Рассмотрев внешние требования, обратимся к внутренним. Содержательная часть НПА в законах НАО и Свердловской области трактуется как выраженное в письменном виде языковое, знаковое, графическое, словесно-терминологическое закрепление содержащихся в нем норм права или индивидуальных предписаний, а также иных положений, в том числе разъясняющих цели и мотивы его принятия. Что касается структурных элементов, то здесь всё не так однозначно. Например, согласно закону Свердловской области, к структурным элементам содержательной части относится наименование, однако очевидно, что это реквизит. Все законодатели говорят о том, что в тексте нормативного правового акта может присутствовать преамбула, но не во всех случаях она является структурным элементом. К делению текста все законы подходят примерно в одном ключе и используют набор разделов, глав, статей, пунктов, абзацев и т.д. Характерной особенностью, присущей всем законам, является использования статей в НПА более высокой юридической силы (Конституции, Уставы, законы субъектов) и пунктов в остальных правовых актах.

Одно из важнейших требований юридической техники, которое обеспечивает понятность и качественность изложения правовой нормы - это язык. В первую очередь, все законы регламентируют изложение правовых норм на русском языке - государственном языке РФ. В Республике Дагестан НПА принимаются на русском языке и могут быть изложены на языках народов Дагестана. Во всех законах, кроме Дагестана, регламентируется использование в правовых актах новых иностранных терминов и выражений, если в русском языке отсутствуют имеющие тот же смысл термины и выражения, или терминов иностранного происхождения, ставших в русском языке общеупотребительными. Эти же законы подчеркивают, что слова и выражения в правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве. В соответствии с законами Забайкальского края и Республики Дагестан, в нормативных правовых актах не допускается употребление устаревших слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор. Забайкальский законодатель также акцентирует внимание на том, что НПА излагается точным и лаконичным языком, исключающим двусмысленные толкования, декларации, повторы, при этом следует соблюдать логическую последовательность изложения. Стоит отметить, что только закон НАО не допускает обозначение в нормативных правовых актах разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в правовом акте.

Итак, проанализировав региональное законодательство, приходим к следующим выводам. Распространенное мнение о том, что законы субъектов пишутся «по одному шаблону» отчасти правдиво - многие нормы повторяются из раза в раз, хотя некоторые законодатели привносят и свои правки. Однако можно заметить, что все законы разнятся и имеют свое мнение на счет того или иного требования. Кроме того, имеющаяся двусмысленность в понятиях текста правового акта как документа в целом и как содержательной части приводит и к дальнейшим трудностям в толковании.

В Пермском крае подобный закон отсутствует, в связи с чем возникает необходимость в его принятии.

Пермский край граничит с пятью субъектами, в трёх из которых принят закон о нормативных правовых актах (Свердловская область, Башкортостан, Кировская область). Закон Свердловской области был рассмотрен выше и представляется хорошим прототипом. Закон Башкортостана содержит только нормы о реквизитах. Закон Кировской области содержит нормы о содержании и оформлении правовых актов, а также языковые правила.

С учетом вышеприведенных данных был составлен законопроект «О нормативных правовых актах» для Пермского края в части правил юридической техники (Приложение 2).

В юридической литературе часто высказывается мнение, что региональный законодатель использует традиционную юридическую технику, применяемую при разработке нормативных положений государства в то время, как на уровне субъекта общие закономерности юридической техники проявляются иначе [Чернявский, 2016, с. 15].

Принимая во внимание накопленный опыт законотворчества, А.Г. Чернявский формулирует три закономерности развития юридической техники.

1) Потребность в быстром и своевременном реагировании на динамично изменяющиеся условия общественной жизни в интересах своевременного и качественного создания нормативных стандартов поведения всех субъектов права. Для этого необходимы:

- новая технология нормотворчества, при которой ускоряется обмен информацией между законодателем и правоприменителями (создание единой сети персональных компьютеров, подключение к сети Интернет);

- оперативные и согласованные действия разных ветвей и уровней власти с момента законодательной инициативы до исполнения;

- как взаимная увязка регионального законодательства с федеральным, так и наоборот - повышение роли регионального законодательства в трансформации федерального;

- организация экономико-правовых экспериментов на местах, с привлечением общественности;

- подготовка специалистов, компетентных в области правотворчества [Там же, с. 16].

2) Рост сложности и расширение многообразия правоотношений в критические этапы жизни общества требует создания не "чисто" отраслевых, а сложных, мультикомплексных законов. Для этого требуется:

- вовлечение в процесс правотворчества помимо специалистов-юристов специалистов, компетентных в отраслевых тонкостях объекта правового регулирования, а также специалистов-системщиков, которые смогут соединить и согласовать единую концепцию закона;

- совместная интерактивная работа всех заинтересованных субъектов (инициативной группы, разработчиков, отраслевых специалистов-экспертов, юристов, лингвистов и др.) на каждой стадии правотворчества [Там же, с. 17].

3) Переход от эмпирических знаний в юриспруденции к разработке методов моделирования жизнедеятельности региона в системе «государство - регион - субъект Федерации - муниципальное образование» [Там же, с. 18].

Для решения проблем, возникающих из-за юридико-технических дефектов нормативных правовых актов необходимо принять Федеральный закон “О правилах юридической техники федеральных, региональных и муниципальных правовых актов”. В данном законе следует предусмотреть возможность признания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации недействующими при условии несоблюдения правил юридической техники. Вместе с тем, нужно восполнить отсутствующие нормы (законы о законах) в субъектах РФ, так как каждый субъект имеет свои аутентичные стратегии развития. Представляется целесообразным создать в субъектах Российской Федерации региональные научно-исследовательские институты законодательства для исследования проблемы “субъектного” правотворчества и правоприменения, а также предлагать региональному законодателю возможные пути их решения.



Глава 3. Контрольные механизмы юридической техники

3.1 Правовой мониторинг законодательства

Правотворчество - многостадийный и всеобъемлющий процесс создания права, в котором задействовано огромное количество уполномоченных субъектов. Для того чтобы оно осуществлялось эффективно и приносило качественные результаты, необходима комплексная систематическая деятельность по «наблюдению, анализу, оценке качества юридических норм» и их применения, чем и является правовой мониторинг [Черногор, 2010, с. 32].

Правовой мониторинг призван обеспечить эффективное действие всего цикла правового регулирования - с момента законодательной инициативы до обнаружения дефектов и проблем в правоприменении и разработки путей совершенствования.

Для того чтобы достичь вышеуказанной цели правовой мониторинг ставит перед собой следующие задачи:

- выявить недостатки правового регулирования и оценить эффективность действующих норм в целях систематизации и совершенствования законодательства;

- создать условия для упорядочения и взаимодействия федерального и регионального законодательства;

- определить тенденции развития общественных отношений и их потребности в правовом регулировании;

- установить возможность и необходимость учёта опыта правового регулирования в иностранных государствах [Черногор, Залоило, 2018].

Правовой мониторинг выполняет следующие функции [Власенко, 2013].

В первую очередь, осуществляется наблюдение, которое предшествует этапу непосредственной разработки проектов НПА. Наблюдение позволяет провести комплексный анализ не только правовых, но и связанных с ним социальных, экономических, политических явлений и впоследствии сделать прогноз. Следует заметить, что круг субъектов, которые способны осуществлять наблюдение, достаточно обширен - начиная с государственных служащих и заканчивая учёными и корпоративными юристами. Так, М.М. Магдилов и М.А. Кадиева подчеркивают, что «на уровне законодательства нет четкого распределения сферы деятельности каждого из них», поэтому необходимо «четкое определение перечня органов, обладающих полномочиями проведения мониторинга, и пределов их полномочий» [Магдилов, Кадиева, 2017, с. 124].

Далее следует функция контроля над НПА и их проектами. На этой стадии могут быть обнаружены нарушения процедуры принятия НПА или его противоречие вышестоящим правовым актам (например, Конституции или международным стандартам). Подобные факты обязательно повлекут за собой правовое реагирование.

Следующая функция - информационная. Во время реализации правового мониторинга собирается и анализируется огромный массив информации: о подготовке, разработке, обсуждении НПА, об их экспертизе, о принятии и вступлении в силу, наконец, о правоприменении и правореализации. Такая информация всегда будет востребована и может понадобиться в любой момент, чтобы принять то или иное решение, поэтому необходимо вести базы данных, которые обеспечат доступ каждому специалисту, участвующему в процессе правотворчества и правового мониторинга в том числе.

Еще одна самостоятельная функция - аналитическая. Анализ и оценка объекта наблюдения способствуют формированию общего представления о нём путём детального исследования, изучения особенностей и свойств правоотношений. Именно анализ и оценка НПА и их проектов делает возможным выявление пробелов и коллизий как внутри одного правового акта, так и в разных НПА. Кроме того, с помощью анализа и оценки выявляются дефекты содержания нормативных правовых актов. М.А. Соколова выделяет четыре группы дефектов содержания:

«- лингвистические дефекты;

- логические дефекты;

- дефекты фактов;

- фактические дефекты» [Соколова, 2016]. Лингвистические дефекты обычно выявляются в рамках лингвистической экспертизы, о чем пойдёт речь позже. Логические дефекты заключаются в нарушении требований и законов логики и чаще всего незаметны на первый взгляд. В качестве примера М.А. Соколова указывает на отсутствие единой цели при создании правового акта. На практике большинство актов, в первую очередь, обосновывают свою значимость, хотя должны непосредственно регулировать ту или иную сферу общественных отношений. Дефекты фактов связаны с содержанием самого юридического факта и более распространены в ненормативных документах. Неумышленный дефект в содержании нормативного правового акта является фактической ошибкой и чаще всего встречается в актах правотворчества. К этой группе могут быть отнесены неточности в реквизитах, названиях и наименованиях (например, органов государственной власти), отсылка к недействующим или ненадлежащим нормам.

Последняя, но не менее важная функция правового мониторинга - планирование правотворческой деятельности. Данная деятельность способствует эффективному взаимодействию самих субъектов нормотворчества, позволяет избежать разобщенности и стихийности их действий, а также оптимизирует правотворческий процесс.

Вышеуказанные функции обязательно должны быть закреплены нормативно.

Говоря о нормативной регламентации, стоит обратить внимание, что мониторинг правоприменения находит своё отражение как в федеральном (Указ Президента РФ "О мониторинге правоприменения в РФ"), так и в региональном (законы субъектов о мониторинге правоприменения НПА) законодательстве.

Минюст РФ ежегодно готовит план проведения мониторинга, который проводится с учётом методики, утверждённой Правительством РФ. Методика устанавливает множество показателей, по которым собирается, анализируется и оценивается информация, - в том числе такой показатель, как наличие ошибок юридико-технического характера в НПА.

В формировании научных основ правового мониторинга большая заслуга принадлежит научной школе Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, сотрудниками которого была разработана концепция правового мониторинга, подготовлена методика его организации и проведения [Аналитический доклад…, 2006], на которую ориентировались субъекты РФ, где изначально и оформилось правовое регулирование правового мониторинга. Во многих субъектах РФ были приняты законы о мониторинге нормативных правовых актов.

В основу упомянутой концепции положено понимание правового мониторинга как функции органов государственной власти. Ее авторы определяют правовой мониторинг как систему информационных наблюдений, позволяющую анализировать и оценивать:

1) результаты правотворческой деятельности, прежде всего законотворческой;

2) качество нормативных правовых актов;

3) эффективность практической реализации нормативных правовых актов [Горохов и др., 2007, с. 30].

Такое понимание правового мониторинга позволило авторам концепции относить к числу его объектов не только действующие законодательные акты и практику их применения, но и законотворческую, а также иную правотворческую деятельность.

Такого же мнения придерживается и Е.Н. Никифорова, настаивая, что «у правового мониторинга должен быть официальный статус одного из видов государственной деятельности, функции органов власти» [Никифорова, 2013, с. 164].

Заслуживает внимания предложение об организации ведения "полноценного" мониторинга, анализа и прогнозирования социально-экономической и политической ситуации в субъектах РФ с разработкой системы обоснованных показателей, необходимых для принятия управленческих решений на федеральном и региональном уровне. Мониторинг может быть достаточно эффективно использован и для обеспечения соответствия законодательства регионов Конституции РФ и федеральным законам. При этом важно учитывать положительный опыт в правовом регулировании, накопленный как Федерацией, так и ее субъектами [Власенко, 2013].

При выработке новых методик проведения экспертно-аналитической деятельности (сравнительного анализа) важно использование зарубежного опыта организации этой работы, учитывая, что в некоторых зарубежных странах этот институт действует достаточно давно и успешно. Например, велико ее значение в работе Конгресса - высшего законодательного органа США. Практически любое решение по тому или иному законодательному предложению подвергается здесь тщательному исследованию с участием развитой системы информационно-аналитических органов, привлекающих при необходимости ведущих экспертов. Во Франции ни один законопроект не может быть принят без заключения Государственного совета, в составе которого около трехсот видных юристов. Аналогичный орган, призванный следить за юридической отработкой законодательных актов, действует в Нидерландах. Изучение этой практики дает возможность более полно учесть зарубежный опыт, достижения мировой науки, новые тенденции в развитии законодательства [Там же].

Из сказанного следует, что мониторинг должен осуществляться до правового регулирования, в процессе создания норм права и после их принятия, то есть мониторинговая деятельность, включающая в себя организационную, аналитическую и другие функции правовой работы, должна "красной нитью" пронизывать все этапы нормотворческого процесса. Только в этом случае можно ожидать повышения эффективности правового регулирования отношений в социуме [Там же].

Подытоживая, можно сказать, что правовой мониторинг играет значимую роль не только в правотворческом процессе, но и в механизме обратной связи. Полагаем целесообразным создание отдельного органа государственной власти, который будет осуществлять только мониторинг законодательства. Да, возможно, такая мера выглядит радикальной, но это обеспечит, во-первых, более полный и объективный анализ законодательства, и, во-вторых, сделает возможным своевременное устранение пробелов и коллизий. Кроме того, таким образом возможно сократить расходы бюджета на проведение правового мониторинга.

Для того чтобы модернизировать процесс оперативного мониторинга и сделать его более эффективным механизмом обратной связи, необходимо использовать современные информационные технологии. Например, постоянное информирование населения о состоянии законодательства, размещение в сети Интернет доступных комментариев к законам в бесплатном доступе. Представляется возможным взаимодействие баз данных федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов с базами мониторинга законодательства, а также с правовыми системами, такими, как «КонсультантПлюс» или «Гарант».

Осуществление правового мониторинга с помощью информационных технологий позволит диалогу власти и общественности выйти на новый уровень и привлечь гражданское общество к решению важнейших общественных проблем.



3.2 Экспертиза проектов нормативных правовых актов

Эффективность правотворческого процесса зависит от многих факторов, и экспертная оценка является важнейшим инструментом, который способствует качественной подготовке нормативных правовых актов. Кроме того, экспертиза содействует созданию упорядоченной системы издаваемых актов, их научной обоснованности, облегчает выявление потенциальных негативных последствий как юридического, так и отраслевого характера, которые могут быть вызваны правореализацией.

На сегодняшний день, активное взаимодействие с экспертами, учёт их мнения во многом определяет качество принимаемых актов - развитие не стоит на месте, и всё новые сферы общественных отношений требуют правового регулирования и, вместе с тем, корректного перевода на юридический язык.

Анализ проекта нормативного акта должен отвечать требованиям полноты и всесторонности, что позволяет обеспечить взвешенную оценку проекта, обоснованность формулируемых выводов. Экспертный анализ предполагает исследование его текста с целью уяснения существа регулируемых им вопросов, а также выявления вопросов, которые могут возникнуть на практике в связи с принятием подготавливаемого акта (в какой степени проект способствует их решению). В результате анализа эксперт, опираясь на свои знания, необходимые для разрешения специальных вопросов, возникающих в процессе экспертизы, и на свой опыт, должен оценить представленный проект с точки зрения: «наличия в нем достоинств и недостатков; обоснованности социальной значимости принимаемых решений; связей проекта с другими, задействованными уже правовыми механизмами с учетом экономического, социального, политического, управленческого и других аспектов» [Власенко, 2013].

Для получения более полных и качественных результатов экспертизы требуется обеспечить доступ экспертов к информации, значимой для оценки проекта. В этом смысле они должны иметь возможность знакомиться с материалами и документами, связанными с подготовкой проекта (в том числе с отзывами и заключениями, полученными в ходе его согласования и обсуждения); пользоваться базами данных по законодательству Федерального информационного центра; получать дополнительные материалы и документы для всесторонней и объективной оценки соответствующего проекта.

Экспертиза проектов нормативных правовых актов включает в себя юридическую их оценку (правовая экспертиза) и оценку с точки зрения профильной направленности (специализированная экспертиза).

Правовая экспертиза заключается в оценке проекта на соответствие правовым принципам и категориям, действующему законодательству; на обоснованность выбора формы акта, правильность применения необходимых правил юридической техники, на соответствие достижениям юридической доктрины и практики. Целью правовой экспертизы является соотнесение проекта НПА с действующими нормативными правовыми актами для упорядочения и согласования общей системы правовых актов. Во время правовой экспертизы могут быть выявлены потенциальные противоречия или коллизии в тексте НПА.

Экспертная оценка проектов и действующих нормативных правовых актов актуализируется в том числе и необходимостью решения задач противодействия коррупции.

Проблема коррупции и соответственно выстраивание стратегии ее преодоления, минимизации условий и факторов, ее воспроизводящих, предстает крупной социально-правовой задачей, стоящей перед федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, хотя и не входящих в систему органов государственной власти, но также активно участвующих в противодействии коррупции.

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по-разному воспринимается законодателями - как разновидность специализированной экспертизы, так и как часть (этап) правовой экспертизы, проводимой уполномоченными органами государственной власти.

Впервые на уровне федерального закона положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов были закреплены статьей 6 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которой антикоррупционная экспертиза выступает одной из шести мер по предупреждению (профилактике) коррупции. В соответствии с пунктом 3 статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ действие института антикоррупционной экспертизы распространяется как на федеральные нормативные правовые акты, так и на законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты. На современном этапе развития антикоррупционного законодательства в сфере организации и проведения экспертной работы во всех исполнительных органах государственной власти процедура проведения антикоррупционной экспертизы урегулирована ведомственными методиками.

Методической основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (и их проектов) всеми субъектами (органы прокуратуры РФ, Минюст России и его территориальные органы, органы исполнительной власти субъекта РФ, представительные (законодательные) органы субъекта РФ, организации, независимые эксперты) является принятая Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее -- Методика) [Постановление Правительства РФ № 96]. Согласно указанной Методике, антикоррупционной экспертизе необходимо подвергать каждую норму нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта, с чем сложно не согласиться.

На современном этапе развития антикоррупционного законодательства во всех субъектах РФ сформирована региональная нормативная база, обеспечивающая проведение антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта правотворческими органами, установлен перечень актов, подлежащих экспертной оценке, субъектный состав, порядок проведения, инструментарий экспертизы, что представляется крайне актуальным, практически важным и, по существу, во многом обусловливает качество проведения процедуры.

Вместе с тем, несмотря на достаточно высокий уровень проработанности процедуры антикоррупционной экспертизы на законодательном уровне, практика работы территориальных органов Минюста России показывает, что необходима дальнейшая работа по совершенствованию данного вида экспертной деятельности на региональном и (особенно) на муниципальных уровнях.

По итогам работы в 2018 г. из 216135 рассмотренных документов в 1924 (0.9% от общего количества) выявлено 3299 коррупциогенных факторов, в том числе в 1258 НПА субъектов РФ выявлено 2213 коррупциогенных фактора, в 387 проектах НПА субъектов РФ выявлено 676 коррупциогенных факторов, в 29 уставах муниципальных образований выявлено 50 коррупциогенных факторов, в 14 проектах уставов муниципальных образований выявлено 49 коррупциогенных факторов, в 144 муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено 192 коррупциогенных фактора - 192, в 92 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований выявлено 119 коррупциогенных факторов.

В 2018 г. устранено 1949 выявленных коррупциогенных факторов в 1170 документах (60.8% от общего количества документов, содержащих коррупциогенные факторы), в том числе в 778 нормативных правовых актах субъектов РФ, в 265 проектах нормативных правовых актов субъектов РФ, в 14 уставах муниципальных образований, в 8 проектах уставов муниципальных образований, в 61 муниципальном правовом акте о внесении изменений в уставы муниципальных образований, в 44 проектах муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований [Официальный сайт Минюста России].

Как показывает практика, в настоящее время основной проблемой, связанной с проведением антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (их проектов), является проблема недостаточного методического обеспечения процедуры проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ самими правотворческими органами. Совершенно очевидна необходимость эффективного обеспечения правотворческих органов субъектов РФ (и муниципальных образований) методическими материалами, научными разработками - всем арсеналом современного юридического инструментария.

Второй немаловажной проблемой реализации данного вида экспертного анализа законодательства является низкая активность института общественной независимой экспертизы. Закрепление Федеральным законом № 172-ФЗ института независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов должно, по замыслу законодателя, существенным образом способствовать активному вовлечению институтов гражданского общества в процесс противодействия коррупциогенным проявлениям в законодательстве. Вместе с тем независимая экспертиза, проводимая аккредитованными в установленном порядке юридическими и физическими лицами, проводится в инициативном порядке, то есть по желанию самих экспертов [Ростова, 2016, с. 28-29].

Содержание специализированной экспертизы состоит в анализе конкретной проблемы, составляющей предмет будущего закона - экономической, финансовой, научно-технической, экологической, социальной и пр. Близкой по характеру к специализированной, но обладающей определенной спецификой, является лингвистическая экспертиза. Она сводится к оценке соответствия текста представленного проекта нормам современного русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей правовых текстов.

Согласно ч. 7 ст. 121 Регламента ГД ФС РФ, лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка НПА и даче рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических и терминологических ошибок.

Кроме того, Аппаратом ГД ФС РФ разработаны Методические рекомендации по лингвистической экспертизе законопроектов, которые устанавливают в дополнение к Регламенту следующие обязанности экспертов-лингвистов:

- выявление разнобоя в терминологии;

- соотнесение терминов законопроекта с терминами, применяемыми в законодательстве;

- устранение логических, технических ошибок;

- уточнение формулировок и др.

Обязательными являются действия лингвиста на четырех уровнях языковых средств: слово, словосочетание, предложение, структурный элемент законопроекта. При этом, слова и словосочетания оцениваются с точки зрения терминологии, а предложения и структурные единицы - с точки зрения определённости правовых норм.

Технологически процедура лингвистической экспертизы выглядит следующим образом: во-первых, анализ и оценка текста законопроекта на соответствие русского языка согласно ч. 7 ст. 121 Регламента и дача рекомендаций, затем повторные анализ и оценка с учетом внесенных рекомендаций. Во-вторых, сверка исправленного текста законопроекта двумя лингвистами. В-третьих, вычитка подготовленного ответственным комитетом к рассмотрению в третьем чтении законопроекта поочередно двумя лингвистами. Наконец, контрольное чтение ответственным лингвистом текста законопроекта перед его визированием в Правовом управлении. Важно отметить, что вся редакторская правка по тексту, даже грамматическая, чисто технического характера, носит лишь рекомендательный характер. От ее объективности, мотивированности, от умения лингвиста четко аргументировать свои предложения и формулировать вопросы во многом зависит, насколько она будет учтена субъектами права законодательной инициативы, ответственными комитетами, разработчиками законопроектов. [Метод. рекомендации по лингв. экспертизе, 2013].

В качестве принципиальных положений, которые обосновывают осуществление экспертизы, можно назвать следующие: соблюдение законности; профессионализм субъектов, выполняющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии конкретных решений и, наконец, требование от эксперта полноты анализа законопроекта и обоснованности сделанных им выводов.



Заключение

Юридическая техника является многоаспектным и многоуровневым понятием, имеющим динамичное содержание, которое зависит во многом от угла зрения на ту или иную проблему права.

Юридическая техника опосредует все виды юридической деятельности, представляя собой комплекс требований, средств и приёмов, сопровождающих правовое решение на всех этапах его «жизни», начиная с идеи и подготовки и заканчивая толкованием и интерпретацией, поэтому заслуживает большего внимания как в доктрине, так и в законодательстве.

Сохраняя свои функциональные свойства, юридическая техника может добиваться своей целевой направленности только в тесном контакте с адекватной юридической технологией в соответствующих формах правовой деятельности и при непременной опоре на стратегию и тактику правовой политики, проводимой на данном этапе развития общества и государства. Таким образом, есть все основания рассматривать юридическую технику и юридические технологии в качестве двух сторон единых процессов по принятию, применению, толкованию многочисленных нормативных правовых актов.

Многообразие классификаций юридической техники вытекает из её всеобъемлющей сущности. Самым устойчивым является деление по видам юридической деятельности, центральное место в котором занимает правотворческая техника. С помощью именно этого вида юридической техники создаются правовые регуляторы общества.

Юридическая техника в правотворчестве включает в себя методики работы над текстами правовых актов, приёмы наиболее совершенного словесно-документального изложения мысли компетентных субъектов в статьях нормативно-правовых актов, выбор надлежащей структуры каждого из них, терминологии и языка, способы оформления изменений, дополнений, полной или частичной отмены НПА, а также перечень реквизитов. Юридическая техника обеспечивает ясность понимания законодательства, его доступность и удобство в использовании.

На федеральном уровне формально не регламентированы правила правотворческой техники и подготовки системы нормативных правовых актов в целом.

В связи с этим, необходимо принять федеральный закон «О нормативных правовых актах», который сможет упорядочить уже существующую систему НПА федерального уровня, гарантировать соблюдение требований к их структуре, содержанию и форме, а также повысить качество и эффективность создаваемых правовых норм. Издание данного закона будет содействовать развитию как правотворчества, так и правоприменения. Кроме того, закон о НПА позволит сформировать единую систему законодательства, что будет содействовать укреплению законности.

Субъекты РФ лучше справляются с проблемами юридических актов, чем федеральный законодатель, но в то же время имеют свои пробелы и недостатки. Имеющиеся законы субъектов в области правотворчества носят фрагментарный характер, большая часть из них построена по одному шаблону, но есть и удачные кейсы, которые можно использовать для дальнейшего развития регионального и федерального законодательства.

Для решения проблем, возникающих из-за юридико-технических дефектов нормативных правовых актов необходимо принять Федеральный закон “О правилах юридической техники федеральных, региональных и муниципальных правовых актов”. В данном законе следует предусмотреть возможность признания нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации недействующими при условии несоблюдения правил юридической техники. Вместе с тем, нужно восполнить отсутствующие нормы (законы о законах) в субъектах РФ, так как каждый субъект имеет свои аутентичные стратегии развития.

На данный момент существует адекватная система контрольных механизмов, которые способны сдерживать принятие некачественных правовых актов, но она малоактивна. Необходимо закрепить за конкретными компетентными субъектами не только полномочия, но и обязательства по контролю правотворческого процесса.

Правовой мониторинг играет значимую роль не только в правотворческом процессе, но и в механизме обратной связи. В связи с этим, целесообразно создать отдельный государственный орган, который будет полномочен осуществлять мониторинг законодательства.



Список использованной литературы

Нормативные правовые акты

1. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (ред. от 18.07.2015) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») // Собрание законодательства. 2010. № 10. Ст. 1084.

2. Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" (в ред. от 01.06.2017) // [Электронный ресурс]. -- Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». (Дата обращения: 22.12.2018)

3. Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" (в ред. от 22.12.2017) // [Электронный ресурс]. -- Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». (Дата обращения: 22.12.2018)

4. Закон Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 г. N 673-ОЗ "О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа" (в ред. от 27.06.2017) // [Электронный ресурс]. -- Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». (Дата обращения: 22.12.2018)

5. Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. N 321-ЗЗК "О нормативных правовых актах Забайкальского края" (в ред. от 12.10.2016) // [Электронный ресурс]. -- Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». (Дата обращения: 22.12.2018)

Специальная литература

6. Аналитический доклад "Правовой мониторинг: концепция и механизм проведения" (подготовлен сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации). М., 2006.

7. Баранов, В. М. Юридическая техника: обзор материалов научно-методического семинара / В. М. Баранов // Юрист. 2000. № 1. С. 59-76.

8. Болдырев С. Н. Юридическая техника и судебная власть: концептуальный анализ: монография М.: Вузовская книга, 2010. - 121 с.

9. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1988.

10. Горохов Д.Б., Спектор Е.И., Глазкова М.Е. Правовой мониторинг: концепция и организация // Журнал российского права. 2007. N 5. С. 25-38.

11. Давыдова М.Л. Теоретические и методологические проблемы понятия и состава юридической техники: диссертация ... доктора юридических наук: 12.00.01 / Давыдова М.Л.; [Место защиты: Волгогр. гос. ун-т].- Волгоград, 2010.- 408 с.

12. Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. №8. 2005. С. 90-95.

13. Деревнин А.А. О понятии юридической техники // Академический юридический журнал. Иркутск. 2001. № 3 (5).

14. Довгоборец Ю.А. "Закон о законах" 2.0: получится ли во второй раз? [Электронный ресурс] // Законодательство. 2015. №4. Доступ из СПС «Гарант».

15. Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: в 2 т. Ярославль. 2005. - 547 с.

16. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1989. - 218 c.

17. Кашанина Т. В. Юридическая техника / Т. В. Кашанина. М.: Эксмо, 2007. - 510 с.

18. Кичигин Н.В., Егорова Н.Е., Иванюк О.А. Третья Международная школа-практикум молодых ученых и специалистов по юриспруденции на тему «Эффективность законодательства и современные юридические технологии» // Журнал российского права. 2011. № 5. С. 13-29.

19. Колесник И.В. Юридическая техника и юридическая технология в современной российской правовой науке // Наука. Мысль. №3. 2016. С. 45-63.

20. Костенко М.А., Малько А.В. Место и роль юридических технологий в правотворческой политике современной России // Журнал российского права. 2017. №4. С. 5-15.

21. Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И. Юридическая техника. [Электронный ресурс]. М.: "Юстицинформ". 2014. Доступ из СПС «Гарант».

22. Магдилов М.М., Кадиева М.А. Проблемы совершенствования системы мониторинга законодательства в современной России // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 3. Общественные науки. 2017. Том. 32. Вып. 3. С. 122-127.

23. Научные концепции развития российского законодательства: монография [Электронный ресурс]. 7-е изд. доп. и перераб. / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, А.И. Абрамова и др.; отв. ред. Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: «ИД «Юриспруденция», 2015. - 544 с. Доступ из СПС «Гарант».

24. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. - М.,1974.

25. Никифорова Е.Н. Правовой мониторинг как комплексный механизм оперативной оценки действующего законодательства // Евразийская интеграция: экономика, право, политика. - 2013. - № 13. - С. 157-165.

26. Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко [Электронный ресурс]. М.: «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ». 2013. Доступ из СПС «Гарант».

27. Правовой мониторинг: актуальные проблемы теории и практики / под ред. Н.Н. Черногора. М., 2010. - 232 с.

28. Ростова О.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: практика реализации // Вестник РУДН. 2016. №3. С. 21- 31.

29. Соколова М.А. Дефекты юридических документов: монография [Электронный ресурс]. М.: «ИД «Юриспруденция». 2016. - 160 с. Доступ из СПС «Гарант».

30. Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски: монография. -- М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2015. -- 240 с.

31. Тихомиров Ю.А., Емельянцев В.П., Аюрова А.А. и др. Эффективность законодательства: вопросы теории и практика: монография (отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.П. Емельянцев) [Электронный ресурс]. М.: «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М», 2015. - 336 с. Доступ из СПС «Гарант».

32. Ушаков А.А. О понятии юридической техники и ее основных проблемах // Учёные записки ПГУ им. А.М. Горького. Юридические науки. Т. 19. Вып. 5. Пермь, 1961. С. 79-83.

33. Черданцев А.Ф. Теория государства и права / А.Ф. Черданцев. М., 1999.- 507 с.

34. Черногор Н.Н., Залоило М.В. Актуальные проблемы правотворчества // [Электронный ресурс]. М.: "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ООО "ЮРИДИЧЕСКАЯ ФИРМА КОНТРАКТ". 2018. - 144 с. Доступ из СПС «Гарант».

35. Чернявский А.Г. Методологические особенности (закономерности) развития юридической техники в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации // Образование и право. 2016. №8. С. 14-20.

36. Чухвичев Д. В. Основные методики кодификации. Германская школа // Вестник Московского университета МВД России. 2008.

37. Юлегина, Е. И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе взаимодействия ее субъектов (административно-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. -М., 2014. -22 с.

Электронные ресурсы

38. Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" (подготовлен Минюстом России 26.12.2014 г.) // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Гарант».

39. Сведения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, их проектов и иных документов, об аккредитации независимых экспертов за январь - декабрь 2018 года // [Электронный ресурс]. Официальный сайт Минюста России https://minjust.ru/ru/2018/svedeniya-o-deyatelnosti-minyusta-rossii-i-ego-territorialnyh-organov-po-protivodeystviyu (Дата обращения: 01.04.2019)



Приложение 1

Сравнительная характеристика законов субъектов «О нормативных правовых актах»

Критерии	Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области" (в ред. от 22.12.2017)	Закон Забайкальского края от 18 декабря 2009 г. N 321-ЗЗК "О нормативных правовых актах Забайкальского края" (в ред. от 12.10.2016)	Закон Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 г. N 673-ОЗ "О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа" (в ред. от 27.06.2017)	Закон Республики Дагестан от 16 апреля 1997 г. N 8 "О нормативных правовых актах Республики Дагестан" (в ред. от 01.06.2017)
Понятие юридической техники	Не используется	Юридическая техника - совокупность правил, методов, средств и приемов, используемых для качественного изложения правовой нормы и оформления проектов нормативных правовых актов.	Не используется	Правила законодательной техники
Общая структура НПА	Текст правового акта состоит из содержательной части и реквизитов. Вводятся определения содержательной части и реквизитов.	Не конкретизируется	Нормативный правовой акт как документ состоит из содержательной части и реквизитов, образующих текст нормативного правового акта. Вводятся определения содержательной части и реквизитов.	Не конкретизируется
Виды текстов правового акта	Подлинный текст правового акта, официально опубликованный и (или) размещенный текст правового акта, заверенная копия правового акта, неофициально опубликованный текст правового акта, незаверенная копия правового акта.	Текст нормативного правового акта - выраженное в письменном виде закрепление содержащихся в нем норм права, а также иных положений.	Подлинный текст нормативного правового акта, официально опубликованный текст нормативного правового акта, заверенная копия нормативного правового акта	Не используются
Реквизиты	Реквизиты законов Свердловской области (СО); Реквизиты постановлений Законодательного Собрания; Реквизиты правовых актов Губернатора СО и Правительства СО; Реквизиты правовых актов областных и территориальных исполнительных органов государственной власти СО и государственных органов СО, не относящихся к числу органов государственной власти СО; Реквизит нормативного правового акта СО, утвержденного другим нормативным правовым актом СО.	Реквизиты закона края и реквизиты иных нормативных правовых актов	Общие для всех НПА: герб округа; полное наименование органа, принявшего (издавшего) акт; вид нормативного правового акта; наименование, обозначающее предмет регулирования; регистрационный номер; дата и место принятия; наименование должности, фамилия и инициалы, подпись полномочного лица; печать.	Общие для всех НПА: наименование; даты принятия, подписания, издания и номер; подписи лиц, полномочных подписывать соответствующие НПА
Содержательная часть нормативного правового акта	Содержательная часть правового акта может иметь следующие основные структурные элементы: 1) наименование; 2) преамбулу; 3) части; 4) разделы; 5) главы; 6) статьи (в законах СО и регламенте Законодательного Собрания) или пункты (в иных правовых актах СО); 7) абзацы.	Текст состоит из преамбулы и структурных элементов. Текст закона края может иметь следующие структурные элементы: разделы, подразделы, главы, статьи, части статей, пункты, подпункты, абзацы. Текст иного НПА может иметь следующие структурные элементы: разделы, подразделы, главы, пункты, подпункты, абзацы.	Содержательная часть НПА может иметь следующие элементы (структурные единицы НПА): 1) преамбулу; 2) разделы; 3) главы; 4) статьи; 5) части; 6) пункты; 7) подпункты; 8) абзацы; 9) приложения. Даются разъяснения о содержании и оформлении каждой части.	В нормативный правовой акт может включаться преамбула. В Конституции Республики Дагестан и в законах Республики Дагестан нормативные предписания излагаются в виде статей. Статьи законов Республики Дагестан могут подразделяться на части. Части статей могут содержать пункты, а пункты, в свою очередь, - подпункты. Части, пункты и подпункты могут подразделяться на абзацы. Статьи (пункты) близкого содержания значительных по объему НПА объединяются в главы. В необходимых случаях главы могут объединяться в разделы.
Требования к языку и стилю нормативного правового акта	Правовые акты, принимаемые в Свердловской области, излагаются на русском языке. Допускается использование в правовых актах новых иностранных терминов и выражений, если в русском языке отсутствуют имеющие тот же смысл термины и выражения, или терминов иностранного происхождения, ставших в русском языке общеупотребительными. Слова и выражения в правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве.	1. НПА излагаются на русском языке - государственном языке РФ. 2. НПА излагается точным и лаконичным языком, исключающим двусмысленные толкования, декларации, повторы, устаревшие слова и выражения, образные сравнения, метафоры. Следует соблюдать логическую последовательность изложения. 3. Использование в НПА новых иностранных слов и выражений допускается, если отсутствуют имеющие тот же смысл русские слова и выражения или слова иностранного происхождения, ставшие в русском языке общеупотребительными. 4. Термины и терминологические сочетания в нормативных правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве.	НПА округа излагаются на русском языке. Использование в НПА новых иностранных слов и выражений допускается, если отсутствуют имеющие тот же смысл русские слова и выражения или слова иностранного происхождения, ставшие в русском языке общеупотребительными. Слова и выражения в правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в федеральном законодательстве. Не допускается обозначение в нормативных правовых актах разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в правовом акте.	Нормативные правовые акты Республики Дагестан принимаются на русском языке и могут быть изложены на языках народов Дагестана. В нормативных правовых актах не допускается употребление устаревших слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.



Приложение 2

Законопроект «О нормативных правовых актах» для Пермского края в части правил юридической техники

Глава 1. ОБЩИЕ ПРАВИЛА ЮРИДИЧЕСКОЙ ТЕХНИКИ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ ПРИ РАЗРАБОТКЕ И ПРИНЯТИИ (ИЗДАНИИ) НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Статья 1. Понятие юридической техники

1. Юридическая техника - совокупность правил, методов, средств и приемов, используемых для качественного изложения правовой нормы и оформления проектов нормативных правовых актов.

2. Правила юридической техники - единые требования к проекту нормативного правового акта, установленные настоящим Законом края и принимаемыми в соответствии с ним правовыми актами.

3. Общие правила юридической техники, применяемые при разработке и принятии (издании) нормативных правовых актов, устанавливаются настоящим Законом края.

4. Правила юридической техники по оформлению проектов законов края и проектов постановлений Законодательного Собрания устанавливаются Законодательным Собранием Пермского края.

5. Правила юридической техники по оформлению проектов постановлений Губернатора Пермского края, проектов постановлений Правительства Пермского края устанавливаются Губернатором Пермского края.

6. Правила юридической техники по оформлению проектов приказов иных исполнительных органов государственной власти Пермского края устанавливаются Правительством Пермского края.

Статья 2. Требования, предъявляемые к нормативным правовым актам края

Нормативный правовой акт края должен отвечать следующим требованиям:

1) соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным договорам Российской Федерации;

2) принятие (издание) нормативного правового акта правотворческим органом в пределах его компетенции;

3) принятие (издание) нормативного правового акта в порядке и форме, установленных настоящим законом;

4) обеспеченность реализации предписаний нормативного правового акта;

5) наличие в нормативном правовом акте предписаний, обеспечивающих согласованность этого нормативного правового акта с другими нормативными правовыми актами;

6) наличие логически построенной структуры;

7) единство терминологии;

8) общепризнанность терминов;

9) наличие обязательных реквизитов.

Статья 3. Структура нормативного правового акта

1. Нормативный правовой акт как документ состоит из содержательной части и реквизитов, образующих текст нормативного правового акта.

2. Содержательная часть правового акта - выраженное в письменном виде языковое, знаковое, графическое, словесно-терминологическое закрепление содержащихся в нем норм права или индивидуальных предписаний, а также иных положений, в том числе разъясняющих цели и мотивы его принятия.

3. Реквизиты правового акта - обязательные сведения, включаемые в правовой акт для признания его действительным.

Статья 4. Виды текстов нормативного правового акта и общие требования к их оформлению

1. Различаются следующие виды текстов правового акта:

1) подлинный текст правового акта (подлинник правового акта) - эталонный экземпляр текста правового акта, удостоверенный собственноручными подписями одного или нескольких лиц, уполномоченных на его подписание;

2) официально опубликованный и (или) размещенный текст правового акта - текст, опубликованный и (или) размещенный в источниках официального опубликования в порядке, установленном настоящим Законом;

...