Принцип состязательности в административном судопроизводстве

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы. Административное судопроизводство согласно ст. 6 Кодекса Административного Судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон при активной роли суда. Реализация принципа состязательности в административном судопроизводстве имеет свои особенности. Поскольку органы публичной власти и должностные лица, являющиеся стороной в административном процессе, обладают большим потенциалом для собственной защиты, чем частные лица, активная роль суда необходима, чтобы компенсировать реальное неравноправие субъектов в материальных правоотношениях. Суд, занимая активную позицию в процессе, содействует «более слабой» стороне в реализации ее законных прав и интересов.

Вопрос об активной роли суда не имеет однозначной оценки в юридической литературе. С одной стороны, многие исследователи сходятся во мнении, что активность суда противоречит состязательности и не может иметь место в гражданском процессе. С другой стороны, состязательность в гражданском процессе не всегда может быть реализована в полной мере гражданами, не имеющими юридического образования. В том числе, по этой причине, начиная с 2017 г., обсуждается введение в процессуальное законодательство института профессионального представительства. Поскольку в КАС РФ уже предусмотрено профессиональное представительство (ч. 1 ст. 55 КАС РФ), можно сделать вывод, что арбитражное и гражданское судопроизводство постепенно будут становиться более состязательными. У суда в таком случае будет меньше оснований для того, чтобы вмешиваться в процесс, направлять участников процесса и исправлять их ошибки.

Цель данной работы состоит в том, чтобы выявить особенности функционирования принципа состязательности в административном судопроизводстве.

Задачами, исходя из поставленной цели, являются следующие:

1) сформулировать понятие административного судопроизводства;

2) определить, какие дела должны разрешаться в порядке административного судопроизводства;

3) выявить соотношение административного и гражданского судопроизводств;

4) перечислить особенности административного судопроизводства;

5) сформулировать понятие принципов процессуального права и принципа состязательности в частности;

6) определить содержание принципа состязательности;

7) подробнее рассмотреть особенности реализации принципа состязательности в административном судопроизводстве при активной роли суда на примере доказывания.

Положения, выносимые на защиту:

1) Административный процесс обладает особенностями, которые предопределяют специфику функционирования классических гражданских процессуальных институтов в рамках административного процесса. Особенностями административного судопроизводства, отличающими его от искового производства, являются объект рассмотрения, стороны и цели административного процесса.

2) В чистом виде состязательность в административном процессе отсутствует. В административном судопроизводстве состязательность и равноправие сторон осуществляется при активной роли суда, которая необходима для того, чтобы компенсировать реальное неравноправие субъектов в материальных правоотношениях.

3) Активная роль суда в административном судопроизводстве направлена, в том числе, на поиск объективной истины, так как принцип состязательности не исключает активную роль суда в процессе.

Теоретическое и практическое значение темы заключается в том, что на данный момент в юридической литературе отсутствуют комплексные исследования, посвященные принципу состязательности в административном судопроизводстве. Для того чтобы подготовить магистерскую диссертацию, было проанализировано большое количество работ на смежную тематику.

Практическое значение темы в том, чтобы объяснить особенности реализации принципа состязательности в административном судопроизводстве, в том числе, раскрыть содержание института активной роли суда.

Степень разработанности темы исследования.

Теоретической основой работы стали научные труды различных ученых в области права:

· российские дореволюционные авторы: Азаревич Д.И., Васьковский Е.В., Гольмстен А.Х., Коркунов Н.М., Корф С.А., Малышев К.И., Рязановский В.А., Яблочков Т.М.;

· советские и современные российские авторы: Андреева Т.К., Боннер А.Т., Громошина Н.А., Клейн Н.И., Кочергин К., Курохтин Ю.А., Лунев А.Е., Матузов Н.И., Малько А.Е., Марченко М.Н., Николаева Л.А., Соловьева А.К., Новиков А.В., Ноздрачев А.Ф., Павлова М.С., Поляков А.В., Тимошина Е.В., Треушников М.К., Сахнова Т.В., Старилов Ю.Н., Фокина М.А., Ярков В.В. и др.

Нормативной основой работы послужили нормативные правовые акты РФ, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, судебные акты арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

Методологическую основу работы составили общенаучные диалектический и связанные с ним методы (логический метод, анализ и синтез, метод моделирования), а также специальные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, системный.

1. Административное судопроизводство

Понятие административного судопроизводства

Согласно ст. 118 Конституции РФ судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Данная норма дала новый толчок к изучению административного судопроизводства, в результате в литературе сложилось два подхода к проблеме. В соответствии с первым подходом, который разделяли представители кафедр административного права, в России не существовало полноценной системы административной юстиции, и норма ст. 118 Конституции РФ была спящей. Второй подход, свойственный представителям кафедр гражданского процесса, которые утверждали, что в России функционирует развитая система административной юстиции. Соответствующие споры рассматривают суды общей юрисдикции и арбитражные суды по правилам, установленным процессуальными кодексами.

Современное административное право невозможно представить без административного судопроизводства, требующего контроля со стороны судебной власти в условиях развития административных правовых институтов и деятельности административных органов. Широкую огласку получила реформа, результатом которой стало введение КАС РФ и выделения из Гражданского Процессуального Кодекса РФ (далее - ГПК РФ) дел, возникающих из публичных правоотношений. Критики КАС РФ отмечают, что большая часть его недостатков вызвана непониманием сущности административного судопроизводства и его институтов, в том числе базовых. Это непонимание обусловлено спецификой административного судопроизводства, его отличиями от гражданского судопроизводства и судопроизводства в арбитражных судах. Перед учеными и практиками стоит задача выявить эти отличия и определить, как они влияют на регулирование административного судопроизводства. В частности, эти отличия обуславливают специфику функционирования принципа диспозитивности в административном судопроизводстве.

В российской научной литературе разработано большое количество терминов, смежных с понятием административного судопроизводства. Для того чтобы дать определение административному судопроизводству, необходимо определить содержание и соотношение следующих смежных терминов:

1) административная юстиция;

2) административный процесс;

3) процессуальная форма;

4) административная юрисдикция;

5) административное процессуальное право.

Несмотря на то, что исследователи по-разному понимают и раскрывают понятие и содержание рассматриваемых терминов, они сходятся во мнениях, что административная юстиция, административный процесс и административное судопроизводство обладают схожей правовой природой и представляют собой государственно-властную деятельность по разбирательству административно-правовых конфликтов.

Согласно буквальному переводу административная юстиция - правосудие в сфере управления (реализации исполнительной власти). Понятие включает в себя три аспекта: 1) материальный - деятельность суда или иного органа и сторон по разрешению споров, возникающих из публично-правовых отношений по поводу государственной власти и управления; 2) организационный - система органов, рассматривающих указанные споры; 3) формальный - порядок рассмотрения указанных споров. Ю.Н. Старилов, Н.Г. Салищева, Н.Ю. Хаманева считают, что контроль за законностью действий публичных органов и защита субъективных прав частных лиц являются назначением административной юстиции. Административная юстиция включает в себя административный процесс как деятельность суда и участников процесса.

Термин «административный процесс» может толковаться по-разному. Существует три точки зрения на административный процесс. Согласно административно-правовой науке административный процесс - порядок деятельности всех органов государственного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе управления и применения норм материального административного права. С точки зрения процессуально-правовой науки административный процесс - система процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса, урегулированных нормами судебного административного процессуального права, возникающих при разрешении дел административного судопроизводства. Третья точка зрения, встречающаяся достаточно редко, предлагает объединить в рамках административного процесса оба приведенных определения.

В рамках настоящего исследования под административным процессом будет пониматься категория процессуального права. Такого рода процесс предполагает наличие процессуальной формы - системы требований, закрепленных нормами процессуального права, которые определяют круг и порядок деятельности всех без исключения лиц, участвующих в процессе, последовательность, содержание и характер всех их действий, а также ответственность за невыполнение этих действий.

Под административной юрисдикцией принято понимать деятельность административных органов или суда по рассмотрению конфликтов в качестве незаинтересованной в исходе дела третьей стороны. Административная юрисдикция как деятельность суда является частью административного процесса.

Административное процессуальное право - система юридических норм, регулирующих деятельность суда и других заинтересованных субъектов, возникающая при осуществлении административного судопроизводства. Административное процессуальное право регулирует административный процесс.

Резюмируя, административная юстиция является наиболее широким понятием и включает в себя административный процесс как один из аспектов. Административный процесс, в свою очередь, будучи деятельностью суда и участников процесса, включает в себя административную юрисдикцию как деятельность только суда. Административное процессуальное право является категорией другой природы и подразумевает систему норм, закрепляющих требования процессуальной формы и регулирующих административный процесс.

Административное судопроизводство - часть административного процесса, которая представляет собой урегулированную административным процессуальным правом деятельность суда по рассмотрению споров в сфере административных и иных публичных правоотношений. Административное судопроизводство и административная юрисдикция являются сходными понятиями. Отличие между терминами состоит только в том, что юрисдикция включает деятельность не только суда, но и иных государственных органов.

Мнения ученых по проблеме содержания понятия «административное судопроизводство» можно условно разделить на две точки зрения. Согласно первой из них под административным судопроизводством одновременно понимают рассмотрение и разрешение судом дел, возникающих из публичных правоотношений, а также дел об административных правонарушениях. Сторонники второго подхода, который лег в основу КАС РФ, исключают из содержания института производство по делам, возникающим из административных правонарушений. В частности, в ч. 5 ст. 1 КАС РФ закреплено, что его положения не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, административное судопроизводство - часть административного процесса, которая представляет собой урегулированную административным процессуальным правом деятельность суда по рассмотрению споров в сфере административных и иных публичных правоотношений. В рамках данного исследования административное судопроизводство рассматривается отдельно от производства по делам об административных правонарушениях. Такой подход соответствует структуре российского законодательства, регулирующего административный процесс.

Предмет рассмотрения является отличительной особенностью административного судопроизводства.

К делам административного судопроизводства обычно относят дела по спорам между частными лицами и публичными органами или иными лицами, осуществляющими публичные полномочия, которые возникли из властных правоотношений. Указанное понятие требует уточнений.

Во-первых, поскольку не все споры с публичными органами являются публично-правовыми, а споры между частными лицами - частноправовыми, субъектный состав не должен быть единственным критерием для определения круга дел административного производства. Так, например, Павлова М.С. считает, что судам всегда необходимо анализировать суть правоотношений между субъектами и оценивать степень их неравенства.

В Германии наличие публично-правового спора связывают с подчинением одного из участников спорных отношений публичной власти, причем носителем публичной власти могут рассматриваться Германия, земли как государственно-подобные образования, общины и их объединения, а также различные учреждения и институты, деятельность которых регулируется публичным правом, например, публично-правовые юридические лица, которые создаются на основании властных предписаний и обладают полномочиями принудительного исполнения своих распоряжений в случае необходимости. В России к таким юридическим лицам можно отнести, например, Роскосмос (ст. 4 ФЗ № 215-ФЗ).

Аналогичный подход к определению публично-правового спора содержится в российском законодательстве (ч. 1 ст. 1 КАС РФ). Согласно позиции Верховного Суда РФ к административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Такое толкование применимо и для административных дел, которые рассматриваются по правилам АПК РФ, что подтверждается судебной практикой. Например, в деле, где санитарный врач выдал кооперативу предписание о рекультивации загрязненной почвы, ФАС Северо-Западного округа отменил определение о прекращении производства, а дело направил в суд первой инстанции для рассмотрения по существу. Прекращение производства по делу суд первой инстанции мотивировал тем, что кооператив является некоммерческой организацией. ФАС Северо-Западного округа мотивировал свое решение тем, что оспариваемое предписание санитарного врача влияет на права кооператива в вопросах осуществления им экономической деятельности и возлагает на него дополнительные обязанности в данной сфере, поскольку в случае отказа в признании данного предписания незаконным предполагается осуществление заявителем деятельности по устранению выявленных нарушений.

Во-вторых, не все споры из публично-правовых отношений рассматриваются в порядке административного судопроизводства.

Можно разделить на два подхода мнения ученых о том, какие дела рассматривают в рамках административного судопроизводства:

1) дела, возникающие из публичных правоотношений, и дела об административных правонарушениях;

2) исключительно дела, возникающие из публичных правоотношений (указанный подход лег в основу КАС РФ).

Согласно ч. 5 ст. 1 КАС РФ не подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства дела об административных правонарушениях. Такое законодательное решение обусловлено следующим.

Дела об административных правонарушениях возбуждаются по заявлению публичного органа, в ходе рассмотрения таких дел разрешается вопрос о привлечении частного лица к ответственности. По мнению Аргунова В.В., производство по делам об административных правонарушениях больше похоже на уголовное судопроизводство. Напротив административное судопроизводство больше похоже на гражданское, поскольку административные дела возбуждаются по заявлению лица, которым движет частный интерес защитить свое субъективное право.

Коренное отличие гражданского судопроизводства от уголовного не вызывает сомнений: принципы и большая часть норм, регулирующих рассмотрение гражданских дел, не может применяться к уголовным делам. Невозможно распространить на дела об административных правонарушениях принцип диспозитивности, поскольку для публичного органа подача заявления о привлечении лица к ответственности является не правом, а полномочием. Дела об административных правонарушениях и дела по заявлениям частных лиц к публичным органам (административные дела) требуют разных типов процессов.

В отличие от КАС РФ в рамках III раздела АПК РФ, который называется «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений», регулируется, в том числе, производство по делам об административных правонарушениях (§ 1 гл. 25 АПК РФ). Поскольку нормы §1 главы 25 регулируют дела об административных правонарушениях, регулирование производства по которым ближе к уголовной процессуальной форме, они должны быть закреплены в КоАП РФ.

Правила рассмотрения дел, не свойственных для административного судопроизводства, содержит и КАС РФ (ч. 3 ст. 1 КАС РФ). К делам, связанным с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований относятся:

· дела о приостановлении или прекращении деятельности политической партии или иной некоммерческой организации (глава 27);

· дела о помещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии или депортации, в специализированное учреждение (глава 28);

· дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (глава 29);

· дела о помещении гражданина в медицинскую организацию в недобровольном порядке (главы 30, 31);

· дела о защите прав несовершеннолетнего или недееспособного гражданина, в случае отказа законного представителя от медицинской помощи, необходимой для спасения жизни (глава 31.1);

· дела о взыскании обязательных платежей и санкций (глава 32).

Дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля, обусловлены публичным интересом и возбуждаются уполномоченными органами в ходе реализации ими своих полномочий. В Заключении Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству к проекту КАС РФ справедливо указывалось, что в этих делах отсутствует какой-либо правовой спор. Включение этих норм в КАС РФ объясняется лишь связью указанных дел с публичными правоотношениями.

Таким образом, к делам административного судопроизводства относятся дела по спорам между частными лицами и публичными органами или иными лицами, осуществляющими публичные полномочия, которые возникли из властных правоотношений.

Для того чтобы выделить особенности административного судопроизводства, необходимо исследовать как соотносятся гражданский и административный процесс.

Существуют две противоположные точки зрения на соотношение гражданского и административного процессов:

1) Административный процесс является частью гражданского процесса. Административные дела рассматриваются по общим правилам гражданского процесса с некоторыми особенностями.

2) Административный процесс - самостоятельное явление РФ, поскольку административная процессуальная форма не совпадает с гражданской процессуальной формой.

Исследователи, которые придерживаются самостоятельности административного процесса, считают, что публичные правоотношения в основе административного спора предопределяют административную процессуальную форму. С указанным доводом нельзя согласиться по следующим причинам. Довод основан на точке зрения, широко распространенной в процессуальной литературе XIX века, согласно которой процессуальное регулирование предопределяется особенностями материального права. Указанная точка зрения утратила актуальность, поскольку в настоящее время для определения существа процесса необходимо определить интерес, который стремится защитить заявитель.

Если интерес является частноправовым, то спор рассматривается в соответствии с требованиями гражданской процессуальной формы. Руководствуясь такой логикой, спор должен рассматриваться в соответствии с требованиями административной процессуальной формы, если интерес является публично-правовым. Для существования самостоятельного административного процесса необходимо, чтобы в его основе лежала защита публичного интереса, однако в рамках административного судопроизводства защищается частный интерес (ч. 1 ст. 1 и ч. 2 ст. 125 КАС РФ; ч. 1 ст. 198 АПК РФ). Таким образом, специфика материальных прав в административном судопроизводстве не является основанием для выделения административной процессуальной формы.

Вторым аргументом в пользу административной процессуальной формы может являться предположение, что в административном судопроизводстве защищается в первую очередь не частный интерес, а публичный. Причиной для такого предположения служит тот факт, что в России суд не восстанавливает непосредственно субъективное публичное право лица, а только проверяет административный акт на соответствие закону и отменяет его в случае несоответствия. Такая система является скорее формой судебного контроля над органами государственной власти, а не формой защиты нарушенного права, как гражданский процесс. Гражданский суд может защитить публичное право, только когда оно превратилось в право гражданское. Например, к области гражданского процесса не может относится требование государственного служащего назначить жалование (принять акт о назначении). Но требование выплатить уже назначенное жалование является гражданско-процессуальным.

Отсутствие у суда возможности непосредственно восстановить право также не свидетельствует о самостоятельности административного судопроизводства. Т.В. Сахнова пишет, что российская система, при которой суд только проверяет законность административного акта, является опосредованной формой защиты субъективного права. Такая специфика системы дает основание для спора о том, есть в административных делах спор о праве или нет, но не является причиной отделять административный процесс от гражданского.

В качестве аргумента в пользу отделения административного процесса от гражданского можно также сослаться на то, что в административных делах суд занимается нетипичной для него деятельностью. Для проверки правильности принятых государственным органом решений суд вынужден анализировать мотивы принятия таких решений и тем отчасти принимать на себя функции самого государственного органа.

У суда появляется необходимость выяснять и оценивать мотивы принятия административного решения, когда такое решение принято в рамках свободы усмотрения органа. В разных странах законодательство, судебная практика и юридическая наука создали разные механизмы, не дающие суду выйти за пределы обычной правоустанавливающей деятельности при анализе усмотрения административного органа. В некоторых странах суду запрещается оценивать целесообразность административного акта, в частности, Федеральный административный суд Германии и Верховный Суд РФ. При этом Верховный Суд РФ уточнил, что превышение полномочий на усмотрение либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам частных лиц, государства или общества является основанием для признания оспариваемого акта незаконным. Суд проверяет законность принятых в рамках свободы усмотрения административных актов, не принимая при этом функции администрации.

Большое количество межотраслевых процессуальных институтов, таких как принципы процесса, доказательства и доказывание, дублируют друг друга в АПК РФ, ГПК РФ и КАС РФ. Это подтверждает, что административный процесс - часть гражданского процесса; форма защиты субъективного публичного права лица по правилам, характерным для гражданской процессуальной формы. Вместе с тем, административный процесс обладает особенностями, которые предопределяют специфику функционирования классических гражданских процессуальных институтов в рамках административного процесса.

Объект рассмотрения, стороны и цели процесса - три особенности административного судопроизводства, отличающего его от искового производства

Объект рассмотрения (оспаривания).

Особенность административного судопроизводства заключается в том, что оно осуществляется по поводу акта органа, наделенного публичными полномочиями. По результатам рассмотрения происходит опосредованное восстановление нарушенного субъективного права через отмену незаконного административного акта. В законодательстве отсутствует термин, который объединял бы объекты оспаривания, однако в АПК РФ и КАС РФ (до 2015 г. в ГПК РФ) встречаются следующие понятия: решение, действие, бездействие, ненормативный правовой акт, нормативный правовой акт, акт, содержащий разъяснения законодательства и обладающий нормативными свойствами.

Поскольку разъяснения Верховного Суда РФ утратили силу, суды вынуждены самостоятельно толковать содержание ненормативного правового акта, решения, действия и бездействия. Ученые также предпринимают попытки дать определения указанным терминам. Представляется, что наиболее точное толкование дал Е.Г. Сирота, который предложил под решением понимать волю органов, наделенных публичными полномочиями; под действием - волю, выраженную в устной форме, в том числе, в конклюдентном действии или бездействии; под ненормативным правовым актом - юридический документ или документальное оформление воли таких органов.

До 2018 г. в законодательстве отсутствовало единое понимание нормативного правового акта - в отдельных правовых актах под нормативным правовым актом понимался письменный официальный документ, принятый в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В конце 2018 г. Верховный Суд РФ перечислил существенные признаки нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Нормативный правовой акт (далее - НПА)- акт, изданный в установленном порядке управомоченным органом публичной власти, содержащий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

В 2015 г. Конституционный Суд РФ ввел в российское законодательство новый вид правовых актов - акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами. Лица, чье право нарушено, получили возможность оспорить акт, обладающий признаками НПА, но не отвечающий его требованиям формально. Существенными признаками таких актов являются издание их органами публичной власти, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50).

Для признания акта объектом оспаривания необходимо исходить из его содержания, а не формы, что соответствует позиции Конституционного Суда РФ. При всех различиях указанные понятия имеют одну правовую природу, что позволяет объединить их в единое понятие - административный акт. Аналогичным образом законодательство Германии в основу понятия административного акта ставит «любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа».

Стороны административного судопроизводства. В рамках административного судопроизводства рассматриваются и разрешаются споры между публичным образованием или должностным лицом и частным лицом.

Под публичным образованием в большинстве случаев понимаются органы исполнительной власти любого уровня (ч. 1 ст. 5 КАС РФ). В качестве стороны также могут участвовать:

· суды - в делах о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок (ст. 250 КАС РФ);

· иные государственные органы - Счетная палата РФ, избирательные комиссии, Центральный банк РФ Определение Арбитражного суда г. Москвы от 16.01.2017 по делу № А40-3111/2017.;

· саморегулируемые организации (п. 3 ч. 2 ст. 1 КАС РФ);

· квалификационные коллегии судей, экзаменационные комиссии судей и Высшая экзаменационная комиссия (п. 4, 5 ч. 2 ст. 1 КАС РФ);

· иные частные лица, наделенные властными полномочиями, например, Государственная корпорация «Росатом» (ст. 4 Федерального закона от 01.12.2007 № 312-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»).

Под частными лицами понимаются физические лица: граждане, иностранцы и апатриды; юридические лица всех организационно-правовых форм; объединения, не являющиеся юридическими лицами, когда такое право предоставлено им законодательством (ч. 1 ст. 5 КАС РФ).

Возможна ситуация, когда суд рассматривает спор между двумя публичными образованиями или должностными лицами, когда тот или иной орган государства, должностное лицо занимает позицию истца в целях защиты прав третьих лиц или неограниченного числа лиц. Эту роль может играть, например, омбудсмен или прокурор (ст. 39 КАС РФ).

Цели административного судопроизводства.

Основная цель гражданского процесса - восстановление нарушенного субъективного права (ст. 2 ГПК РФ). Поскольку административное судопроизводство развилось из внутриведомственного контроля за законностью административных актов (цель - защита объективной законности), возник спор, какая же цель является основной для административного судопроизводства.

В большинстве государств основным назначением административного судопроизводства признается защита прав частных лиц (частный интерес). Однако это не исключает того, что в процессе разрешения конкретных административных дел суд также обеспечивает объективную законность. С этой точки зрения право частных лиц возбуждать дела административного судопроизводства в защиту своих субъективных прав может пониматься как инструмент массового децентрализованного контроля за законностью деятельности государственных органов. По мнению Т.К. Андреевой, в административных делах суд действует не только как орган по защите нарушенных прав, но и как орган судебного контроля за действиями администрации.

Таким образом, рассмотренные особенности не предопределяют существование самостоятельной административной процессуальной формы, однако раскрывают специфику административного судопроизводства по сравнению с гражданским судопроизводством.

2. Принцип состязательности как категория процессуального права

В юриспруденции под принципами права принято понимать основные идеи, руководящие положения, определяющие содержание всего права и отдельных правовых отраслей. В отличие от норм права, которые формируются по воле законодателя, перечень и содержание принципов определяются объективными особенностями общественных отношений, которые регулирует право. Так, принципы процессуального права определяют начала организации и деятельности суда по рассмотрению и разрешению дел в порядке судопроизводства. К числу принципов процессуального права относится, в том числе, принцип состязательности.

За рубежом священнослужители долгое время (до 1215 г.) принимали активное участие в судебных заседаниях, поэтому исход судебного процесса фактически зависел от обращения к сверхъестественным силам, а не от деятельности сторон по доказыванию. Состязательный процесс стал рассматриваться как неотъемлемая часть светского правосудия только после запрета на их участие в судебных заседаниях. Под состязательностью в зарубежном процессуальном праве понимается не принцип судопроизводства, а взаимосвязанная совокупность методов, обеспечивающих эффективное разрешение спора. В зависимости от того, какую роль в процессе играет суд и какие функции в исследовании материальной стороны дела выполняет, судопроизводство условно делят на состязательное и следственное, а иногда выделяют смешанную форму.

Деление процесса на следственный и процессуальный является условным, поскольку в чистом виде не существует процесса, в котором стороны полностью контролируют материальную сторону, а суд лишь оценивает доказательства, применяет нужную норму права и выносит решение, или в котором суд полностью контролирует движение процесса. В чистом виде реализовать состязательность невозможно, поскольку в условиях пассивности сторон и суда состязательность будет препятствовать достижению как объективной (материальной), так и формальной (юридической) истины. Напротив следственный процесс тесно связан с поиском объективной истины, поскольку в рамках такого процесса суд обязан расследовать фактические обстоятельства дела. Стороны возбуждают процесс, участвуют в исследовании обстоятельств дела, но при этом не имеют возможности контролировать сбор доказательств.

В гражданском процессе стран англосаксонской правовой семьи (например, Великобритании и США) правом и обязанностью собирать доказательства наделены исключительно состязающиеся стороны. В странах романо-германской правовой семьи, к которым принято относить Россию, суд может вмешаться в состязание сторон, хотя на ранних этапах развития и до начала ХХ века гражданский процесс почти полностью зависел от деятельности сторон. Такое возрастание роли суда в процессе рассматривается не как противоречие состязательному началу, а как его дополнение для оптимизации судопроизводства. Ярким примером является Германия, где первая редакция Гражданского процессуального кодекса 1877 г. воплощала концепцию процесса как «интереса сторон» (Sachе dеr Partеiеn), создающую условия для злоупотребления процессуальными правами. До внесения изменений в указанный кодекс стороны сами определяли содержание процессуальных документов и время их подачи (новые доказательства могли представляться до окончания слушания дела), что приводило к затягиванию процесса. Усиление роли суда, возложение на него обязанности содействовать сторонам (§ 139 ГПК), позволило ускорить процесс.

Почти везде в Западной Европе состязательный процесс был дополнен элементами активности суда и руководства процессом, однако процесс от этого не преобразовался в следственный. Активная роль суда не подрывает сущность состязательного процесса, а обеспечивает сглаживание недостатков, которые возникают при чистой состязательности (таких как затягивание). Во Франции административный процесс считается преимущественно следственным, поскольку неравенство сторон требует от суда активной роли. Гражданский процесс напротив считается состязательным, поскольку иск является частным интересом сторон, а суд лишь рассматривает дело. Со временем такая состязательность судопроизводства также была дополнена следственным элементом (активностью суда).

В отличие от ряда других зарубежных стран в России состязательность является принципом судопроизводства, закрепленным не только в процессуальном законодательстве (включая ГПК РФ, КАС РФ, АПК РФ), но и в Конституции РФ (ч. 3 ст. 123). Под состязательностью обычно понимается определенный порядок, правило распределения бремени доказывания. Конституционный Суд РФ неоднократно обращал внимание на исключительное значение принципа состязательности, по мнению которого одной из гарантий права на судебную защиту, в том числе применительно к административному судопроизводству, является закрепленное в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ положение об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон, распространяющихся на все стадии административного судопроизводства. Реализация указанного принципа обеспечиваются такими гарантиями как отвод судей, экспертов, переводчиков, приостановления производства по делу, оставления иска без рассмотрения.

В конце XIX - начале ХХ века в российской процессуальной литературе принцип состязательности понимали преимущественно широко. В него включались положения, касавшиеся трех различных сфер гражданского процесса: доказывание, движение процесса и правила распоряжения сторонами своими правами. Причина такого смешения заключалась в том, что указанный принцип понимался как следствие материально-правовой диспозитивности, предполагающей возможность субъектов гражданского права самостоятельно выбирать варианты поведения, осуществлять или не осуществлять принадлежащие им гражданские права. Однако это положение не только составляет содержание принципа диспозитивности гражданского права, но и является характеристикой диспозитивного метода регулирования этой отрасли права. В отличие от гражданского права, метод регулирования гражданского процессуального права - императивно-диспозитивный. В нем отношения власти сочетаются со свободой и равноправием заинтересованных лиц. В частности, сочетание частных и диспозитивных начал в процессуальном праве выражается в том, что стороны в процессе вправе самостоятельно осуществлять свои права, однако суд контролирует осуществление прав сторон и руководит процессом. Гражданское право не содержит подобных ограничений свободы сторон. Отсюда следует, что принцип процессуальной диспозитивности не может вытекать из материально-правовой диспозитивности.

Например, К.И. Малышев понимал под состязательным началом принцип гражданского судопроизводства, согласно которому действия суда зависят от требований и инициативы сторон, спорные отношения сторон обсуждаются по тем только фактам, которые сообщены суду сторонами. Противоположностью состязательного начала является инквизиционное (следственное) начало, согласно которому суд вправе возбуждать процесс самостоятельно или по заявлению других властей в интересах общественного порядка. Основная цель суда в инквизиционном процессе - установить объективную (материальную) истину по делу. По мнению К.И. Малышева, из состязательного начала вытекают следующие положения:

1) Суд не возбуждает гражданские дела без просьбы заинтересованных лиц;

2) Суд не должен выходить за пределы требований сторон;

3) Суд не должен разыскивать и принимать во внимание факты и доказательства, о которых не заявляли стороны.

Д.И. Азаревич также придерживался той точки зрения, что гражданское судопроизводство может осуществляться в одной из двух форм: состязательной или следственной. Исследователь подобно К.И. Малышеву выделял три проявления состязательной формы, согласно которым суд не может возбудить дело без обращения стороны; суд не может выйти за пределы заявленных требований; суд не может использовать доказательства, которые он не получил в процессе. Аналогичным образом состязательное начало рассматривал А.Х. Гольмстен.

Е.В. Васьковский выделял принципы диспозитивности, состязательности и почина сторон и суда, источником которых он видел материально-правовую диспозитивность. Принцип состязательности предполагает, что стороны самостоятельно собирают и представляют суду доказательства, который может основывать свои выводы только на представленных доказательствах. Вместе с тем, принцип состязательности является разветвлением формальной диспозитивности - если лицо вправе распоряжаться процессуальными средствами защиты права, то оно вправе самостоятельно собирать и представлять суду доказательства (право сторон свободно распоряжаться фактическим материалом в процессе). В зависимости от того, кто в процессе ответственен за розыск и сбор доказательств, Е.В. Васьковский выделял три типа судопроизводства: состязательное, следственное и смешанное. Состязательная форма судопроизводства рассматривалась им как состязание сторон перед судом.

По мнению Т.М. Яблочкова, Е.В. Васьковский неправильно понимал три указанных им принципа, причем неверное понимание принципов вызвано ошибкой в определении их источника. В частности, принцип состязательности не может вытекать из материально-правовой диспозитивности, поскольку «частное право всюду и всегда было «распоряжаемо», а процесс строился в различных странах на следственном… или состязательном начале». Выбор между тем или другим началом зависит от взглядов законодателя на то, что целесообразнее для достижения цели процесса - защиты субъективного права. Государство заинтересовано в том, чтобы суд защищал субъективные права лиц, поскольку это существенно снижает опасность социальных конфликтов и самоуправства. Однако достижение такого эффекта возможно только в том случае, если «действительно управомоченный и лишь против неуправомоченного был защищен». Поэтому государство заинтересовано в установлении материальной истины в каждом деле. В этой связи закрепление принципа диспозитивности обусловлено лишь тем, что суд не в состоянии сам собрать все доказательства по делу, и перенесение бремени доказывания на сторон более целесообразно с точки зрения установления истины. Источник принципа состязательности не в материально-правовой диспозитивности, а в целесообразности для достижения цели процесса.

Суд в состязательном процессе не вправе исполнять функции ни одной из сторон, ставить своими действиями какую-либо из них в преимущественное или худшее положение, обязан выполнять исключительную функцию осуществления правосудия - справедливое и беспристрастное разрешение спора, создавая равные условия для реализации сторонами их процессуальных прав и обязанностей. Суд в состязательном процессе не является инициатором производства и лишь разрешает вопросы, которые могут быть поставлены перед ним сторонами, наделенными соответствующими процессуальными правами.

Закрепление принципа состязательности в Гражданском процессуальном кодексе РСФСР 1964 г. было скорее формальным, поскольку неблагоприятные последствия в случае его несоблюдения отсутствовали. Стороны могли бездействовать, не представлять и не исследовать доказательства. Арбитражный процессуальный кодекс 1992 г. впервые установил, что каждая сторона должна доказать обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений. Затем аналогичные положения появились в гражданском процессуальном законодательстве.

По мнению Ю.Л. Матюшенковой, воплощением принципа состязательности и равноправия сторон на практике является равенство сторон при осуществлении обязанности по доказыванию своих требований и возражений. Ю.Л. Матюшенкова делает вывод, что указанный принцип распространяется на все стадии судопроизводства, поскольку стороны обязаны доказать обстоятельства, на которые они ссылаются как на основание своих требований, не только в первой, но и в вышестоящих инстанциях. З.В. Макарова рассматривает состязательность как способ исследования доказательств, способ отстаивания участниками процесса позиции по делу и осуществления ими своих прав и обязанностей, средство для установления истины, метод ее отыскания. Поскольку суд устанавливает истину не только в первой, но и в вышестоящих инстанциях, принцип состязательности действует на всех этапах судопроизводства. Позиции, согласно которой принцип состязательности и равноправия сторон действует на всех стадиях процесса, но со своими особенностями, придерживаются также С. Бурмагин, А.В. Глодина, Г.А. Жилин.

В России под состязательностью принято понимать принцип судопроизводства, закрепленный в Конституции РФ (ч. 3 ст. 123) и в процессуальном законодательстве - ГПК РФ (ст. 12), КАС РФ (ст. 14), АПК РФ (ст. 9). Содержанием состязательности является порядок, правило распределения бремени доказывания. Несмотря на множественность точек зрения на принцип состязательности, исследователи сходятся во мнении, что состязательность процесса в чистом виде отсутствует, в связи с чем большинство исследователей предлагает дополнить процессуальное законодательство элементами материальной активности суда, ввести следственные элементы. На основании изложенного можно сделать вывод, что состязательность - доказательственная процессуальная деятельность сторон, урегулированная нормами права.

Содержание принципа состязательности различается в зависимости от вида судопроизводства. В любом случае состязательность не означает, что суд не должен исследовать и оценивать доказательства, поскольку в ином случае установить истину будет затруднительно. Под содержанием принципа состязательности понимаются конкретные субъективные процессуальные права, перечень которых ученые формулируют по-разному.

В соответствии с позицией Конституционного Суда РФ принцип состязательности предполагает такое построение судопроизводства, при котором функция правосудия (разрешения дела), осуществляемая только судом, отделена от функций спорящих перед судом сторон; суд же, обеспечивая справедливое и беспристрастное разрешение спора и предоставляя сторонам равные возможности для отстаивания своих позиций, не может принимать на себя выполнение их процессуальных (целевых) функций. Принцип состязательности является предпосылкой для равноправия сторон в процессе. В соответствии с принципом процессуального равноправия сторон обеспечивается равенство участвующих в деле лиц при обращении в суд, в предоставлении равных возможностей использования процессуальных средств защиты своих интересов в суде (представление и исследование доказательств на основе «равенства оружия»).

В науке отсутствует единое мнение относительно того, содержит ч. 3 ст. 123 Конституции РФ один или два принципа судопроизводства. В.Ф. Яковлев, М.К. Юков отмечают, что в ч. 3 ст. 123 Конституции РФ содержатся два самостоятельных принципа судопроизводства - состязательность и равноправие сторон. Большинство исследователей полагает, что состязательность и равноправие сторон составляют единый принцип, при этом состязательность имеет особенности в реализации.

Принцип состязательности неотделим от равноправия сторон в гражданском процессе. Именно равноправие сторон, с одной стороны, уравновешивает состязательность, с другой - создает предпосылки для развития состязательности. В.В. Ярков так определяет содержание принципа состязательности: заинтересованные в исходе дела лица вправе отстаивать свою правоту в споре посредством представления доказательств, участия в исследовании доказательств, представленных другими лицами, путем высказывания своего мнения по всем вопросам, подлежащим рассмотрению. Проведение заседания, предполагающего присутствие сторон, является неотъемлемым условием реализации принципа состязательности: реально обеспечить этот принцип возможно лишь при очном рассмотрении дел, то есть в присутствии сторон.

А.Н. Бондарь отмечает, что поскольку стороны состязаются как в отношении обстоятельств дела (вопросы факта), так и в отношении их правовой квалификации (вопросы права), можно выделить фактическую и правовую стороны принципа состязательности и равноправия сторон. Фактическая сторона состязательности и равноправия сторон в гражданском судопроизводстве основана на обязанности каждого участника процесса доказать обстоятельства, на которые он ссылается как на основание своих требований и возражений (ч. 1 ст. 56 ГПК РФ, ч. 1 ст. 65 АПК РФ). Фактическая сторона состязательности включает в себя право сторон представлять доказательства, заблаговременно знакомиться с представленными доказательствами, оспаривать их и определять форму участия в судебном процессе (личное присутствие, направление представителя, уклонение от явки). Юридическая или правовая сторона состязательности включает в себя право участников процесса знать о правовых позициях до начала судебного разбирательства, заявлять ходатайства, высказывать доводы и соображения, давать объяснения по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, связанным с представлением доказательств (ст. 35, 132, 149 ГПК РФ, ст. 9 АПК РФ).

По мнению Е.П. Данилова принцип состязательности в гражданском процессе означает возложение бремени доказывания на стороны - обязанность доказать факты и обстоятельства, на которые стороны ссылаются как на основание своих требований и возражений. М.К. Треушников считает, что содержание принципа состязательности составляют права и обязанности. Обязанность доказать те обстоятельства, на которые сторона ссылается как на основания своих требований и возражений, требует от сторон активных действий по представлению суду доказательств, на которые она ссылается. Суд не вправе в такой ситуации по своему усмотрению освободить ту или иную от обязанности по доказыванию или перераспределять между ними объем доказывания.

По определению из словаря С.И. Ожегова, доказывание представляет собой, во-первых, подтверждение того или иного утверждения и, во-вторых, процедуру выведения положения о чем-либо путем построения системы умозаключений. По мнению В.М. Шерстюка, С.М. Амосова, Т.А. Григорьевой, М.К. Треушникова, доказывание представляет собой сложный процесс, охватывающий мыслительную и процессуальную деятельность его субъектов по обоснованию какого-либо положения и выведению нового знания на основе исследованного доказательственного материала.

С учетом содержания ст. 123 Конституции РФ, процессуального законодательства, международной и судебной практики Ю.А. Курохтин выделяет следующие элементы принципа состязательности, составляющие его содержание (похожие элементы выделяет А.Н. Бондарь):

1) Права и обязанности сторон;

2) Равноправие сторон;

3) Обязанность доказывания;

4) Наделение суда в состязательном процессе полномочиями для своевременного разрешения спора;

5) Пределы реализации принципа состязательности (например, нельзя заставить сторону представить доказательства, которых у нее нет; которые сторона объективно не может представить без помощи суда в истребовании доказательств).

Формулирование принципа состязательности и равноправия сторон в административном судопроизводстве принципиально отличается от классического изложения этого принципа. В процессуальном законодательстве понятия «состязательность» и «активная роль суда» по сути противоречат друг другу. В гражданском и арбитражном судопроизводстве принцип состязательности служит ограничителем активности суда. В административном судопроизводстве в связи с разбалансировкой традиционного принципа состязательности акцент сделан на активной роли суда, необходимой для обеспечения справедливого судебного процесса.