Совершенствование и развитие отношений муниципальной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Актуальность темы исследования. Совершенствование и развитие отношений муниципальной собственности является основной целью Российского государства в условиях развития гражданского общества, реализации заложенных в Конституции РФ (в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) ценностей, формирования местного самоуправления. Конституция РФ (в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) закрепляет местное самоуправление как один из основных принципов среди основ конституционного строя, независимую форму осуществления населением принадлежащей ему власти в муниципальных образованиях. Институт муниципальной собственности это демократический институт конституционного права, системообразующий элемент местного самоуправления, экономический гарант целостности системы. Исследование конституционно-правовых основ муниципальной собственности, определение муниципальной собственности как экономической базы системы местного самоуправления является важнейшей и первостепенной задачей конституционного и муниципального права России. От ее решения зависит слаженность и успешность деятельности органов местного самоуправления и государственных органов при реализации экономической и социальной политики.

Вышеизложенное свидетельствует об актуальности выбранной темы исследования и определяет надобность научного и системного анализа проблем института муниципальной собственности в Российской Федерации.

Нормативную базу исследования составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации (в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ/), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство бывшего Союза ССР, законодательство субъектов, муниципальные правовые акты.

Глава 1. Конституционно-правовые основы становления и развития института муниципальной собственности в системе местного самоуправления России

конституционный муниципальный собственность законодательный

1.1 Правовое становление института муниципальной собственности как элемента системы местного самоуправления

Общество остро реагирует на все изменения, касающиеся вопросов, связанных с собственностью. Поэтому неудивительно, что фундаментальные основы многих дисциплин строятся на определении «собственность», причем юридическая наука также не стала исключением. Сегодня собственность выступает ценностью, защищаемой разнообразными правовыми отраслями, в число которых входит и муниципальное право, защищающее муниципальную собственность.

Классическое определение собственности выглядит следующим образом - это исторически сложившаяся общественная форма присвоения материальных ресурсов, где главными активами считаются производственные средства Чемоданов М., Глазырин М. Вопросы местного самоуправления // Экономист. - 2009. - №3. - С.59.

Право собственности считается гражданско-правовой категорией, регламентируемой гражданским законодательством, которое формирует основной юридический постулат.

Право муниципальной собственности и ее иных форм регулируется Конституцией РФ (в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ и Гражданским кодексом Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ), где право собственности рассматривается как право владения, пользования и распоряжения личным имуществом.

Понятие «государственное имущество» прочно закрепилось в юриспруденции еще в царской России. В то время царская власть строго следила за оперативным разрешением вопросов, связанных с продуктивным управлением таким имуществом. Данными задачами должны были заниматься разнообразные ведомства, массово создаваемые в то время.

Начиная с истоков русской государственности, и до петровского правления госимущество было в введении Приказов, являющихся органом центрального аппарата.

Петровские реформы исполнялись с целью централизации управленческого потенциала с приданием ему оттенка коллегиальности для повышения эффективности руководства страной. Апогеем реформ стало создание Сената и коллегий, сменивших Приказы.

На историческом этапе правления Императора Александра I происходит реформирование всех отраслей государственной власти, включая сферу государственного хозяйства страны. С 1802 года функции Приказов переходят министерствам Политико-правовые ценности: история и современность / Отв. ред. В.С. Нерсесянц. М., 2001..

В момент организации министерств создание отдельного ведомства за контролем госимущества не предусматривалось. Данную задачу должны были совместно решать финансовое министерство и Министерство внутренних дел.

26.12.1837 года появился Указ об образовании Мингосимущества, взявшего на себя заботы хозяйствования над госимуществом, и государственными крепостными.

Министерству государственного имущества, образованному 26 декабря 1837 года были переданы полномочия управления государственными крестьянами, а также имуществом, непосредственно принадлежащем государству.

Через 6 лет в структуру нового Министерства из Минфина переводится Лесной департамент и Корпус лесничих.

В таком виде ведомство просуществовало 49 лет, после чего было реформировано в Министерство земледелия и госимущества. В 1905 году учреждению вновь изменили статус, трансформируя его в ГУ (главное управление) землеустройства и земледелия, сосредоточившее в своих руках все нити управления аграрными преобразованиями Столыпина.

В середине осени 1915 года ГУ снова реформируется в Министерство. В тот период Мингосимущество выполняло следующие функции:

- управление госимуществом;

- контроль реализации повелений о защите лесов;

- награждение частных землевладельцев за успехи в лесоразведении на личных землях;

- руководство предметами сельского хозяйства;

- руководство кустарными ремеслами;

- попечительство над отдельными этническими группами;

- руководство государственными крепостными с целью роста их благосостояния Миронова Н.В. Муниципальная реформа: разграничение имущества, проблемы и предложения. Актуальные проблемы реформы муниципальной собственности. - М.: Норма, 2007. С. 11.

Из вышесказанного получается, что в царской России надзор за госсобственностью считался особо важной государственной задачей.

Руководство муниципальной собственностью в России начала 20 столетия строилось на основе единоличия системы Советов, как властных государственных структур, зародившихся в период 1917 года.

На первом этапе образования Советов их формирование происходило по социально-классовой принадлежности, когда основой деятельности подобной структуры является отстаивание интересов определенной классовой группы. Местные Советы исполняли роль местных органов государственного управления.

Местное управление в советской России строилось на таких принципах как:

- существование уровней соподчинения социальных отношений в структуре государства;

- жесткая централизация в управлении страной;

- государство выступает как регулятор социальных отношений с одной стороны и орган политической мобилизации с другой стороны.

Данные нормы сформировали неоднозначное осознание экономико-политической сути Советов, но надо учесть, что на их перерождение в структуры государственной власти сильное влияние оказывали экономические и политические реалии того времени.

Лишь в конце 80-х годов в стране стартовали процессы, затронувшие структуры местной власти.

На временном отрезке конца 70-х начала 80-х годов в госрегулировании имущественных отношений доминировал консерватизм, рука об руку с которым происходило усиление бюрократизма, росла бесконтрольность действий определенных властных структур. В этот же период в обществе сформировалось специфическая позиция к собственности, ставшая ключевым осложнением, препятствующим социально-экономическому прогрессу державы.

Данные особенности отношений собственности вступили в противоречие с надобностью эволюции производственных сил и законами экономики, настраивающими производственные процессы. Мальцев Г.В. Понимание права. М., 1999.

Поэтому на данном временном отрезке назрела надобность пересмотра отношений собственности, их социалистической природы с целью трансформации трудящихся в действительных владельцев производственных средств и результатов труда.

С целью осуществления данной задачи предприятия переводятся на полный хозяйственный расчет, формирование семейных и бригадных подрядов, самофинансирование, внедрение арендных взаимодействий. С помощью новшеств ведется нормирование рабочего механизма экономической реализации госимущества. Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. - М, 1961. С. 36.

В СССР главные положения, регулирующие сферу госимущества, были прописаны в Законе СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах самоуправления на местах и местного хозяйства в СССР». Акт дает определение понятию «местное хозяйство» для всех социальных и производственных единиц, считающихся коммунальным имуществом муниципалитетов и образованных ими муниципальных учреждений и организаций Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления Российской Федерации. - 2-е изд. перераб. и доп. - М.: Гардарики, 2006. - С. 63..

Изучение системы муниципалитетов в СССР подталкивает к выводу, что на этапе социалистического развития в государстве произошла полная утрата экономических основ жизнедеятельности муниципальных органов.

Исходной категорией экономических отношений здесь выступает социалистическая собственность, экономическая суть которой заключается в совокупности системы исторически сложившихся производственных связей, то есть общественно-экономических отношений граждан в момент создания, разделения, использования материальных ресурсов. Тихомиров Ю.А. Интерес в публичном и частном праве: согласование и противоборство // Интерес в публичном и частном праве. М. 2002.

Получается, что система общественного присвоения, управления и употребления исключает категорию «муниципальная собственность», что отбирает у муниципалитетов экономическую базу для функционирования и явно противоречит самой природе муниципального регулирования.

Из истории зарождения структуры местного управления в России видно, что процесс получился насыщенным на события, что свидетельствует о наработке определенного опыта. Поэтому общемировая практика децентрализации государственной власти в конечном итоге будет успешно реализована и в Российской Федерации в ближайшее время путем внесения изменений в законодательство.



1.2 Развитие конституционных основ муниципальной собственности в законодательных и иных нормативных правовых актах

Институт муниципальной собственности правовую основу получил в 1990 году в момент внесения ряда изменений в Конституцию РСФСР. При вступлении в силу Закона РСФСР от 24.12.1990г. «О собственности в РСФСР», было провозглашено равноправие форм собственности. В законодательстве СССР регламентировались лишь вопросы госсобственности и имущества кооперативных союзов Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. М., 1992.. По данному законодательному акту имущество может находится в муниципальной, государственной и частной формах собственности. 06.07.1991 году был принят закон «О местном самоуправлении в РСФСР» Земченков Н.Ф. Правотворческая и правоприменительная деятельность в практике муниципальных отношений // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. -№2. - С. 6..

Сегодня понятие «муниципальная собственность», его формирование, процедура владения, пользования и распоряжения регулируются Конституцией РФ ГК РФ, ФЗ №131 от 06.10.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», муниципальными нормативными актами, в том числе Уставами муниципальных образований, решениями Собраний представителей и постановлениями местной администрации.

Право самостоятельного управления муниципальной собственностью органами местного самоуправления определено ст. 132 Конституции РФ(в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ

Получается, что Конституция выступает главным инструментом регулирования отношений, складывающихся по поводу муниципального имущества. В данном ключе юридическое наполнение собственности предопределяет ключевые параметры демократических структур конституционного строя, где структуры самоуправления на местах играют не последнюю роль в свете их социально-экономической значимости.

Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ) дополняет Конституцию РФ в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ в данной сфере. 212-я статья Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ) определяет, что собственниками имущества могут выступать муниципальные образования. А уже от имени муниципальных образования органы местного самоуправления, в том числе местная администрация, муниципальные учреждения и организации осуществляют управления муниципальным имуществом.

ФЗ №154 от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации самоуправления на местах в РФ» определил имущество, которое является муниципальной собственностью. Так, в перечень муниципального имущества вошли:

- финансовые средства местного бюджета;

- муниципальные внебюджетные фонды;

- имущество муниципальных органов;

- земли поселений и районов, а также иные природные ресурсы;

- производства и организации, находящиеся под контролем муниципалитета;

- банковские структуры и прочие финансово-кредитные учреждения, являющиеся собственностью муниципалитета;

- принадлежащие муниципалитету жилищные фонды и нежилые объекты;

- образовательные учреждения;

- спортивные, культурные объекты;

- прочая собственность.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 01.05.2019 N 87-ФЗ) утвердил нормы о том, что собственность муниципалитетов выступает экономическим базисом в решении вопросов местного значения. Также законодательный акт закрепил список имущества, допускаемых к нахождению в муниципальной собственности.

Исключительность собственности муниципалитета заключается в непростом характере ее единиц. В общем, они представляют собой объекты целевого назначения, используемые для решения вопросов местного значения. С другой стороны набор исполняемых ими функций гораздо разнообразнее. Так они способствуют решению большого перечня вопросов местного характера, обеспечивают наполнение бюджета муниципалитета, используются в мероприятиях по укреплению социальной инженерной инфраструктуры на территории муниципального образования, активизируют предпринимательство, укрепляют рыночный уклад, являются фундаментом процесса привлечения инвестиций в сельское поселение или муниципальный район.

Список объектов собственности муниципалитетов ограничен действующим правовыми нормами. Содержание статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 01.05.2019 N 87), что все имущественные объекты муниципальных образований делятся на три группы по целям их применения:

1) имущество, предназначенное для решения установленных федеральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Вышеизложенные нормы дают возможность конкретизировать определение муниципальной собственности в широком и узком понятии. В широком значении оно выглядит, как система правовых норм, утвержденных Конституцией РФ, ФЗ, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами, формируемых в отношении регулирования право муниципальной собственности органов местного самоуправления. В узком понимании суть муниципальной собственности заключается в форме нормативно утвержденных порядка и правил образования имущества муниципалитета, а также формирования местных бюджетов, системы управления собственностью муниципалитета, всех операций, проводимых муниципальными структурами с целью совершенствования муниципалитета.

Образование муниципальной собственности в РФ прочно соединено с реконструкцией и улучшением важной демократической единицы - института самоуправления на местах. Суждения большого числа ученых склоняются к выводу, что структуры самоуправления на местах выступают границей между государственной властью и обществом, заключая в себе корни государственности и самоуправления. Данное мнение считается вернейшим отражением сути самоуправления, что стало причиной его доминирующего положения в политике властей РФ.

С вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 01.05.2019 N 87) намного сильнее детализирован порядок функционирования системы местного самоуправления. Закон установил виды муниципальных образований и определил перечень имущества, разрешенного для нахождения в собственности муниципалитета.

Вдобавок новый закон ввел прогрессивные правила территориальной организации местной самостоятельности, заключающихся в создании муниципальных структур на 2-х территориальных уровнях - поселения и района. Данный подход позволил сформировать монолитную систему муниципалитетов во всех регионах РФ. В результате данных действий население получило упрощенную систему обратной связи с муниципальными властями, был существенно повышен уровень предлагаемых услуг, улучшилась эффективность решения местных социальных и хозяйственных проблем, за счет местных бюджетов.

Ввиду того, что местное самоуправление действует по всей территории РФ, новый законодательный акт утвердил возможность жизнедеятельности разнообразных форм муниципалитетов: сельские и городские поселения, муниципальные районы, города федерального значения, городские округа, внутригородские территории. Вдобавок был очерчен круг полномочий для каждой из форм.

Вольность выбора варианта обустройства местного самоуправления ограничивается требованием соблюдения положений, прописанных в статьях 11-13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 01.05.2019 N 87).

Вопрос о границах выступает существенным моментом в создании муниципалитетов. Границы муниципальных поселений и районов устанавливаются законодательными актами субъектов РФ. Причем их утверждение происходит с принятием во внимание таких параметров, как число жителей, включаемое в муниципальное образования. Ключевыми предписаниями в момент идентификации границ муниципалитета выступают:

- анализ пешеходной доступности сельских населенных пунктов;

- анализ транспортной доступности;

- пределы поселения должны определять исторически сформированные земли, а также территории общего пользования.

Из вышеизложенного материала можно сделать вывод, что муниципальная собственность имеет конституционно-правовую сущность. Юридическое формирование института собственности муниципалитетов в РФ характеризуется наличием собственной истории, и плотно связано с совершенствованием системы самоуправления на местах.

За долгий путь в федеральной и региональной плоскости создана законодательная база, регламентирующая конституционно-правовые принципы строительства в РФ нового типа собственности - муниципального имущества.

Параллельно разработано законодательство, регулирующее развитие структур местного самоуправления. Посредством принятия правовых мер в России были созданы условия для совершенствования отношений собственности муниципалитетов, также требующие правового регламентирования.



Глава 2. Теоретико-методологические основы конституционно-правовой институционализации муниципальной собственности

2.1 Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления

В Российской Федерации признается и гарантируется местное само управление, которое самостоятельно в пределах своей компетенции.

В роли неукоснительных международных стандартов в сфере самоуправления на местах в РФ утверждаются общепризнанные правила и положения международного права и международных соглашений РФ.

По положениям статьи 9 Европейской хартии местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) /http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=15190#047803486765604686, которая ратифицирована Россией принятием ФЗ №55 от 11.04.1998 года, органы местного самоуправления наделяются правом, согласно проводимой государственной экономической политике, иметь собственные бюджетные средства, которые могут тратить на выполнение своих функций в независимом ключе.

С точки зрения А. Г. Гладышева работа местного самоуправления заключается лишь в рациональном расходовании ресурсов территории и обеспечении запросов местных жителей. Я считаю, что подобный подход отражает суть социально-экономической сферы местного самоуправления очень ограниченно. Рост благосостояния и обеспечение нужд, как понятия, имеют существенные различия.

Поэтому я выступаю сторонником суждения В. А. Ясюнаса, и думаю, что здесь нужно говорить о 2-х социальных задачах, одновременным решением которых местное самоуправление должно заниматься в первую очередь. То есть оно обязано не только обеспечить гражданам минимум благ, но и качественно организовать свою работу, создав тем самым прецедент к росту перечня доступных возможностей и выгод для жителей за определенный временной отрезок. Ключевой же целью органов самоуправления на местах выступает улучшение благополучия людей, живущих на территории муниципалитета Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления учебное пособие. - М.: Ось-89. С. 22.

РФ признает самоуправление на местах прогрессирующей формой самоорганизации граждан по месту проживания для реализации властных полномочий.

Публичная собственность относится к основополагающим фундаментальным элементам, на которых строится конституционный строй и экономическая система. Она является важным инструментом в регулировании рыночных отношений. Учитывая данное утверждение, правовед М. В. Баглай считает, что согласно нашей Конституции экономическая роль государства описана в документе, хотя и лаконично, но довольно поверхностно Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов М:

Норма-Инфра-М.,2001. С. 138-139.

После распада СССР в РФ значительно развились правовые отношения в форме публичной собственности, собственником которых выступает государство и муниципалитеты.

Изучая растущую роль общественного имущества в современных отношениях, Н. И. Косякова в личных трудах отмечает, что именно госсобственность выступает экономическим фундаментом рынка Косякова Н.И. Государственное предприятие в рыночной экономике. - М., 2001. С. 4.. Согласиться с данным суждением трудно. Давно доказано, что основой рыночной экономики в капиталистических странах является частная собственность.

Городские, сельские поселения и другие муниципальные образования законодатель обозначает такими участниками гражданского законодательства, как и физические и юридические лица.

Все муниципальные образования являются равноправными участниками гражданского законодательства, что подтверждено действующими законами.

Хозяйственный базис местного самоуправления согласно ФЗ №154 от 1995 года формируется из муниципального имущества, местных финансов, госсобственности, отданной в хозяйствование муниципалитету, и прочего имущества, служащего для удовлетворения запросов местных жителей.

В 1997 году вышеизложенный закон был дополнен ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления РФ». Но он лишь излагал на бумаге правила организации местных финансов, идентифицировал источники их получения, определял направления их расходования и регулировал сотрудничество органов самоуправления на местах с местными финансовыми структурами. Закон не содержит перечня санкций за несоблюдение его положений. Следствием данных пробелов явилось снижение темпов и объемов финансово-экономического обеспечения муниципальных образований.

Фундаментом норм, касающихся экономического базиса местного самоуправления, выступает первая часть 132 статьи Конституции РФ в котором указывается на самостоятельное управление муниципалитетами своим имуществом.

Главный закон государства закрепил экономические ценности, среди которых можно выделить:

- пространственно-экономические ценности ст. 8 Конституции (в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ

- ценности собственности - т.е. статику экономики (ст. 8, 9, 35, 36);

- ценности экономической деятельности - т.е. динамику экономики (ст. 34);

- социально-экономические ценности (ст. 37, 39-41, 43, 53, 57) Киреев В.В. Конституционная реформа в Российской Федерации. М.: Изд-во МГУ, 2006. С. 64..

Среди наиважнейших направлений национальной политики с целью совершенствования местного самоуправления в РФ выделяются следующие решения:

1. Окончание реформирования финансово-экономической базы местного самоуправления.

2. Улучшение механизмов бюджетной и налоговой корректировки с помощью распределения федеральных средств, переводимых в бюджеты субъектов РФ, за счет поддержки экономической независимости муниципальных органов, чтобы они могли самостоятельно решать проблемы, не выходящие за рамки их компетенции.

3. Интенсивное образование муниципальной собственности, с целью превращения ее в основу финансовой базы муниципалитета.

4. Модернизация рынка недвижимого имущества и инвестиционной стратегии, позволяющей увеличить объем привлекаемых средств местных жителей и предпринимателей.

5. Формирование комфортной среды для бизнеса, продуктивное использование природных богатств, и ориентирование работы всех производств на обеспечение потребностей местных жителей, поставку продуктов и техники, оказание услуг.

Действующее законодательство устанавливает финансирование вопросов каждого уровня власти за счет налоговых сборов, распределяемых под определенный проект. Но, в отличие от других государств, в РФ налоговые сборы территорий различаются во много раз. Эта структура в сегодняшнем виде нежизнеспособна, именно по этой причине была разработана система субвенций, когда все источники, дающие максимальные налоговые отчисления, отправляют свои выплаты в федеральную казну. На откуп субъектам остаются лишь небольшие плательщики налогов. Затем собранные на территориях налоги из федерального бюджета возвращаются в форме дотаций и субвенций.

Ситуация с финансами у муниципальных образований характеризуется абсолютным сходством с положением субъектов РФ. Из двенадцатитысячного списка самостоятельных административных единиц, лишь 400 муниципальных субъектов не являются дотационными Тарбаева Е.Н. Совершенствование управления муниципальным имуществом как инструмента увеличения доходной части местных бюджетов // Стратегическое развитие социально-экономических систем в регионе: инновационный подход. - 2018. - С. 179-182.;.

Недостатки нынешней системы налогообложения в РФ следующие:

- список обязательных налогов достаточно велик. При этом большая часть сборов экономически никак не обоснована;

- налоговая система настолько запутана, что зачастую инвесторы не способны разобраться в нюансах структуры налогообложения региона, что затрудняет выбор объекта для инвестирования.

Из содержания ст.12 Налогового Кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от от 29.05.2019 N 111-ФЗ) видно, что в стране существует три категории налогов: федеральные, региональные и местные сборы.

Налоги первого типа - это налоги, непременно уплачиваемые на всей территории государства.

Налоги второго типа - это налоги и сборы, назначенные субъектами РФ. В момент установки субъектами РФ региональных налогов, их пределы и порядок исчисления регулируются Налоговым кодексом страны. К корректируемым параметрам относятся:

- величина ставки;

- время и регламент уплаты;

- прочие элементы.

Вдобавок представительные органы субъектов РФ могут определять налоговые льготы и правила их применения.

Третий тип налогов соответственно - это местные налоги, устанавливаемые согласно Налогового Кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 29.05.2019 N 111-ФЗ) администрацией местного самоуправления.

Они непременно должны уплачиваться на территории определенного муниципального образования. В момент установки местной администрацией местных налогов, их пределы и порядок исчисления регулируются Налоговым кодексом страны.

Когда органы самоуправления на местах получают отдельные государственные полномочия, порядок наделения которыми прописан в ч.4 ст. 6 ранее отмеченного ФЗ, одновременно с новыми полномочиями в бюджет муниципального образования поступает и сумма на их реализацию.

Вдобавок переориентация муниципальных образований на способность самостоятельно обеспечивать свои нужды предусматривает увеличение поддержки их экономики и помощь в поиске новых источников инвестиций.

Надлежащее законодательное закрепление экономического базиса местного самоуправления предоставляет возможность муниципалитетам распоряжаться муниципальной собственностью с минимальными ограничениями с целью извлечения максимальной прибыли. Заработанные деньги должны использоваться для упрочнения экономической основы муниципалитета, активизации хозяйственного сектора, модернизации инфраструктуры.

По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ ( с послед. измен. и доп. и ред. от 01.05.2019 N 87-ФЗ) понятие экономического фундамента для местного самоуправления включает и его причастность к экономической деятельности, эмиссию ценных бумаг, использование кредитов, эксплуатацию госсобственности и прочих видов имущества для достижения личных целей.

Конституция РФ, провозглашая и оберегая местную власть, устанавливает экономические параметры его работы. Первостепенно это выражается признанием и охраной муниципальной собственности наравне с прочими формами собственности.

Ст. 130 Конституции РФ (в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) указывает, что местное самоуправление в России создает условия для самостоятельного решения жителями проблем местного характера, владения, пользования и распоряжения имуществом муниципалитета.

Я считаю, что люди должны иметь возможность для озвучивания своих пожеланий в виде прямого волеизъявления отчуждения собственности муниципалитета, которое может приносить или приносит доход в местный бюджет на постоянной основе и является значимым объектом для данного муниципального образования. В настоящее время это возможно только лишь сходах граждан, которые предусмотрены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ ( с послед. измен. и доп. и ред. от 01.05.2019 N 87-ФЗ) в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не больше 100 человек.

Требуется определить круг объектов, считающихся муниципальной собственностью, отчуждать которые можно лишь с одобрения жителей, когда решение принимается методом прямого волеизъявления. По моему мнению, только наличие муниципальной собственности позволяет муниципалитету быть экономически независимой структурой. Но важно соблюсти баланс независимости и ответственности местных органов и муниципальных служащих местных администраций муниципальных районов, городских округов и сельских поселений.

2.2 Особенности субъектов конституционно-правовых отношений муниципальной собственности

В трудах по праву вопрос о понятии субъектов правоотношений всегда был неоднозначен. Подобное положение дел объясняется тем, что кроме положений о субъектах как лицах, присутствуют определения их специальных типов.

Л.С. Мамут в своих работах отмечает, что «каждый, кто знаком с азами политико-юридической науки, знает, что лишь определенное лицо может называться субъектом права. В правовом пространстве - это индивид, либо организация» Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. - М., 1999. С. 53.. Поэтому мы под субъектом права будем понимать абстрактное лицо (физическое или юридическое) предугаданное нормами права, наделенное определенным набором абстрактных юридических прав и обязательств.

В интерпретации от О.Е. Кутафина, в трудах по государственному праву, понимали, обычно, не потенциального, а действительного его участника.

Так, А.И. Лепешкин в личных публикациях субъектами государственно-правовых отношений считал лиц, несущих определенные обязанности и наделенных определенными привилегиями Лепешкин А.И. Курс советского государственного права. Т. 1. - М, 1961. С. 36..

С позиции В.С. Основина, выходило, что в большей части правоотношений субъектом выступает тот, кто участвует в именно в данном правоотношении, а не тот кто наделен правоспособностью, поскольку правоотношение слагается из действий различных личностей, а не возможности действовать. При всем том, В.С. Осокин не исключал возможности одной правоспособности, чтобы быть субъектом государственно-правовых отношений.

Прослеживается четкая взаимосвязь между объявлением жителей муниципальных образований субъектами права й собственности и совершенствованием муниципальной собственности.

А.А. Уваров в своих трудах отмечает, что Конституция РФ выделяет «владение, пользование и распоряжение имуществом муниципалитета, как личное право жителей муниципального образования».

Имеются и противоположные суждения, например И.И. Овчинникова и А.Н. Писарева, считающие, что 130 статья РФ Конституции Российской Федерации (в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) не дает однозначного определения собственника муниципального имущественного комплекса.

Право собственности предусматривает триаду правомочий: владение, пользование, распоряжение.

Учитывая, что право на управление имуществом неравнозначно праву собственности, можно отметить жизнеспособность мнения Л.Е. Лаптевой, что «органы только осуществляют правомочия собственника от лица жителей данного муниципалитета. Но в предусмотренных законом случаях права собственника должны осуществляться населением непосредственно» Лаптева Л.Е. Проблемы соблюдения европейских стандартов в законодательстве и практике местного самоуправления в Российской федерации (на примере муниципальной собственности) // Управленческое консультирование. - В.Новгород.- 2003.- № 6..

Существует мнение о том что, «если счесть возможным, что под термином «граждане» употребляемом в п. 3 ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ) подразумеваются жители муниципального образования, то получается, что население для участия в правоотношениях муниципальной собственности должно получить специальное поручение муниципалитета, что противоречит сути местного самоуправления.

Представляется, что подобное мнение строится на не точном понимании сути местного самоуправления и муниципальной собственности, ведь в соответствии со ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ) имущество, являющееся собственностью поселений и прочих муниципальным образований, считается собственностью муниципалитета.

Из этого, конечно же, вытекает, что в качестве правообладателя -- собственника этого достояния будет выступать муниципалитет. Но не нужно забывать -- муниципальная собственность представляет собой не что иное, а публичная собственность, чья природа выражается в отношениях господства, присвоения и распределения публичного блага с намерением реализации запросов населения.

Более того из содержания третьего пункта ст. 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ) вытекает, что в ситуациях и в порядке, регулируемых нормативными правовыми актами муниципалитетов, по их особому запросу от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также организации и физические лица.

Из вышеизложенного напрашивается вывод, что самоуправление на местах на всей территории Российского государства в одних ситуациях выполняют граждане страны, чьим местом жительства является территория конкретного муниципального района, наделенные активным и пассивным правом избирателя. В других случаях, самоуправление происходит с подачи тех же людей, но с привлечением к управлению прочих категорий людей Михайлов СВ. Категория интереса в российском гражданском праве. М, 2002.. Эти граждане должны также быть заинтересованы в решении задач местного характера с достижением нужного результата.

Поэтому законодательство РФ обязано иметь положения, позволяющие полнейшим образом реализовывать привилегия жителей как «социально-территориальной общности» Павлов В. П. Перспективы развития отношений собственности в российском гражданском законодательстве / Законодательство России XXI века. М., 2002..

В РФ ни один нормативный акт не дает определения формулировке «население» муниципалитета. Однообразную трактовку этого понятие дают энциклопедии, понимая под ним жителей какого-нибудь места.

Стоит отметить позицию С.Д. Князева, полагающего, что конституционно-правовая ответственность выступает трудным для понимания механизмом не только в муниципальной, но и избирательной, парламентской и прочих сферах Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве; вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6.. С его мнением трудно быть не солидарным.

Так же заслуживает поддержки и позиция М.А. Краснова, отмечающим в личных трудах, что «таким образом общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не понимая, в чем именно может проявиться действительное самоуправление населения с позиции территорий, общность людей уже сейчас проецирует такое юридическое толкование, которое бы не ущемляло людскую предприимчивость, выставляло бы конкретно их» Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М. 1993. С. 7-8..

Заслуживает внимания так же мнение таких исследователей как В.А. Горожанин, М.М Курячая, Л.С. Автономов, уверенных, что «недооценивание в сводах законов важности общественной инициативы в сфере самоуправления на местах представляет собой замалчивание о такой единице, как местное сообщество в законах о местной самоуправлении» Горожанин В.А Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации // Муниципальное право. 1998. № 4. СП; Курячая М.М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4; Автономов Л.С. Местное самоуправление и общественная активность (правовой аспект) // Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции. - М., 1996. С. 128..

Это правда, что, действующие сегодня законы РФ не оперируют тезисом «местное сообщество». Приведение законодательства субъектов РФ в согласие с федеральным сводом законов, привело к исключению его и на уровне уставов муниципальных образований «лишь немногие из них сохранили это понятие в своих регламентах либо других муниципальных актах».

Ряд правоведов выражают негативное отношение к изучаемому аспекту. Так, И.В. Бабичев в своих трудах указывает, что «правовое институирование» местных сообществ находится в серьезных противоречиях с федеральным законотворчеством. Когда правила установленные законами субъектов РФ, прочих объектов самостоятельности на местах, противоречат правилам, которые определены ФЗ, подобное несоответствие считается недопустимым Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления. - М., 2000. С. 12..

Применение в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований термина «местное сообщество» для обозначения населения в качестве единого, сплоченного общими интересами коллектива не дает никаких оснований подвергать сомнению их соответствие в этой части Конституции РФ (в действ. ред. и с последн. изм. от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) и законам федерального уровня Мартышин О.В. Проблемы ценностей в теории государства и права / О.В. Мартышин // Государство и право. - 2004. - № 10..

Особенно остро хотелось бы заострить внимание на таком субъекте конституционно-правовых отношений как граждане, которые участвуют в этих правоотношениях как индивидуально, так и коллективно. Так, например, согласно ст.3, 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 01.05.2019 N 87-ФЗ) граждане РФ осуществляют местное самоуправление путем голосования на местных референдумах, муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого права избирать и быть избранным.

Чтобы отстоять свои права, жителям муниципалитетов разрешается обращаться в судебные инстанции. Это право установлено ст.245 Гражданского Процессуального Кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 года N 138-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 27.12.2018 N 562-ФЗ) - в судебном порядке гражданин вправе защищать свои права возникающие из публичных правоотношений, так согласно вышеуказанного документа в РФ суд разбирает подобные иски, образующиеся из общественных связей на основании заявлений об опротестовании нормативных правовых актов полностью или в части; по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Довольно часто на практике жители поселений и муниципальных районов идут на такое опротестование решений и действий органов местного самоуправления, несмотря на наличие административного ресурса у муниципальных органов Овчинников И.И. Писарев А.Н. Муниципальное право России. Учебник. М.: Эксмо, 2007..

Учитывая изложенное можно резюмировать, что руководствуясь правовой природой местного самоуправления, можно решить, что муниципальная собственность принадлежит непосредственно населению соответствующего муниципального образования.

Этот вывод ложится в основу правового регулирования вмешательства населения в управление муниципальной собственностью, а также в участие населения муниципального образования в деятельности муниципалитетов по решению вопросов местного значения.

2.3 Объекты конституционно-правовых отношений муниципальной собственности

По вопросу об объектах конституционно-правового отношения в юридической литературе нет единого мнения. Исследуя имеющиеся мнения, представляется возможным выделить наиболее распространенное определение термина «объект конституционных отношений» под которым понимается предмет, ставший целью деятельность субъектов правоотношения, осуществляемая в процессе реализации ими своих юридических прав и обязанностей».

Термин «объект» следует понимать, как явления и предметы окружающего мира, попадающие под воздействие субъективных юридических прав и обязанностей, с которыми нормы конституционного права связывают поведение, участвующих в конституционно-правовых взаимодействиях сторон.

Под объектами конституционно-правовых отношений понимаются:

- территория государства;

- государственная власть;

- местное самоуправление;

- имущественные и не материальные блага;

- поведение граждан;

- функционирование государственных органов;

- работа органов местного самоуправления и общественных организаций.

В роли одного из независимых типовых элементов конституционно-правовых отношений, конституционное право идентифицирует имущественные и неимущественные блага.

В.Д. Мазаев подчеркивает, что «имущественные блага как объекты конституционно-правовых отношений в общей массе этих отношений занимают сравнительно не большое место, поскольку реализация правового регулирования отношений собственности причисляется, прежде всего, к гражданскому, финансовому, земельному отраслям права» Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. - М. 2004.

С. 162..

По ходу нескольких недавних десятилетий совершенствование Конституции характеризовалось появлением различных интерпретаций понятия исключительная госсобственность.

Больше всего объектов госсобственности можно отыскать в главных законах социалистического времени, где хотя и допускается частная собственность, но вся командная инициатива сосредоточена в руках государства Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. - М: Норма, 2007. С. 168-169.. Данную особенность выявил и указал в своих трудах исследователь Р. В. Енгибарян.

Возьмем кубинскую конституцию 1976 года. Главный закон этой страны причисляет к необходимой госсобственности землевладения, принадлежащие небольшим землевладельцам или созданным ими кооперативным объединениям.

Вдобавок необходимой госсобственностью считаются: леса, водные ресурсы, недра, пути сообщения, сахарные производства, все фабрики и заводы, оборудование, национализированные и конфискованные у буржуазии, а также объекты экономического или социального назначения, приобретенные или построенные новой властью.

Рассматривая конституции развитых демократических государств, начиная со 2-ой половины прошлого столетия, можно отметить, что в круг объектов, считающихся исключительной госсобственностью, здесь занесены только те объекты, которые рассматриваются, как естественная национальная принадлежность.

Согласно содержания статей 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ) к госсобственности и муниципальной собственности в России причисляется имущество, принадлежащее РФ, ее субъектам, и муниципальным образованиям.

Ценности, представляемые как бюджетные средства, и прочее имущество причисляются к публичной собственности. Земли, недра и прочие природные богатства по гражданскому законодательству рассматриваются как отдельные единицы права госсобственности и прочих субъектов.

Перечень объектов, составляющих муниципальную или госсобственность по ГК очень широк. Например, в него входят:

- запасы полезных ископаемых континентального шельфа;

- оберегаемые, или уникальные природные образования;

- памятники историко-культурного и природного наследия;

- художественные богатства;

- недра;

- леса;

- запасы пресной воды;

- национальные предприятия;

- бюджетные средства публичных образований;

- валютные активы, облигации и акции;

- недвижимость жилого и нежилого фонда;

- архивы и библиотеки;

- паи в общественных активах;

- государственные накопления и резервы;

- интеллектуальные ценности;

- массивы данных;

- имущество властных структур;

- авто и железные дороги;

- прочее.

Региональный бюджет, активы агропромышленного, социального толка, а также ценности промышленного комплекса и естественные ресурсы региона считаются его собственностью. Одновременно комплекс объектов, определяемых как публичная собственность, в нормативных актах и научных трудах обозначается неодинаково:

- госсектор;

- госсобственность;

- всеобщее благо;

- общественный сектор;

- национальное богатство;

- прочее.

Курс российского правительства, связанный с модернизацией института муниципальной собственности, определяемой, как подвид имущественных благ основывается на «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ до 2020 года». Опираясь на содержание данного документа, можно понять, что для роста продуктивности правовых институтов и создания условий, гарантирующих исполнение действующих законов, властям придется разобраться со следующими вопросами:

- уменьшить надобность в институте хозяйствования, путем усовершенствования системы управления госсобственностью;

- снизить количество объектов, находящихся в госсобственности и в распоряжении муниципальных образований без ущерба качеству исполнения их компетенций.

Ключевой исключительной чертой оборота муниципальной собственности выступает ее общественный характер. Подобное имущество обязано помогать решать публично-правовые вопросы, и исполнять обязанности административных органов на местах. К главным трудностям характерным для правоотношений в сфере регулирования муниципальной собственности, причисляется несовершенная законодательная база в области имущественных правомочий, и неумение представительных органов муниципальных образований эффективно распоряжаться своим имуществом.

Хотелось бы выразить несогласие с выводами правоведа Н. А. Модина, считающего, что казна муниципального образования не относится к его имуществу, по причине ее формы, ведь это ценные бумаги и денежные средства. А они по положениям ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ) причисляются к объектам гражданских правоотношений.

В положениях ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (в действ. ред. и с последн. изм. от 03.08.2018 N 339-ФЗ) под недвижимостью понимаются следующие объекты:

- земельные участки;

- участки недр;

- сданные в эксплуатацию здания и сооружения;

- постройки, чье строительство не завершено;

- водный и воздушный транспорт;

- космические аппараты;

- иное имущество.



Заключение

В целях выявления конституционно-правовых основ муниципальной собственности проведено исследование, которое позволило делать ряд выводов.

1. Конституционно-правовые основы муниципальной собственности имеют такой признак, как проявление закономерности и специфики формирования муниципальной собственности через поиск определенного баланса непосредственной политической власти и экономической свободы, публичных и частных интересов.

2. Муниципальную собственность как разновидность публичной собственности представляется возможным рассматривать: во-первых, как материальную основу функций местного самоуправления, во-вторых, как экономическую базу обеспечения самостоятельных прав населения.

...