"Сравнительный анализ законодательного обеспечения государственно-частного партнёрства в здравоохранении России и зарубежных стран"

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

"Национальный Исследовательский Университет

"Высшая Школа Экономики"

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

"Сравнительный анализ законодательного обеспечения государственно-частного партнёрства в здравоохранении России и зарубежных стран"

Панкова Алина Рашидовна

Содержание

Введение

Глава 1. История становления института государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Российской Федерации и Великобритании

1.1 История становления института государственно-частного партнерства в здравоохранении Российской Федерации

1.2 История становления института государственно-частного партнерства в здравоохранении Великобритании

Глава 2. Системы правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Российской Федерации и Великобритании

2.1 Система правового регулирования государственно-частного партнерства в здравоохранении Российской Федерации

2.2 Система правового регулирования государственно-частного партнерства в здравоохранении Великобритании

Заключение

Библиографический список

Введение

4) Выявить особенности правового регулирования отношений ГЧП в сфере здравоохранения Великобритании, положительно отличающие порядок привлечения частных инвестиций в сферу здравоохранения соответствующего государства от порядка, установленного в Российской Федерации.

Объектом настоящего исследования выступили отношения, связанные взаимодействием публичных и частных партнеров в целях решения социально-экономических задач в сфере здравоохранения.

Предметом - история развития вышеуказанных отношений и положения нормативных правовых актов, регулирующих такие отношения в Российской Федерации, Великобритании.

Методологическую основу исследования составили следующие методы научного исследования:

- сравнительно-правовой метод (использовался при сравнении систем правового регулирования отношений ГЧП в Российской Федерации и Великобритании).

- сравнительный метод (был применен при изучении эволюции отношений, связанных с привлечением частного капитала в социально-значимые сферы вышеупомянутых государств);

- метод анализа (применялся при установлении причинно-следственной связи между историческими предпосылками и сложившимся порядком регулирования исследуемой сферы, а также при оценке взаимосвязи между способом регулирования и его результатом);

- метод систематизации (был использован в целях структурирования систем правового регулирования отношений ГЧП в Российской Федерации и Великобритании).

Научная гипотеза: Ключевой особенностью системы правового регулирования, способной обеспечить результативное использование ГЧП в качестве инструмента привлечения частных инвестиций в сферу здравоохранения, является наличие инструментов, позволяющих гибко и оперативно реагировать на потребности публичного и частного партнера, предыдущий опыт их взаимодействия, экономические и геополитические реалии.

Научная новизна и практическая значимость настоящей магистерской диссертации состоит в выявлении возможных зон усовершенствования системы законодательного обеспечения отношений, связанных с осуществление государственно-частного партнерства в здравоохранении Российской Федерации, исходя из опыта Великобритании.

Глава 1. История становления института государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Российской Федерации и Великобритании

1.1 История становления института государственно-частного партнерства в здравоохранении Российской Федерации

Невозможно переоценить влияние государственной бюджетной политики на темпы и пути развития института государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения.

Так, в связи с реформированием системы финансирования российского здравоохранения и взятием курса^_ Репринцева Е.В. Механизмы финансирования здравоохранения РФ [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта научной электронной библиотеки "КиберЛенинка". Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/mehanizmy-finansirovaniya-zdravoohraneniya-rf (дата обращения: 01.09.2019). на формирование соответствующих источников из средств системы обязательного медицинского страхования (далее - "ОМС")^_ При этом Лайченкова Н.Н. и Нефедова С.А. отмечают, что система ОМС не имеет достаточных ресурсов для того, чтобы покрыть финансовые потребности сектора здравоохранения (подробнее см. Лайченкова Н.Н., Нефедова С.А. - там же - С. 119). , Президент РФ В.В. Путин неоднократно призывал к решению проблемы финансирования строительства и модернизации объектов сферы здравоохранения за счет стимулирования государственно-частного партнерства^_ Латухина К. Врачебные тайны. Владимир Путин призвал продолжить реформы в здравоохранении [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта Российской газеты. Режим доступа: https://rg.ru/2014/01/22/ukazy.html (дата обращения: 01.09.2019)..

В свою очередь стимулирование притока частных инвестиций может быть осуществлено посредством инструментов правового, административного и экономического регулирования^_ Дадина Л.Ф. Вложение капитала и государственные инструменты управления инвестиционной деятельностью // Вестн. ТИСБИ. - 2003. - № 4. - С. 5. .

Соглашаясь с позицией Лайченковой Н.Н. и Нефедовой С.А. относительно того, что "правовая форма играет определяющую роль, поскольку любое регулирующее воздействие государства предполагает законодательное установление"^_ Лайченкова Н.Н., Нефедова С.А. - там же - С. 120., мы также считаем, что изучение истории становления института ГЧП в здравоохранении и эволюции системы его правового регулирования позволит установить предпосылки и причины того, каким образом сформирована актуальная нормативная база, а также выявить наиболее эффективные векторы развития данного направления.

Более того, нам видится наиболее разумным начать соответствующий анализ с определения понятия государственно-частного (или публично-частного) партнерства в сфере здравоохранения.

В широком смысле под ГЧП следует понимать "любые формы взаимодействия государства и бизнеса в целях решения социально-экономических задач"^_ Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / С.А. Белов, Е.В. Гриценко, Д.А. Жмулина и др.; под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. [Электронный ресурс] // Доступ из СПС "Консультант Плюс" (дата обращения: 01.09.2019).. Такой подход к определению понятия "ГЧП" направлен на то, чтобы отразить сущность и цель существования данного института.

Если же рассматривать государственно-частное партнерство в свете практической реализации соответствующих правоотношений, то следует определять ГЧП как "конкретное соглашение публичного и частного партнеров, в рамках которого осуществляется их сотрудничество, направленное на реализацию совместного инвестиционного проекта в отношении объекта, находящегося в сфере публичного интереса и контроля, предусматривающего объединение ресурсов партнеров и разделение рисков между ними в целях решения публичных задач"^_ Там же..

Вышеизложенное определение представляется нам наиболее полным и, в силу невозможности проведения в рамках настоящей работы сравнительного анализа различий между понятиями, введенными иными исследователями, мы берем за основу дальнейшего анализа именно его.

Остается лишь добавить, что тема настоящего исследования требует дополнительного сужения фокуса анализа через объект государственно-частного партнерства. В сфере здравоохранения сотрудничество между публичными и частными партнерами может быть применимо к таким объектам как медицинское оборудование, здания больниц, поликлиник, перинатальных центров и хосписов, а также может касаться непосредственно медицинских услуг.

При этом необходимо заметить, что история становления института ГЧП в здравоохранении Российской Федерации может быть рассмотрена лишь как частное от (составная часть) общей истории развития данной сферы взаимоотношений.

Обращаясь к истории становления института государственно-частного партнерства в Российской Федерации, следует отметить, что Россия довольно быстро подхватила заданный Великобританией тренд на привлечение инвестиций в социально значимые сферы посредством сотрудничества с частным сектором.

Если в Великобритании данный институт зародился в начале 1990-х (более подробно данный вопрос рассмотрен во втором параграфе настоящей главы), то Российской Федерацией были сделаны первые шаги по направлению к его развитию уже в 1994 г.

Именно в 1994 г. Советом Государственной Думы был запущен процесс рассмотрения проектов двух федеральных законов: (1) закона, регулирующего правоотношения, связанные с заключением и исполнением концессионных договоров, и (2) закона "О соглашениях о разделе продукции", регулирующего правоотношения, связанные с привлечением российских и зарубежных инвестиций в проекты по разработке месторождений минерального сырья (более подробно содержание указанного нормативного акта раскрыто в первом параграфе главы второй настоящего исследования).

Все этапы рассмотрения успешно прошел лишь второй из названных законопроектов. В результате в 1995 г. был принят и опубликован Федеральный закон от № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции"^_ Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 1. - Ст. 18. (далее также "Закон "Об СРП"". Интересно, что хронологически Россия опередила Великобританию в вопросе закрепления основ ГЧП на уровне законодательных актов.

При этом, рассуждая о причинах более скорого рассмотрения и принятия Закона "Об СРП", чем закона о концессионных соглашениях, можно предположить, что на это повлиял предмет регулирования. Как было указано ранее, предметом Закона "Об СРП" являются отношения, связанные с разработкой минеральных месторождений. Сама сфера применения обещает гарантированный и высоко маржинальный финансовый результат от привлеченных инвестиций. Данное обстоятельство проясняет причины заинтересованности государства в форсировании процесса закрепления правового порядка, позволяющего привлечь в вышеупомянутый сектор частных инвесторов путем заключения с ними соглашения о разделе продукции.

На наш взгляд, причинно-следственная связь между прибыльностью направления и хронологией формирования нормативной базы, регулирующей определенные формы и направления государственно-частного партнерства, прослеживается на протяжении всей истории развития последних.

Федеральный закон № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях"^_ Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. II). - Ст. 3126. (далее - Закон "О концессионных соглашениях"), в свою очередь, увидел свет лишь в 2005 г. Более подробная информация о предмете Закона "О концессионных соглашениях" также приведена в параграфе первом главы второй настоящего исследования.

Вместе с Законом "О концессионных соглашениях" была открыта новая ниша высоко маржинальны проектов: строительство дорог и путей сообщения. Так, одним из первых проектов, реализация которого подразумевала заключение концессионного соглашения, стало строительство скоростной автомобильной дороги Москва - Санкт-Петербург (трассы "М 11"). В указанный проект были вовлечены инвесторы из Европы, его оценочная стоимость по состоянию на момент подписания концессионного соглашения превышала 150 миллиардов рублей.

Вслед за Федеральным законом "О концессионных соглашениях" законы, регулирующие отношения государственно-частного партнерства на региональном уровне, стали принимать органы власти субъектов Российской Федерации.

Одним из первых субъектов был г. Санкт-Петербург, пионер среди регионов в вопросах привлечения инвестиций посредством ГЧП, где уже в 2006 г. был принят Закон от 25.12.2006 № 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах"^_ Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах" [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ с официального из СПС "Консультант Плюс". Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?from=167110-0&rnd=C276B0C334F5B68F86DCF7469E16FFE5&req=doc&base=SPB&n=218476&REFDOC=167110&REFBASE=SPB#2lv9x9j7yk4 (дата обращения 20.09.2019)., на базе которого было реализовано немалое количество успешных проектов. Например, в связи с принятием вышеуказанного закона в Санкт-Петербурге были реализованы такие проекты как:

- построение внутригородской платной автомагистрали "Западный скоростной диаметр". Концессионное соглашение было подписано в 2012 г., стоимость проекта составила около 109 миллиардов рублей. На момент реализации данный проект признавался одним из наиболее крупных ГЧП проектов во всей Европе, за что и был награжден статусом "главная ГЧП сделка года";

- реконструкция международного аэропорта "Пулково". Соглашение о государственно-частном партнерстве было подписано в 2009 г., стоимость проекта составила около 75 миллиардов рублей.

Не остались вдали от идеи о принятии своего закона о государственно-частном партнерстве и иные субъекты Российской Федерации.

Для стандартизации формы соответствующих законов и содержания правоотношений, связанных с государственно-частным партнерством, в 2009 г. Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации был разработан Модельный закон субъекта Российской Федерации "Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства"^_ Модельный закон субъекта Российской Федерации "Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства" [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ с официального сайта Министерства экономического развития Российской Федерации. Режим доступа: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/90cfa00045f41d7e99a7fd293491a18d/modelniy_zakon.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=90cfa00045f41d7e99a7fd293491a18d (дата обращения 20.09.2019).. Модельный закон - это рамочные положения, которые не требуют дополнительной доработки со стороны законодательных органов власти Российской Федерации. Он обеспечивает оптимизацию законодательного процесса, гармонизацию подхода к осуществлению ГЧП на разных территориях федерального государства. Подготовка его текста федеральным органом власти обеспечивает дополнительный кредит доверия со стороны регионов.

Благодаря вышеупомянутому модельному закону по состоянию на 2015 г. в семидесяти субъектах Российской Федерации были приняты законы о государственно-частном партнерстве.

Например, Закон Камчатского края "О государственно-частном партнерстве в Камчатском крае"^_ Закон Камчатского края № 133 от 05.10.2012 "О государственно-частном партнерстве в Камчатском крае" (принят Законодательным Собранием Камчатского края № 219 от 28.09.2012) [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ с официального сайта Корпорации развития Камчатского края. Режим доступа: http://www.krkk.pro/document/form_support/ghp/zakon_kamchatskogo_kraya_o_gosudarstveno-chastnom_partnerstve_v_kamchatskom_krae.pdf (дата обращения 20.09.2019). был разработан и принят в 2012 г., Закон Московской области "Об участии Московской Области в государственно-частном партнерстве"^_ Закон Московской области № 64/2013-ОЗ от 22.06.2013 "Об участии Московской Области в государственно-частном партнерстве" (принят постановлением Московской областной Думы № 11/55-П от 06.06.2013) [Электронный ресурс] // Документ опубликован не был. Доступ с официального сайта Министерства экономического развития Российской Федерации. Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/doc20140122_31 (дата обращения 20.09.2019). - разработан и принят в 2013 г. Все законодательные акты о ГЧП, принятые субъектами Российской Федерации, приведены на сайте Министерства экономического развития Российской Федерации^_ См. официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации. Режим доступа: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/ (дата обращения 20.09.2019)..

До недавнего времени Закон "О концессионных соглашениях" был единственным федеральным законом, регламентирующим отношения государственно-частного партнерства. Однако модель, которая заложена в концессионное соглашение ограничивает партнеров, диктуя им необходимость сохранения права собственности на объект капитального строительства исключительно за публичным партнером. Тогда как законами субъектов РФ могли предусматриваться более гибкие условия взаимодействия партнеров.

В связи с изложенным и в целях выработки единого регуляторного подхода государством был разработан единый и структурообразующий нормативный акт - Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"^_ Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 29 (часть I). - Ст. 4350. (далее - Закон "О ГЧП"). Указанный закон был принят в 2015 г. и вступил в силу в 2016 г.

Региональное законодательство было приведено в соответствие с Законом "О ГЧП".

Наиболее популярной и широко используемой формой ГЧП, обладающей подспорьем из относительно более проработанной нормативной базы, в Российской Федерации бесспорно является концессионное соглашение. При такой оценке за скобки вынесены СРП, стоящие особняком из-за уникального предмета.

Однако концессионные соглашения не отвечают в достаточной мере потребностям сферы здравоохранения и санаторно-курортного обслуживания. Тогда как иные формы ГЧП не имеют достаточной нормативной и политической поддержки.

В этой связи, российский опыт государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения находится у самых истоков. Российская Федерация на настоящий момент не имеет в своем арсенале примеров успешных и крупномасштабных проектов ГЧП в сфере здравоохранения.

Основной сегмент существующих примеров ГЧП, реализованных в данной сфере, - небольшие региональные проекты. Например, в 2008 г. в г. Ульяновске был завершен проект строительства флагманского диализного центра для людей с хроническими заболеваниями почек "Fresenius Medical Care". Проект был реализован на основании инвестиционного соглашения, подписанного в 2006 г., объем инвестиций составил 180 миллионов рублей. В 2011 и 2016 годах в продолжение данного проекта в Ульяновской области было открыто ещё два аналогичных центра^_ Общая информация о проекте взята с официального сайта инвестиционного портала Ульяновской области. Режим доступа: http://ulregion.com/invest/completed_projects/380/ (дата обращения: 20.10.2019). .

1.2 История становления института государственно-частного партнерства в здравоохранении Великобритании

Как было указано во введении, институт государственно-частного партнерства как таковой зародился именно в Великобритании. Первые проекты в области здравоохранения, реализованные посредством взаимовыгодного сотрудничества государства и частного бизнеса, появились здесь в 1990-х годах^_ Healthcare: Public Private Partnerships (Promotion material by UK Department of Health & Social Care) [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта Правительства Великобритании. Режим доступа: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/266818/07_PPP_28.11.13.pdf (дата обращения 20.09.2019). .

Стоит отметить, что средства массовой информации, да и само Правительство Великобритании относят к первым проектам ГЧП проекты, основанные на модели частной финансовой инициативы (Private Finance Initiative model), о которой более подробно будет рассказано далее. Однако хронологически первый опыт сотрудничества государства и частных партнеров произошел на базе концессионной модели. Речь идет о концессиях на строительство Дартфорд Кроссинга (1987 г.) и Севернского моста (1990 г.).

Первый проект публично-частного сотрудничества по модели частной финансовой инициативы был связан со строительством Скай-Бриджа (начат в 1990 г., открыт в 1995 г.)^_ Skye Bridge - Economic Impact Study. Report by Director of Planning & Development [Электронный ресурс] // Доступ с сайта Эдинбургского университета имени Нейпира. Режим доступа: https://www.napier.ac.uk/~/media/worktribe/output-272538/mcquaid6pdf.pdf (дата обращения 20.09.2019)..

Само по себе появление института государственно-частного партнерства можно рассматривать как логическое продолжение политики приватизации, проводимой Правительством Великобритании под руководством премьер-министра Великобритании Маргарет Тэтчер. Указанной программой был предусмотрен перевод ресурсоснабжающих предприятий (например, предприятий секторов газодобычи, электроснабжения, водоснабжения и телекоммуникации) из полного государственного владения в частную собственность. Программа приватизации имела своими основными целями привлечение новых капиталовложений в вышеупомянутые сектора, а также уменьшение уровня рисков и обязательств государства, которые числились на его балансе.

Тогда как передача в полную частную собственность предприятий социально-ориентированных секторов, таких как сектор здравоохранения, образования, исполнения наказаний (тюремный) и обороны, было бы неуместным политическим шагом. Для любого правительства потеря контроля над указанными секторами равносильна потере доверия граждан или вовсе контроля над государством.

Тем не менее, потребность в привлечении инвестиций в социально-ориентированные отрасли оставалась столь же острой. Тогда Правительством Великобритании и было найдено определяющее для института государственно-частного партнерства решение: создана модель публично-частного партнерства, основанного на совместной работе и разделении рисков между государством и представителями частного сектора экономики.

Разработанная Правительством Великобритании модель подразумевает долгосрочное сотрудничество (средний срок - 25-30 лет), в рамках которого частный сектор берет на себя обязательства по проектированию, построению, финансированию и (или) обслуживанию объектов капитального строительства, получая взамен доходы от использования созданного объекта и (или) вознаграждение от государства^_ Информация с официального сайта Правительства Великобритании. Режим доступа: https://www.gov.uk/government/collections/public-private-partnerships (дата обращения 20.09.2019)..

За годы своего существования модель государственно-частного партнерства Великобритании обросла множеством разновидностей и форм: от концессионных соглашений до создания в целях его осуществления специализированных и регулируемых государством частных компаний.

Наибольшей популярностью вплоть до 2018 г. пользовалась модель, основанная на инициативе частного финансирования (Private Finance Initiative model, PFI). Более того, данная модель стала ролевой и использовалась в построении системы регулирования соответствующих правоотношений такими государствами как Канада, Ирландия, Португалия, Австралия, Япония и Швеция.

Данная модель подразумевает финансирование проектов капитального строительства (например, госпиталей, оздоровительных центров, школ, спортивно-развлекательных комплексов, зданий коммунального хозяйства, уличного освещения, дорог и тюрем) за счет средств частного сектора экономики и долгового финансирования, которое, как правило, также привлекают в проект сами частные партнеры. Затем стоимость проекта возмещается государством посредством ежемесячных выплат на протяжении всего времени существования проекта^_ PFI (Private Finance Initiative) / PPP (Public Private Partnerships) and procurement [Электронный ресурс] // Доступ с сайта портала правовой информации "LexisNexis". Режим доступа: https://www.lexisnexis.com/uk/lexispsl/bankingandfinance/document/391289/5D5H-YTC1-F185-X42J-00000-00/PFI-(Private-Finance-Initiative)-PPP-(Public-Private-Partnerships)-and-procurement (дата обращения 20.09.2019)..

В Великобритании большинство реализованных к настоящему моменту объектов капитального строительства в сфере здравоохранения имеют своей основой модель частной финансовой инициативы. При этом приток инвестиций и реализация первых совместных проектов государства и частных партнеров в сфере здравоохранения произошли практически сразу после того, как Великобритания анонсировала данный формат государственно-частного партнерства (в начале 1990-х гг.).

Первый договор о государственно-частном партнерстве в сфере здравоохранении Великобритании был подписан в середине 1990-х годов^_ Согласно официальному сайту Правительства Великобритании (см. Healthcare: Public Private Partnerships (Promotion material by UK Department of Health & Social Care [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта Правительства Великобритании. Режим доступа: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/266818/07_PPP_28.11.13.pdf (дата обращения 20.09.2019)) договор был заключен в 1996 году, тогда как ряд источников (например, House of Commons Committee of Public Accounts. The refinancing of the Norfolk and Norwich PFI Hospital. Thirty-fifth Report of Session 2005-06 [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта Парламента Великобритании. Режим доступа: https://publications.parliament.uk/pa/cm200506/cmselect/cmpubacc/694/694.pdf (дата обращения 20.09.2019)) называет годом заключения данного договора 1998 год.. Его предметом стало проектирование, построение, финансирование и дальнейшее поддержание деятельности госпиталя Норфолка и Норвича, рассчитанного на 1 000 больничных мест. Госпиталь был построен и открыт к 2003 г.

Несмотря на то, что результаты проекта по построению госпиталя Норфолка и Норвича оцениваются общественностью негативно^_ George Monbiot. Bleeding Us Dry [Электронный ресурс] // Доступ с личного сайта автора статьи. Режим доступа: https://www.monbiot.com/2001/06/05/bleeding-us-dry/ (дата обращения 20.09.2019)., поскольку компания Octagon Healthcare - частный партнер по договору - вскоре после подписания договора произвела рефинансирование целевых заимствований, значительно увеличив тем самым издержки на реализацию проекта, данный опыт сотрудничества государственного и частного партнеров следует, на наш взгляд, считать большим шагом по направлению к становлению института ГЧП в сфере здравоохранения Великобритании.

В 2006 г. был начат самый крупный проект, основанный на сотрудничестве государственного и частного секторов в сфере здравоохранения Великобритании: реновация старейших и исторически-значимых госпиталей Лондона - больницы Св. Варфоломея и Британского королевского госпиталя.

Больница Св. Варфоломея - это старейшее медицинское учреждение Европы, созданное в 1123 г., основным профилем которого на момент старта проекта было лечение раковых и сердечно-сосудистых заболеваний. Британский королевский госпиталь построен более чем пять веков спустя, в 1740 г. Данное медицинское учреждение является основополагающим травматологическим центром Лондона. Кроме того, на базе Британского королевского госпиталя функционирует самое крупное в Европе нефрологическое отделение. В совокупности больница Св. Варфоломея и Британский королевский госпиталь обеспечивают занятость более 6 000 штатным единицам медицинского персонала^_ St. Bartholomew's Hospital. General Information [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта Траста Национальной системы здравоохранения Великобритании "Barts Health". Режим доступа: https://www.bartshealth.nhs.uk/st-bartholomews (дата обращения 20.09.2019)..

Проект реновации вышеупомянутых медицинских учреждений является долгосрочным и заключен на 42 года. Срок договора истекает в апреле 2048 г. В объем услуг, делегированных государством частным партнерам, входят финансирование, проектирование, реализация проекта реновации и осуществление строительных работ в зданиях госпиталей, а в последующем - обеспечение их функционирования и оказания ряда немедицинских услуг.

При этом реновация в данном случае подразумевает не только модернизацию самих зданий и прилежащих к ним сооружений, но и усовершенствование профиля учреждений, которые, в ходе реализации проекта, были превращены в лечебные и обучающие центры передовых технологий по борьбе с раком и сердечно-сосудистыми заболеваниями.

Данный проект является не только самым масштабным проектом в сфере здравоохранения Великобритании, но и входит в общеотраслевой ТОП-10 наиболее крупных проектов Великобритании, реализованных посредством государственно-частного партнерства^_ Zhou, Lei and Smith, Andrew James. Sustainability best practice in PPP: Case study of a hospital project in the UK [Электронный ресурс] // Доступ с сайта университета Сентрал Ланкашир. Режим доступа: http://clok.uclan.ac.uk/7750/ (дата обращения 20.09.2019).. Его оценочная стоимость составляет 1 миллиард фунтов стерлингов^_ Стоимость приведена на сайте компании HCP - компании специального назначения, осуществляющей реализацию данного проекта (см. https://hcp.co.uk/projects/barts-and-the-royal-london-pfi/)..

Объем функций, делегированных частному партнеру в рассматриваемых случаях, на наш взгляд, достоин особого внимания в связи со следующим: в Великобритании, как и в России, проекты ГЧП в сфере здравоохранения связаны с созданием или реновацией больниц, госпиталей и иных медицинских и санаторно-курортных центров. Однако государственно-частное партнерство в сфере здравоохранения Великобритании может не ограничиваться строительными и ремонтными работами, связанными с объектом недвижимого имущества. В том случае, если частный партнер принимает на себя обязательство обслуживать инфраструктурный объект после завершения строительства, проект может подразумевать обеспечение частным партнером функционирования госпиталя и оказания ряда немедицинских услуг. Примерами реализации функции по поддержанию деятельности госпиталя может служить поставка продуктов питания и прачечное обслуживание^_ Healthcare: Public Private Partnerships (Promotion material by UK Department of Health & Social Care). Там же..

Здесь же хотелось бы отметить, что функция поддержания деятельности объекта ГЧП была присуща проектам до 2012 г., т.е. до проведения Правительством Великобритании модернизации модели инициативы частного финансирования (модель PFI была заменена на модель PF2, о чем говорилось ранее). Основная причина модернизации модели PFI - негативный опыт её применения, который выражался в частом нарушении частными партнерами сроков выполнения работ по проекту и выходе за пределы изначально заявленного бюджета. В частности, обновлённая модель частной финансовой инициативы подразумевала отказ от услуг, непосредственно не связанных с завершением строительных и ремонтных работ в отношении инфраструктурного объекта^_ The Public-Private Partnership Law Review [Электронный ресурс] // Доступ с сайта портала правовой информации "The Law Reviews". Режим доступа: https://thelawreviews.co.uk//digital_assets/72deeae7-59d7-4e42-a683-650aad2f863b/The-Public-Private-Partnership-Law-Review.pdf (дата обращения 20.09.2019)..

Тем не менее, история становления института ГЧП в здравоохранении Великобритании на настоящий момент состоит из проектов, реализованных или реализуемых посредством инициативы частного финансирования (модели PFI или её усовершенствованной версии - модели PF2). Данная модель активно использовалась не только в сфере здравоохранения, но и в сферах образования, а также иных социальных сферах.

Однако после 2010 г. уровень её применения значительно снизился. Разработка усовершенствованной модели, основанной на инициативе частного финансирования (PF2) завершилась в 2012 г. Тем не менее, начиная с 2012 г. эта модель использовалась лишь 6 раз. 86% проектов ГЧП, заключенных в Великобритании на базе данной модели, были начаты ещё до 2010 г.

Падение популярности во многом связано с критикой государственных органов, партий, оппозиционных правящей, и СМИ. Например, Комитет по контролю над расходованием государственных средств Великобритании и Бюро бюджетной ответственности охарактеризовали вышеупомянутую модель как негибкую и несущую неоправданные фискальные риски^_ Budget 2018 Private Finance Initiative (PFI) and Private Finance 2 (PF2) [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта Правительства Великобритании. Режим доступа: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/752173/PF2_web_.pdf (дата обращения 20.09.2019).

Стоит считать данную критику оправданной: даже в рамках настоящего параграфа, в котором в связи с ограничениями по объему исследовательской работы были рассмотрены только наиболее яркие примеры проектов ГЧП, мы рассмотрели случай неудачного бюджетирования при реализации проекта по строительству и обеспечению функционирования госпиталя Норфолка и Норвича. Напомним, что в процессе реализации проекта объем издержек увеличился более чем в два раза.

Кроме того, и крупнейший проект по реновации больницы Св. Варфоломея и Британского королевского госпиталя получил негативную общественную оценку. Основные аргументы общественности сводятся к тому, что ГЧП в форме частной финансовой инициативы приводит к неоправданной и излишней растрате бюджетных средств. По мнению противников данной модели, из-за использования частными партнерами долгового финансирования денежные средства налогоплательщиков расходуются на обслуживание долга (проценты по кредитам, взятым частными партнерами).

Трудно не согласиться с приведенной аргументацией, ведь при изначальном бюджете проекта по реновации больницы Св. Варфоломея и Британского королевского госпиталя, равном 1 миллиарду фунтов стерлингов, к моменту завершения проекта, по оценкам Казначейства, его общая стоимость возрастет до 6,2 миллиардов фунтов стерлингов. Рост стоимости обусловлен ежегодными затратами на обслуживание долга. Так, например, больница Св. Варфоломея ежегодно тратит на обслуживание долга около 116 миллионов фунтов стерлингов^_ Campbell D. NHS hospital trusts to pay out further Ј55bn under PFI scheme [Электронный ресурс] // Доступ с сайта журнала "The Guardian". Режим доступа: https://www.theguardian.com/politics/2019/sep/12/nhs-hospital-trusts-to-pay-out-further-55bn-under-pfi-scheme (дата обращения 20.09.2019)..

Напряжение усилила череда следующих событий: 1) банкротство одного из крупнейших частных партнеров, компании Carillion PLC, которое состоялось в январе 2018 г.; 2) допущенное в то же время нарушение сроков работ и превышение запланированного бюджета по проектам, связанным со строительством городской больницы Мидленда и Королевской университетской больницы Ливерпуля.

Учитывая всё вышеизложенное, представляется закономерным тот факт, что в 2018 г. Министр финансов Великобритании заявил об отказе от модели, основанной на инициативе частного финансирования (PF2, обновленной версии PFI) и указал, что она более не будет использоваться для обеспечения капитального строительства при запуске новых проектов. В дальнейшем Правительство Великобритании продолжит вовлечение частных партнеров в капитальное строительство, но посредством более совершенных инструментов, механизм реализации которых на настоящий момент всё ещё находится в разработке^_ Budget 2018 Private Finance Initiative (PFI) and Private Finance 2 (PF2) [Электронный ресурс] // Доступ с официального сайта Правительства Великобритании. Режим доступа: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/752173/PF2_web_.pdf (дата обращения 20.09.2019). .

Анонсированный Правительством Великобритании отказ от модели частной финансовой инициативы не повлечет за собой автоматическое прекращение работ по действующим проектам PFI или PF2. Более того, в своем официальном заявлении Министр финансов Великобритании заверил граждан в том, что Правительство Великобритании продолжит применение всех мер, необходимых для оптимальной реализации таких проектов^_ Там же. .

Отталкиваясь от проблемных зон, определенных в ходе активной реализации проектов государственно-частного партнерства, Правительство Великобритании разрабатывает новые пути более эффективного управления данными правоотношениями. Возможно, основой нового витка развития ГЧП в Великобритании станут контракт на маржевую разницу, предусматривающий защиту участников от резких колебаний цен или иные способы гарантий и заверений. Как было указано ранее, на настоящий момент Правительством Великобритании не раскрываются детали грядущих нововведений^_ Там же..

Глава 2. Системы правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения Российской Федерации и Великобритании

2.1 Система правового регулирования государственно-частного партнерства в здравоохранении Российской Федерации

Основы правового регулирования ГЧП в здравоохранении РФ заложены Конституцией Российской Федерации^_ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.. Так, например, к числу применимых положений Основного закона принято относить^_ Куракин А.В., Полукаров А.В., Смирнова В.В., Милиевская Е.Б. Правовое регулирование государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения // Административное и муниципальное право. - 2016. - № 3. - С. 233. ст. 8, гарантирующую единство экономического пространства и равную защиту всех форм собственности.

Статьями 71-73 Конституции РФ определяются границы между полномочиями Российской Федерации и полномочиями её субъектов. Статья 76 Конституции РФ определяет систему нормативных правовых актов Российской Федерации в свете разделения компетенций между государством и субъектами. В частности, именно эта статья содержит в себе положение, согласно которому законы и нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения РФ и субъектов. Данные нормы закладывают основы соотношения региональных законов о государственно-частных партнерствах с соответствующим федеральным законом.

Главой 8 Конституции РФ установлены основы местного самоуправления.

При этом основы функционирования сферы здравоохранения закреплены в ст. 41 Конституции РФ, которой предусмотрено, что: "в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию"^_ См. ст. 41 Конституции Российской Федерации (принятой всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445..

Следующий пласт нормативных актов, регулирующих отношения ГЧП, состоит из специализированных федеральных законов и других нормативных правовых актов (в том числе, региональных), устанавливающих порядок функционирования государственно- и муниципально-частного партнерства (далее также "МЧП") и отдельных его форм.

Закон "О ГЧП"^_ Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 29 (часть I). - Ст. 4350. следует считать базовым, структурообразующим актом. Данный нормативный правовой акт (1) закрепляет основы регулирования правоотношений, которые возникают при подготовке проекта ГЧП / МЧП, заключении, исполнении и прекращении соглашения о ГЧП / МЧП, (2) определяет полномочия государственных и муниципальных органов власти при осуществлении ГЧП / МЧП, а также (3) устанавливает гарантии защиты прав и законных интересов как частного, так и публичного партнеров^_ См. п. 2 ст. 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 29 (часть I). - Ст. 4350..

Данный нормативный правовой акт задает общую структуру порядка взаимодействия сторон в ходе реализации проектов ГЧП и МЧП. Он не учитывает особенности каждой из отраслей, в которой такие проекты могут осуществляться.

Для настоящего исследования важно, что, определяя круг объектов соглашений о ГЧП / МЧП, Закон "О ГЧП" включает в их число "объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в сфере здравоохранения"^_ См. пп. 11 п. 1 ст. 7 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 29 (часть I). - Ст. 4350..

При этом нам представляется важным отметить, что в Законе "О ГЧП", равно как и в законе, регулирующем сферу здравоохранения, - Федеральном законе от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации"^_ Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 48. - Ст. 6724. (далее - Закон "О здравоохранении") - определение понятия "объект здравоохранения" отсутствует.

Косвенно соответствующее определение мы находим только в Постановлении Правительства РФ от 13.01.2017 № 8 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства здравоохранения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)"^_ Постановление Правительства РФ от 13.01.2017 № 8 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства здравоохранения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)" // Собрание законодательства РФ. - 2017. - № 4. - Ст. 654.. Однако и в вышеупомянутом нормативном правовом акте оно раскрыто лишь по принципу нахождения "комплексов технологически и технически связанных между собой зданий (строений, сооружений) и систем, отдельных зданий (строений и сооружений), частей зданий (строений и сооружений), имеющие отдельные входы (выходы)… в собственности Министерства здравоохранения РФ и иных уполномоченных органов^_ Там же.. Необходимо иметь в виду, что ГЧП и МЧП подразумевают возможность передачи в собственность объектов частному партнеру.

Таким образом, мы приходим к выводу о том, что в законодательстве отсутствует определение понятия и классификация объектов здравоохранения. Данное обстоятельство вносит неясность в понимание того, в отношении каких из элементов сферы здравоохранения могут заключаться соглашения о ГЧП и МЧП.

Переходя к описанию следующего звена законодательства о ГЧП, следует отметить, что эту нишу занимают законодательные акты, регулирующие отдельные формы ГЧП.

Так, сам Закон "О ГЧП" отдельно выделяет из сферы своего регулирования отношения, связанные с "подготовкой, заключением, исполнением и прекращением концессионных соглашений, с установлением гарантий прав и законных интересов сторон концессионного соглашения"^_ См. п. 2 ст. 2 Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 29 (часть I). - Ст. 4350.. Такие отношения регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Закон "О концессионных соглашениях")^_ Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. II). - Ст. 3126..

Законом "О концессионных соглашениях" дано определение концессионного соглашения - одной из наиболее разработанных и часто реализуемых форм сотрудничества государства и бизнеса в РФ. Как следует ст. 3 вышеупомянутого закона, под концессионным соглашением подразумевается договор, на основании которого одна сторона (концессионер, в роли которого выступает частный партнер) принимает на себя обязательство создать или реконструировать, а затем эксплуатировать объект концессионного соглашения (имущество), которое находится в собственности у другой стороны (концедента, в роли которого выступает публичный партнер) или будет принадлежать ему в будущем. Тогда как концедент на основании концессионного соглашения обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения в течение срока, установленного договором^_ См. ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" // Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 30 (ч. II). - Ст. 3126..