Влияние реформы местного самоуправления на текущее и перспективное состояние системы планирования территориального развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Влияние реформы местного самоуправления на текущее и перспективное состояние системы планирования территориального развития

Карпов Е.В.

В статье Карпова Е.В. рассматриваются ключевые аспекты реформы местного самоуправления, оказывающие существенное влияние на механизмы, инструменты и приоритеты планирования социально-экономического развития муниципальных образований РФ. Большое внимание уделено анализу изменений состава полномочий местного самоуправления, влиянию реформы на финансовые возможности и эффективность работы местных органов власти при реализации территориальных планов.

Ключевые слова: полномочия местного самоуправления, реформа местного самоуправления, территориальное планирование.

реформа самоуправление развитие муниципальное образование

Общая характеристика реформы местного самоуправления

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стартовала очередная реформа системы местного самоуправления, безусловно, оказавшая значительное влияние на процессы территориального планирования локального уровня.

Ключевая идея реформы состояла в том, чтобы четко и однозначно установить в законодательстве структуру и функции муниципальных образований различных типов, исходя из этого определить их расходные полномочия и закрепить за ними на постоянной основе доходные источники. Отметим, что реформаторы очень точно уловили основную проблему российских муниципалитетов - несоответствие между расходными обязательствами и объемом доходов, что крайне негативно сказывалось на муниципальном развитии, а в ряде случаев приводило к полной зависимости местной администрации от помощи из региональных бюджетов. Именно связана одна из основных проблем целевого программирования - недофинансирование принятых программ, что не позволяет достичь целевого результата, а также затрудняет оценку эффективности использования средств. Поэтому основная цель реформы не может вызывать никаких возражений. Однако при рассмотрении инструментария ее достижения, а также практики реализации появляется целый ряд вопросов.

Основные направления преобразований в рамках достижения указанной цели, первоначально сводились к следующим:

· на большей части территории страны предусматривалось введение двухуровневой модели местного самоуправления, когда муниципальные образования формируются как на поселенческом, так и на районном уровне; одноуровневые муниципальные образования - городские округа - могли создаваться на городских территориях по решению региональных властей;

· устанавливался жесткий перечень вопросов местного значения для каждого из типов муниципальных образований - поселений, муниципальных районов, городских округов; в целом компетенция органов местного самоуправления достаточно существенно сокращалась по сравнению с дореформенной ситуацией;

· вводилось более четкое регулирование передачи на местный уровень отдельных государственных полномочий и обеспечения их финансирования из бюджетов вышестоящих уровней;

· были ужесточены законодательно закрепленные требования к органам местного самоуправления, в частности было предусмотрено наличие в каждом муниципалитете представительного органа, главы и местной администрации, урегулирована численность депутатов представительного органа и т.п.; в то же время усиливались возможности воздействия региональных властей на организацию и состав органов местного самоуправления;

· был ограничен перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности; объекты, не подпадающие под законодательно установленные ограничения, подлежали перепрофилированию либо отчуждению;

· за муниципальными образованиями на постоянной основе были закреплены доходные источники, принципы и механизмы предоставления финансовой помощи муниципалитетам были жестко закреплены в федеральном законодательстве (включая возможность введения отрицательных трансфертов для наиболее финансово обеспеченных муниципальных образований).

В процессе подготовки к реализации реформы выявилась как чрезмерная жесткость и недостаточная адекватность предложенной модели организации системы местного самоуправления, так и несформированность предпосылок для ее практической реализации во многих регионах, что привело, с одной стороны, к искажению реализации уже принятых плановых документов местного уровня, а с другой - затормозило принятие новых программных документов.

Кризис внедрения муниципальной реформы разразился в середине 2005 г., когда в Государственную думу группой депутатов была внесена поправка, предусматривающая откладывание сроков проведения предусмотренных законодательством преобразований. В несколько смягченном виде данная поправка была принята 21 сентября 2005 г. Изменения, внесенные в Закон № 131-ФЗ, предусматривали установление до 1 января 2009 г. переходного периода, в рамках которого применительно к вновь образованным муниципальным образованиям субъекты Федерации могли самостоятельно устанавливать разграничение вопросов местного значения и доходных источников между муниципальными районами и поселениями и тем самым в значительной степени определять темпы и направления реализации муниципальной реформы.

Данная поправка стала лишь важным этапом в череде изменений, вносимых в Закон № 131-ФЗ как под воздействием интересов региональных властей, так и под давлением объективных обстоятельств, требующих приспособления чрезмерно жесткой конструкции закона к требованиям жизни. Характерная черта всех этих изменений состояла в том, что исходная идеологическая основа закона, предусматривающая жесткое разграничение компетенции органов местного самоуправления муниципальных образований различных типов и функционирование механизмов финансового выравнивания для обеспечения муниципальных образований финансовыми ресурсами, все более и более размывалась под воздействием существующих проблем и потребностей текущего момента. При этом не был осознан тот факт, что концептуальные подходы, заложенные в основу муниципальной реформы, не прошли проверку на жизнеспособность, и ситуация требует комплексного осмысления с точки зрения стратегических перспектив развития системы местного самоуправления в России. Необходимой предпосылкой подобного осмысления является анализ реальной ситуации с реализацией муниципальной реформы в различных регионах. С этой точки зрения, мониторинг хода реформы в 2006 г. представляет особый интерес. В условиях, когда власти регионов получили возможность определять темпы и направления реализации муниципальной реформы вплоть до 2009 г., более половины регионов декларировали полномасштабное внедрение реформы местного самоуправления с 1 января 2006 г. Это означает, что появилась возможность оценивать уже не ход мероприятий по подготовке к проведению предусмотренных законодательством преобразований, а сами эти преобразования как таковые.

Изменение состава полномочия органов местного самоуправления

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной компетенции, т.е. круга вопросов и объема властных правомочий по их решению, которые закреплены определенными правовыми актами. Исходя из того, что местное самоуправление - власть подзаконная, именно закон устанавливает вопросы местного значения либо возможность принятия к рассмотрению муниципальным образованием (далее - МО) того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправления. Таким образом, круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления поселения, и в рамках которых разрабатываются и реализуются планово-программные мероприятия, определяется, в первую очередь, законом, а также может устанавливаться и иными актами, если это законом допускается. Точное определение компетенции местного самоуправления является исключительно важным, так как регулирование общественных отношений, осуществляемое муниципальными правовыми актами, финансирование расходов из местного бюджета возможны только в пределах компетенции местного самоуправления. Вместе с тем важно учитывать и обратное: исходя из конституционного устройства государства, осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается, за исключением отдельных прямо установленных Федеральным законом случаев. Правовое регулирование компетенции местного самоуправления осуществлялось до нынешней реформы Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с уставом МО.

Регулирование компетенции местного самоуправления было многоуровневым и многосубъектным, что затрудняло окончательное определение тех вопросов, которые решает каждое конкретное муниципальное образование, а следовательно, и установление ответственности органов местного самоуправления перед населением и государством. И в действующем до 1 января 2006 года законодательстве, и в новом законе сохраняется общий подход - компетенция местного самоуправления состоит как минимум из двух частей: вопросов местного значения и отдельных переданных государственных полномочий. Однако правовое регулирование этих двух составных частей компетенции местного самоуправления новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ (далее - ФЗ № 131-ФЗ) существенно изменил. В связи с тем, что предусматривается различное регулирование названных групп вопросов со стороны органов государственной власти, различаются правомочия органов местного самоуправления при решении этих вопросов, применяется разный порядок финансирования, существенным является точное отнесение того или иного вопроса к указанным группам.

Кроме названных групп, в компетенцию местного самоуправления поселений могут быть включены отдельные полномочия муниципального района, переданные органам местного самоуправления поселений соглашением муниципального района и поселения. Закон № 131-ФЗ допускает возможность наличия и еще одной составной части компетенции. В статьях 14-16 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления помимо вопросов местного значения вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако на принятие органами местного самоуправления к рассмотрению таких вопросов введено ограничение. Органы местного самоуправления вправе решать дополнительные вопросы только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов без учета дотаций из бюджетов других уровней.

С введением ограничений на перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, и сокращением доходной базы местных бюджетов возможность принятия органами местного самоуправления к своему ведению дополнительных вопросов весьма проблематична, хотя реальная потребность в этом в большинстве МО может присутствовать. Чтобы далее не возвращаться к рассмотрению этой особенной части компетенции местного самоуправления, необходимо отметить следующее: прежде чем принимать решение о рассмотрении поселением того или иного вопроса, не указанного как вопрос местного значения поселения в ст. 14 Закона № 131-ФЗ и не отнесенного к переданным органам местного самоуправления государственным полномочиям, требуется не только оценить наличие финансовых и материальных ресурсов для его осуществления. Необходимо также проанализировать весь массив как федеральных законов, так и законов субъектов РФ, а также устав и иные муниципальные правовые акты района, чтобы исключить отнесение данного вопроса к компетенции иных уровней публичной власти. Только в этом случае органы местного самоуправления поселения вправе принять вопрос к своему ведению. Поскольку целый ряд социально-экономических проблем требует комплексного решения, может оказаться, что реализация соответствующей целевой программы невозможна без координации усилий различных уровней публичной власти, в том числе муниципальной (как на уровне района, так и поселения) и региональной.

Вопросы местного значения разграничены исходя из типологии муниципальных образований. Статья 14 определяет вопросы местного значения городских и сельских поселений, статья 15 - муниципальных районов, статья 16 - городских округов. При этом вопросы местного значения как для городских, так и для сельских поселений установлены одинаковыми, и список вопросов местного значения является закрытым.

Надо отметить, что в некоторых случаях вопросы местного значения поселений и муниципальных районов отличаются территорией, на которой они решаются, или субъектами, для которых органы местного самоуправления решают те или иные вопросы. Например, органы местного самоуправления поселений организуют электро- и газоснабжение населения, а органы местного самоуправления муниципального района - снабжение поселений, т.е. муниципальных образований. Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов поселения - вопрос местного значения поселения, а между населенными пунктами - вопрос местного значения муниципального района. Это означает, что, к примеру, за разработку и реализацию программ по ремонту дороги за чертой населенных пунктов (наиболее затратные вопросы) несут ответственность органы местного самоуправления муниципального района, а не поселения.

В отличие от законодательств 2004 и 2005 годов изменения, внесенные в законодательство о местном самоуправлении в 2006 г., существенно не затрагивали разграничение полномочий между муниципальными районами и поселениями. Серьезные поправки, влияющие на организацию территориального планирования на местном уровне, были внесены только в земельное законодательство. Федеральный закон от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» определил, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Подобное регулирование нельзя признать логичным, поскольку основные полномочия в сфере регулирования землепользования закреплены за органами местного самоуправления поселений. Тем самым на уровне поселений применительно к землям, государственная собственность на которые не разграничена, должны устанавливаться правила землепользования и застройки, а также выдаваться разрешения на строительство, при этом распоряжение этими землями (т.е. выделение земельных участков) является прерогативой муниципального района. Возникает дополнительная база для конфликта между властями двух уровней местного самоуправления: органы местного самоуправления поселений могут отказаться выдавать разрешение на строительство на участке, выделенном районом, просто потому, что они не участвовали в принятии данного решения. Кроме того, возрастают издержки получателя земельного участка: он должен осуществлять процесс согласования не на одном, а на двух уровнях управления.

Тем же нормативным актом было установлено, что земельными участками в поселениях, являющихся административными центрами, столицами субъектов РФ, распоряжаются органы местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов РФ не установлено, что распоряжение этими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Данное положение является достаточно странным, поскольку ситуация, когда столицей субъекта Федерации является не городской округ, а поселение, вообще является редким исключением. Она характерна лишь для нескольких автономных округов, в частности для Ненецкого, Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского. В связи с этим непонятно, почему понадобилось отдельное регулирование именно для данного конкретного случая. Однако в подобном частном примере проявилась общая тенденция, характерная почти для всех инициатив по внесению изменений в нормативно-правовое регулирование местного самоуправления в 2006 г., а именно стремление изменить баланс полномочий между органами местного самоуправления региональных столиц и органами государственной власти субъектов Федерации в пользу последних.

Более явно указанная выше тенденция проявилась в проекте Федерального закона «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в статью 75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенном в Государственную думу в конце апреля 2006 г. В соответствии с этим законопроектом предлагалось дать право субъектам Федерации временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов, являющихся административными центрами субъектов Федерации, в целях обеспечения единства их систем жизнеобеспечения, коммуникаций и иной инфраструктуры. Каких-либо конкретных оснований или условий для временного регулирования жизнеобеспечения крупных городов на уровне субъектов Федерации в проекте не содержалось. Возможному изъятию у крупных муниципальных образований подлежало до 10 ключевых вопросов местного значения, в том числе такие, как организация тепло-, газо-, электро- и водоснабжения; организация вывоза и утилизации бытовых и промышленных отходов; строительство и содержание автомобильных дорог и мостов; организация транспортного обслуживания населения; установление правил землепользования и застройки и контроль за использованием земель. Сроки временного изъятия полномочий и конкретные основания для подобных действий предлагалось устанавливать законами субъекта Федерации. Понятно, что при реализации данной законодательной инициативы разрушенной оказалась бы не только система территориального планирования на местном уровне, угроза касалась всех сфер осуществления местной власти, т.е. самоуправления как такового.

Законопроект вызвал широкий общественный резонанс и неоднозначную реакцию в обществе. Критики законопроекта указывали на его недемократичность, противоречие Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления, на дискредитацию местного самоуправления в глазах населения как последствие его принятия. В такой форме законопроект нашел поддержку даже не у всех субъектов Федерации (например, Законодательное собрание Ульяновской области в своем отзыве заявило, что «поправки нарушают сущность местного самоуправления, Конституцию РФ и Европейскую хартию местного самоуправления»). Под давлением общественности рассмотрение данной поправки в Государственной думе было отложено.

Появление подобных предложений в логике построения властной вертикали вполне закономерно. Поскольку выяснилось, что в рамках действующей Конституции РФ не представляется возможным ввести механизм фактического назначения мэров, аналогичный применяемому в отношении губернаторов, был выбран другой путь - ограничение самостоятельности выборных органов местного самоуправления наиболее крупных региональных центров, в большинстве случаев распоряжающихся значительными ресурсами, а именно региональных столиц. При дальнейшем усилении дисбаланса полномочий между региональным и местным уровнями власти сама возможность территориального планирования на местном уровне может быть поставлена под угрозу, поскольку без соответствующих полномочий местные органы превращаются в территориальные отделы региональной администрации. Безусловно, возможность злоупотреблений может при этом сократиться, но сократится и инициатива на местах.

Последним из крупных законодательных актов 2006 г., затрагивающих местное самоуправление, явился Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Новый закон посвящен в основном разграничению полномочий между Федерацией и субъектами Федерации, однако затрагивает и деятельность органов местного самоуправления. Применительно к последним внесенные в законодательство изменения можно разделить на две группы: одни упорядочивают и классифицируют ранее внесенные изменения, другие реально затрагивают сферу компетенции органов местного самоуправления.

Указанные изменения закрепляют достаточно сложную и противоречивую трактовку сферы компетенции органов местного самоуправления, к которой относятся:

· решение вопросов местного значения;

· исполнение переданных государственных полномочий;

· участие в осуществлении иных государственных полномочий, если это участие предусмотрено федеральными законами;

· решение иных вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В то же время применительно к каждому типу муниципальных образований приводится перечень вопросов, которые не отнесены к вопросам местного значения, но могут решаться органами местного самоуправления. Причем эти вопросы имеют очень разную природу. Часть из них можно отнести к непереданным государственным полномочиям, в осуществлении которых могут участвовать органы местного самоуправления, что стало допустимым после внесения поправок в Закон № 131-ФЗ в конце 2005 г. Однако, например, право на создание местных музеев по своей природе вряд ли полностью вписывается в данную категорию. Создается впечатление, что в рамках эволюции разграничения полномочий закладываются основы для разделения вопросов местного значения на обязательные и добровольные, что давно практикуется в ряде зарубежных стран. Но происходит это весьма непоследовательно и противоречиво.

Необходимо отметить, что новая классификация сфер компетенции муниципальных образований не полностью согласована с их полномочиями в финансовой сфере (ст. 86 Бюджетного кодекса РФ), поскольку четко не определено, к какой категории полномочий относятся права органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения, что может существенно сократить финансовую базу для реализации местных программ.

Что касается изменения вопросов местного значения, то законодатель возобновил тенденцию к исключению из компетенции органов местного самоуправления социальных вопросов. Из перечня вопросов местного значения поселений исключены такие, как оказание содействия в установлении опеки и попечительства, а также расчет субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение. Последний вопрос был включен в перечень вопросов местного значения только год назад. Подобная непоследовательность законодателя, безусловно, осложняет организацию работы органов местного самоуправления. Что касается муниципальных районов, то из их компетенции исключен вопрос опеки и попечительства. Соответственно вся совокупность данных вопросов исключена и из сферы деятельности городских округов - они вошли в компетенцию субъектов Федерации. При этом участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству включено в перечень вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, решать которые имеют право органы местного самоуправления муниципальных образований всех типов.

Подобные изменения вряд ли можно отнести к позитивным. Вызывает сомнение, что отдаление социальных вопросов, особенно столь деликатных и требующих детального знания ситуации (в том числе и в конкретных семьях), как опека и попечительство, от наиболее близкой к населению власти приведет к повышению качества данных услуг. Что касается расчета и организации предоставления субсидий, то здесь также очень важен учет местной специфики и возможность использовать средства местного бюджета на решение данной задачи, что исключается в условиях нового разграничения полномочий. К вопросам местного значения поселений и городских округов добавлено создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка, к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований - не только комплектование, но и обеспечение сохранности библиотечных фондов. Необходимо отметить, что данный законодательный акт не избежал неточностей, характерных и для предшествующих документов подобного типа. Новые полномочия органов местного самоуправления, предписываемые поправками в отраслевое законодательство, не в полной мере нашли отражение в поправках в Закон № 131-ФЗ и не вписываются в закрепленные данным законом за муниципальными образованиями вопросы местного значения. Наиболее ярким примером подобной несостыковки являются поправки, внесенные в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан.

Сам факт нестабильности круга полномочий вызывает справедливую тревогу. Реализация проектов стратегического характера в таких условиях сильно затрудняется, так как за время действия программы может оказаться, что полномочия по ее разработке местные органы власти утратили.

Проблемы разграничения полномочий между различными уровнями местного самоуправления

Принятые в 2005 г. поправки в Закон № 131-ФЗ позволили регионам самостоятельно определять объем исполняемых полномочий и доходные источники применительно к вновь созданным поселениям. При этом различные субъекты Федерации по-разному решили этот вопрос: часть декларировала полное внедрение муниципальной реформы в 2006 г., другие же воспользовались правом, предоставленным принятыми поправками в законодательство, и выбрали эволюционный вариант реализации реформы. Таким образом, первый вопрос, на который должен ответить мониторинг хода реформы в 2006 г., насколько реально различается ситуация в регионах, полностью внедривших муниципальную реформу, и в регионах, не полностью реализовавших предусмотренные на муниципальном уровне преобразования в 2006 г.

Анализ ситуации в регионах дает основания полагать, что нигде вновь созданные муниципальные образования поселенческого уровня не решают все вопросы местного значения, предусмотренные Законом № 131-ФЗ. С этой точки зрения, регионы, декларировавшие полное внедрение муниципальной реформы, принципиально не отличаются от регионов, выбравших эволюционный вариант. При этом в регионах, декларировавших полное внедрение реформы, для ограничения компетенции органов местного самоуправления поселений используется такой предусмотренный законодательством инструмент, как соглашения о передаче полномочий между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Что касается регионов, не полностью внедривших реформу, то в них полномочия поселений ограничиваются как региональным законодательством, так и соглашениями о передаче полномочий. Тем не менее можно выделить некоторые отличия регионов, полностью внедривших реформу, от остальной совокупности субъектов Федерации. Так, доля бюджетов поселений в консолидированных бюджетах муниципальных районов, по информации за первую половину 2006 г., составляет в данных регионах 16,6 %, в остальных регионах - 6,2 %.

Представляет интерес также вопрос о соотношении компетенции органов местного самоуправления вновь созданных и ранее существовавших поселений. Судя по всему, ситуация тут существенно различается от региона к региону. Например, в Оренбургской области, где до начала реформы существовало лишь 4 муниципальных образования поселенческого типа, различия между полномочиями вновь созданных и ранее существовавших поселений достаточно существенны. Так, компетенция органов местного самоуправления вновь созданных поселений в 2006 г. ограничивалась как региональным законодательством, так и соглашениями о передаче полномочий, в то время как ранее существовавшее муниципальное образование «Чернореченский сельсовет» не только решало все вопросы местного значения, предусмотренные Законом № 131-ФЗ, но также продолжало финансировать за счет средств местного бюджета объекты образования и здравоохранения, находящиеся на их территории. Другая ситуация сложилась в Челябинской области, где уже до начала реформы была формально реализована двухуровневая модель территориальной организации. Здесь для ограничения компетенции не только вновь созданных, но и ранее существовавших поселений используется механизм соглашений о передаче полномочий. Одновременно прослеживается стремление свести полномочия органов местного самоуправления поселений к тому уровню, который сложился в дореформенный период.

Очевидно, что основным инструментом ограничения компетенции органов местного самоуправления поселений, используемым в регионах, полностью внедривших муниципальную реформу, и в регионах, не завершивших процесс преобразований, применительно как к вновь созданным, так и к ранее существовавшим поселениям, являются соглашения о передаче полномочий. Причем данный инструмент может широко применяться не только в рамках переходного периода, но и после 1 января 2009 г. Поскольку данный инструмент напрямую затрагивает систему организации территориального планирования, влияя на субъектный состав участников разработки и реализации планово-программных документов, рассмотрим вопрос передачи полномочий детальнее.

Возможность и условия заключения соглашений о передаче полномочий предусмотрены Законом № 131-ФЗ, причем не в переходных положениях, а в основном тексте закона (ст. 15). Законодательством предусмотрено, что:

· передача полномочий может осуществляться как от органов местного самоуправления поселений на районный уровень, так и от органов местного самоуправления муниципальных районов-поселениям;

· соглашения должны предусматривать финансирование переданных полномочий за счет субвенций, предоставляемых из местных бюджетов муниципальных образований, осуществивших передачу полномочий; порядок определения ежегодного объема субвенций должен содержаться в соглашении;

· соглашения должны предусматривать передачу не вопроса местного значения, а части полномочий органов местного самоуправления по решению того или иного вопроса местного значения;

· соглашения должны заключаться на определенный срок;

· соглашения должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного;

· соглашения должны предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашения.

На практике в подавляющем большинстве случаев соглашения заключаются с нарушением действующего законодательства. Наиболее типичные нарушения сводятся к следующим:

1. 1. Соглашения по сути не являются добровольными (из права превращаются в обязанность). На уровне либо региона в целом, либо отдельного муниципального района принимается типовое соглашение. Например, администрацией президента Чувашской Республики разработано типовое соглашение. В нем содержится перечень полномочий поселений, которые органы государственной власти республики рекомендуют поселениям передавать на уровень районов. Соответствующее соглашение в большинстве случаев без изменений заключается органами местного самоуправления муниципальных районов со всеми поселениями единообразно. При этом не учитывается конкретный потенциал поселений по решению вопросов местного значения, из инструмента реакции на недостаточность материального и кадрового обеспечения отдельных поселений соглашения превращаются в универсальный инструмент ограничения их полномочий.

В некоторых случаях индивидуализация соглашений допускается для ранее существовавших поселений. Так, в Малоярославецком районе Калужской области индивидуальные соглашения заключили лишь два ранее существовавших поселения, имевших статус муниципальных образований: «Поселок Детчино» и город Малоярославец (причем в последнем случае объем передаваемых полномочий был минимален). В то же время все вновь созданные поселения заключили соглашения в едином формате, определенном администрацией муниципального района, хотя их организационный потенциал совершенно различен. Попытка наиболее крупного из вновь созданных поселений с численностью населения около 4 тыс. человек ограничить объем переданных на районный уровень полномочий привела к существенным кадровым изменениям на уровне поселения.

Правда, в ряде регионов ситуация не столь жесткая: есть муниципальные образования-бунтари, которые отстаивают свое право на исполнение более широкого круга полномочий, чем предусмотрено стандартизированными подходами. Однако ни в одном из исследованных регионов количество подобных поселений, по результатам опросов представителей администраций, не превышает 10 %. И лишь в отдельных регионах областная администрация не навязывает унификацию механизма передачи полномочий и стремится к реальному учету местных особенностей. Примером подобного региона является Тверская область.

2. Передаются не полномочия, а полностью вопросы местного значения. В результате органы местного самоуправления поселений фактически теряют контроль над решением вопроса местного значения. Передача вопросов местного значения в общем виде, без конкретизации передаваемых полномочий, приводит к тому, что реально деятельность органов местного самоуправления муниципального района по решению данного вопроса может существенно отличаться от ожидания поселения. Так, в одном из сельских поселений Нижегородской области органы местного самоуправления, по признанию их представителей, передавая на районный уровень вопрос обеспечения условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта, предполагали, что сельские дети получат возможность регулярно выезжать в районный центр для занятия в спортивной школе, в селе будет отремонтирована хоккейная площадка, а спортивный организатор получит методическую помощь в районе. В то же время органы местного самоуправления муниципального района планировали получить дополнительные средства на содержание аппарата управления, на выезд спортсменов на межрайонные и региональные соревнования, а также на финансирование спортивной школы, однако привоз в нее детей с сельских территорий не предусматривался.

Передача вопроса местного значения в полном объеме означает, что органы местного самоуправления поселений фактически теряют контроль над решением вопроса местного значения, хотя формально продолжают нести за него ответственность перед населением. Соответственно соглашения не предусматривают какого-либо мониторинга и контроля органов местного самоуправления поселений за исполнением переданных муниципальному району полномочий, отчетности районных органов местного самоуправления перед поселениями и т.п. Таким образом, на практике не может быть реализовано и положение о финансовых санкциях за неисполнение соглашения. В то же время необходимо отметить, что в тех случаях, когда полномочия передаются от муниципального района поселениям (а на практике такие случаи встречаются), ситуация может быть существенно иной. Достаточно явно подобная асимметрия наблюдается в соглашениях, заключаемых в Челябинской области. Так, в Троицком районе при передаче полномочий от поселений муниципальному району в соглашениях отсутствует раздел о правах поселения, а также какие-либо санкции за неисполнение принятых районом обязательств. При этом установлены санкции применительно к поселениям за несвоевременное перечисление субвенций на реализацию переданных полномочий (как правило, предусмотрена уплата пени в размере 1/300 ставки ЦБ РФ за каждый день просрочки). Что касается соглашения о передаче полномочий от муниципального района поселениям (а подобные полномочия переданы в сфере дошкольного образования), то здесь конструкция соглашения совсем иная. Детально проработан раздел соглашения, раскрывающий права муниципального района в процессе его реализации, которые включают проведение проверок, ревизий; принятие мер по устранению выявленных нарушений; экспертизу дошкольных учреждений; формирование расходной части сметы по каждому учреждению; установление режима работы учреждений; истребование объяснений, выдачу предписаний и т. п.

3. Субвенции на финансирование передаваемых полномочий либо вообще не устанавливаются, либо определяются чисто формально в сумме, заведомо недостаточной для осуществления соответствующей деятельности.Основные расходы по переданным полномочиям осуществляются из бюджета муниципального района. Необходимо отметить, что подобное участие в финансировании переданных по соглашению полномочий вообще не предусмотрено законодательством, в отличие от осуществления переданных государственных полномочий, которые могут софинансироваться из местных бюджетов. Таким образом, ссылки на отсутствие финансовых средств в бюджете поселения не могут рассматриваться как легитимное основание для заключения соглашений. На практике органы местного самоуправления пытаются обойти эти ограничения, заключая не соглашения о передаче полномочий, а другие виды соглашений. Например, в Оренбургской области и Чувашской Республике используются соглашения о взаимодействии администраций муниципальных районов и поселений при решении вопросов местного значения. Однако подобные подходы нельзя признать полностью вписывающимися в существующее правовое поле.

4. От органов местного самоуправления поселений осуществляется передача муниципальному району полномочий, которые по своей природе нельзя отнести передаваемым. Так, например, передаются полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом поселения. При этом неясно, каким образом в отсутствие возможности осуществлять свои имущественные права поселение может решать вопросы местного значения. Очевидно, что необходимость передачи соответствующих полномочий в той или иной конкретной сфере может вытекать из передачи на районный уровень полномочий по предоставлению населению тех или иных муниципальных услуг. Однако передача полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом поселения в целом вряд ли может считаться правомерной.

Аналогичная ситуация складывается в том случае, если передача полномочий предусматривает возможность возникновения конфликта интересов, например, в той ситуации, когда органам местного самоуправления муниципального района передается право представлять интересы поселения в суде. Подобное право не может быть реализовано в случае непосредственного судебного разбирательства между муниципальным районом и поселением и может порождать конфликт интересов, если, представляя интересы поселения, муниципальный район имеет в соответствующем судебном деле собственные интересы, отличные от интересов поселения.

Процедура передачи полномочий также далеко не всегда обеспечивает оптимальное разграничение прав и ответственности между муниципальными районами и поселениями. Например, изучение данного вопроса в одном из районов Оренбургской области позволило выявить следующее. Несмотря на то, что с 2007 г. область декларирует полное внедрение муниципальной реформы, фактический объем полномочий поселений по сравнению с 2006 г. не увеличивается. Соглашение, разработанное районной администрацией на 2007 г., предусматривает передачу на районный уровень 12 ключевых вопросов местного значения, в том числе в сфере коммунального хозяйства, строительства и содержания автомобильных дорог, предоставления услуг культуры, физической культуры и спорта, библиотечного обслуживания, формирования архивных фондов поселения, вопросов землепользования и застройки, гражданской обороны, мобилизационной подготовки, содействия развитию сельскохозяйственного производства и малого предпринимательства, работе с детьми и молодежью, расчета и организации предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Все поселения района заключают соглашения в едином формате, в условиях жесткого административного давления. Решение вопроса о передаче полномочий осуществляется представительными органами поселений «с голоса», никакие письменные материалы не раздаются. Голосование происходит списком, а не по каждому отдельному полномочию. Администрация района не представляет отчета о том, каким образом исполнялись переданные полномочия в предшествующий период, какие средства были на это затрачены. Разграничение объектов собственности никоим образом не коррелирует с разграничением полномочий: например, полномочия по коммунальному обслуживанию передаются органам местного самоуправления муниципального района, при этом в муниципальную собственность принимаются котельные.

В результате можно сделать вывод: хотя перечень вопросов местного значения, реально решаемый вновь созданными поселениями и сложившийся под воздействием как регионального законодательства, так и заключенных соглашений, различается от региона к региону, однако наиболее часто органы местного самоуправления поселений осуществляют свои полномочия в следующих сферах:

· создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

· организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

· организация благоустройства и озеленения территории поселения;

· организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

· организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В ряде случаев к данным вопросам добавляются также содержание дорог, работа с детьми и молодежью, обеспечение жителей услугами организаций культуры. В подавляющем большинстве случаев на районном уровне централизуются вопросы распоряжения земельными ресурсами. Казначейское исполнение бюджетов поселений также осуществляется на уровне муниципальных районов.

Хотя массовая передача полномочий происходит от органов местного самоуправления поселений муниципальным районам, есть отдельные примеры и обратного процесса - передачи полномочий от муниципальных районов поселениям. Наиболее часто поселениям передается организация дошкольного образования (что вполне объяснимо, поскольку услуга носит локальный характер), иногда добавляются также такие вопросы, как организация дополнительного образования, текущее содержание общеобразовательных учреждений, текущее содержание учреждений здравоохранения, в первую очередь фельдшерско-акушерских пунктов (ФАП). Однако этот процесс получил наибольшее развитие применительно к ранее существовавшим поселениям и отражает отмеченную выше тенденцию к приведению компетенции органов местного самоуправления этих поселений к дореформенной: если ранее данные вопросы решались на поселенческом уровне, то теперь они передаются на этот же уровень по соглашениям.

Влияние реформы на финансовые возможности и эффективность работы местных органов власти при реализации территориальных планов

Особой проблемой является организация финансирования вновь созданных муниципальных образований. Практически во всех регионах в данной сфере возникали существенные сложности. Не было базы как для прогнозирования доходной базы поселений, так и для планирования их бюджетных расходов. В этом отношении о разработке программных документов в ряде поселений вообще пока не может идти речь - недостаточно ни финансовых, ни кадровых ресурсов.

Одна из причин финансовой неустойчивости - изменения в налоговом законодательстве. Так возникли определенные трудности с земельным налогом, по которому с 2006 г. была радикально изменена налоговая база. По информации из регионов, прогнозирование поступлений от данного налога тем не менее осуществлялось «от достигнутого», исходя из информации прошлых лет. Это привело к существенным ошибкам, поскольку объемы поступлений от земельного налога изменились существенно, по-разному затронув различные регионы и муниципальные образования. Так, в муниципалитетах Калужской области доходы от данного налога снизились практически на порядок, в то время как в некоторых районах Оренбургской области налоговые платежи по земельному налогу выросли в 6 раз.

В различных регионах используются совершенно разные подходы к предоставлению поселениям финансовой помощи: начиная от финансирования разницы между фактическими либо нормативными расходами и доходами и заканчивая применением сложных механизмов расчетов, связанных с определением индекса налогового потенциала и индекса расходных потребностей. Однако применение методических рекомендаций, вытекающих из положений Бюджетного кодекса, еще не обеспечивает реального финансового выравнивания поселений. Так, в Оренбургской области, где финансовое выравнивание является региональным полномочием, делегированным на районный уровень, и распределение финансовой помощи осуществляется на основе выравнивания бюджетной обеспеченности с учетом индексов налогового потенциала и расходных потребностей (т.е. система полностью вписывается в федеральное законодательство по данному вопросу), реальное различие в бюджетной обеспеченности поселений в различных районах составляет более 10 раз. Применительно к поселениям широкое распространение также получило выделение дотаций, по сути являющихся целевыми, что полностью искажает природу данного инструмента.

Что касается казначейского исполнения бюджетов поселений, то, за редким исключением, данное полномочие передано на районный уровень.

В период подготовки к реализации муниципальной реформы не утихали споры о том, каков будет результат преобразований с точки зрения эффективности бюджетных расходов. Особый интерес представляет данный вопрос применительно к расходам на управление. Здесь сформировались две противоположные позиции. С одной стороны, существовало мнение, что предлагавшийся в Законе № 131-ФЗ подход к реформированию местного самоуправления значительно снизит эффективность управленческой деятельности и приведет к росту управленческих расходов. С другой стороны, имела место и противоположная аргументация: поскольку общий объем полномочий органов государственной власти и местного самоуправления не изменяется, а происходит лишь их перераспределение между различными уровнями власти, не должны увеличиваться и управленческие расходы. Только анализ фактических расходов на управление может ответить на вопрос, действительно ли в результате создания десятков тысяч новых муниципальных образований поселенческого уровня возникают значительные потери от недостаточного масштаба управленческой деятельности, ведущие к росту управленческих расходов.

Естественно, окончательные итоги подводить преждевременно. Тем не менее анализ данного вопроса, проведенный за первое полугодие 2006 г. на основе данных бюджетной статистики по России в целом, а также исследование ситуации в конкретных регионах, позволяют сделать следующие предварительные выводы.

Во-первых, рост управленческих расходов муниципальных бюджетов в 2006 г. по сравнению с 2005 г. существенно опережал аналогичный показатель предшествующих лет. Это может объясняться различными факторами. При этом вполне обоснованным выглядит вывод о том, что в значительной степени это стало результатом реализации муниципальной реформы. Данный вывод подтверждается тем, что в регионах, декларировавших полную реализацию реформы в 2006 г., соответствующий прирост был выше, чем в остальной совокупности регионов. В то же время наиболее высокий прирост наблюдался в регионах, полностью внедривших муниципальную реформу, для которых было характерно значительное увеличение числа муниципальных образований. Если в среднем по всем регионам расходы на содержание органов местного самоуправления в реальном выражении возросли на 30,7 %, то по регионам, полностью внедрившим муниципальную реформу, прирост составил 32,8 %, а по регионам, полностью внедрившим реформу, где число муниципальных образований увеличилось более чем в 2 раза, - 41,7 %.

Во-вторых, в ходе исследования были выявлены факторы, свидетельствующие о реальных потерях от недостаточного масштаба деятельности на уровне поселений, причем, судя по всему, в ходе реформы эта проблема не смягчилась, а напротив, обострилась. Этот вывод можно подкрепить следующими аргументами:

· по результатам анализа бюджетов за первую половину 2006 г. доля расходов на содержание органов местного самоуправления на уровне поселений составляет более 30 %, тогда как на уровне районов -в 4 раза меньше, т.е. 7 %; по отдельным поселениям, ситуация в которых была проанализирована в ходе региональных исследований, - более 80 %;

· расчеты численности населения поселений, приходящейся на одного сотрудника местных администраций, демонстрируют достаточно четкую обратно пропорциональную зависимость по отношению к численности населения в поселении; другими словами, чем меньше жителей в поселении, тем больше относительная численность местной администрации;

· в ряде поселений, существовавших до начала муниципальной реформы, в результате реформирования разграничения полномочий и реализации других положений Закона № 131-ФЗ доля управленческих расходов существенно увеличилась. Например, в Хомутининском сельском поселении Челябинской области она возросла более чем вдвое.