербурга от 30.11.2018г. №711-144 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" в размере одной второй ставки рефинансирования Банка России, действующей на день заключения договора о предоставлении бюджетного кредитаОфициальный интернет портал правовой информации http://pravo.gov.ru/.Дата обращения 07.02.2019г.. Действующая с 28.04.2019г. ставка рефинансирования составляет 7,75Официальный сайт Центрального Банка РФ// http://www.cbr.ru/. Дата обращения 28.04.2019г. процента годовых. Следовательно, процентная ставка по бюджетному кредиту Санкт-Петербурга равна 3,825 процента годовых, что как минимум в три раза ниже в сравнении с условиями, предлагаемыми кредитными организациями.

Очевидно, что бюджетный кредит обладает рядом преимуществ как для его получателя, так и для публичных образований, предоставляющих бюджетный кредит. Это выражается в сниженной процентной ставке, что выгодно для получателя и обязательности возврата денежных средств с платой за пользование, что является преимуществом для публично-правового образования, предоставляющего бюджетный кредит. Все представленные требования проверки платежеспособности получателя, а также непосредственно особенности предоставления бюджетного кредита направлены на предварительную ликвидацию возможности возникновения препятствий для получателей реализовать свои обязанности по своевременному перечислению платы за пользование бюджетными средствами. Именно благодаря гражданско-правовой кредитной стороне рассматриваемых правоотношений у получателя бюджетных средств возникает обязанность возвратить в срок плату за пользование денежными средствами, предоставленными по договору бюджетного кредита или, в противном случае, претерпевать ответственность за ее неперечисление или несвоевременное перечисление, которая предусмотрена административным законодательством.

1.2 Общая характеристика административной ответственности за неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом

Применение мер административной ответственности преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция), а также стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов и иных лицМалютин Н.С. Проблемы оценки соразмерности наказаний в актах судебного толкования (на примере административных штрафов).//Актуальные проблемы российского права. 2015. № 7(56), с. 38.. Обязанность субъектов бюджетного права нести ответственность за неисполнение установленных требований - важнейшее условие обеспечения эффективной государственной бюджетной деятельности в федеративном государствеЛахтина Т.А. Бюджетные меры принуждения и административная ответственность за правонарушения в бюджетной сфере.//Вестник экономической безопасности. 2017. №4,

с. 204..

Часть IV БК РФ была обновлена Федеральным законом от 23.07.2013г. № 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее-ФЗ № 252-ФЗ)Собрание законодательства РФ. 2013. № 31, ст. 4191.. Законопроект ФЗ № 252-ФЗ был предложен Правительством РФ для достижения повышения эффективности бюджетных расходов и нацелен на развитие системы государственного и муниципального финансового контроля, необходимой для повышения качества управления общественными финансами. Законопроект в части обновления норм, посвященных правонарушениям в бюджетной сфере, был предусмотрен с целью совершенствования системы административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства РФОфициальный сайт СПС Консультант плюс. //http://www.consultant.ru/.

Дата обращения 04.04.2019г. . До вступления в силу ФЗ № 252-ФЗ лишь в отношении трех оснований применения мер принуждения, предусмотренных БК РФ, были установлены санкции в Кодексе РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.. Такое положение в ряде случаев приводило к фактической безнаказанности нарушителя. Поэтому Правительство РФ усмотрело существующую необходимость введения в КоАП РФ дополнительных административных составов за нарушение бюджетного законодательства. Таким образом, в КоАП РФ появилась новая статья 15.15.1 "Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом".

Правонарушение является основанием юридической ответственности, где особое значение имеет состав. Васильева Е.Г. отмечает, что состав правонарушения - это фактическое основание юридической ответственности, а норма права - правовое основание, без которого юридическая ответственность немыслимаВасильева Е.Г. Бюджетно-правовая ответственность в РФ: проблемы правового регулирования и реализации.//Финансовое право. 2015. № 9, с. 14.. Раскроем отдельные элементы ответственности по составу административного правонарушения по ст. 15.15.1 КоАП РФ. Исходя из системности правовых средств обеспечения законности использования бюджетных средств, среди которых основное значение имеют институты бюджетного права, В.Ю. Трубиным установлено, что объект бюджетного и административного правонарушений един - это бюджетные отношения, возникающие в процессе распределения и использования бюджетных средств в соответствии с целями, установленными утвержденным бюджетом, иным правовым актомТрубин В.Ю. Нецелевое использование бюджетных средств как основание ответственности за нарушение бюджетного законодательства: финансово-правовой аспект.//Автореф. дис. Саратов. 2011, с. 16. . С субъективной стороны административное правонарушение может быть совершено как умышленно, так и по неосторожности (ст. 2.2 КоАП). Это существенное отличие от бюджетного нарушения, где вина не доказывается и сам факт неперечисления или несвоевременного перечисления платы предполагает осознанные со стороны субъекта действия по изменению установленного в договоре бюджетного кредита порядка. Кучеров С.В. назвал подобные действия объективными противоправными деяниямиКучеров С.В. Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства.//Финансовое право. 2010. № 11, с. 3.. Субъектами правонарушения по ст. 15.15.1 КоАП РФ могут быть должностные лица и юридические лица. Данный вопрос будет подробнее рассмотрен в следующей главе, поскольку существующая формулировка статьи порождает различное понимание кто именно может выступать субъектом правонарушения за неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом.

Все бюджетные нарушения (ст. 306.1 БК РФ) отражены в качестве объективной стороны в соответствующих административных правонарушениях. Объективную сторону данного правонарушения составляет нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами. При анализе ст. 15.15. КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за невозврат или несвоевременный возврат денежных средств, передаваемых по договору бюджетного кредита, Т.А. Лахтина утверждает, что понятия "возврат" и "несвоевременный возврат" сложно разграничить в силу необходимости понимания в какой момент несвоевременный возврат становится невозвратом. Поэтому в норме закона речь должна идти о нарушении срока возврата и определении четких критериев календарного исчисления времени применительно к данной нормеЛахтина Т.А. Бюджетные меры принуждения и административная ответственность за правонарушения в бюджетной сфере. //Вестник экономической безопасности. 2017. №4,

с. 206. . Фатьянов А.А. справедливо полагает, что понятие невозврат охватывается понятием несвоевременный возврат и использование специальной санкции в отношении невозврата бюджетных средств становится невозможнымФатьянов А.А. О некоторых аспектах применения мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.//Вестник Финансового Университета. 2013. № 5, с. 102. . Если признать несвоевременный возврат длящимся правонарушением, то не представляется возможным установить факт невозврата бюджетных средств. По этой причине данные составы правонарушений должны быть признаны оконченными и иметь точные ограничительные рамки для их обособления.

Подобное уточнение важно и для применения ст. 15.15.1 КоАП РФ. В Приложении В к данной работе представлен анализ практики из 30 судебных дел мировых судов за период с 2015 по 2017 гг. В одном деле использовалась ч. 2 ст. 15.15.1 КоАП РФИнтернет-ресурс "Судебные и нормативные акты РФ" (СудАкт)//https://sudact.ru/. Дата обращения 20.04.2019г.. Ч. 1 и ч. 2 ст. 15.15.1 КоАП РФ посвящены именно неперечислению платы за пользование бюджетным кредитом. В остальных 29 случаях использовался состав несвоевременного перечисления платы за пользование бюджетными средствами. Так как для целей определения ответственности имеет значение разграничение понятий "несвоевременного перечисления" и "неперечисления" платы за пользование бюджетным кредитом требуется урегулировать при какой длине просрочки несвоевременное перечисление квалифицируется как неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом и разработать соответствующее разъяснение в проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ.

Целесообразно установить разграничение, основываясь не на количестве дней просрочки, а с учетом обстоятельств каждого конкретного дела. Предлагается установить процентное соотношение дней просрочки относительно срока, на который предоставлен бюджетный кредит. Рекомендуется разделить срок предоставления кредита поровну, то есть, если, например, кредит выдан на полгода и перечисление платы осуществлено в первые три месяца после окончания срока возврата процентов за пользование бюджетным кредитом, который установлен в договоре, то это все еще попадает под состав несвоевременного перечисления платы за пользования бюджетным кредитом. Более позднее перечисление платы уже относится к составу неперечисления. При этом, в случае, если перечисление все же будет осуществлено во вторые три месяца, это не повлияет на квалификацию состава правонарушения, поскольку назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено (ст. 4.1 КоАП РФ). Установленные рамки позволять использовать все части ст. 15.15.1 КоАП РФ в соответствии с их назначением. Рекомендации автора по определению состава административного правонарушения по ст. 15.15.1 КоАП РФ в форме проекта Постановления Пленума Верховного Суда РФ даны в Приложении А к настоящей работе.

Армасова Е.Р. полагает, что в настоящее время невозможно однозначно ответить на вопрос, в рамках какого законодательства будет применяться ответственность в случае несвоевременного возврата бюджетного кредита и процентов за его использование. Помимо этого, автор статьи оставляет открытым вопрос какой орган будет применять ответственность за нарушение условий договора и норм действующего законодательства, связанных с заключением и исполнением договора о предоставлении бюджетного кредитаАрмасова Е.Р. Бюджетный кредит: изменения законодательства и судебная практика.//Финансовый вестник. 2014. №3, с. 146. . Можно заметить, что на данный момент существует проблема разграничения полномочий между органами, осуществляющими бюджетный контроль. Андреева Е.М., исследуя правовое регулирование финансового контроля в РФ, отмечает, что сложно проследить критерии разграничения полномочий между органами внешнего и внутреннего контроля одного уровняАндреева Е.М. Недостатки правового регулирования финансового контроля (на примере межбюджетных трансфертов).//Актуальные проблемы российского права. 2018. № 3(88), с. 46. . Проблема разграничения полномочий поднимается также другими авторами. Соболевская Ю.В., главный советник аппарата Счетной палаты РФ, наблюдает как дублирование функций, так и неоправданное дробление, а также слабое межведомственное взаимодействие и координацию деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль на разных уровняхСоболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции.//Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4, с. 113..

Касательно рассмотрения дел муниципального уровня И.В. Ипатова наблюдает проблему рассмотрения дел об административных правонарушениях, возбужденных на основании протоколов, составленных должностными лицами муниципального внешнего финансового контроля. Автор отстаивает позицию, что наделение должностных лиц органов внешнего муниципального финансового контроля полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15.1 КоАП РФ, законом субъекта РФ в настоящее время нецелесообразно по причине отсутствия органа, уполномоченного на рассмотрение этой категории дел. Ст. 8 БК РФ не относит регулирование правоотношений, касающихся местных бюджетов, к бюджетным полномочиям субъекта РФ и, соответственно, административные правонарушения, совершенные в отношении местных бюджетов, не могут являться предметом для рассмотрения уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФОфициальный сайт Контрольно-счетной палаты Тверской области//http://www.kspto.ru/Ипатова Т.В. Отдельные проблемы применения законодательства об административных правонарушениях в практике КСП Тверской области и органов внешнего муниципального финансового контроля. Дата обращения 05.04.2019г.. Тем не менее подобная практика присутствует и более того, Счетные палаты и Счетные комиссии как субъектов, так и муниципального уровня чаще всего возбуждают дела об административных правонарушениях на местном уровне. Так, в Постановлении 1-го судебного участка Багратионовского района от 25.01.2017г. по делу № 5-24/2017, в Постановлении Судебного участка № 3 Морозовского судебного района от 10.01.2017г. по делу № 5-5/2017 в судебном заседании рассматривался протокол об административном правонарушении, поступивший из Контрольно-счетной палаты субъекта в отношении главы муниципального образования, а в Постановлении Судебного участка № 56 Жигаловского района от 14.06.2016г. по делу № 5-149/2016 рассматривался протокол об административном правонарушении, составленный председателем Контрольно-счетной комиссии муниципального образования также в отношении главы руководителя муниципального образованияИнтернет-ресурс "Судебные и нормативные акты РФ" (СудАкт)//https://sudact.ru/.Дата обращения 13.04.2019г. .

Суммируя выводы вышеперечисленных авторов, можно подытожить, что на данный момент существует достаточно неразрешенных вопросов относительно разграничения полномочий контрольных органов и их должностных лиц, которые выявляют факт наличия административного правонарушения в ходе осуществления финансового контроля.

В РФ функционирует достаточно разветвленная сеть контрольных органов как по горизонтали, так и по вертикали. Согласно ст. 7-9 БК РФ к одним из бюджетных полномочий федеральных органов отнесено осуществление контроля за исполнением федерального бюджета, к полномочиям субъектов РФ - осуществление контроля за исполнением бюджетов субъектов РФ. Необходимо проанализировать нормативные акты на каждом уровне, наделяющие должностных лиц контрольных органов полномочиями по осуществлению финансового контроля. Нормативной базой для должностных лиц, управомоченных осуществлять свои полномочия в рамках дела об административном правонарушении, в первую очередь, является КоАП РФ. Дела об административном правонарушении, предусмотренных ст. 15.15.1 КоАП РФ, рассматривает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в рамках своих полномочий (ст. 23.7.1 КоАП). Выявлять соответствующие нарушения уполномочены: должностные лица Федерального казначейства, руководители территориальных органов Федерального казначейства, должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, должностные лица органов местного самоуправления, уполномоченные осуществлять муниципальный финансовый контроль, инспектора Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов РФ (ст. 28.3 КоАП РФ).

Компетенция указанных выше органов определена в отдельных законах, положениях о данных органах, а также в региональных и местных нормативных актах. Данные нормативные документы устанавливают порядок осуществления полномочий, их пределы и круг уполномоченных должностных лиц контрольных органов. Приведем ряд примеров:

- Внешний финансовый контроль на федеральном уровне: Федеральный закон от 05.04.2013г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"Собрание законодательства РФ. 2013. №19, ст. 2329., Федеральный закон от 07.02.2011г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" Собрание законодательства РФ. 2011. № 7, ст. 903..

- Внутренний финансовый контроль на федеральном уровне: Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 703 "О Федеральном казначействе"Собрание законодательства РФ. 2004. № 15, ст. 1478..

По мнению Ю.В. Соболевской вышеуказанные федеральные законы фактически зафиксировали организационное обособление этих органов как однопрофильных, которые объединены общей целевой установкой и общими для них задачамиСоболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции.//Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4, с. 113., что порождает выявленную автором проблему.

На региональном и муниципальном уровнях нормативные акты, устанавливающие полномочия по составлению протоколов и рассмотрению дел об административном правонарушении, могут отличаться в объеме, поскольку в законах одних субъектов выявляется экспертно-аналитическая направленность, а в других - контрольная. Примерами превалирования контрольной составляющей может выступать Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях (Закон от 23.06.2011г. № 413-з) или Закон Хабаровского края от 25.12.2013г. № 161 "О должностных лицах органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении муниципального финансового контроля"эОфициальный интернет портал правовой информации http://pravo.gov.ru/. Дата обращения 17.04.2019г. . В Кодексе Республики Башкортостан об административных правонарушениях (Закон от 23.06.2011 № 413-з) целый раздел посвящен урегулированию деятельности мировых судей, органов и их должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела и составлять протоколы об административных правонарушениях, где полномочия контрольно-счетного органа по составлению протоколов, а также рассмотрению дел об административных правонарушениях имеют достаточно широкий охват составов правонарушений.

Моментом возбуждения дела об административном правонарушении является время составления протокола об административном правонарушении или время вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении (ст. 28.1 КоАП РФ). Поводы к возбуждению дела об административном правонарушении предусмотрены ст. 28.1 КоАП РФ. В ходе исследования было проанализировано около 60 судебных дел, 40 из которых относятся к постановлениям мировых судей, 15 - суды общей юрисдикции и 5 - арбитражные суды. При анализе судебной практики установлено, что самым частым поводом к составлению административного протокола является непосредственное обнаружение должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения в ходе выездной проверки или при проведении контрольного мероприятия. В практике редко встречаются иные основания возбуждения административного правонарушения по ст. 15.15.1 КоАП РФ.

Несмотря на то, что полномочиями составлять протокол об административном правонарушении наделен не один контрольный орган одного уровня, а несколько, чаще всего, основываясь на проанализированной практике, возбуждающим дело об административном правонарушении за неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом является Контрольно-счетная палата субъекта или иной контрольно-счетный орган субъекта, как на региональном, так и на муниципальном уровнях, то есть органы внешнего финансового контроля. В меньшей части дел протокол об административном правонарушении составлялся должностным лицом территориального управления финансово-бюджетного надзора. Например, в Республике Тыва все дела об административном правонарушении ведутся именно территориальным управлением финансово-бюджетного надзора, а не Контрольно-счетной палатой Республики.

Далее, после составления протокола об административном правонарушении, дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.15.1 КоАП РФ, рассматриваются судьями в случаях, если дело о таком административном правонарушении возбуждено инспектором Счетной палаты РФ, либо уполномоченным должностным лицом контрольно-счетного органа субъекта РФ, либо уполномоченным должностным лицом органа муниципального финансового контроля. Данная норма введена Федеральным законом от 27.10.2015г. № 291-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации"Собрание Законодательства РФ. 2015. № 44, ст. 6046.. Таким образом данные органы только фиксируют административное правонарушение, в отличие от других органов финансового контроля, обладающих полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Помимо этого, исходя из ч. 1 ст. 22.3 КоАП РФ, в случае отсутствия органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица, обладающего полномочиями по рассмотрению данной категории дел, до внесения изменений и дополнений в законодательство подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи.

Также судьями судов общей юрисдикции рассматриваются жалобы на Постановления об административном правонарушении, которые могут быть вынесены в течении двух лет со дня совершения административного правонарушения (ст. 4.5 КоАП РФ) контрольными органами, которые в рамках своих полномочий могут рассматривать дела об административных правонарушениях. Постановление по делу об административном правонарушении может быть вынесено должностным лицом Управления Федерального Казначейства субъекта, должностным лицом Минфина субъекта, а также территориальными органами финансово-бюджетного контроля и надзора субъекта. Из законодательства сложно сделать вывод, какие конкретно лица - сотрудники органов финансового контроля могут выносить постановление по делу об административном правонарушении, а также отсутствует четкое разграничение кто может составлять протоколы об административном правонарушении, а кто привлекать виновное лицо к административной ответственности.

В ходе анализа судебной практики прослеживается острая необходимость, с одной стороны, точного разграничения полномочий, а с другой - слаженной работы органов внешнего и внутреннего контроля как внутри одного уровня, так среди контрольных органов различных уровней. Крайне важно обеспечение ликвидации дублирования полномочий и сбалансированная работа не только в области контроля, но и в экспертно-аналитической деятельности. Закрепление конкретных полномочий за определенными органами, осуществляющими бюджетно-финансовый контроль на каждом уровне, позволит установить единообразный порядок привлечения виновного лица к административной ответственности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, а также устранит существенное количество жалоб лиц, привлекаемых к ответственности, возникающих вследствие отсутствия четкого понимания полномочий каждого контрольного органа, осуществляющего финансовый контроль. Соболевская Ю.В. утверждает, что на данный момент сложно предложить конструктивное решение существующей проблемы, а если подобное разграничение и возможно, то лишь при наличии общих методологических основ деятельности органов внешнего и внутреннего финансового контроля, и их отлаженного взаимодействияСоболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции.//Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4, с. 118.. Изучение данного вопроса и разработка предложений по модификации законодательства в области бюджетно-финансового контроля может послужить темой для отдельной научной исследовательской работы.

Глава 2. Отдельные элементы административной ответственности за неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом