Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

Механизмы государственной поддержки и участия государства в развитии рынка социального жилья: зарубежный опыт и отечественная практика

Порядина Майя Алексеевна

Рецензент

к. г. н., Пузанов А. С.

Москва 2019



Введение

Арендный сектор играет значительную роль в обеспечении социально-незащищённого населения жилой площадью. Жилье льготного типа выигрышно тем, что позволяет решать жилищные проблемы значительной части граждан, а также способствует эффективной миграции трудоспособного населения "мобильных" специальностей. Таким образом, вопрос о развитии социального жилья важно решать с целью создания социально-экономического развития территорий в целом. Можно заключить, что актуальность настоящей работы подтверждается тем, что вопрос социального жилищного обеспечения обладает характером государственной важности.

В настоящее время потенциальные наниматели жилых помещений в России и за рубежом сталкиваются с множеством проблем при выборе и использовании жилой площади, в первую очередь из-за незнания правовой природы договора найма различного рода помещений. Принято разделять авторитетное мнение о том, что социальный наём жилища - это очень сложная с точки зрения бюрократии процедура. Для того, чтобы разобраться в вопросе социального найма, следует глубинно изучить все институциональные рамки и возможности жилищного законодательства. Именно поэтому в настоящей работе автор подробно рассматривает международный опыт развития арендного жилищного фонда, а также оценивает природу и степень государственной поддержки сектора арендного жилья в разных странах. В целом, подробный анализ феномена социального жилья призван познакомить читателя с необходимыми причинами устранения различных проблем арендного жилищного фонда.

Цель работы - это анализ зарубежного опыта и создание портфеля предложений, направленных на развитие социального жилищного фонда в России.

Для достижения цели автором работы были поставлены следующие задачи. Во-первых, следует изучить как историю развития социального жилья, так теоретические основы жилищной политики, разработанные ведущими научными деятелями отечественной практики. С опорой на теоретические предпосылки предлагается разработать критерии для определения специфики рынка социального жилья США, Австрии и Франции и провести сравнительный анализ, основываясь на разработанных автором показателях.

Во-вторых, одной из важнейших задач данной работы является анализ института социальной аренды в рамках дореволюционных, советских и российских реалий и формирование предложений по совершенствованию института социальной аренды в рамках российских реалий, основанных на опыте США, Франции и Австрии.

Методология настоящего исследования содержит в себе как теоретические, так и эмпирические методы. В рамках теоретических методов произведён анализ истории развития феномена социального жилья, разработана классификация жилищной политики социальной аренды США, Франции и Австрии по качественным (правовой ландшафт) и количественным (динамика и масштабы) показателям, а также проведена аналогия между зарубежным и российским опытом социальной аренды. Эмпирические методы настоящей работы - это сравнение развития и качества рынка социального жилья в выбранных зарубежных странах, а также измерение объема рынка социального жилья как в США, Франции, Австрии, так и в России.

Гипотезой работы являются предположение о том, что опыт зарубежных развитых стран показывает высокие результаты в сфере арендного жилья, а также допущение того, что в России при повышенном спросе на арендное жилье оно не вполне имеет прочного институционального закрепления ввиду пробелов в законодательстве.

Работа состоит их введения, трех глав, пяти частей, заключения, списка литературы и двух приложений.

1. Анализ феномена социального жилья

рынок социальный жилье недвижимость

1.1 Этимология субъектно-объектных отношений

До тех времен, пока мир еще не знал идей промышленной революции, не было развито и жилье как феномен урбанистической природы. По прошествии более двух веков такие термины, как “жилищный вопрос” и “жилищная нужда” вошли в статус повсеместно употребляемых; более того, феномены, описанные данными терминами, формируют актуальную повестку XXI в. Без изучения ландшафта жилищного вопроса и истории его возникновения не представляется возможным проведение дальнейшего анализа, поэтому в рамках первой части данной главы предлагается сосредоточить внимание на установлении исторической картины, в которой зарождался жилищный вопрос в целом и вопрос аренды в частности.

Как было сказано ранее, до XIX в. выдвинутые термины не имели широкого распространения, но с закономерным ростом использования благ промышленной революции население начало стягиваться к промышленным центрам - неким урбанизированным точкам, в ближайшем территориальном охвате которых был доступ к благам промышленной цивилизации. Такая ситуация вызывала резкий рост городского населения и, соответственно, пространственных границ города.

Стремительное развитие науки (в том числе и её социального корпуса) привело к переосмыслению места человека в обществе, а также обнародовало истину о том, что у каждого есть определенный набор потребностей, в которые так или иначе входит и потребность в жилье. Мировой исторический опыт подсказывает, что в XIX обществу массово потребовалось признание свободы и справедливости, и это желание продуцировало создание массовых движений рабочих, организацию общественных революционных движений и прочие вещи, впоследствии нашедшие отклик в социальных реформах того времени. Иными словами, жилищная активность была продуктом развития парадигмы «общественного здоровья» (в терминах П. Маркузе). Начавшаяся в XIX в. борьба с нуждой жилища до сих пор находит свое выражение в некоторых мерах, заложенных в то время. Это доказывает следующий тезис: по мере развития социальных институтов и смены исторического контекста менялось отношение к жилищной политике, но сам жилищный вопрос не терял своей актуальности. Уже в XX веке жилищный вопрос стал восприниматься как буфер обмена между экономическими процессами и социальными институциями, более того, общество, находящееся на этапе активной демократизации институтов (страны Европы и США), видело в обсуждении жилищного вопроса возможность взаимодействия с властными политическими институтами (так появились буржуазные реформы) и шансы на некую самоорганизацию вне законодательного поля государства (так появились гражданские права на инициативу в целях улучшения жилищных условий).

В контекстуальных рамках рыночных отношений наряду с жилищной нуждой сосуществовала (и существует по сей день) жилищная проблема, являющаяся закономерным продуктом неустроенной нужды. В академическом и правовом корпусах нет однозначного определения данного понятия, но его суть состоит в том, что оно раскрывает феномен острого дефицита жилой площади, нормативно и потребительски подходящей отдельным группам населения. Можно говорить о том, что жилищная проблема - это продукт неудовлетворенной базовой потребности в защите и укрытии, которая имеет количественную (достаточность жилищ) и качественную (состояние жилищ) компоненты. Для того, чтобы более четко пояснить смысл термина «жилищная проблема», предлагается обратиться к работам российского исследователя, урбаниста и социолога Константина Кияненко. Во-первых, согласно мнению учёного, социологический научный корпус имеет перечень из четырех компонент, которые могут характеризовать жилищную проблему, а именно:

· проживание в жилье ненадлежащего качества

· существование групп населения без определенного места жительства

· перенаселение жилищных массивов

· вынужденная необходимость проживания в жилье за экономически отягощающую стоимость

Во-вторых, Кияненко высказывает мысль о том, что жилищная проблема имеет характер общенациональной, и нуждается в разрешении на том же - общенациональном - уровне.

Можно говорить о том, что жилищная проблема действительно существует, более того - является маркером баланса экономических структур государства и степень его реагирования на остро-социальные проблемы граждан. Иными словами, спрос жилья обнажает социальные и базовые потребности населения, а государство, в свою очередь, должно реагировать на это, подключая экономические меры. Жилищная проблема не одномерна, а имеет, как минимум, две составляющих: это проблема жилища (в его материальном, физическом выражении - de facto) и проблема прав собственности на данные квадратные метры (в правовом выражении - de juro). Очень важно определить, какая из данных проблем является первоочередной, и для этого стоит обратиться к теории П. Малпасса и А. Мурье, которые считали, что проблема собственности на то или иное жилище возникает как ответ на удовлетворенную потребность в жилье как физическом объекте. Иными словами, потребность в том, чтобы где-то жить и размещаться - первоочередная, поэтому во времена экономической нестабильности и кризисных ситуаций люди не стремятся к обладанию собственностью. Логично предположить, что для удовлетворения жилищной нужды и разрешения жилищной проблемы выгодно и рационально обращаться к практике аренды жилья.

Капиталистический лагерь консерваторов в конце первой четверти XX века декларировали собственность как некий маркер благонадежности и стабильности социального статуса граждан, более того - стойкость политических институций. Тем не менее, арендное жилье было самой доступной и удобной формой жилья для подавляющего числа населения, а именно - для рабочих на промышленных предприятиях. Более того, именно арендное жилье (доходные многоквартирные дома) помогли удовлетворить острую нужду в жилище, обнажившуюся после окончания Второй мировой войны; в тот же исторический период появилось и социальное жильё для незащищенных групп населения. Именно тот исторический период можно назвать отправной точки распространения практики съема жилья, например, в Германии субсидировалась аренда на коммерческих условиях, а Скандинавия делала упор на массовом возведении социальных (доходных) домов. Иными словами, вторая половина XX века, - послевоенная, имеет специфические черты, которые во многом отражают состояние арендного жилья, которое мы имеем в современном мире. Например, это распространение практики сдачи жилья физическим лицам (индивидуальным собственникам), незначительный рост платы за аренду (в сравнении с ростом стоимости нового жилья, приобретаемого в собственность), развитием правового ландшафта для регулирования и контроля арендных отношений.

Тем не менее, ситуация с арендным жильем в XXI очень разнится от страны к стране. Но для того, чтобы осуществлять обзор общемировой картины, необходимо определиться с актуальным состоянием субъектно-объектных отношений рынка арендного жилья. Итак, основными субъектами, формирующими рынок арендного жилья, выступают:

1. Государство (предоставляет субсидии и социальные льготы, регулирует отношения субъектов, создает правовую базу)

2. Компания-застройщик (несёт обязательства по юридическому и материальному сопровождению объекта); генеральный подрядчик (стройка); управляющая компания (руководство процессом стройки и управление хоздеятельности совместных инвестиций)

3. Дольщик (физическое или юридическое лицо, имеющее право на получение доли от возведенного жилищного объекта; им также может выступать застройщик, подрядчик, государство)

4. Посредник (собственник жилья, им может быть как физическое лицо (гражданин), так и государство)

5. Арендатор (квартиросъемщик, конечный потребитель услуги, удовлетворяющий свою жилищную нужду)

После установления основных субъектов предлагается обратиться к статистике, которая показывает уровень развития арендного жилья и существующие проблемы в разных государствах мира. Для этого следует сделать акцент на том, что если в России аренда жилья в основном предоставляется на коммерческих условиях, то в Европе есть и социальная компонента условий сдачи жилья в аренду. Для начала, определим различия между акторами, которые принимают участие в коммерческой аренде и в социальной аренде. Для этого обратимся к Таблице 1.

Таблица 1. Основные субъекты различных типов аренды (Источник: Фонд «Институт экономики города»)

Тип аренды	Инвесторы	Собственники
Коммерческая аренда	Частные: · коммерческие фирмы · физлица	Коммерческие фирмы и физические лица
Социальная аренда	С ограниченной прибылью: · жилищные ассоциации и/или кооперативы · благотворительные и/или религиозные организации · гос. инвесторы или муниципальные инвесторы	Жилищные ассоциации и/или кооперативы Муниципальные образования

Теперь предлагается сосредоточить внимание на статистике, которая отражает структуру рынка жилья (в том числе, размер арендного фонда) в разных странах мира и обратиться к Таблице 2.



Таблица 2. Структура жилищного сектора в странах мира (данные на 2015). (Источник: ДОМ.РФ)

Страна	Жилье в собственности, %	Коммерческая аренда, %	Социальная аренда, %
Германия	45	50	5
Австрия	48	28	24
Швеция	59	21	20
Нидерланды	60	9	31
Франция	60	23	17
Бельгия	66	29	5
Англия	70	11	18
Ирландия	80	11	8
Россия	84	4	12
Китай	89	11
Венгрия	92	4	4
США	65	32	3

Итак, опираясь на данные последней таблицы, можно заключить следующее: самый развитый рынок арендного жилья на данный момент могут продемонстрировать Германия и Австрия. Положение объясняется историческим опытом этих стран, переживших существенные потери в архитектурном (и в частности) жилом фонде - тому способствовали войны. В условиях масштабного послевоенного кризиса населению данных стран было необходимо доступное жилье, и государство нашло выход - аренда. Можно заключить, что пиковые точки спроса и предложения на рынке арендного жилья фиксируются в периоды полу-масштабной модернизации стран (в ответ на кризисные явления различной природы, континентальную или глобальную), но базисный вектор развития института жилища - это ставка на собственность, создание образа жилья не как предмета первой необходимости для удовлетворения базисных потребностей, а недвижимого средства надежных инвестиций в долгосрочном периоде.

Тем не менее, лидер рейтинга, - Германия, не отличается высоким уровнем социального жилья: в этой стране отдают предпочтение именно коммерческой аренде, тогда как в Нидерландах, напротив, при невысоком уровне коммерческого найма можно наблюдать высокий процент социального.

Интересным фактом так же является распределение доли социальной и коммерческой аренды. Целям настоящей работы соответствует рассмотрение опыта социального найма, поэтому предлагается сосредоточится именно на нём. Стоит отметить, что на данный момент развитые страны мира могут продемонстрировать основную тенденцию к тому, что основная доля социального жилья (особенно на первичном рынке) предоставляется на условиях аренды. Тем не менее, не следует полагать, что социальные условия аренды жилья предполагают его нахождение в общественной собственности: напротив, данный тип жилищного фонда может находиться и в частных владениях в том числе. Более того, по мнению ряда исследователей, сам феномен социальной аренды в Европе формирует определенную тенденцию, которая отражает следующую ситуацию: социальный найм жилья оказывает прямое воздействие на развитие коммерческой аренды из-за существование очевидной корреляции между коммерческими и социальными ставками. (Иванкина, Косарева, Федотов, 2013, с. 62)

В этой связи важно понимать, какова природа установления ставок социальной аренды жилья. Итак, существует четыре основных принципа:

· установление ставки в зависимости от рыночной стоимости постройки, используется в Австрии и Франции, частично - в Дании. Преимущество способа в том прямо-пропорциональной зависимости между государственными вложениями и возвращения в казну арендных платежей, но также нельзя не заметить негативные последствия в виде инфляции издержек.

· установление ставки в зависимости от общего уровня ставок аренды - такая практика существует в Нидерландах, Ирландии и Великобритании. Плюс данного способа в том, что потенциальный квартиросъемщик имеет широкий выбор жилья, так как ограничивается только уровнем своего дохода. Тем не менее, существует постоянная необходимость мониторинга ставок

· установление ставки в зависимости от совокупных доходов населения, существует в Австралии и Новой Зеландии. Отличается очевидной «социальностью» заложенных намерений, но труден во внедрении за счет «временного лага»

· установление ставки с опорой на опыт иных рынков, что распространено в Швеции

Тем не менее, именно развитие фонда социальной аренды на рынке жилья является приоритетным путём, потому что он позволяет обеспечить малообеспеченных граждан/людей с ОВЗ/сирот комфортными условиями проживания, удовлетворяющими их базовые и гигиенические потребности. Также нельзя не заметить то, что развитие фонда наёмного жилья - это наиболее ресурсоёмкая форма активности государства в рамках курса жилищной политики, так как оно помогает:

· решить остро социальные нужды населения

· вывести аренду из теневого сектора, тем самым уменьшить его долю в экономике страны

· получить дополнительную прибыль (за счет выплаты арендной ставки населением)

· создать дополнительные рабочие места

· улучшить инфраструктурную сеть

1.2 Качественные и количественные критерии для анализа рынка социальной жилой недвижимости

Несмотря на то, что на рынке существует разнообразие классов жилища, аренде подлежит любой класс жилья - все регулируется спросом отдельных категорий населения; тем не менее, чаще всего снимают жилье эконом-класса, так как это считается неким стартом, благодаря которому видится возможным удовлетворение жилой нужды и получение удовлетворительного уровня комфорта за приемлемую плату (по сравнению с покупкой жилья или арендой жилья бизнес-класса). Более того, с арендой жилья эконом-класса часто помогают государственный структуры: например, в Америке или Австралии государство в отдельных случаях может компенсировать отдельным категориям населения затраты на приобретение жилья, а в Чехии существует государственный механизм, позволяющий контролировать арендную плату.

Существует определенный перечень критериев, от характера совокупности которых зависит класс жилья, и из них можно перечислить следующие:

· метраж жилой площади

· конструктивно-технические и эстетические характеристики жилья

· архитектурное планирование постройки

· уровень инженерной оснащенности (отопление, коммуникации, пожаротушение, воздухообмен)

· охват квартирного фонда (количество квартир)

· местоположение и транспортная доступность

· близлежащая инфраструктура

· обеспечение безопасности

Если переходить к конкретике социального найма, то следует сосредоточиться на рассмотрении основных тезисов, выдвинутых в исследованиях Е. Шоминой. Автор монографии «Жилищное меньшинство»: российский и зарубежный опыт развития арендного жилья» представляет репрезентативную картину феномена социальной аренды, более того, предлагает к рассмотрению темы качества жилищных условий, а также ставит вопрос о функциях жилищной политики государства в целом. Широта охвата тем обусловлена следующим: на данный момент отечественная практика не обладает единым и публичным документом, в которой могла бы содержаться целостная концепция по жилищным вопросам - на это обращает внимание и сам автор. (Шомина, 2010, с. 21) Важно заострить внимание на том, что Е. Шоминой был выдвинут концепт «социальной лестницы», суть которой состоит в следующем: существует корреляция между уровнем жилья, которое человек может себе позволить и уровнем его нахождения на социальной лестнице, то есть, степенью его принадлежности к определенному социальному классу: «…можно утверждать, что «подъем» по жилищной лестнице будет соответствовать и подъему по социальной лестнице, хотя это лишь общая тенденция, имеющая много исключении?». (Там же, с. 24-26)

Так как в данной работе рассматривается аренда социального жилья, следует установить, на какой из ступеней «социальной лестницы» находится субъект договора социальной аренды, -- квартиросъемщик, и какие у него есть права и возможности. По мнению автора исследования, квартиросъемщик занимает 4-ую ступень (всего их 8) и в перечень его прав входят возможность уединения, право на безопасность и прочие социальные права; тем не менее, квартиросъемщик является лишь «пользователем» и имеет обширный перечень перед собственником жилья, в нашем случае - перед социальным домовладельцем.

Нельзя обойти вниманием и другую работу Е. Шоминой, в которой освещен феномен социального жилья и практика его распространения. Так, в работе «В защиту прав нанимателей жилья» автор анализирует этимологию термина «социальное жилье», замечая, что понятие как таковое возникло не так давно, и в актуальное время является субститутом некогда известного «муниципального жилища». Этот факт не является удивительным, так как раньше только муниципалитеты (в отдельных случаях - благотворительные объединения) и предоставляли возможность льготных условий предоставления жилища; теперь же этим занимаются, как правило, социальные домовладельцы или ассоциации.

Итак, отличительными чертами социального жилья являются, во-первых, отсутствие чистой прибыли от его предоставления; во-вторых, его предложение регулируется не платежеспособностью потребителей, а уровнем их нужды; в-третьих, данное жильё нуждается в постоянных субсидиях; в-четвертых, социальное жилье - это не место постоянного пребывания в течение жизни, а лишь транзитное окно роста, в котором население нуждается в «маргинальные» периоды жизни (студенты или молодые семьи) - именно поэтому социальное жилье в основном сдают в аренду.

Несмотря на то, что социальное жилье обладает своей спецификой и отличительными чертами, единого подхода к его определению на данный момент не существует. Тем не менее, можно понимать его в широком смысле, то есть, сквозь призму жилища как экзогенной, а именно как «часть жилищного фонда, созданную с помощью хотя бы и минимальной поддержки государственного бюджета». (Шомина, 2009, с. 39) Но существует так же и эндогенный подход, который предполагает принадлежность социального жилья к арендному типу жилища, но для отдельных (социально незащищенных) групп населения.

Для того, чтобы предоставить компактный, но наглядный и подробный анализ проблематики концепта социального жилья, предлагается обратиться к Таблице 3.

Таблица 3. Критерии социального жилья

Критерий	Обоснование
Собственник социального жилища	Социальный домовладелец (не получают денег от найма, это могут быть муниципалитеты, кооперативы, церкви, жилищные ассоциации и представители благотворительности)
Роль государства	Поддержка всех акторов, задействованных в найме социального жилья: строителей, собственников (в виде гос. гарантий частных займов, упрощенной системы налогообложения, прямого субсидирования и софинансирования), жителей
Ключевые перспективы	Стимулирование спроса (пособиями) и предложения (субсидиями) социального жилья государством, усиление госконтроля за жилищными ассоциациями, повышения уровня предложения социального жилища со стороны частных игроков рынка

Итак, можно говорить о том, что социальное жилье сочетает в себе как критерий доступности, так и критерий недолговременного пользования: суть его предоставления именно в том, чтобы дать членам общества возможность удовлетворить права на жилище, закрепленное в Основном Законе РФ, Конституции, в тот период времени, когда они не обладают достаточным уровнем материального достатка и устойчивостью социального положения. С одной стороны, можно выделить ряд исключительно положительных черт, присущих социальному жилью: оно является выходом для остро нуждающихся граждан, гарантирует устойчивость положения нанимателей, увеличивает уровень общественного капитала и благосостояния в рамках государства, может являться удачным урбанистическим решением (с точки зрения застройки комплекса социального жилья в отдельных микрорайонах). С другой стороны, существуют и спорные моменты, например, сам статус социального жилья часто ассоциируется с неблагополучием, социальной «отсталостью», ставит нанимателей в зависимость от собственника, является побуждающей причиной для зарождения гетто. (Шомина, 2009, с. 42)

В связи с тем, что существует неоднозначность трактовок феномена социального жилья, а также спорное восприятие его образа в глазах общества, предлагается проанализировать данный тип жилища, руководствуясь разработанными в настоящей работе маркирующими критериями. С помощью составленного перечня критериев предлагается произвести обзор зарубежного опыта развития рынка социальной аренды жилья. Релевантность анализа практики других стран обусловлена тем, что данный метод помогает определить дальнейшие перспективы развития рынка социального найма жилья в России с условием опоры на международный опыт. Более того, идея многокритериальности анализа не только помогает определить основные перспективы России в данном направлении, но также даёт понять, что следует избегать прямого копирования государственной социальной политики, так как у стран зарубежья совершенно отличный от отечественного правовой, культурный и экономический ландшафты. Итак, обратимся к критериям:

· правовой ландшафт (нормативная база, способы регулирования отношений)

· основные субъекты (акторы), ведущие деятельность в контекстном поле рынка социального жилья

· льготы и социальные программы (количественный и качественный аспекты)

· динамика рынка социального жилья и обзор масштабов государственной политики социального найма

· механизмы государственного субсидирования

· уровень доступности арендного жилья

o по доступности найма (баланс спроса/предложения)

o по доходной части (баланс стоимости и уровня обеспеченности целевой аудитории)

Можно отметить, что критерии разбиты на две основные тематические группы, в первой из которых предлагается описать правовой ландшафт института социального жилья и установить его основных субъектов; вторая группа критериев направлена на то, чтобы оценить масштабы жилищной политики государств и определить основную динамику данного рынка и уровень доступности социального жилья.



2. Особенности развития социального жиль в зарубежных странах (США, Франции и Австрии)

2.1 Анализ правового ландшафта социальной аренды и установление основных субъектов института социального жилья

Итак, данная глава будет посвящена анализу социального жилья в выбранных странах согласно установленным в предыдущей главе критериям. Тем не менее, видится необходимым сперва обосновать выбор стран, а также предварительно обрисовать состояние института социального жилья в каждой из них.

Для того, чтобы корректно оперировать понятием «социальное жильё», нужно учитывать специфику данного феномена в каждой из стран. Именно поэтому предлагается ознакомиться с оригинальными терминами, которые используют США, Австрия и Франция для обозначения социального жилья. Обратимся к таблице №4:

Таблица 4.

Страна	Дословный перевод	Оригинальная версия
Австрия	«жилье с ограниченной прибылью» / «народное жилье»	«wohnungsgemeinnu?tzigkeitsgesetz», обозначается как WGG
Франция	«жилье с невысокой (лояльной) арендной платой»	«habitations aМ loyer modeмreм», обозначается как HLM
США	«госжилье»	«public housing»

Иными словами, можно убедиться в том, что каждая из стран вкладывает в понятие «социальное жильё» уникальный смысл. Именно поэтому анализу подвергаются такие страны, как США, Австрия и Франция: уже из дословного перевода терминов видно, что в каждом государстве присутствует уникальная спецификация социальной аренды. Несомненно, все три страны являются развитыми, обладают сильной экономикой и являются яркими примерами государств с сильной линией социальной политики. Тем не менее, подход к социальному жилью в данных странах совершенно разный: это касается как юридической стороны вопроса, общей тенденции развития социального жилья, так и степень участия государства в процессе его субсидирования. Несмотря на то, что базисный принцип категории социального жилья является единым и во многом отвечает одинаковым, общественно-полезным целям, необходимо сфокусироваться на специфике социального жилья в каждой и выбранных стран.

США.

В США институт социального жилья развивается уже с конца 19-го века, ведь именно в то время перед страной встала острая проблема существования трущоб, неблагоприятно влияющих на социальную обстановку штатов. Уже в начале 20-го века появились специализированные государственные учреждения, например - Национальная жилищная ассоциация Америки, начавшая работу в 1910-ом году. Несмотря на то, что просуществовал данный институт всего лишь 26 лет, это была первая попытка создания некоего государственного органа, который централизованно решал бы в том числе и вопросы социального жилья. На смену жилищной ассоциации в 1937-ом пришло жилищное управление США. Этот орган по праву можно называть родоначальником широкой социальной поддержки населения в области жилища - такова была повестка президента Рузвельта. Можно говорить о том, что данное государственное агентство показало хорошие результаты: после издания закона о жилье 1937 года (закона Вагнера-Стигалла) уже к 1939-ому году в Америке было построено 50 000 единиц социального жилья. (Bauman, Biles, 2000)

Как было сказано в работе ранее, Вторая мировая война, являясь прямым воплощением затяжной кризисной во всем мире, внесла огромные коррективы в количественную компоненту потребности социального жилья и в возможность его предоставления. Тогда как первый показатель резко возрос в выражении, второй - резко понизился. Тем не менее, Соединенные Штаты Америки продолжали совершенствовать законодательный ландшафт социального жилья, и в 1949г. был издан новый законодательный акт, согласно которому роль федерального правительства была значительно увеличена, и это значило одно - вопросы жилища стали иметь первостепенное и общегосударственное значение. Этот же закон имел своей целью как можно шире поставить вопрос реализации государственных жилищных программ. На протяжении последующего десятилетия подход государства к обеспечению населения социальным жильем не претерпевал колоссальных изменений, но в 1965 г. был издан закон, в рамках которого были впервые предложены субсидии на аренду жилья. Более того, Закон о жилищном строительстве и градостроительстве 1965 г. положил собой начало существования Министерства жилищного строительства, важнейшего субъекта жилищных правоотношений.

Немаловажным для жилищной политики США можно считать 1970 год, так как именно в то время появилась уникальная программа экспериментального жилищного пособия (EHAP), целью которой было стимулирование величины спроса и мобильности на рынке социального жилья при использовании специальных ваучеров. Тем не менее, в исследовательском кругу солидарны с мнением о том, что данная программа не принесла вклад в развитие жилищной политики, а, скорее, ужесточила ценовую политику для социального найма. (Hays, 1995)

Если обращаться к более современному историческому периоду, нельзя не упомянуть то, что во времена 1980-90-ых годов в США была проделана масштабная работа по совершенствованию жилищного законодательства: издан Национальный закон о доступном жилье Крэнстона-Гонсалеса (NAHA), помогающий в аренде жилья; запущена программа HOPE VI по повышению качества жилищного сектора, в том числе и арендного; принят и подписан документ о качестве жилья и ответственности за качество работы (QHWRA).

Согласно действующему законодательству, в настоящее время в Америке существуют три государственных института, регулирующих жилищные вопросы, в том числе социального характера:

1. Федеральное министерство жилищного управления (Federal Housing Administration -- FHA), которое призвано совершенствовать жилищные стандарты и условия проживания граждан США, а также обеспечивать релевантность финансирования жилищных программ путём ипотеки;

2. Федеральное агентство по финансированию жилищного строительства (Federal Housing Financial Administration - FHFA) - эта государственная организация занимается регулированием деятельности федеральных банков (Federal Home Loan Banks) и их деятельности по поддержке жилищного финансирования;

3. Министерство жилищного и городского развития (Department of Housing and Urban Development -- HUD) - самый обширный из трёх названных государственный институт США, который целиком и полностью отвечает за разработку и реализацию жилищной политики.

Несмотря на то, что существует достаточное количество государственных институций, направленных на решение жилищных проблем, в вопросе обеспечения населения доступным жильем наблюдается превалирующее участие частного сектора. Тем не менее, с течением времени популярность набирает традиция партнерства частной стороны и госсектора. (Tighe, 2010) Правительство же в данном партнерстве является ответственным субъектом за устранение социального жилищного неравенства, помогая миноритарным группам, например, субсидиями, натуральными платежами или же другими налоговыми стимулами.

Современный ландшафт жилищной политики США очень остро ставит необходимость существенной государственной поддержки по социальному найму, ввиду наличия проблемы обесценивания недвижимого имущества, расового вопроса, роста преступности и проблемы бедности. (Freeman, Botein, 2002) В ответ на существующие социальные трудности выдвигаются различные государственные программы, речь о которых пойдет в низ лежащих частях исследования. Самой популярной мерой, которую предлагает HUD, является некая программа «рассеянного жилья» (scatter-site housing), предполагающую собой застройку социального жилья не в определенных районах, например, на окраине, а напротив, спонтанное районирование социального жилья и рассеяние домов по периметру всего города. Такой принцип помогает бороться с проблемами расовой и социальной дискриминации, а также сдерживает рост преступности.

В общем и целом, на основе анализа можно заключить следующее: в США наблюдается активное совершенствование и развитие законодательного ландшафта и институциональных проявлений социального жилья; тем не менее, данный вопрос обладает высокой степенью изменчивости вследствие постоянно (в согласии со сроками президентов) сменяющейся политической и социальной повестки в государстве. Тем не менее, данная турбулентность не мешает планомерному развитию рынка социального жилья, так как данный вопрос является приоритетным как для демократической, так и для республиканской линий.

Франция.

Если говорить об истории социального жилья во Франции, можно заметить, что оно берет свое начало еще в XVIII веке, например, в Королевской солеварне, построенной в 1775, создавался жилой фонд для её сотрудников. Разумеется, в этот период распространение социального жилья носило скорее фрагментарный, нежели чем общераспространенный характер: социальный жилищный фонд найма начал стремительно расти спустя чуть больше полутора века, и этому способствовала вторая мировая война. Ситуация в 1947-1948 гг., когда спрос на арендное социальное жильё был велик, а предложение его несоразмерно мало привела к тому, что в 1949 г. государственным вмешательством арендные ставки были выровнены и взяты на личный контроль правительства. Строго говоря, подобный государственный жест поставил под вопрос экономическую выгоду инвестирования в жилой фонд, с одной стороны, для частных застройщиков, с другой - для самих покупателей.

Иными словами, Франция с окончания второй мировой войны проявило себя как государство, развернувшее государственную политику в сфере социальной аренды жилищ. В 1950 году была создана программа «жилища с контролируемой арендной платой» (HLM), правилами которой устанавливалась политика возведения субсидируемого жилого фонда для социально незащищенного слоя населения. Нельзя говорить о том, что строительство социального жилища субсидировалось исключительно государством: существовали так же частные застройщики; тем не менее, процесс застройки предельно внимательно контролировался властными органами. Более того, в период 1960-1970 гг. случился рекордный подъем уровня застройки жилья с умеренной арендной платой, осуществляющийся в рамках программы зон приоритетной урбанизации (urbaniser en prioritй) в пригороде Парижа.

Если говорить о современном состоянии социального арендного жилья во Франции, можно говорить о том, что система HLM существует и по сей день, и государство принимает активное участие в субсидировании социальной аренды. Ключевыми субъектами жилищных правоотношений во Франции является центральная исполнительная власть в лице Правительства и Министерства территориального единства, в 2017 г. созданного Э. Макроном. Данные вышестоящие субъекты определяют объем социального жилья от общего охвата застройки, а также его месторасположение и процедуру финансирования. Интересным фактом является то, что успешное развитие социального жилищного фонда считается неким гарантом улучшения демографической ситуации в обществе. Исходя из этого, Правительство Франции обязует каждый населенный пункт иметь в жилом фонде не менее 20% социального жилья: в противном случае, на местных властей накладываются весомые штрафные санкции. Исходя из того, что на местных властях лежит довольно обширная ответственность по контролю за социальной арендой, их влияние постепенно увеличивается. Так, помимо того, что местная администрация еще в 70-е годы была управомочена осуществлять контроль за всеми акторами в сфере социальной аренды, в 2004-ом году в список их полномочий добавилось право на распределение государственных грантов по строительству социального жилища. Стоит также обратить внимание на юридически установленный характер субъектных правоотношений между социальными застройщиками и государством: с 1977 г. во Франции действует подрядная система.

Несмотря на то, что государство заинтересовано в планомерном развитии социальной некоммерческой аренды и выделяет на это достаточное количество бюджетных средств, существует проблема коррупции, во многом отягощающая как развитие социального жилого фонда, так и взаимоотношения центральной и местной властей. Тем не менее, ряд исследователей придерживаются мнения о том, что социальная политика государства по вопросам развития арендного жилья скорее успешна, и оказывает положительный эффект на объем потребления общественных благ теми жителями или семьями, которые арендуют жилье согласно процедуре социального найма. (Le Blanc, Laferrиre, 2001)

Австрия.

Жилищная политика Австрии по вопросу социальной аренды берет своё начало в первых десятилетиях XX в., но следует сказать о том, что до 1920 г. она развивалась не столь удачно - в отличие от США и Франции, в Австрии проблема нужды в социальном жилье уже остро существовала после распада Австро-Венгерской империи. Тем не менее, после внедрения программы налоговой политики муниципального советника Хьюго Брайтнера, (Breitner, 1926) ситуация стала постепенно улучшаться: с тех времен и по сей день муниципалитеты Австрии являются крупнейшими субъектами владения части жилищного фонда страны. Официально с 1980 г. полная ответственность за развитие жилищного сектора лежит в ведении австрийских провинций.

Главным специфическим отличием жилищной политики Австрии является то, что она имеет явную социальную направленность, согласно которой государство оказывает довольно широкое количество преференций, позволяющих снять жилье на правах социальной некоммерческой аренды.

Иными словами, главнейшим субъектом жилищных отношений Австрии являются Представительные органы городов (Vertretungsorgane der Stдdte), которые состоят из общинных и городских советов. Общегосударственным уровнем устанавливается лишь политика по установлению арендных ставок; иные же вопросы, такие как объем социального жилищного фонда и его локализация определяется на местном уровне. (Whitehead and Scanlon, 2007)

Необходимо заметить, что муниципальные власти Австрии довольно активно продвигают повестку развития социальной аренды: к примеру, венский бургомистр Михаэль Хойпль первым заявил о необходимости развития программы по сохранению и устойчивому развитию социального жилищного фонда Европы. Подобную направленность социальной политики бургомистр Вены объяснил тем, что существование гарантированно доступной аренды жилищ позволяет среднему европейскому жителю обладать мобильностью, развивать таланты и способствовать сохранению прогрессивной социальной модели развитых европейских государств.

Итак, в данной части работы были установлены основные субъекты института социального жилья.

Как можно наблюдать, каждая из выбранных стран обладает особенной правовой спецификой жилищной социальной политики, что позволяет сделать вывод о разнообразии опыта зарубежных государств по вопросам жилищной социальной политики.



2.2 Анализ развития института социального жилья: масштабы, основные механизмы субсидий, порядок льгот

США.

Сперва к рассмотрению предлагается опыт США, который демонстрирует довольно развитую систему льгот и субсидий. Следует сказать о том, что несмотря на оптику данного исследования, которая заключена в государственной поддержке арендного жилья, в США существует устойчивая политика партнерства между государством и частным сектором (ГЧП), которая плодотворно влияет на уровень финансирования по жилищным программам, субсидиям и льготам. Тем не менее, именно правительственные структуры имеют приоритетное право управления жилищными вопросами и поддержки населения, потому что именно оно устанавливает механизмы субсидирования, определяет ставки и в целом осуществляет помощь для населения в жилищных вопросах. Можно сказать о том, что частный сектор является скорее инвестором (нежели чем обособленным правовым актором), у которого есть некие финансовые стимулы для вложения средств в государственные жилищные программы.

Если говорить об американском опыте государственного финансирования социального жилищного сектора, то следует сразу оговориться о том, что в стране существует строгая система жилищных программ помощи населению, в каждой из которых прописывается механизм субсидирования и характер льгот, которые, в свою очередь, зависят от районирования по экономическим зонам (economic zone). Суть подобной сегрегации в том, что в каждой из зон определён процент от среднегодового медианного дохода жителей (MMI) - из этого и формируется величина субсидий и количество льгот. Согласно данной классификации, выделяются следующие типы экономических зон, в которых проживают жители с крайне низким (<30% MMI) доходом, очень низким (30-50%), низким (50-80%) и умеренным (>80%) доходом. Но данное разделение экономических зон является лишь первым шагом для определения субсидий; за ним следует более сложное, а именно - учет количества жителей, чьи доходы лежат в пределах отклонений на более высокий и более низкий уровни. В соответствии с данной схемой каждый из штатов Америки производит необходимые расчёты (и ежегодно - перерасчёты) процентных границ MMI для оценки количества денежных ресурсов, вкладываемых в финансировании сектора жилищной социальной аренды, а также для выявления особо нуждающихся домашних хозяйств в пределах экономических зон.

Более того, каждая из семей, принадлежащих к тому или иному домохозяйству имеет право арендовать социальное жилище по ставке, рассчитываемой в процентном соотношении от дохода семьи; именно этот факт говорит о том, что для американского государства важно понимать уровень дохода семей, так как именно государство имеет полномочия по устранению разницы между доступной и реальной арендными ставками, выделяя под эти цели специальные субсидии. Для наиболее полного представления о жилищной политике Америки следует сказать о том, какое общее количество средств из государственной казны занимает раздел субсидий. Согласно данным Федерального Правительства США, в 2017 г. 21% бюджета было потрачено на субсидирование социального арендного жилья.Система HADS. [Электронный ресурс] // URL: https://catalog.data.gov/dataset/housing-affordability-data-system-hads (дата обращения 10.02.2019) Такой большой процент объясняется тем, что государство помогает снять жилье не только малоимущим семьям, но также и тем, кто обладает средним или умеренным доходом. Тем не менее, наибольшая часть средств тратится на поддержание достойного уровня жилища для малоимущих семей, так как отклонение доходов данной группы населения от MMI самое значительное.

Существует две основные программы помощи населению: во-первых, это субсидии-ваучеры на аренду жилья в доходных домах; во-вторых - программа налогового кредитования на льготных условиях (LIHTC). Если подробнее останавливаться на ваучерной программе, можно сказать о том, что на сегодняшний момент это самая перспективная и результативная форма поддержки государства в вопросах найма жилья. Во-первых, это решает проблему качества жилищных условий для семей с низкими или очень низкими доходами, во-вторых, политика документальных обязательств (ваучеров) по оплате арендных расходов помогает государству делегировать функцию жилищной администрации (FHA), представительства которой есть в каждом штате. Механизм программы таков, что наниматель жилья (домохозяйство в целом) должен выплачивать 30% от собственных доходов, остальная стоимость возвращается (возмещается) съемщику жилья государством. Ваучер является неким уравновешивающим элементом между 30% от дохода семьи и ставкой аренды, которая устанавливается по принципу справедливой арендной платы (FMR). Таким образом, субъекты домохозяйства не могут претендовать, допустим, на весь жилищный фонд, существующий в Америке, а лишь на тот, ставка аренды на который лежит в пределах FMR. Стоит сказать, что справедливая арендная плата (или валовая рента) имеет свой механизм расчёта, и включает в себя базовую арендную плату, а также основные платежи по коммунальным расходам (за исключением телевидения и интернета). Конкретное численное значение устанавливается Министерством жилищного и городского развития (HUD), которое высчитывает уровень валовой ренты на основании данных переписи населения и опросов арендаторов социального жилья, а программа реализуется органами местного самоуправления по вопросам государственного жилья. В результате получается масштабный список, состоящий из конкретных значений справедливой рыночной цены более чем для 2500 округов Америки. Информация о справедливой рыночной арендной плате. [Электронный ресурс] // URL: https://www.huduser.gov/portal/datasets/fmr.html (дата обращения 16.02.2019)

Чтобы получить право на обладание государственным ваучером, каждое домохозяйство должно подтвердить свое финансовое положение (исходя из количества работающих членов семьи и иждивенцев). Если совокупные доход семьи, а также находящиеся в её собственности активы проходят имущественный ценз после проверки специальной инспекционной комиссией, семья может претендовать на ваучер. Если исходить из того, что количество ставок FMR превышает отметку 2500, можно говорить о том, что вариация численных значений довольно велика и может сильно отличаться не только по штату, но даже по городскому району. Плата компонуется в соответствии со следующими критериями: местоположение (как самого штата и города, так и отдаленность от центра определенного района), количество квадратных метров на человека, уровень удобств (facilities), величина спроса. Статистика показывает, что исходя из всех вышеназванных условиях, семьи того или иного района могут претендовать примерно на 40% квартир в его пределах. Тем не менее, для американских семей привычным опытом являются переезды в поиске наилучших условий жилья, и такая мобильность позволяет существенно расширить круг предложений по аренде.

Если говорить о программе льгот LIHTC, то стоит вспомнить уже упомянутую практику ГЧП. Дело обстоит так, что американское государство предоставляет упрощенные схемы налогов на частных лиц, если они занимаются инвестициями в застройку арендного фонда жилья (доходных домов). Подобная политика отличается двухсторонней выгодой: частные (коммерческие и некоммерческие) компании имеют от 6% доходности при осуществлении данной деятельности, а государство - стабильно растущий арендный фонд жилья; более того, программа исключает риски вложения капитала и, как уже говорилось ранее, снижает нагрузку налоговых обязательств и привлекает частные средства в сектор общественных финансов. Успешность и результативность LIHTC подтверждается тем, что с 1986 г. (год принятия программы) жилищный фонд Америки пополнился более, чем на миллион жилищ.

Федеральное Правительство США, учитывая количество населения штата, выделяет некоторый диапазон льготы: например, в 1986-2000 гг. налоговый кредит составлял $1,25 на одного человека, в последующем году увеличился до $1,5, в 2002 г. составил $1,75, далее - рассчитывается согласно уровню инфляции. Разработка правил по льготному налоговому кредитованию, разрешение общих вопросов финансирования строительства и распределение льгот лежит в ведении HFA, но у каждого штата есть правомочия по установлению дополнительных условий, не противоречащих основным. Информация об арендных ставках LIHTC. [Электронный ресурс] // URL: http://www.danter.com/TAXCREDIT/rents.htm (дата обращения 25.02.2019)

Франция

Переходя к опыту Франции, стоит начать с общей статистики затрат на выделение субсидий и налоговых льгот. Согласно данным Национального института статистики и экономических исследований Франции (INSEE), в 2017 г. общее числовое значение господдержки по жилищным вопросам составило €30 млрд (1,75% ВВП). Необходимо отметить, что общая сумма не является исключительно расходами государственного бюджета; туда так же входят средства, выделяемые со стороны различных некоммерческих фондов. Самая большая расходная статья - это выдача пособий на аренду жилища - сумма составила €14,5 млрд. Такое количество затрат помогло 5,9 млн арендаторам получить жилищные пособия и льготы, тем самым - улучшить условия проживания.

Проводя аналогию с американским опытом социальной жилищной политики, можно говорить о том, что во Франции также существует некоторое разделение по имущественным возможностям семей: каждое домохозяйство, имеющее виды на получение социального жилья, сперва должно пройти некоторую квалификацию по уровню дохода. Тем не менее, во Франции не существует экономического районирования (исключением является зона Парижской агломерации, в которой ставки выше на 20%), но есть некие границы допустимых уровней годового дохода - верхняя (80% от средней заработной платы по стране) и нижняя (менее, чем 40%). Стоит отметить, что сегрегация в уровне арендных ставок (которые формируются согласно году постройки здания и первоначальной схеме финансирования) не является значительной, поскольку Франция отличается довольно однообразным жилым фондом, предоставленным жителям для социальной аренды. Тем не менее, коло 35% домохозяйств Франции имеют необходимость арендовать жилье с самой низкой стоимостью; также существуют семьи, чьи финансовые возможности не позволяют воспользоваться даже самым дешевым социальным жильем (10% от общего числа домохозяйств): в этом случае государство компенсирует 60% арендной платы семье, что снижает расходы последней с базовых 33% до менее, чем 10%. Немаловажно отметить то, уже заключённых договорах аренды могут быть пересмотрены ставки - это происходит не чаще одного раза в год. Ставки индексируются в соответствии с инфляцией и ситуацией на рынке социального жилья как таковой, но с одним условием: запрещено превышать базовую ставку индекса арендной платы (IRL).

...