Особенности административной ответственности за неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом в Российской Федерации по материалам судебной практики

Дата обращения 20.04.2019г. .

Требуется выявить критерии для определения ответственного лица за своевременное перечисление бюджетных средств. Первый критерий вытекает непосредственно из ст. 15.15.1 КоАП РФ, а именно то, что субъектом данного административного правонарушения является должностное лицо. Раскроем понятие должностного лица. Под должностным лицом в КоАП РФ понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него. Должностное лицо уполномочено выполнять организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах государственных внебюджетных фондов РФ, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ (ст. 2.4. КоАП). При временном исполнении функций руководящего должностного лица лицо может быть признано виновным, если виновное деяние произведено в период возложенных на него функций. Поэтому заместители также являются субъектами правонарушения по ст. 15.15.1 КоАП РФ Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/ Постановление Московского городского суда от 11.05.2017 по делу № 4а-1653/2017.

Дата обращения 16.02.2019г..

КоАП РФ связывает административную ответственность должностных лиц с их служебным положением. Такие лица выполняют функции организационно-распорядительного и административно-хозяйственного характера. Руководствуясь должностной инструкцией, они уполномочены в пределах своей компетенции совершать властные действия, которые впоследствии имеют юридически значимые последствия для других лиц. По мнению Т.А. Избиеновой это происходит не безусловно, а на основании особенностей, закрепляемых за ними прав и обязанностей по организации контроля прочих должностных лицИзбиенова Т.А. Понятие "Должностного лица" в трудовом и административном праве: вопросы теории и практики.//Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2,

с. 269. . Подобным статусом обладает глава публично-правового образования; с одной стороны, он такой же представитель власти, но с другой стороны имеет иное нормативное закрепление. Именно глава публично-правового образования является представителем заемщика, подписывает договор бюджетного кредита и по общему правилу первоначально обязан проконтролировать своевременное перечисление платы по нему, что подтверждается судебной практикой. Например, судья Саратовского областного суда не учла доводы жалобы о том, что глава публично-правового образования осуществляет функции только по организации исполнения местного бюджета, в то время как возврат кредита - это процедура, относящаяся к исполнению местного бюджета, которое осуществляет финансовое управление. Заявитель ссылался в жалобе на то, что с его стороны были осуществлены все возможные действия, поскольку им было дано поручение начальнику финансового управления по обязательствам об уплате процентов по договору бюджетного кредита. Однако суд установил, что дача поручения не свидетельствует о принятии всех зависящих от должностного лица мер для соблюдения требований бюджетного законодательства. Более того само по себе поручение осуществления каких-либо исполнительных, распорядительных и контрольных функций не освобождает главу публично-правового образования от контроля за их осуществлениемИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/ Решение Саратовского областного суда от 11.07.2017г. по делу № 21-357/2017. Дата обращения 06.04.2019г.. Полномочия по контролю за перечислением платы должны быть закреплены локально-правовым актом, которым является приказ или распоряжение.

Данный вывод подводит ко второму критерию определения ответственного в своевременном перечислении платы лица. Как упоминалось выше, присутствуют дела, где вина была возложена на начальника финансового органа публично-правового образования (15 %) или главного бухгалтера публично-правового образования (10%)Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

Дата обращения 20.04.2019г. . Вопрос отнесения бухгалтера к субъектам правонарушения по ст. 15.15.1 КоАП РФ может возникнуть и по причине того, что в упомянутой выше типовой форме договора бюджетного кредита со стороны заемщика подписывается не только представитель получателя, которым является глава публично-правового образования, но и главный бухгалтер.

Данные лица относятся к лицам, приравненным к должностным лицам и согласно проанализированной практике тоже привлекаются к административной ответственности по ст. 15.15.1 КоАП РФ. Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009г. № 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий"Российская газета. 2009. №5031 (207). к исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности.

Во всех делах, в которых рассматривалась ответственность лиц, приравненных к должностным лицам, устанавливался факт наличия локального акта, передающего полномочия по контролю за перечислением платы за пользование бюджетным кредитомИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

Дата обращения 20.04.2019г. . Полномочия по контролю за перечислением платы за пользование бюджетным кредитом могут быть отнесены к деятельности начальника финансового органа публично-правового образования или главного бухгалтера публично-правового образования только на основании приказа или распоряжения вышестоящего должностного лица, которым как правило является глава публично-правового образования. До момента вынесения приказа ответственность несет глава публично-правового образования на основании должностной инструкции.

Исследование правоприменительной практики свидетельствует о ненадлежащем качестве технико-юридического конструирования норм, а именно использования дефиниций, влекущего субъективный подход при их уяснении и как следствие отсутствии единой практики применения соответствующих норм. Для проведения систематизации и достижения единообразного понимания следует разработать критерии, определяющие ответственное за своевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом лицо.

Применение ст. 15.15.1 КоАП РФ в делах с участием юридических лиц отлично от дел в отношении получателей кредита-публично-правовых образований различных уровней. Касательно административных дел с участием юридических лиц К.М. Мусаликина и Е.Д. Загитова отмечают, что в действующем законодательстве существует такая проблема как отсутствие определенного деления административных правонарушений по субъекту. Также не имеется четких критериев вины, по которым можно было бы определить по конкретным обстоятельствам вину юридического или физического лица на практикеМусаликина К.М., Загитова Е.Д. Особенности административной ответственности юридических лиц.//Студенческий форум. 2018. № 11(32), с. 7. . Ст. 15.15.1 КоАП РФ входит в ряд статей КоАП РФ, по которым должностные лица контрольных органов вправе составлять административные протоколы, предусматривающие административную ответственность как работников юридического лица, так и юридических лицОфициальный сайт Контрольно-счётной палаты Хабаровского края//http://ksp27.ru/node/297/ Дата обращения 05.04.2019г.. Действительно в судебной практике наблюдается две возможные ситуации разрешения дела при участии юридического лица, а именно к ответственности привлекается только должностное лицо - генеральный директор организации, либо как юридическое, так и физическое лицо одновременно. Поскольку юридическое лицо в отличие от публично-правового образования признается самостоятельным субъектом правонарушения по ст. 15.15.1 КоАП РФ, то здесь также требуется разграничить полномочия юридического лица и его должностных лиц.

Юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность соблюдать правила и нормы, за нарушение которых введена административная ответственность, но оно не приняло все зависящие от него меры по их соблюдению (ст. 2.1 КоАП РФ). При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности виновное физическое лицо, как и привлечение к административной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за это правонарушение юридическое лицо (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ) .

Также согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"Российская газета. 2005. № 3749 (0). в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено (ст. 2.4 КоАП РФ), допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме, как юридического лица, так и указанных должностных лиц. Данная правовая позиция реализуется на практике. При анализе практики арбитражных судов и постановлений мировых судей можно заметить, что параллельно рассматриваются дела о единоличной административной ответственности директора юридического лица (Определение Верховного Суда Республики Саха от 15.06.2015г. по делу № 7/2-646/2015Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

Дата обращения 20.04.2019г.), и самостоятельно юридического лица (Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29.04.2015г. по делу № А 58-8430/2014Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

Дата обращения 20.04.2019г.). Однако из немногочисленных судебных дел с участием юридического лица из проанализированной практики арбитражных судов за 2015-2018 гг. только в двух случаях привлекался к ответственности не только директор юридического лица, но и само юридическое лицо. В остальных делах мировых судов усматривается ответственность исключительно главы исполнительного органа юридического лица, которым по общему правилу является генеральный директор юридического лица. И наоборот, есть судебные дела, где в ходе рассмотрения дела с директора снималась единоличная административная ответственностьИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/

Решение Безенчукского районного суда Самарской области от 09.01.2018г. по делу № Ад-88/2017. Дата обращения 24.02.2019г., поскольку обвиняемое лицо было назначено на руководящую должность незадолго до наступления срока исполнения получателем бюджетных средств обязанности по перечислению платы за пользование бюджетным кредитом. Хотя в другом делеИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/

Постановление Березовского районного суда от 23.03.2016г. по делу № 5-27/2016. Дата обращения 24.02.2019г. схожий аргумент не был учтен судьей в качестве основания освобождения от ответственности. Во втором случае отказ в освобождении от ответственности был аргументирован тем, что, вступая в правоотношения по получению бюджетного кредита, директор должен знать о существовании обязанности по своевременному перечислению платы за пользование бюджетным кредитом, так как данное условие является не просто обязательным пунктом в договоре бюджетного кредита, но и относится к основополагающим признакам бюджетного кредита в целом (возвратность, срочность, платность). Генеральный директор и иные лица, представляющие юридическое лицо обеспечивают своевременный возврат, то есть берут на себя обязанность соблюсти ту степень заботливости и осмотрительности, которая необходима для соблюдения действующих норм законодательства и пунктов договора бюджетного кредита. В каждом конкретном деле при оценке доказательств судьи исходят из характера правонарушения и роли представителя юридического лица в его совершении.

Для устранения трудностей при распределении ответственности между юридическим лицом и его представителями К.М. Мусаликина и Е.Д. Загитова предлагают обозначить явные границы ответственности за правонарушения, то есть за какие правонарушения к ответственности будет относиться либо только физические лица, либо только юридические лицаМусаликина К.М., Загитова Е.Д. Особенности административной ответственности юридических лиц.//Студенческий форум. 2018. № 11(32), с. 9.. В таком случае для ликвидации существующего размытого разграничения ответственности предлагается два возможных решения:

а) зафиксировать полномочия по контролю за перечислением платы за пользование бюджетным кредитом за конкретным физическим лицом. Вследствие этого исключается самостоятельная ответственность юридического лица по аналогии с исключением публично-правового образования из ответственных субъектов данного правонарушения несмотря на их статус получателя бюджетного кредита;

б) в случаях предоставления бюджетного кредита юридическому лицу исключить единоличную ответственность представителя юридического лица.

Первый подход представляется более органичным. В целом ст. 15.15.1 КоАП РФ будет относиться к ответственности должностных лиц публично-правовых образований, лиц, приравненных к должностным лицам и лиц, которые несут административную ответственность как должностные лица. Хотя при исключении юридических лиц из субъектов данного административного правонарушения получается, что юридическое лицо совершенно не будет нести никакой ответственности, так как не относится к участникам бюджетного процесса. В настоящее время в доктрине существует дискуссия относительно включения юридических лиц в число субъектов бюджетного права. Леднева Ю.В. под субъектом бюджетного права предполагает лицо, обладающее бюджетной правосубъектностьюЛеднева Ю.В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации.//Актуальные проблемы российского права. 2018. № 8, с. 85.. Традиционно к субъектам бюджетного права относят публично-правовые образования РФ. Они же являются участниками бюджетного процесса и несут ответственность за совершение бюджетного нарушения. В ходе исследования разных сложившихся научных подходов относительно статуса юридических лиц Ю.В. Леднева приходит к выводу, что коммерческие юридические лица, являющиеся возможными получателями бюджетных кредитов, все же не могут быть признаны участниками бюджетного процесса, а значит к ним нельзя применять бюджетные меры ответственностиЛеднева Ю.В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации.//Актуальные проблемы российского права. 2018. № 8, с. 89. .

Таким образом, юридические лица не могут быть исключены из субъектов данного административного правонарушения. Открытым остается вопрос разграничения ответственности между юридическим лицом и его представителями. Представляется возможным использовать критерии для определения ответственного должностного лица публично-правового образования. Иными словами, если у представителя юридического лица на основании должностной инструкции или локального акта существуют конкретные полномочия по контролю за перечислением платы за пользование бюджетным кредитом, то к ответственности привлекается представитель юридического лица. В ином случае, если невозможно выявить конкретное единолично ответственное должностное лицо, то к ответственности привлекается юридическое лицо.

Проведенный анализ разграничения полномочий между потенциальными субъектами правонарушения по ст. 15.15.1 КоАП РФ показывает, что многие детали в данной области требуют конкретики для их единообразного применения. Подводя итог, ст. 15.15.1 КоАП РФ трактуется судами таким образом, что виновное лицо может непосредственно само не привести к ситуации, в которой плата за пользование бюджетным кредитом не будет перечислена в срок. Тем не менее именно то лицо, которому подконтрольно соблюдение условий договора бюджетного кредита, несет административную ответственность за неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом. Данная ответственность не может быть возложена на любое лицо, а только на то, чья должностная инструкция предполагает наличие организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций. Иными доказательствами определения должного субъекта правонарушения являются устав субъекта/муниципального образования/юридического лица, распоряжение о вступлении в должность, распоряжение о назначении ответственных лиц, положения трудового договора и иные документы, содержащие в себе перечень полномочий должностного лица.

Системность юридической ответственности за неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств может эффективно использоваться только при точном понимании правоприменителем каждого элемента состава данного правонарушения во всех нормативных актах, регламентирующих ответственность за данное правонарушение.

В рамках данной проектно-исследовательской работы предлагается юридическое заключение о критериях определения субъекта ответственности по ст.15.15.1 КоАП РФ в качестве Приложения Б к работе.

2.2 Анализ размера ответственности и оснований для ее уменьшения (освобождения)

Административные штрафы за правонарушения в бюджетной сфере направлены на повышение эффективности надлежащего использования средств, получаемых из бюджета. Посредством существования санкции в виде административного штрафа обеспечивается своевременность возврата бюджетных средств, полнота исполнения получателем взятых на себя обязательств и четкое соответствие целям, на которые выданы бюджетные средстваЗайцева Г.Г. Штрафы за нарушения бюджетного законодательства.//Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2017. № 9, с. 13.. Предлагая законопроект ФЗ № 252-ФЗ, в пояснительной записке Правительством РФ было указано, что размеры административных штрафов, налагаемых за административные правонарушения, предусмотренные статьями о нарушении сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами КоАП РФ, установленные в 2002 году, не адекватны совершенным правонарушениям. На момент до вступления в силу ФЗ № 252-ФЗ существующие штрафы не реализовывали свою предупредительную функцию и являлись неэффективной мерой административной ответственностиОфициальный сайт СПС Консультант плюс//http://www.consultant.ru.

Дата обращения 27.02.2019г. . Именно в связи с этим поступило предложение усилить административные наказания за нарушения бюджетного законодательства РФ.

Административный штраф в ст. 15.15.1 КоАП РФ для должностных лиц выражен в твердой сумме, не связанной размером выданного кредита или суммой невозвращенного кредита, в отличие от ответственности юридических лиц, где штраф установлен в процентном соотношении от размера суммы, не перечисленной в установленный срок бюджету, который предоставил бюджетные средства. Лахтина Т.А. считает, разброс между минимальной и максимальной суммами штрафа чрезмерно значительный. Он создает излишнюю дискрецию у правоприменителя и может послужить почвой для злоупотребления правом и считает правильным применять уровень санкций, близкий к предельномуЛахтина Т.А. Бюджетные меры принуждения и административная ответственность за правонарушения в бюджетной сфере.//Вестник экономической безопасности. 2017. №4,

с. 207. . Хотя при анализе судебных дел можно заметить, что данное мнение автора не соответствует действительности, поскольку судьями не используется предоставленный законодателем диапазон размера административного штрафа, предусмотренный ст. 15.15.1 КоАП РФ.

Из 50 проанализированных автором дел мировых судов, судов общей юрисдикции, арбитражных судов РФ за 2015-2018 гг. об административном правонарушении по ст. 15.15.1 КоАП РФ за неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, в результате установлено, что в 80% дел судья избирает меру ответственности в виде минимального размера административного штрафа. В 15 % дел лицо освобождалось от административной ответственности ввиду малозначительности совершенного правонарушения и в 5% административная ответственность исключалась по обстоятельствам, предусмотренным ст. 24.5 КоАП РФ.

Рассмотрим сперва случаи, когда виновное лицо полностью освобождается от административной ответственности. Более всего случаев освобождения от ответственности из проанализированных автором настоящей работы (около 15% из 40 судебных дел, рассматриваемых мировыми судьями в период с 2015 по 2017 гг.) происходило на практике по основанию, предусмотренному ст. 2.9 КоАП РФ, а именно ввиду малозначительности совершенного правонарушения. В подобных делах устное замечание за совершение правонарушения, является достаточным для достижения задач законодательства об административных правонарушениях, хотя подобные дела во многом могут совпадать с обстоятельствами дел, где в качестве административной ответственности устанавливается штраф в минимальном размере. Более того, в судебной практике неоднократно усматривается целый ряд судебных дел в отношении одного лица, ответственного за несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетными средствами по разным бюджетным договорам, каждое из которых является отдельным основанием для привлечения к административной ответственностиИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

Дата обращения 20.04.2019г.. В каждом отдельном деле правонарушение признавалось малозначительным, хотя сложно допустить, что в данном случае использование малозначительности и предъявление устного замечания отвечает целям административного законодательства и принципу справедливости в целом.

В отношении правонарушений непосредственно в бюджетной сфере, а именно в делах по ст. 15.15.1 КоАП РФ рекомендуется использование не только устного замечания, которое не является мерой наказания и полностью освобождает виновное лицо от ответственности, но и предупреждение (ст. 3.4 КоАП РФ). На сегодняшний день это самая мягкая мера административной ответственности, предусмотренная КоАП РФ. Шишкина О.Е. и Н.А. Сайко отмечают, что расположение на первой позиции в системе мер административного наказания предупреждения обосновывается не минимальными негативными последствиями от подобной меры для лиц, к которым она применяетсяШишкина О.Е., Сайко Н.А. Малозначительность в административно-деликтном праве.// Законность. 2015. № 7, с. 52.. Предупреждение прежде всего нацелено на применение превентивных мер как в отношении правонарушителей, так и лиц, которые потенциально могут ими стать. Для применения предупреждения необходимо соблюдение ряда условий: правонарушение должно быть совершено впервые и правонарушение не должно повлечь существенного ущерба. Путем расширения перечня санкций, которые могут быть изменены на предупреждение и использования предупреждения как меры административной ответственности при рассмотрении дел по ст. 15.15.1 КоАП РФ ликвидируется возможность избежания административного наказания лицом, повторно совершившим виновные деяния.

Перейдем к рассмотрению применения судьями основной меры наказания, установленной ст. 15.15.1 КоАП, а именно административного штрафа. На основании практики, представленной в Приложении В к данной работе, где в 100% дел, в которых субъект правонарушения признан виновным, судья устанавливает ответственность в виде минимального размера административного штрафа, предусмотренного ст. 15.15.1 КоАП РФ, явно прослеживается неиспользование судьями предусмотренного законодателем диапазона размера административного штрафа ни в отношении должностных лиц, ни в отношении юридических лиц, признанных виновными в совершении административного правонарушениях.

В материалах дел отличается просрочка платежа или сумма выданного кредита. Причем отличие разительное: в одном деле просрочка составляет 4 дняИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/

Постановление Судебного участка № 2 Ремонтненского района от 21.11.2016г. по делу

№ 5-351/2016. Дата обращения 07.04.2019г., в другом - 13 днейИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/ Постановление Судебного участка № 1 Ремонтненского района от 17.11.2016г. по делу

№ 5-431/2016. Дата обращения 07.04.2019г., а в третьем доходила до 9 месяцевИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/

Постановление Судебного участка № 67 Кумторкалинского района от 06.06.2016г. по делу

№ 3-1202/2016. Дата обращения 07.04.2019г.. Более того, ни в одном из вышеперечисленных дел не присутствовали обстоятельства, смягчающие ответственность. Впрочем, в деле со смягчающим обстоятельством в форме раскаяния виновного лица был вынесен аналогичный штраф минимального размераИнтернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/

Постановление Судебного участка № 1 Мартыновского района от 29.11.2016г. по делу

№ 5-443/2016. Дата обращения 07.04.2019г. . Несмотря на то, что размер штрафа для должностных лиц прямо не зависит от суммы удержанной платы за пользование бюджетным кредитом, нельзя отрицать тот факт, что чем больше сумма невозвращенных денежных средств и длина просрочки, тем хуже последствия для публично-правового образования, выдавшего кредит.

Создание законодателем подобного поля возможностей для правоприменителя нацелено на максимально точную идентификацию правонарушения и меры ответственности. Санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции РФ требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности только за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взысканияПостановление Конституционного Суда РФ от 15.07.1999г. № 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции"//Собрание законодательства РФ. 1999. № 30, ст. 3988.. Данный конституционный принцип был непосредственно заложен в предложении ФЗ № 252-ФЗ. Как отмечает М.С. Козленко "анализ соразмерности наказания превращается в анализ целесообразности его установления в конкретном размере"Козленко М.С. О соразмерности наказания за непредставление сведений.//Конкуренция и право. 2013. № 2, с. 54. . Однако суммируя вышеперечисленные позиции арбитражных судов и судов общей юрисдикции, несмотря на существование названного Т.А. Лахтиной "разброса" между минимальной и максимальной суммами штрафа, на практике он не используется. Невозможно установить точные причины сложившейся правоприменительной практики. Возможно подобные действия судей направлены на ускорение рассмотрения дела или существуют иные обстоятельства, но очевиден тот факт, что идеи, заложенные в норму закона, не реализуются при ее использовании. Комягин Д.Л. утверждает, что далеко не все из вновь появившихся в КоАП РФ административных правонарушений будут применены на практике. По его мнению, высока вероятность того, что они окажутся "спящими" в силу того, что соответствующие им правонарушения так и не возникнутКомягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новация бюджетного законодательства.//Реформы и право. 2014. № 2. , поскольку общественная опасность и последствия, повлекшие данными правонарушениями, не усматривается со стороны судей соразмерной установленным санкциям.

Отсутствие соразмерности установленным санкциям в ст. 15.15.1 КоАП РФ возникает и по иным обстоятельствам. В области уменьшения размера ответственности по ст. 15.15.1 КоАП РФ нужно также выделить проблему применения судом назначения наказания в виде административного штрафа ниже низшего предела, установленного в КоАП РФ Федеральным законом от 31.12.2014г. № 515-ФЗ "О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"Собрание Законодательства РФ. 2015. № 1, ст. 68. . Теперь в ст. 4.1 КоАП РФ правоприменителю, а именно судьям, органам и должностным лицам, рассматривающим дела об административных правонарушениях, предоставляется право снижать размеры административного штрафа.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.02.2013г. № 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко" изложена правовая позиция, согласно которой уменьшение размера штрафа ниже низшего предела возможно, когда значительный минимальный размер административного штрафа не позволяет учесть суду характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины нарушителя, имущественное и финансовое положение физического и юридического лица, а также иные имеющие существенное значение обстоятельства для обеспечения справедливого и соразмерного наказания, отвечающего целям административной ответственности и не влекущего избыточность карательного воздействияРоссийская газета. 2013. №6018 (42)..

Снижение ответственности обосновывается судом отсутствием в деле доказательств конкретных негативных последствий в момент совершения административного правонарушения. В условиях финансового и экономического кризиса значительный размер административного штрафа может негативно отразиться на основном виде деятельности юридического лица и возникновении новых кредитных обязательств. Конструируя состав административного правонарушения, законодатель предусматривает гарантии и механизм их реализации, которые позволили бы виновному лицу при определенных обстоятельствах свести к минимуму негативные последствия. При этом штраф, назначенный ниже низшего предела, не может составлять менее половины установленного минимального размера. Таким образом, установление штрафа ниже низшего предела не освобождает виновное лицо от ответственности, а только ликвидирует назначение чрезмерного наказания. Хотя представляется, что данная норма должна использоваться скорее как исключение, а не правило, что наблюдается в судебной практике по привлечению юридических лиц к административной ответственности за неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом. Из 10 проанализированных дел арбитражных судов РФ за 2015-2018 гг.Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

Дата обращения 01.05.2019г. с участием юридических лиц в 100% случаев устанавливался штраф ниже низшего предела, что подтверждает, что диапазон размера штрафа для юридических лиц в ст. 15.15.1 КоАП РФ не используется на практике. Сложившаяся практика неудивительна, поскольку размер административного штрафа для юридических лиц исчисляется в процентах от суммы платы за пользование бюджетным кредитом, не перечисленной в установленный срок. Например, в Решении Арбитражного суда Республики Саха от 20.02.2018г. по делу № А 58-9021/2017, Решении от 22.01.2018г. № А 58-9022/2017 и Решении от 22.01.2018г. № А 58-9022/2017Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

Дата обращения 01.05.2019г. в отношении одного юридического лица по разным договорам бюджетного кредита был вынесены административные штрафы в общем в размере 13 000 000 рублей. Даже после использования в каждом деле установления штрафа ниже низшего предела, размер штрафа все равно остается крайне значительным.

Поскольку санкция ст. 15.15.1 КоАП РФ не отвечает критериям, установленным ч. 2 ст. 4.1 КоАП РФ для применения наказания ниже низшего предела в отношении должностных лиц, данный институт не подлежит применению при привлечении названных субъектов к административной ответственности по ст. 15.15.1 КоАП РФ. Поэтому в данном случае проблема наблюдается только в отношении вынесения административного штрафа за несвоевременное перечисление или неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом юридическим лицам.

Эффективность наказания состоит не в суровости содержащихся в нем правоограничений, а в его неотвратимостиДжамирзе Б.Ю. Отдельные аспекты реализации административного штрафа для юридических лиц.//Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2013. № 2, с 3.. Эффективность отражается с одной стороны в том, что наказание отвечает целям административного законодательства, но и с другой стороны в том, что оно исправно реализуется правоприменителем на практике. Соответствие целям административного наказания теряет свой смысл, если норма не применяется. В процессе работы установлена необходимость не только формирования практических рекомендаций, но и изменения существующих норм законодательства. Для того, чтобы обеспечить использование диапазона размера административного штрафа для юридических лиц, закрепленного в ст. 15.15.1 КоАП РФ, не прибегая в каждом деле к норме, позволяющей устанавливать штраф ниже низшего предела, автором предлагается:

а) изменить исчисление размера административного штрафа для юридических лиц в процентах на штраф в твердой сумме по аналогии с размерами административного штрафа для должностных лиц;

б) установить минимальный размер административного штрафа в размере сто тысяч рублей.

При внесении изменений в установленный способ исчисления размера административного штрафа для юридических лиц в ст. 15.15.1 КоАП РФ норма будет все также отвечать целям и идеям административного законодательства, но вместе с тем возрастет вероятность ее реализации на практике.

В ходе анализа сложившейся судебной практики с использованием ст. 15.15.1 КоАП РФ очевидно, что норма не используется на практике по назначению и не соответствует вложенным в нее законодателям идеям. По мнению Д.С. Андреева содержательная характеристика строгости административного наказания в единстве его качественных и количественных составляющих создает основу для сопоставления и определения строгости административных наказаний различных размеровАндреев Д.С. Строгость административного наказания//Вестник ВГУ. 2018. № 2, с. 219.. Строгость административного наказания играет важнейшую роль в процессе дифференциации административной ответственности. Внесение конкретики путем установки критериев внутри существующего диапазона размера административного штрафа при использовании количественного и качественного элемента могло бы изменить сложившуюся судебную практику и отвечать принципу индивидуализации наказания и конституционному принципу формальной определенности.

На уровне проекта Постановления Пленума Верховного Суда РФ предлагается решить вопрос систематизации видов административных наказаний, в частности тех из них, которые могут быть использованы при установлении административной ответственности за правонарушения в бюджетной сфере путем выстраивания их по особому принципу: от менее строгого наказания, которым является предупреждение к более строгому, а именно административному штрафу. Последней рекомендацией в представленной работе является формирование пункта в проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ по установлению показателей, формирующих установление размера административного штрафа в рамках существующего диапазона. Различие размера административного штрафа должно проводиться по степени последствий, повлекших данным правонарушением. Показателями для оценки последствий могут послужить срок просрочки, размер неперечисленной платы, повторность совершенного правонарушения. Предлагается исчислять просрочку в процентах от срока, на который выдан бюджетный кредит. Например, если бюджетный кредит выдан на месяц и длина срока неперечисления платы за пользование бюджетным кредитом составляет тоже месяц, то это 100% от срока, на который выдан кредит и, несомненно, подобное правонарушение требует установление максимального размера административного штрафа. Определение показателей для оценки административного правонарушения позволит четко определять, когда будет использоваться освобождение от административной ответственности, когда предупреждение и наконец наказание в виде административного штрафа, в соответствии с установленным законодателем диапазоном. Рекомендации автора по определению размера административного штрафа в форме проекта Постановления Пленума Верховного Суда РФ даны в Приложении А к настоящей работе.

Заключение

В ходе анализа правовой доктрины, нормативных правовых актов и иных правовых документов, а также судебной практики в сфере административной ответственности за неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом были выявлены существенные недочеты бюджетного и административного законодательства, а также противоречивые подходы к применению его норм на практике, отсутствие единообразия в данном вопросе. Во-первых, это слишком широкое понятие ответственного за своевременное перечисление платы за пользование бюджетными средствами лица и отсутствие четких критериев определения ответственного виновного субъекта данного административного правонарушения. Во-вторых, это неиспользование правоприменителем существующего диапазона размера административного штрафа. В соответствии с этим существующие положения ст. 15.15.1 КоАП РФ применяются не единообразно или не применяются вовсе.

Так, например, в ходе исследовательской работы выявлено, что:

- в большинстве дел используется состав "несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом", в то время как состав "неперечисление платы за пользование бюджетным кредитом" почти не применяется судьями;

- к ответственности за административное правонарушение по ст. 15.15.1 КоАП РФ привлекаются не только должностные лица, но и лица, приравненные к должностным лицам, а также лица несущие административную ответственность как должностные лица;

- судьями используется возможность полного освобождения виновного лица от ответственности ввиду малозначительности совершенного правонарушения, несмотря на наличие нескольких кредитных договоров, по которым плата за пользование бюджетными средствами не перечислена в срок одним и тем же виновным лицом;

- в делах используется исключительно только минимальный размер административного штрафа, установленного ст. 15.15.1 КоАП РФ;

- во всех делах по ст. 15.15.1 КоАП РФ с участием юридических лиц устанавливается наказание в виде административного штрафа ниже низшего предела.

На данный момент правоприменитель сталкивается с трудностями не только при использовании ст. 15.15.1 КоАП РФ, но и иных норм, посвященных возврату бюджетных средств, переданных на возвратной основе. Предлагается создать разъяснения норм БК РФ и КоАП РФ, где были бы:

1. Разграничены составы "энесвоевременного перечисления" и "неперечисленияэ" платы за пользование бюджетным кредитом;

2. Установлены критерии определения ответственного лица, уполномоченного контролировать своевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом;

3. Установлены критерии по размеру административного штрафа в рамках установленного диапазона.

Итоговые рекомендации по достижению единообразного применения ст. 15.15.1 КоАП РФ сформированы в проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судьями дел о привлечении к административной ответственности по ст. 15.15.1 КоАП РФ" (Приложение А) и в юридическом заключении о критериях определения субъекта ответственности по ст. 15.15.1 КоАП РФ (Приложение Б).

Однако в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ невозможно предусмотреть все спорные моменты, которые могут возникнуть в правоприменительной практике. Автором были выдвинуты предложения по расширению перечня санкций, которые могут быть заменены на предупреждение в случае, если административное правонарушение совершено впервые. Также в работе предлагается заменить исчисление размера административного штрафа по ст. 15.15.1 КоАП РФ для юридических лиц по аналогии с расчетом для должностных лиц. На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что существующие нормы бюджетного законодательства о бюджетном кредите и нормы административного законодательства об ответственности за неперечисление или несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетными средствами требуют дальнейшего усовершенствования.

Список использованных источников

I. Нормативные правовые акты

1. Федеральный закон от 29.11.2018г. № 459-ФЗ "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"//Собрание Законодательства Российской Федерации. 2018. № 1, ст. 7531.

2. Федеральный закон от 27.10.2015г. № 291-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации"//Собрание Законодательства Российской Федерации. 2015. № 44, ст. 6046.

3. Федеральным законом от 31.12.2014г. № 515-ФЗ "О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"//Собрание Законодательства РФ. 2015. № 1, ст. 68.

4. Федеральный закон от 23.07.2013г. № 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ. 2013. № 31, ст. 4191.

5. Федеральный закон от 05.04.2013г. № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. №19, ст. 2329.

6. Федеральный закон от 07.02.2011г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований"//Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7, ст. 903.

7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001г. № 195-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.

8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998г. № 145-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.

9. Гражданский кодекс Российской Федерации от 26.02.1996г. № 14-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №5, ст. 410.

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2016г. № 1482 "Об утверждении Правил предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2017 год"//Собрание Законодательства Российской Федерации. 2017. № 1, ст. 208.

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.12.2004г. № 703 "О Федеральном казначействе"//Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 15, ст. 1478.

12. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 26.07.2013г. № 74н "эО порядке заключения и форме Договора о предоставлении бюджетного кредита на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов)"э//Российская газета. 2013. №6231 (255).

13. Закон Санкт-Петербурга от 30.11.2018г. №711-144 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов"//Официальный интернет портал правовой информации http://pravo.gov.ru/.

14. Закон Хабаровского края от 23.12.2015г. № 161 "О должностных лицах органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 5.21, 15.1, 15.11, 15.14 - 15.15.16, частью 1 статьи 19.4, статьей 19.4.1, частью 20 статьи 19.5, статьями 19.6 и 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, при осуществлении муниципального финансового контроля"//Официальный интернет портал правовой информации http://pravo.gov.ru/.

15. Закон от 23.06.2011г. № 413-з Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях//Официальный интернет портал правовой информации http://pravo.gov.ru/.

II. Акты Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации

16. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.02.2013г. № 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко"//Российская газета. 2013. №6018 (42).

17. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24.06.2009г. № 11-П "По делу о проверке конституционности положений пунктов 2 и 4 статьи 12, статей 221 и 231 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и статей 23, 37 и 51 Федерального закона "О защите конкуренции" в связи с жалобами ОАО "Газэнергосеть" и ОАО "Нижнекамскнефтехим"".//Российская газета. 2009. № 4951(127).

18. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.1999г. № 11-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" и Законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции"//Собрание Законодательства Российской Федерации. 1999. № 30, ст. 3988.

19. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16.10.2009г. № 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий"// Российская газета. 2009. №5031 (207).

20. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"//Российская газета. 2005. № 3749 (0).

III. Учебные материалы, статьи, монографии

21. Аверин О.И. Предоставление и возврат бюджетных кредитов.//Российская юстиция. 2004. № 1.

22. Андреев Д.С. Строгость административного наказания.//Вестник ВГУ. 2018. № 2.

23. Андреева Е.М. Недостатки правового регулирования финансового контроля (на примере межбюджетных трансфертов).//Актуальные проблемы российского права. 2018. № 3(88).

24. Армасова Е.Р. Бюджетный кредит: изменения законодательства и судебная практика.//Бюджет. 2014. № 8.

25. Артемова И.В. Учет бюджетных кредитов публично-правовым образованиям.//Советник бухгалтера. 2013. № 11.

26. Богданова А.В. Условия бюджетного кредитования субъектом Российской Федерации.//Финансовое право. 2015. № 12.

27. Васильева Е.Г. Бюджетно-правовая ответственность в РФ: проблемы правового регулирования и реализации.//Финансовое право. 2015. № 9.

28. Воронцов О.Г. Правовая природа бюджетных мер принуждения.//Юрист. 2016. № 11.

29. Джамирзе Б.Ю. Отдельные аспекты реализации административного штрафа для юридических лиц.//Вестник Майкопского государственного технологического университета. 2013. № 2.

30. Зайцева Г.Г. Штрафы за нарушения бюджетного законодательства.// Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение. 2017. № 9.

31. Избиенова Т.А. Понятие "Должностного лица" в трудовом и административном праве: вопросы теории и практики.//Пробелы в российском законодательстве. 2011. № 2.

32. Карпов С.С. Бюджетный кредит: особенности и разновидности.//Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 10.

33. Козленко М.С. О соразмерности наказания за непредставление сведений.// Конкуренция и право. 2013. № 2.

34. Комягин Д.Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новация бюджетного законодательства.//Реформы и право. 2014. № 2.

35. Кучеров С.В. Проблемы правовой идентификации нарушений бюджетного законодательства.//Финансовое право. 2010. № 11.

36. Лахтина Т.А. Бюджетные меры принуждения и административная ответственность за правонарушения в бюджетной сфере.//Вестник экономической безопасности. 2017. №4.

37. Леднева Ю.В. Юридические лица как субъекты бюджетного права: проблемы правовой идентификации.//Актуальные проблемы российского права. 2018. № 8.

38. Малютин Н.С. Проблемы оценки соразмерности наказаний в актах судебного толкования (на примере административных штрафов).//Актуальные проблемы российского права. 2015. № 7(56).

39. Мусаликина К.М., Загитова Е.Д. Особенности административной ответственности юридических лиц.//Студенческий форум. 2018. № 11(32).

40. Соболевская Ю.В. Контрольные органы: уровни компетенции.//Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4.

41. Трубин В.Ю. Нецелевое использование бюджетных средств как основание ответственности за нарушение бюджетного законодательства: финансово-правовой аспект.//Автореф. дис. Саратов. 2011.

42. Фатьянов А.А. О некоторых аспектах применения мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.//Вестник Финансового Университета. 2013. № 5.

43. Шевцова И.В. Понятие и содержание правоотношений по предоставлению, использованию и возврату бюджетных кредитов.//Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 5.

44. Шишкина О.Е., Сайко Н.А. Малозначительность в административно-деликтном праве//Законность. 2015. № 7.

IV. Судебная практика

45. Решение Арбитражного суда Республики Саха от 20.02.2018г. по делу № А 58-9021/2017//Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

46. Решение Арбитражного суда Республики Саха от 22.01.2018г. по делу № А 58-9022/2017//Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

47. Решение Фрунзенского районного суда г. Иваново от 10.11.2017г. по делу № 12-251/2017//Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.

48. Решение Арбитражного суда Республики Саха от 05.09.2017г. по делу № А 58-3230/2017//Интернет-ресурс Судебные и нормативные акты РФ (СудАкт)//https://sudact.ru/.