Размещено на http: //www. allbest. ru/

ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Социально-гуманитарный факультет

Проект выпускной квалификационной работы - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

студента образовательной программы бакалавриата «Юриспруденция»

по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция

Юридическая техника нормативных правовых актов

Шевырина Полина Евгеньевна Рецензент к.ю.н.

Советов Игорь Константинович Руководитель к.ю.н., доцент,

доцент кафедры гражданского и предпринимательского права

Третьякова Екатерина Сергеевна

Пермь 2019



Оглавление

• Введение
• Глава 1. Правотворческая техника как вид юридической техники
• 1.1 Понятие и виды юридической техники
• 1.2 Общая характеристика и значение правотворческой техники
• Глава 2. Правовые основы требований правотворческой техники
• 2.1 Требования правотворческой техники на федеральном уровне
• 2.2 Требования правотворческой техники на региональном уровне
• Глава 3. Контрольные механизмы юридической техники
• 3.1 Правовой мониторинг законодательства
• 3.2 Экспертиза проектов нормативных правовых актов
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложение


Введение

правотворческий законодательство экспертиза федеральный

Актуальность исследования обусловлена её значимостью для правового регулирования и совершенства законодательства. Из года в год в Госдуму вносится огромное количество законопроектов о внесении изменений, что свидетельствует о низком качестве законов.

Одним из ключевых показателей качества правового регулирования является соблюдение правил юридической техники.

Ошибки, возникающие вследствие неправильного применения юридико-технического инструментария, размытые и объёмные формулировки правовых норм, дефекты формы и содержания нормативных правовых актов влекут за собой трудности в восприятии и толковании текста НПА. Впоследствии это не только осложняет правоприменение и правореализацию, но и нарушает целостность системы актов правотворчества и правовое единство в целом.

До сих пор не принят закон о нормативных правовых актах, который существенно облегчил бы правотворческий процесс.

Нередко в субъектах РФ принимаемые нормативно-правовые акты противоречат положениям Конституции РФ. По состоянию на март 2019 года в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов РФ в электронном виде содержится 877853 действующих акта, при этом соответствуют федеральному законодательству только 404085 из них (46%). Это говорит как о низком качестве законодательства, так и о малоэффективной активности контрольных механизмов.

Степень научной разработанности темы коррелируется с ее теоретико-правовой и проблемно-практической значимостью.

Концептуальным вопросам понятия и сущности юридической техники посвящены исследования С.С. Алексеева, В.К. Бабаева, В.М. Баранова, А.Б. Венгерова, Л.Д. Воеводина, М.Л. Давыдовой, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Т.Н. Муромцева, А.В. Полякова, Р.А. Ромашова, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова, А.Ф. Черданцева, Е.С. Шугриной и др.

Общие вопросы правотворческой техники рассматривали такие авторы как: Ю.Г. Арзамасов, Л.М. Бойко, Н.А. Власенко, Д.А. Керимов, А.С. Пиголкин, С.В. Поленина, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Б.В. Чигидин, Д.В. Чухвичев и др.

К исследованию правового мониторинга и правовой экспертизы нормативных правовых актов и их проектов обращались А. К. Балдин, А. В. Ермакова, Е. В. Журкина, И. А. Закиров, Ю. М. Ланцевич, Н. В. Ломакина, Е. И. Юлегина.

Цель - исследовать юридическую технику нормативных правовых актов.

Заявленная цель обусловила необходимость постановки и решения следующих конкретных задач:

1) Определить понятие и виды юридической техники

2) Охарактеризовать правотворческую технику

3) Представить нормативную основу требований правотворческой техники на федеральном уровне.

4) Определить нормативное регулирование требований правотворческой техники на региональном уровне.

5) Рассмотреть процесс правового мониторинга нормативных правовых актов.

6) Раскрыть содержание правовой, антикоррупционной и лингвистической экспертизы проектов НПА.

7) Выявить проблемы анализируемого института и предложить возможные пути решения.

Объект исследования - правотворческая техника как социально-правовой феномен, система её средств.

Предмет исследования составляют нормы права, регулирующие юридическую технику, доктринальные и правовые положения, касающиеся понятийных, структурных и содержательных аспектов юридической техники, правореализационная практика, опубликованные научные работы по теме исследования.

Методологическая основа исследования. При проведении исследования будут использованы следующие методы: универсальные научные методы (анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение - для качественного исследования системы юридической техники и определения её эффективности; конкретно-исторический для рассмотрения разных редакций законопроектов), специально-юридические методы (метод системного толкования для выявления общих особенностей и закономерностей юридической техники, метод правового моделирования для разработки правовых актов для Пермского края).

Практическая значимость состоит в разработке рекомендаций для совершенствования законодательства и повышения его эффективности.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, 3 глав, 6 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.

Глава 1. Правотворческая техника как вид юридической техники

1.1 Понятие и виды юридической техники

Любая профессиональная деятельность юриста, то есть система действий, способствующая установлению правовых основ в обществе, всегда сопровождается представлениями о некой каноничности, точности и конкретности. Этому и способствует юридическая техника, а точнее, соблюдение её требований и правильное применение её приёмов и средств.

Юридическую деятельность как внутренне дифференцированный, но обладающий единством комплекс действий и операций характеризовал В.Н. Карташов [Карташов, 1989, с. 8]. Профессор один из первых акцентировал внимание на том, что компоненты данной системы не только функционально приводят к результату, но и органически взаимосвязаны.

Юридическая деятельность чаще всего подразделяется на следующие виды. Во-первых, нормотворческая деятельность, которая становится центром правового регулирования общества посредством создания нормативных правовых актов. Во-вторых, правоприменительная (или правореализационная) деятельность, обеспечивающая претворение в жизнь предписаний правовых норм. В-третьих, интерпретационная деятельность, направленная на толкование права. Кроме того, стоит отметить такой вид, как систематизационная деятельность, которая призвана упорядочить и совершенствовать нормативный материал. И, наконец, выделим особый вид юридической деятельности - доктринальная деятельность, которая помогает разрешать те или иные коллизии, разрабатывая предложения и рекомендации.

Юридическая деятельность предопределяет юридическую технику. Любой вид юридической деятельности обладает определёнными особенностями юридической техники, которыми необходимо владеть юристу.

Обращаясь к понятию юридической техники, можно обнаружить множество различных мнений о её сущности, что свидетельствует об отсутствии устоявшейся дефиниции юридической техники.

Попробуем систематизировать имеющиеся точки зрения в современной доктрине.

1) Юридическая техника рассматривается как совокупность правил, средств и приемов создания права, то есть как инструментарий, с помощью которого создаются правовые документы. Юридическая техника предназначена для того, чтобы с помощью системы её требований и средств акт-волеизъявление перенести в акт-документ. Однако, придерживаясь единого мнения о цели существования, предназначения юридической техники, ученые по-разному понимают, какие конкретно документы создаются при помощи средств и правил юридической техники, какая конкретно созидательная часть процесса конструирования этих документов ею охватывается, какой инструментарий входит в содержание юридической техники, какова ее сущность и т. д.

2) Значение юридической техники не только в том, чтобы сконструировать правовой документ, но и в том, чтобы осуществить сопутствующую этому деятельность (то есть как правотворческую, так и правореализационную и правоинтерпретационную).

При этом авторы, утверждающие, что данная сопутствующая деятельность находится под совокупностью инструментов юридической техники, исходят либо из безоговорочного единства двух этих понятий (В.М. Баранов, С.В. Бахвалов, Н.А. Власенко, А.А. Деревнин, В.Н. Карташов, Т.В. Кашанина), либо разделяют юридическую технику на две части (А. Нашиц, Ю.А. Тихомиров, А.А. Ушаков)

Авторы, разделяющие юридическую технику в двух смыслах, определяют её в узком смысле как образование, работающее для создания непосредственно текстов правовых документов, а её предназначение в широком смысле видят в осуществлении юридической деятельности.

Например, А.А. Ушаков выделяет внешнюю юридическую технику, которая «включает в себя вопросы организации правотворческой деятельности и внутреннюю, охватывающую вопросы, относящиеся к результатам правотворчества» [Ушаков, 1961, с. 82].

В отличие от них, ученые, определяющие юридическую технику как многоуровневую, сложную и системную организацию, не выделяют отдельной целью юридической техники только создание текста правового акта, тем самым исключая интеллектуальную деятельность субъектов по принятию этого документа.

Показательным определением представляется дефиниция М.Л. Давыдовой: «юридическая техника - это система профессиональных юридических правил и средств, используемых при составлении правовых актов и осуществлении иной юридической деятельности в сферах правотворчества, правоинтерпретации, властной и невластной реализации права, обеспечивающих совершенство его формы и содержания» [Давыдова, 2010, с. 98].

Представляется, что из двух показанных выше подходов предпочтение отдается второму. Сводя предназначение юридической техники только к созданию текстов правовых актов, первый подход исключает её дальнейшие перспективы развития.

Отсутствие единства взглядов на содержание юридической техники приводит и к многообразию подходов в классификации ее видов и подвидов.

В научной литературе вопрос о делении юридической техники на виды до сих пор остается дискуссионным. Однако чаще всего можно встретить следующее деление:

1. «Законодательная (нормотворческая) техника

2. Правоприменительная техника (индивидуальных правовых актов)

3. Интерпретационная техника (актов официального толкования)

4. Техника систематизации и учёта нормативно-правовых актов

5. Техника обнародования (опубликования) нормативно-правовых актов» [Денисов, 2005, с. 90].

Данная классификация соотносится с вышеуказанными видами юридической деятельности и представляется наиболее соответствующей целям исследования.

Многозначность и разнообразие в подходах к понятию, содержанию и видам юридической техники затрудняет научное продвижение. И.В. Колесник полагает, что данную проблему решает выделение такого понятия, как «юридические технологии» [Колесник, 2016, с. 50].

Юридические технологии всё чаще становятся предметом интереса учёных в юридической сфере и выходят на один уровень с юридической техникой. Однако, как и в случае с юридической техникой, определенного понятия юридических технологий пока не существует.

Многие авторы, чтобы разобраться в этих понятиях, проводят аналогию с терминами «техника» и «технология» в области машин и производства. Таким образом, техника подразумевает собой совокупность средств, приборов, устройств для осуществления того или иного вида деятельности. А технология, в свою очередь, является совокупностью методов и процессов для реализации производства.

Н.А. Власенко под юридической технологией понимает «порядок применения и использования методов и приемов по подготовке и принятию юридического решения, которое здесь понимается как итог, результат юридической деятельности, осуществленной в соответствии с принципами и приемами технологических операций» [Власенко, 2013]. Такого же мнения придерживается и Т.В. Кашанина [Кашанина, 2007, с. 77-78].

Анализируя литературу, можно выделить несколько подходов к пониманию взаимосвязи юридических технологий и юридической техники.

Первая точка зрения заключается в том, что юридическая техника и юридические технологии - самостоятельные понятия, и ни одно из них не поглощает другое. Юридическая технология заключает в себе инструментарий, позволяющий использовать входящие в состав юридической техники средства.

Второй подход включает юридические технологии в состав юридической техники. Например, С.С. Алексеев различает собственно юридическую технику, под которой он понимает юридические конструкции, и юридическую технологию как часть юридической техники - способов изложения норм, систему отсылок [Колесник, 2016, с. 51].

Третья точка зрения напротив предполагает, что юридическая техника - составляющая юридических технологий. В.Н. Карташов считает, что юридическая технология по своему содержанию шире юридической техники, которая представляет собой только совокупность средств, с помощью которых достигаются цели юридической технологии. С его точки зрения, юридическая техника в виде набора определенных средств сама является элементом юридической технологии [Карташов, 2005, с. 158]. Данный подход наиболее распространен в доктрине.

Содержание юридических технологий составляют не только приемы, способы, правила создания нормативных правовых и иных юридических актов, но и определенные действия, стадии, этапы, обусловливающие процесс подготовки, обсуждения, принятия, опубликования соответствующих юридических актов [Баранов, 2000, с. 59]. Как полагает С.Н. Болдырев, специфику процессов подготовки и изложения юридических актов на том или ином этапе определяет то обстоятельство, что лежащие в основе этих процессов приемы и способы становятся типичными только для данных этапов, стадий. Целевая направленность юридических технологий как раз и состоит в согласовании и обеспечении последовательности действий, стадий, этапов, определяющих процессы подготовки и принятия законов, подзаконных нормативных актов, правоприменительных и иных юридических актов [Болдырев, 2010, с. 65].

Т.Я. Хабриева определила и выделила несколько основных направлений процесса развития юридических технологий. Фундаментальной технологией была и остается, как считает автор, юридическая техника, подразумевающая под собой систему в праве средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативно-правовых актов [Кичигин и др., 2011, с. 15].

М.А. Костенко и А.В. Малько выделяют следующие составляющие юридической технологии:

- основана на определенных принципах, планах и прогнозах;

- представляет собой процесс подготовки, оформления и принятия НПА;

- использует средства, приёмы и способы эффективной правотворческой практики [Костенко, Малько, 2017, с. 14].

Итак, при подготовке, обсуждении, принятии, изложении, обнародовании законов, подзаконных нормативных актов, актов применения норм права, интерпретационных актов в рамках взаимосвязанного механизма обнаруживают и проявляют себя структуры юридической техники и юридических технологий, что имеет существенное теоретическое и практическое значение.

Подводя итог вышесказанному. Юридическая техника опосредует все виды юридической деятельности, представляя собой комплекс требований, средств и приёмов, сопровождающих правовое решение на всех этапах его «жизни», начиная с идеи и подготовки и заканчивая толкованием и интерпретацией.

Сохраняя свои функциональные свойства, юридическая техника может добиваться своей целевой направленности только в тесном контакте с адекватной юридической технологией в соответствующих формах правовой деятельности и при непременной опоре на стратегию и тактику правовой политики, проводимой на данном этапе развития общества и государства. Таким образом, есть все основания рассматривать юридическую технику и юридические технологии в качестве двух сторон единых процессов по принятию, применению, толкованию многочисленных нормативных правовых актов.

Многообразие классификаций юридической техники вытекает из её многозадачности и многоуровневости. Мы остановимся на классификации по видам юридической деятельности, главенствующую роль в которой играет правотворческая техника.

1.2 Общая характеристика и значение правотворческой техники

Правотворческая техника - важнейшая разновидность юридической техники. Еще недавно юридическая техника и законотворческая техника были равнозначными понятиями. Т.В. Кашанина полагает, что "ученые не сразу пришли к мысли о том, что мастерство в области юридической деятельности не ограничивается законодательством". Автор отмечает, что в отечественной литературе от понимания "законодательной техники" и "юридической техники" как тождественных понятий впервые отказался С.С. Алексеев [Кашанина, 2007, с. 22].

Почему именно право-, а не нормо- или законотворческая техника? Попытаемся разобраться в множестве понятий.

Законотворческая техника включает в себя понятие законодательной техники. Законотворческий процесс включает в себя все этапы и стадии создания закона. Законодательный же процесс заключается в более узкие рамки: его началом является появление необходимости в новом законе, законодательная инициатива, конечной - обнародование закона [Краснов и др., 2014]. Таким образом, законодательный процесс выступает частью законотворческого процесса. Соответственно, и законодательную технику следует рассматривать как часть более широкого понятия - законотворческой техники.

Законотворческая и нормотворческая техника часто понимаются как синонимичные понятия. Различие между ними в том, что нормотворческая техника по своему содержанию шире и объемнее законотворческой, поскольку представляет собой систему средств, приемов, правил издания не только законов, но и других источников права (подзаконных нормативных правовых актов, договоров нормативного содержания и т.д.).

На сегодняшний день понятие нормотворчества всё чаще используется в юридической литературе, пытаясь заменить правотворчество. Представляется, что оба понятия опосредуют процесс создания нормативных правовых актов. Однако право имеет и другие источники. А в процессе нормотворчества участвуют субъекты, творящие не только правовые нормы (например, общественные организации). Правотворчество завершает процесс правообразования, результатом которого становятся нормативные юридические документы, регулирующие общественные отношения. В связи с этим, для настоящего исследования мы остановимся на правотворческой технике.

Для реализации принципов разработки правовых актов в правотворчестве используются разнообразные элементы ЮТ, в том числе такие, как:

а) использование определенных режимов (методов) юридического регулирования, видов норм и логической структуры норм.

б) применение различных способов изложения предписаний, классифицируемых по степени обобщенности нормативного материала, по полноте использования элементов (гипотеза - диспозиция - санкция; диспозиция - санкция; гипотеза - диспозиция) юридической нормы, по "специализации" (дефинитивной, оценочной, диспозитивной и т.п.) той или иной статьи, по использованию внутренних и внешних ссылок;

в) соблюдение законов и правил формальной логики, используемых в правотворчестве как для построения законов в целом, так и для построения их отдельных частей и положений;

г) соблюдение требований к терминологии правовых актов, таких, как

- единство (термины должны употребляться в проекте только в одном значении в соответствии с общепринятой терминологией; недопустимы расхождения между терминологией, используемой в нормативных правовых актах федерального уровня, и терминологией, используемой в нормативных правовых актах субъектов РФ);

- краткость (термины, используемые в нормативных правовых актах, должны быть краткими, лексически правильно сформулированными);

- точность (адекватность слова или словосочетания и обозначаемого понятия; определенность понятия; сведение к минимуму оценочных понятий);

- современность (отказ от использования архаизмов и историзмов; при использовании устаревших терминов должно быть уточнено их современное значение);

- общепризнанность (использование терминов в общеизвестном и прямом значении; недопустимо использование терминов в переносном или образном значении; термины, обозначающие узкоспециальные понятия в области науки и техники и имеющие особую информационно-коммуникативную функцию, должны использоваться только в тех сферах правового регулирования, где они профессионально необходимы);

- приоритет национальной терминологии (приоритет должен отдаваться общеупотребительной и специальной терминологии, принятой в русском языке;

- заимствование иностранной терминологии должно быть обоснованным в смысловом отношении, оно допустимо лишь в случае, когда к тому или иному термину затруднительно подобрать русский эквивалент, правильно отражающий его значение);

- системность (юридические термины, используемые в нормативных правовых актах страны, должны находиться в состоянии иерархичности, взаимосвязи, взаимодействия, непротиворечивости друг другу);

- дефинитивность (проектируемый нормативный правовой акт в форме закона должен содержать необходимые правовые дефиниции (определения) используемых ключевых понятий и терминов, которые целесообразно давать в одной статье, обычно помещаемой в начале текста; число определений, объясняющих те или иные содержащиеся в законе понятия и термины, не должно быть чрезмерным) [Черногор, Залоило, 2018].

д) использование юридического языка и официально-делового стиля;

е) применение юридических конструкций, устойчивых схем и моделей, устанавливающих соотношения прав, обязанностей и ответственности субъектов правоотношений; целей, задач и принципов правового регулирования, правовых определений;

ж) следование определенным правилам документоведения по использованию реквизитов и оформления правового акта в целом, а также его структурных частей, использование дополнительных структурно-смысловых элементов, таких, как примечания, таблицы и т.п. Состав и содержание структурных элементов нормативного правового акта во многом зависят от его видовой принадлежности и важности регулируемых общественных отношений: структурные элементы закона и подзаконного нормативного правового акта будут во многом отличаться, отличается и структура федеральных законов и кодексов, хотя последние также являются федеральными законами. Крупные нормативные правовые акты, как правило, содержат преамбулу, где обосновывается необходимость принятия соответствующего акта, формулируются основные цели и задачи содержащегося в нем правового регулирования, разъясняется его специфика. Структурирование нормативного правового акта предполагает, что нормативные предписания объединяются в логически связанные абзацы, подпункты, пункты, части статей, статьи, параграфы, главы, разделы и части. Как правило, на части делятся кодексы (Гражданский, Налоговый кодексы РФ) [Там же].

Нормативный правовой акт должен иметь реквизиты, которые подтверждают его официальный характер. Под реквизитами нормативного правового акта понимаются такие элементы нормативного правового акта, которые служат его идентификации, отражению его юридических свойств и не содержат правовых предписаний. В качестве реквизитов нормативного правового акта чаще всего выделяются следующие: герб органа государственной власти (в случае его наличия); наименование вида нормативного правового акта; полное наименование органа государственной власти (должностного лица), принявшего (издавшего) нормативный правовой акт; дата принятия; регистрационный номер; наименование нормативного правового акта, обозначающее предмет регулирования (заголовок); фамилия, должность и подпись лица, уполномоченного подписывать соответствующий нормативный правовой акт.

Средства юридической техники - это нематериальные формы, при помощи которых можно строить право - создавать его скелет, конструкции, облекать в юридический вид его содержание. Это соответствующие в основном идеальной структуре права своего рода типовые схемы, юридические нормы, входящие в действующую систему права.

Главными средствами правотворческой техники являются:

а) нормативное построение;

б) системное построение;

в) юридические конструкции;

г) отраслевая типизация [Краснов и др., 2014].

Нормативное построение. Перевод воли государства на язык права состоит, прежде всего, в том, что она на основе категорий правосознания (категорий "право" и "обязанность" и др.) при помощи юридической и иной терминологии излагается в виде нормативного предписания - конкретного, формально закрепленного государственно-властного веления нормативного характера (регулятивного, охранительного, дефинитивного и т.д.). Изложение государственной воли в виде нормы-предписания и есть та первичная типовая схема, с которой начинается юридико-техническое строительство права.

Системное построение. Нормативная организация воли законодателя не ограничивается только ее выражением в виде норм-предписаний. Нормативные предписания должны быть выражены в виде логических норм. Особо важно, чтобы при нормативном изложении были неразрывно связаны регулятивные и охранительные нормативные предписания.

Юридические конструкции. Это более высокий уровень технико-юридического выражения воли законодателя, отражающей характер (модель) связи между элементами и сторонами логических норм. Юридические конструкции представляют собой специфическое построение нормативного материала, соответствующее определенному типу или виду сложившихся правоотношений, юридических фактов, их связи между собой. В каждой отрасли права существуют устоявшиеся конструкции, выраженные главным образом в кодифицированных нормативных актах. Таковы схемы (модели) составов преступлений в уголовном праве, в том числе разнообразные общие и специальные составы. Тщательностью отработки юридических конструкций отличается гражданское право (разнообразные конструкции договоров, например, таких, как иррегулярная поклажа и иррегулярный заем; конструкция "ответственность без вины"; конструкция "присутствующие и отсутствующие субъекты" и т.д.). Состав и разработанность юридических конструкций являются одним из показателей технико-юридического уровня развития данной отрасли права, степени развития в ней нормативных обобщений, их отработанности.

Юридические конструкции представляют собой как бы готовые типовые образцы, схемы, в которые облекается нормативный материал. Их использование облегчает формулирование юридических норм, придает нормативной регламентации общественных отношений четкость и определенность, обеспечивает, следовательно, необходимую формальную определенность права. Важнейшая задача при создании юридических норм, а норма тоже конструкция состоит в том, чтобы подобрать такие конструкции, которые соответствовали бы содержанию нормативного материала, позволяли бы с максимальной эффективностью обеспечить поставленные законодателем задачи.

Юридические конструкции складываются на основе опыта правотворчества (в основном кодификационного), в ходе которого отбираются наиболее целесообразные и отбрасываются устаревшие модели построения нормативного материала. Большую роль в их выработке играет правовая наука. Она не только теоретически закрепляет и осмысливает сложившиеся на практике типовые конструкции, но и ставит вопрос об их дальнейшем развитии.

Отраслевая типизация. Специфической конструктивной моделью, обеспечивающей изложение воли законодателя на языке права, является структурный тип правоотношения. Нормативные предписания для их системной организации должны быть изложены таким образом, чтобы они не только образовывали логические нормы и стройные юридические конструкции, но и включались в строго определенную отрасль права, соответствовали типическим чертам отраслевого правоотношения. Это достигается путем помещения данного предписания в отраслевой кодифицированный акт, подчинения его определенной системе общих норм, применения отраслевой терминологии и др.

Правотворчество - деятельность компетентных субъектов, связанная с формированием новых норм и закреплением их на уровне позитивного права, то есть в различных источниках. Строится в соответствии с принципами и правилами правотворческой технологии. Задачи правотворческой технологии сводятся к упорядочиванию юридической деятельности по созданию и изменению правовых норм. Правотворческая технология есть общие начала подготовки и принятия нормативных правовых актов. Другими словами, это технологические принципы и нормы по разработке и принятию юридических предписаний и документов, их содержащих.

Юридическая техника в правотворчестве включает в себя методики работы над текстами нормативно-правовых актов, приемы наиболее совершенного изложения мысли компетентных субъектов в статьях нормативно-правовых актов, выбор наиболее целесообразной структуры каждого из них, терминологии и языка, способы оформления изменений, дополнений, полной или частичной отмены, объединения нормативных - правовых актов и т.п. Юридическая техника обеспечивает ясность понимания законодательства, его доступность и удобство в использовании.



Глава 2. Правовые основы требований правотворческой техники

2.1 Требования правотворческой техники на федеральном уровне

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в течение 30 лет занимается разработкой проблемы подготовки "закона о законах", главная цель которого - достижение единства и непротиворечивости законотворческого процесса, выстраивание нормативных правовых актов в единую систему, обеспечение их иерархии и согласованности, повышение юридико-технического качества принимаемых законов.

С самых первых концептуальных разработок "закона о законах" Институт отстаивал идею такого закона с достаточно широкой сферой действия. Между тем, согласно подходу, изложенному в конце 1980-х гг., признавалось, что все вопросы правотворчества решить в одном акте вряд ли возможно, в связи с чем многие вопросы юридико-технического составления законов и других нормативных правовых актов могли бы быть развиты и конкретизированы в других актах типа правил законодательной техники [Нарышкин и др., 2015].

Концепция и структура законопроекта, разработанного в 1992 г., отличались от предлагаемых ранее. Появились новые разделы: органы, правомочные издавать нормативные правовые акты; подготовка и оформление проектов нормативных правовых актов; независимая научная экспертиза проектов законов и других нормативно-правовых актов. Технико-юридические вопросы составления законов по-прежнему не вошли в законопроект и по замыслу его авторов должны были регулироваться актом типа методических правил, принятых во исполнение закона.

Дальнейшее развитие вопроса о подготовке "закона о законах" связано с опубликованием Институтом в 2000 г. обновленного проекта федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации". Особенностями данного законопроекта можно назвать, например, более детальное отражение основных правил подготовки и внесения проектов нормативных правовых актов Российской Федерации; изложение основных правил законодательной техники; подробную регламентацию норм об изменении и дополнении нормативных правовых актов Российской Федерации, признании их утратившими силу.

Кроме того, одновременно с законопроектом о нормативных правовых актах Российской Федерации Институтом был подготовлен проект модельного (рекомендательного) закона «О нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации», целью которого указывалось упорядочение действующих в субъектах Федерации правовых систем, обеспечение качественной подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом в модельном законе закреплялось, что его положения имеют рекомендательный характер для субъектов Российской Федерации.

В законопроекте 2012 г. предусмотрен расширенный, по сравнению с предыдущими вариантами предмет правового регулирования в связи с включением в него нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Регулирование проекта закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" охватывает систему нормативных правовых актов, рассматриваются ее структура, виды нормативных правовых актов (включая муниципальные), их свойства и основные формы, устанавливаются положения об иерархии нормативных правовых актов, определяющие их соотношение по юридической силе, а также их соподчиненность (гл. 1-2). Обращает на себя внимание то, что ранее акцент делался преимущественно на характеристики закона.

Кроме того, в законопроекте впервые даны характеристики способов использования новых информационных технологий в процессах правотворчества и правоприменения. В связи с этим отдельная глава посвящена использованию информационных технологий (гл. 16), что предопределено информатизацией всех сфер жизни общества и необходимостью внедрения современных технологий в нормотворческую деятельность органов власти. Закрепляются основные принципы и правила использования информационных технологий в нормотворческой деятельности органов власти разного уровня: порядок размещения сведений о разрабатываемых проектах нормативных правовых актов на сайтах в сети Интернет и СМИ, условия информационной безопасности и защиты информации в нормотворческой деятельности органов власти разного уровня и др [Там же].

Министерством юстиции РФ (далее - Минюст России) в конце 2014 г. в том числе на основе разработок Института был подготовлен и размещен для публичного ознакомления проект федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».

Предлагаемая в законопроекте Минюста России система нормативных правовых актов в целом совпадает с той, что предложена в законопроекте, подготовленном Институтом. Между тем в законопроекте Минюста России не нашли отражения программные правовые акты (программы, концепции, стратегии), а также документы рекомендательного характера (типовые положения, рекомендации), что является шагом назад в регламентации данного вопроса в связи с распространением в последнее время программно-целевых и стратегических документов, определяющих основные направления социально-экономического развития страны. Целесообразно включить такие документы в законопроект.

Закон о нормативных правовых актах должен стать базовым для всей правовой системы России в определении основных терминов в области правотворчества и правоприменения. В связи с этим отсутствие в законопроекте Минюста России отдельной статьи, посвященной определению принципиально важных дефиниций, представляется не совсем корректным, так как используемые термины раскрываются непосредственно в тематических законопроектах.

Статьей 29 Проекта для структуры НПА установлены нормографические правила. Из них наиболее интересны три следующих [Проект…, 2014].

1. Согласно ч. 2 ст. 29 федеральные законы и федеральные конституционные законы подразделяются на статьи, содержащие части, которые, в свою очередь, содержат пункты, подпункты и абзацы. Будет ли приводиться в соответствие с этим правилом, например, ГК РФ, абзацы статей которого называются пунктами, неизвестно.

2. Часть 6 ст. 29 предписывает обязательную порядковую нумерацию нормообразующих структурных единиц НПА (у законов - статей, у иных актов - пунктов), но, к сожалению, не вводит аналогичное правило для структурных элементов самих статей. Подобное установление было бы полезно, к примеру, для Трудового кодекса РФ, абзацы статей которого нумерации не имеют, что осложняет и навигацию внутри самого акта, и оформление ссылок на него извне.

3. Часть 7 ст. 29 возлагает на Правительство РФ полномочия по разработке правил юридико-технического оформления проектов федеральных и региональных НПА. Таким образом, поскольку фактически за юридической техникой правовых актов в Российской Федерации будет следить Правительство, главу 6 "закона о законах" можно было бы сократить до одной отсылочной нормы.

В качестве примера не самого удачного изложения правовых норм можно привести ч. 12-14 ст. 10 Проекта: норма о приостановлении действия правовых актов объединена в абз. 2 ч. 13 для актов, указанных в ч. 12-14, и прописана отдельно в абз. 2 ч. 14 для актов, указанных в ч. 14. Таким образом, налицо дублирование положений закона, прямо запрещенное в ч. 4 ст. 31 Проекта [Довгоборец, 2015].

Итак, на федеральном уровне правила юридической техники на данный момент формально не установлены. Однако помимо проекта закона «О нормативных правовых актах», можно обратиться к методическим рекомендациям по юридико-техническому оформлению законопроектов, которые разработаны Аппаратом ГД ФС РФ, и комментариям к ним.

Рассматриваемые рекомендации, в первую очередь, уделяют внимание структуре законопроекта и структуре статьи - даются характеристики наименования, преамбулы и структурных единиц. Вместе с тем, разъясняется порядок употребления ссылок - ссылка чаще всего употребляется для указания на взаимосвязь тех или иных положения, а также для пояснения правового положения. При необходимости сделать ссылку в законопроекте на правовой акт указываются следующие реквизиты в строгой последовательности: вид НПА, дата его подписания, регистрационный номер и наименование. Для законов, полностью изложенных в новой редакции, прописаны свои правила - в скобках указывается законодательный акт, полностью изложивший в новой редакции с вышеизложенными реквизитами. Однако, обратившись к комментариям, обнаруживаем, что сейчас эти правила не применяются, как минимум в отношении 14 законов (прилагается список). И даже из них есть 3 исключения - прежние Законы РСФСР и РФ - ссылки на данные акты не содержат дату их подписания и регистрационный номер. Интересен и тот факт, что нельзя ссылаться на акты низшей юридической силы. Вместе с тем, согласно п. 30 Рекомендаций, не допускаются ссылки на отсылочные нормы других НПА.

Далее следует порядок указания официальных источников опубликования, в число которых сейчас входит и официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), где каждый правовой акт имеет свой уникальный номер опубликования. Данный раздел по большей части регламентирует указание источников при внесении изменений в НПА - описывается 9 различных ситуаций (пп. 37-45). Каждый пункт предлагает указывать достаточно много источников, что, на наш взгляд, затрудняет восприятие текста.

Следующий раздел посвящен внесению изменений в законодательные акты. Законодатель сразу разъясняет, что именно является внесением изменений и в какие акты могут вноситься изменения. Так, например, могут быть исключены отдельные слова, цифры и предложения, однако, если исключается какая-либо структурная единица, будь то абзац или подпункт, она будет признана утратившей силу. Внесение изменений производится с целью привести законодательство в соответствие с вновь принимаемым правовым актом. Важное практическое значение имеет положение о том, что изменения всегда вносятся в основной акт, а не в акт, его изменяющий. Часто встречающиеся ошибки связаны с внесением изменений в ненадлежащий акт, что влечет за собой трудности в правоприменении, а также усложняет деятельность субъектов законодательной инициативы, которая направлена изложение точного и корректного основного законодательного акта.

Еще одной проблемой российского законодательства является внесение временных норм в постоянно действующие акты, несмотря на то, что п. 58 Рекомендаций считает это недопустимым. Очевидно, что такие нормы по истечении определенного срока будут признаны утратившими силу, тогда не будут действовать ни старая, ни новая норма. Это затрудняет дальнейшее внесение изменений, а также нарушает целостность правового акта. Полагаем, при необходимости урегулировать правоотношения на определенный срок, стоит принимать отдельный законодательный акт, который будет носить временный характер.

Так же недопустимо внесение изменений в обобщённой форме, то есть, даже если заменяется одно слово на другое по тексту всего правового акта, необходимо прописать каждый случай отдельно с указанием точного местоположения данного слова. Это связано с тем, что изменяемая часть НПА (слово) может употребляться в разных смысловых значениях, а также в разных числах и падежах.

Рекомендации уделяют внимание и признанию актов утратившими силу - указываются виды законодательных актов, которые могут признаваться утратившими силу, правила составления перечней таких актов. Почти во всех пунктах акцентируется внимание на том, что при признании того или иного акта (или структурной единицы) утратившим силу необходимо одновременно признавать утратившими силу акты, которые вносили изменения в основной акт, причем в виде отдельных позиций. Это значит, что такая формулировка, как «признать Земельный кодекс РФ и все законы, вносившие в него изменения, утратившими силу» недопустима - следует прописывать каждый законодательный акт (или структурную единицу) отдельно. Бывают такие случаи, когда одним правовым актом вносятся изменения не только в один определённый закон, а в несколько. Кроме того, такими последовательными действиями упорядочивается и «расчищается» от недействующих актов законодательство и правовое поле в целом.

Интересно отметить, что законодатель разграничивает понятия «исключить», «отменить» и «признать утратившим силу». Так, отменяется законодательный акт, который еще не вступил в силу, но необходимость в нём отпала. Вместе с тем, если речь идёт о структурной единице, используется термин «исключить», однако, полагаем, следует применять термин «отменить» в обоих случаях во избежание путаницы.

Не следует упускать из виду того, что данные рекомендации, несмотря на их качественную проработку, во-первых, относятся только к законопроектам и, соответственно, отражают их специфику, и, во-вторых, составлены исходя из конкретных трудностей и ошибок, которые возникали во время подготовки законопроектов. Но вместе с тем, практически к каждому пункту, к каждому положению приводится пример, который вносит ясность, о чем говорит законодатель, и как это всё должно выглядеть.

Итак, мы наблюдаем в методических рекомендациях структурные, реквизитные и в некотором роде содержательные правила юридической техники. Совсем не затрагивает законодатель языковые требования.

Необходимо заметить, что на данный момент ещё остаётся массив нормативных правовых актов, которые не соответствуют данным рекомендациям, так как были приняты до их создания. И такое положение будет сохраняться до тех пор, пока не будут признаны утратившими силу все не соответствующие изложенным правилам акты.

Подводя итог, можно констатировать, что на данный момент на федеральном уровне формально не регламентированы правила правотворческой техники и подготовки системы нормативных правовых актов в целом.

В связи с этим, необходимо принять федеральный закон «О нормативных правовых актах», который сможет упорядочить уже существующую систему НПА федерального уровня, гарантировать соблюдение требований к их структуре, содержанию и форме, а также повысить качество и эффективность создаваемых правовых норм. Издание данного закона будет содействовать развитию как правотворчества, так и правоприменения.

2.2 Требования правотворческой техники на региональном уровне

Субъекты РФ решают проблемы несовершенства результатов правотворчества с помощью принятия законов в сфере нормативных правовых актов.

Для того чтобы проанализировать региональное законодательство и посмотреть, эффективно ли оно справляется с подготовкой нормативных правовых актов, была собрана статистика законов субъектов РФ, которые регулируют правила подготовки нормативных правовых актов на региональном уровне. На сегодняшний день в 60% субъектов (51 субъект) принят закон в сфере подготовки нормативных правовых актов (большая часть законов так и называются - «О нормативных правовых актах», некоторые законы охватывают полностью все правовые акты, которые принимаются в субъекте, то есть как нормативные, так и ненормативные (например, законы Тамбовской области, Ярославской области), часть - акцентирует внимание на правовых актах органов государственной власти (например, закон Республики Саха, закон Калужской области). Однако, не все эти законы регламентируют юридико-техническое оформление НПА. 45 законов содержат те или иные положения, которые по своей сущности относятся к юридической технике (чаще всего, это реквизитные правила, а также содержательные и структурные).

Но называют вещи своими именами ещё меньше субъектов - речь идёт о том, что понятие юридической техники используется 33 субъектами в своих законах. Это свидетельствует о том, что несмотря на применение юридико-технических правил, не все субъекты осознают значимость данного института. Даже одно упоминание правил юридической техники по тексту закона уже заставляет задуматься о её роли. Это действительно так, потому что такие нормы указывают на соблюдение правил юридической техники как на принцип осуществления правотворческой деятельности (например, законы Кабардино-Балкарской Республики, Алтайского края, Ямало-Ненецкого автономного округа).

Наконец, только 20 законов имеют отдельную главу (в редких случаях - статью), посвященную правилам юридической (нормотворческой, законодательной) техники и конкретизирующую их. Кроме того, нельзя не отметить Орловскую область, закон которой выносит правила юридико-технического оформления проектов нормативных правовых актов в отдельное приложение. Однако, несмотря на такой показательный шаг, данные правила тождественны методическим рекомендациям Аппарата ГД ФС РФ, которые мы разбирали ранее. Еще один закон закрепляет правила юридико-технического оформления проектов законов в отдельном приложении - это закон Новосибирской области, но в нём присутствует и глава, посвящённая общим правилам юридической техники, применяемым при подготовке нормативных правовых актов.

Обращаясь к понятию юридической техники в интерпретации субъектов, наблюдаем наличие определения только в 10 законах, но при этом, они все разные.

Итак, самая простая и лаконичная дефиниция содержится в законе Кабардино-Балкарской Республики. Согласно п. 14 ст. 3, юридическая техника - система правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации правовых актов. Практически так же трактует юридическую технику А.Ф. Черданцев [Черданцев, 1999, с. 366]. Отразим ещё один подход к интерпретации правил юридической техники. В соответствии со ст. 2 Закона Карачаево-Черкесской Республики о НПА КЧР, правила юридической техники - сложившиеся на практике общепринятые требования к тексту нормативного правового акта, приёмы и способы его подготовки, обеспечивающие максимально полное, простое и точное соответствие новых правовых предписаний воле правотворческих органов.

Конечно, все законы имеют что-то общее - это базовый состав юридической техники - чаще всего встречаются средства и приёмы или способы и приёмы. Далее часть законов обращают внимание на источник формирования юридико-технических правил. Законы Карачаево-Черкесской Республики и Оренбургской области настаивают на общепринятых, сложившихся на практике и даже теоретически осмысленных правилах, в то время, как Забайкальский край и Иркутская область устанавливают эти правила непосредственно самим Законом о правотворчестве и иными НПА. Затем посмотрим, для чего законодатели предлагают использовать эти средства и приёмы. Во всех определениях так или иначе фигурирует подготовка проектов или самих НПА. Некоторые законы раскрывают понятие подготовки, и чаще всего речь идёт об изложении юридического содержания правового акта и его структуры (Кодекс Чукотского автономного округа, Закон Курганской области), Закон Иркутской области сюда же включает и текст НПА, а Закон Забайкальского края - внешнее оформление. Вместе с тем, в нескольких определениях есть отсылка к тому, что должны обеспечивать правила юридической техники - это дефиниция Закона КЧР (см. правовую норму выше) и Кодекса ЧАО, в которой указывается на четкость, ясность, определённость текста НПА и его внутреннюю логику.

Ниже мы предлагаем рассмотреть правовые положения о требованиях юридической техники нескольких законов субъектов.

Для сравнительной характеристики были выбраны четыре субъекта с разным конституционно-правовым статусом, разным географическим расположением и разным временем принятия соответствующего закона, которые регулируют правила подготовки нормативно-правовых актов на региональном уровне (Приложение 1). Во-первых, стоит отметить, что несмотря на то, что законодатель уделяет внимание подготовке нормативных правовых актов (так как принят соответствующий закон), понятие юридической (или хотя бы законодательной) техники присутствует только в двух из рассмотренных законах. Так, в законе Забайкальского края изначально даётся исчерпывающая дефиниция и самой юридической техники, и правил юридической техники, что несомненно повышает значимость данного элемента правовой системы для правотворца. Как было сказано выше, требования юридической техники способствуют разработке правового акта как внешне, так и внутренне - именно эти правила и содержат рассматриваемые «законы о законах». Однако говорить о последовательной системе не представляется возможным. Если закон НАО начинает свои нормы с общих требований, предъявляемых к НПА, то в остальных законах на первый план выходят разные правила: реквизитные (Забайкальский край), языковые (Дагестан), структурные (Свердловская область). Остановимся на структуре самого НПА - два закона (НАО и Свердловской области) одинаково выделяют содержательную часть и реквизиты. Тем не менее, свердловский законодатель, используя следующую формулировку: «Текст правового акта состоит из содержательной части и реквизитов», уже нарушает правила юридической техники, так как допускает двусмысленность (происходит подмена понятий - текст правового акта как весь документ и текст, содержащий сами нормы) - реквизиты - это не текст.

Реквизиты несомненно регулируются всеми законами, так как это неотъемлемая часть НПА. Однако их состав имеет свои особенности. Так, например, в Республике Дагестан НПА не содержит изображения герба, наименования органа, принявшего (издавшего) акт (гриф принятия), места принятия (в отличие от остальных). Кроме того, законы Дагестана и НАО не имеют буквенного индекса. Эти же субъекты используют одни реквизиты для всех НПА в то время, как забайкальский законодатель выделяет отдельно реквизиты закона края и иных НПА, а закон Свердловской области регулирует отдельно реквизиты пяти видов НПА. Стоит отметить, что в реквизитах НАО присутствует печать (в отличие от остальных).

...