Зарождение и развитие советского земельного законодательства, и его влияние на современные земельные отношения в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Зарождение и развитие советского земельного законодательства, и его влияние на современные земельные отношения в России

Михайлов А.А.,

Разорвин И.В.

Зарождение и развитие современных земельных отношений в России стало результатом долгого и кропотливого развития советского земельного законодательства, которое прошло противоречивый путь от полного отказа частной собственности (как общественного института) до возврата к ней на заре реформ в Современной России. Практическая значимость анализа советского земельного законодательства, а также изучения его влияния на зарождение современных земельных отношений заключается в необходимости поиска мер предосторожности и недопущения имевшихся недоработок и крупных ошибок процессе управления земельной собственности не только как основным средством производства, но и как природным объектом в советское время.

Ключевые слова: Декрет о Земле, земельная реформа, земельное законодательство Советской России, земельные отношения, Земельный кодекс, собственность на землю.

декрет реформа частная собственность земля

Великая Октябрьская социалистическая революция 1917 г. положила начало зарождению новых социальных отношений в России. Существовавшие достижения в торговле, банковском деле, финансах и прочих отраслях экономии Российской империи в один миг были вычеркнутыми с приходом к власти большевиков. Кардинальные изменения произошли и в оценке советской властью имущественных отношений между людьми, зародившихся и развивавшихся в течение двух сотен лет. Речь идет о коренном изменении имущественных отношений в земельной сфере, сущности права частной собственности на средства производства, в извлечении из частного капитала ренты, развития частного предпринимательства, и т.п.

Правительство Российской империи, не смотря на наличие накопленного опыта в сфере земельных отношений, не смотря на проводимую в свое время Столыпинскую земельную реформу - так и не смогло решить проблему обеспечения крестьян землей в деревнях и селах, не смогло упорядочить земельные отношения в городах. К октябрю 1917 г. накопилось много противоречий, которые и были решены советской властью.

Первым земельным Актом советской власти стал Декрет «О земле» от 26.10.1917. Основу Декрета о земле составил Крестьянский наказ о земле, опубликованный 19 августа 1917 г. в эсеровской газете «Известия Всероссийского Совета крестьянских депутатов». Наказ еще до Октябрьского переворота определил, что в России право частной собственности отменяется навсегда.

Данный Декрет определил временный порядок обращения с землей, природными ресурсами и природными объектами, конфискованными в собственность государства, определил временный порядок изъятия и перераспределения земли среди крестьян.

В частности в Декрете были обозначены некоторые основные отправные пункты нового порядка развития земельных отношений [1]:

1. Право частной собственности отменяется навсегда; земля не может быть не продаваема, ни сдаваема в аренду либо в залог, ни каким другим способом отчуждаема;

2. Все недра земли: руда, нефть, уголь, соль и т.д. а также леса и воды, имеющие общегосударственное значение, переходят в исключительное пользование государства.

3. Землепользование должно быть уравнительным, т. е. земля распределяется между трудящимися, с учетом местных условий по трудовой или потребительской норме.

Несмотря на свое временное действие, Декрет заложил основу дальнейшего развития земельного права советской России, а позже и Советского Союза. Цели, которые в самом начале ставили большевики - носили временный характер, им необходимо было, прежде всего, решить самый главный социальный вопрос - обеспечения крестьян землей, и тем самым закрепить авторитет своей власти. Последствия принятых решений для сельского хозяйства и развития земельных отношений в рамках национальной экономики Советского союза принесли немало бед, но с другой стороны - обеспечили нуждавшихся людей землей, и дали толчок развитию собственному сельскому хозяйству и устроению нового порядка развития земельных отношений в городах и селах. Более детальный анализ развития и последствий применения земельного законодательства будет представлен далее в рамках данной статьи.

До принятия Декрета «О социализации земли» и установления полномочий Советов по распоряжению землей, в декабре 1917 г. (Постановлением Народного комиссариата земледелия РСФСР от 04.12.1917 г. «О волостных земельных комитетах» и Постановлением Совета Народных Комиссаров «Об утверждении Положения о земельных комитетах и об урегулировании сельскохозяйственных отношений» от 04.12.1917 г.) образованным земельным комитетам - Главному и местным (уездным и волостным) был передан широкий круг вопросов.

Главный земельный комитет в соответствии с упомянутым выше Положением играл роль центрального отраслевого уполномоченного органа (хотя это и не был Комиссариат земледелия - подобие современного министерства) и обладал следующими полномочиями - составление общего окончательного проекта земельной реформы, составление и предварительное рассмотрение законопроектов по урегулированию земельных правоотношений в связи с осуществлением земельной реформы, контроль за деятельностью местных земельных комитетов по изданию ими обязательных постановлений [2]. Если провести параллель с полномочиями современных министерств то прослеживается следующая аналогия - осуществление функций по выработке и реализации государственной политики (проведение в жизнь новой земельной реформы), нормативно - правового регулирования, осуществление функций по контролю и надзору в сфере своей деятельности, осуществление функций по координации и контролю за находящимися в его ведении нижестоящих ведомств (в данном случае местных земельных комитетов).

Местные земельные комитеты также исполняли отведенные данным Положением функции. Если повторно провести аналогию с современным земельным законодательством, то получается, что местные земельные комитеты объединяли в себе полномочия, как органов местного самоуправления, так и Исполнительных органов субъектов Российской Федерации (например, Земельного комитета и Главархитектуры администрации г. Екатеринбурга и Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области соответственно). Конечно, полномочия современных органов власти гораздо шире, однако местные земельные комитеты первых лет советской власти уже сформировали для себя круг вопросов, исполнение которых в то время было очень важным и принципиальным.

Местные (в основном земские и волостные) земельные комитеты исполняли полномочия по учету земли (функции современного земельного контроля и земельного кадастра земли). Главный земельный комитет в соответствии с инструкцией «Об урегулировании земельными комитетами земельных и сельскохозяйственных отношений» названного выше Положения обязан был заниматься уравнительным распределением земель среди нуждающихся, определял порядок распределения земель на местах, инвентаря, осуществлял контроль за расходованием сельскохозяйственных продуктов, контролем и организацией производства.

С точки зрения современного земельного законодательства - такие полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти - недостаточны, размыты и вообще не отражают разделения круга вопросов местной и центральной власти. Данное суждение основывается на большом законодательном опыте в сфере земельных отношений в нашей стране, накопленном за последние восемьдесят лет.

Дальнейшее развитие земельных отношений закрепил второй по значимости Закон Советской России - Декрет ВЦИК от 19.02.1918 «О социализации земли (вместе с инструкцией для установления потребительно-трудовой нормы землепользования на землях сельско-хозяйственного назначения)».

Данный Декрет, так же как и Декрет «О земле», не только заложил основу нового порядка земельных отношений (то есть установил правовой режим предоставления, использования и распоряжения уже национализированной землей, природными объектами, производственным инвентарем, скотом, и пр.), но и описал полномочия органов государственной власти, указал список лиц (субъектов), кто может пользоваться государственной землей, дал подробную инструкцию для установления потребительно-трудовой нормы на землях сельскохозяйственного назначения, установил формы землепользования и порядок приобретения, прекращения и перехода прав на земельные участки. Несмотря на то, что Декрет полностью пронизан исключительной ролью государства в земельных отношениях, правовое новшество на лицо. Упущенная экономическая выгода государства от исключения из экономического оборота земли и бесконтрольная ее передача всем желающим - дали о себе знать позже (о чем будет сказано выше), когда в конце советского периода, все же была осознана необходимость наличия частной собственности и пополнения бюджета государства от вовлечения земельных участков в гражданско-правововые сделки.

Итак, какие новшества были заложены в Декрете «О социализации земли». Прежде всего, статус земли. Земля, а также все, что на ней было расположено - переходили в исключительную собственность государства, которой распоряжались Советы разного уровня управления, начиная, от федерального до местного. В частности, ст. 1 Декрета говорит: Всякая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы природы в пределах Российской Советской Республики отменяется навсегда[3]. Спустя несколько месяцев существовавшие ранее органы власти (Главный и местные земельные комитеты) были преобразованы в центральные и местные отделов Советов, которые в соответствии со статьей 11 исполняли следующие полномочия:

1. создание условий запасного фонда земель сельско-хозяйственного назначения;

2. развитие сельско-хозяйственных промыслов, как-то: садоводства, пчеловодства, огородничества, скотоводства, молочного хозяйства и пр.;

3. ускорение перехода от малопроизводительных к более производительным системам полеводства в различных поясах, путем равномерного расселения трудящихся землевладельцев;

развитие коллективного хозяйства в земледелии, как более выгодного в смысле экономии труда и продуктов, за счет хозяйств единоличных, в целях перехода к социалистическому хозяйству [3].

Декрет «О социализации земли» допускал много «перегибов», тем не менее, он отражал социальную трансформацию того времени - борьба с частной собственностью, монопольную роль государства, давление общественного (коллективного) землепользования над индивидуальным землепользованием, запрет на личное обогащение и пр. Например, ст. 17 Декрета о социализации земли прямо указывает, что излишек дохода, получаемый от естественного плодородия лучших участков земли, а также от более выгодного их расположения в отношении рынков сбыта, поступает на общественные нужды в распоряжение органов Советской власти [3].

Декрет «О социализации земли» проводил принцип уравнительного распределения земли. Принцип определения размеров этой нормы заключался в том, чтобы применявшаяся в данном районе потребительно-трудовая норма не превышала трудоспособности наличных сил каждого отдельного хозяйства и в тоже время давала бы возможность безбедного существования землевладельца [3]. Прогрессивная сторона уравнительного землепользования состояла в том, что она была направлена на разрушение крупных землевладений и на обеспечение крестьян землей.

Однако не все земли подлежали в соответствии с данным Декретом разделу по принципу уравнительности. Крестьянский наказ предусматривал, что земельные участки с высококультурными хозяйствами не подлежали разделу, а превращались в показательные и передавались в исключительное пользование государства и коллективов в зависимости от размера и назначения их.

В дальнейшем Советская власть поняла недостаточность уравнительного землепользования и убедила трудящиеся массы крестьянства в необходимости перехода к общественной обработке земли. Огромные средства, которые крестьяне тратили для того, чтобы арендовать землю у помещиков, теперь могли быть использованы на перестройку мелкого крестьянского хозяйства, на кооперирование его [4].

Первые советские Декреты «О земле» и «О социализации земли» - появились не на пустом месте, а стали результатом развития философской мысли немецких мыслителей Карла Маркса, Фридриха Энгельса и позже В.И. Ленина.

Марк и Энгельс полагали, что к разрешению аграрного вопроса нужно подходить осторожно. Нельзя, например, после захвата пролетариатом сразу и одинаково во всех странах проводить национализацию земли. Так, Маркс полагал, что национализация земли во Франции после победы пролетариата нецелесообразна, так как в этой стране у крестьян сильны традиции частной собственности на землю.

По мнению Маркса и Энгельса для всех стран после победы в них пролетариата обязательна лишь экспроприация капиталистического и крупного помещичьего землевладения. Задача пролетариата по отношению к мелким крестьянам будет состоять, прежде всего, в том, чтобы частное производство и владение перевести в товарищеское, но не насильственным путем, а примером и предложением общественной помощи для этой цели [5]. Экономическое развитие общества, рост и концентрация населения, неизбежность применения к земле коллективного организационного труда и машин делают национализацию земли «общественной необходимостью». Маркс утверждал также, что национализация земли, произведет полную перемену в отношениях между трудом и капиталом и уничтожит капиталистическое производство, как в промышленности, так и в сельском хозяйстве.

В. И. Ленин в своих трудах по аграрному вопросу дал не только теоретический анализ экономической сущности национализации земли, но и анализ ее юридической природы. Так, раскрывая сущность национализации земли с политико-юридической стороны, Ленин писал: «Национализация есть передача всей земли в собственность государства. Собственность означает право на ренту и определение государственной властью общих для всего государства правил владения и пользования землей» [6]. Идея национализации земли как важнейшего пункта аграрной программы революционной партии пролетариата была выдвинута В.И. Лениным впервые в 1894 года в своей работе «Что такое «друзья народа» и как они воюют против социал-демократов?». В этой работе Ленин рассмотрел национализацию как земли как меру, совпадающую с полной экспроприацией «помещичьего землевладения - этого оплота крепостнических учреждений и традиций» [7].

При решении земельного вопроса Советская власть не только исходила из идеи полного «передела собственности» на землю, но и решала вопрос обеспечения бедных слоев населения России продуктами сельскохозяйственного производства через перераспределение его избытка. Борьба шла в направлении раскулачивания зажиточных крестьян, как через принудительное изъятие земли и сельхоз инвентаря, так и через изъятие излишков сельскохозяйственного производств. Все действия Советской власти имели под собой законные основания. Новым Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 июня 1918 г. «Об организации комитетов деревенской бедноты» был урегулировал вопрос создания комитетов деревенской бедноты (Комбеды) и наделял их полномочиями в (ст. 3):

1. Распределении хлебов, предметов первой необходимости и сельскохозяйственных орудий;

2. Оказании содействия местным продовольственным органам в изъятии хлебных излишков из рук кулаков и богатеев [8].

На взгляд автора, в проведении в жизнь программы по борьбе с бедностью на деревне Советская власть допустила ряд серьезных ошибок, которые окажут свое негативное влияние на развитие сельского хозяйства в будущем. Во-первых, повсеместная передача бедным крестьянам земель - еще не давало гарантий, что крестьяне смогут ее обрабатывать и улучшать свою жизнь. Не смотря на то, что 50 миллионов гектаров кулацкой земли перешло в руки бедняков и середняков [4], многие из получивших земли не имели мотивации улучшать свое благосостояние, поскольку их также могла постичь учесть кулацких крестьянских семей - насильственное изъятие излишков хлеба и других сельскохозяйственных продуктов. Во-вторых, бедняки и середняки получали от государства очень сильную опеку и помощь, что у людей зарождалось иждивенческое поведение. Государство как монополист могло скупать у зажиточных крестьян сельхоз продукты, товары первой необходимости, инвентарь по невыгодной заниженной цене, а затем еще и вводить налоги на кулацкие семьи. Возможно, в бюджете государства водились бы деньги на борьбу с беднотой на деревне. Однако этого не происходило. Поэтому государство теряло и доходы, и не могло обеспечить себя гарантией, что крестьяне, получившие в пользование землю, смогут приносить, как общественную пользу, так и экономическую выгоду.

Тем не менее, государство принимало меры по борьбе с бедностью на деревне, пусть не эффективными методами, но все же эта деятельность в новых политических и экономических условиях приносила пользу. Проводя земельные преобразования, Советская власть, исходила, прежде всего, из того, что вопрос о земле был вопросом обустройства быта преобладающего большинства крестьянского населения. Земля была основным средством производства для крестьянского хозяйства, поэтому вокруг земли сосредотачивались все экономические интересы крестьянства.

Напряженная работа советских органов власти требовала разработки и принятия земельного законодательства. Уже в первый год своего правления власть большевиков начла работу по кодификации земельного законодательства.

До начала Гражданской войны Народный комиссариат земледелия разработал проект «Земельного кодекса РСФСР» 1917-1918 г.г., который затем уже доработанный и дополненный лег в основу земельного кодекса РСФСР 1922 г. Появление на свет основного земельного закона было вызвано необходимостью кодификации, а также конкретизации положений ранее принятых Декретов «О земле» и «О социализации земли».

Проект «Земельного кодекса РСФСР»1917-1918 г. г. закреплял одно очень важное положение - «Все земли в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании они не состояли, составляют единый государственный земельный фонд». Земля в границах одного государства это часть национального богатства, распоряжение, использование и владение которым осуществляется государственным регулированием в рамках единого правого режима. Земельный фонд - это не просто достояние народа, проживающего в границах государства, но и объект земельных отношений между гражданами и их объединениями, органами государственной власти.

Понятие правового режима, о котором уже было упомянуто, ни в Земельном кодексе РСФСР 1922 г., ни в современном Земельном кодексе Российской Федерации - как особого порядка правового регулирования поведения участников земельных отношений не прописано. В современном Земельном кодексе есть ссылки на правовой режим, но эти ссылки касаются непосредственно отдельных категорий земельных участков, а вот понятия «правого режима земель Российской федерации» как отправной категории, закладывающей фундамент в весь комплексный процесс земельных отношений в России - нет. Это отступление показывает, что 90 лет назад, что сейчас - земельные реформы - не были до конца продуманными и воплощались в жизнь в спешке, преследуя различного рода краткосрочные цели.

Представляется, что идея привязки единого государственного земельного фонда внутри страны с понятием единого правового режима могла быть достигнута и при большевиках, однако внутригосударственные потрясения после Революции (гражданская война и голод) не позволили до конца продумать все тонкости регулирования земельных отношений, что, вероятно, и оказало свое влияние на развитие современного земельного законодательства.

Зарождавшееся земельное законодательство первых лет советской власти закрепило разделение единого земельного фонда на ряд специальных земельных фондов, имевших большое народно-хозяйственное значение. Таким фондами были: торфяной, лесной, водный и другие.

После Гражданской войны разработанный в 1917 г. но не утвержденный Земельный Кодекс РСФСР был принят 30.10.1922 г. Постановлением ВЦИК «О введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва». В отличии от предыдущих нормативных актов данный Земельный кодекс расширил государственное регулирование земельных отношений и внес множество новелл, которые в последствии окажут свое влияние на развитие современного земельного законодательства.

В частности поправками, внесенными в Кодекс Постановлениями ВЦИК, СНК от 1925 г. (от 06.05.1925 и 28.09.1925) бывшим землевладельцам и помещикам не из дворян, а также иностранным гражданам, проживающим на территории РСФСР предоставлялись в трудовое землепользование земельные участки (часть 1. О трудовом землепользовании) [9]. Земля предоставлялась не только на праве постоянного (бессрочного) пользования, но и на праве аренды. Возврат к практике передачи земельных участков на праве аренды был вызван необходимостью получения дополнительных денежных сумм от использования земельных участков. При этом право аренды предоставлялась всем желающим возделывать земли или строить объекты недвижимости, на условиях неиспользования чьего-либо наемного труда, а также передачи арендованного участка в субаренду с целью извлечения коммерческой выгоды. Аренда земли также разрешалась в первые годы действия Кодекса в случаях прямо прописанных в Кодексе: «Для трудовых хозяйств, временно ослабленных вследствие стихийного бедствия (неурожая, пожара, падежа скота и т.п.), либо недостатка инвентаря или рабочей силы, а также убыли за смертью, призывами по мобилизации, советской и общественной службой, временным отходом из хозяйства на трудовые заработки переселением и пр., допускается сдача всей или части земли в аренду за плату денежную или натуральную с соблюдением условий, указанных нижеследующих статьях» [9].

Вопросами аренды занимались местные земельные комитеты. Это было действительно новшество, если учесть, что принятые ранее Декреты («О земле» и «О социализации земли») полностью отвергали возможность предоставления права аренды. Кодекс также вводит положения о сроках предоставления в аренду земельных участков.

Еще одно новшество, которое появилось в Кодексе 1922 г. и которое затем осталось в предыдущих земельных кодексах - это понятие реквизии. Прямо этот термин не указывается в Кодексе, но вот возможность его применения прописывается прямо (ст. 24): «Если земля трудового пользования будет в установленном порядке изъята для государственных или общественных надобностей полностью или в такой ее части, без которой дальнейшее использование остающейся земли является хозяйственно затруднительным или нецелесообразным, то в замен ее отводится земля другом месте, с возмещением убытков землепользователю» [9].

Огромное значение в Кодексе было придано регулированию статуса земельных обществ.

В соответствие с Кодексом земельными обществами признавались - сельскохозяйственные коммуны и артели, а также добровольные объединения отдельных дворов или совокупность дворов, выделившихся из прежних обществ.

Членами земельных обществ признались все лица, независимо тот пола и возраста, входивших в состав дворов, образующих общество, а также члены коллективов (коммун и артелей). Полноправными же членами обществ признавались лица, независимо от пола, те, которые достигли восемнадцатилетнего возраста, а также лица, самостоятельно ведущие хозяйство домохозяйства, даже если и были моложе восемнадцатилетнего возраста.

Также был урегулирован порядок управления земельными обществами. Делами земельного общества ведало общее собрание полноправных его членов (сход), а также выборные органы. Сход решал вопросы об установлении и изменении порядка пользования различными угодьями в обществе, составления земельного устава, о рассмотрении ходатайств о зачислении в общество новых землепользователей, и прочие вопросы, которые затрагивали функционирование земельного общества. Законность схода определялась легитимным кворумом - при решении общих вопросов требовалось присутствие домохозяев или представителей не менее половины дворов общества, а при решении вопросов изменения порядка землепользования - требовалось присутствие представителей не менее двух третей дворов и не менее половины всех полноправных членов общества.

Подобная форма управления с точки зрения современной системы управления земельными отношениями может показаться устаревшей, во-первых, потому что сейчас не существует земельных обществ в том понимании, которое существовало более 80 лет назад, а во-вторых, в России подобными вопросами занимаются либо исполнительные органы местной администрации, либо органы исполнительной власти субъектов РФ. С другой стороны такая система решения земельных вопросов помогла бы местной и региональной администрации по-другому смотреть и на развитие земельных отношений в сельском хозяйстве, и помогла бы в решении других вопросов, которые, так или иначе, затрагивают использование земли. Получится, что в земельных отношениях будет не просто одностороннее волеизъявление органов власти, наделенных полномочиями в земельной сфере, а эти полномочия будут направлены исключительно на эффективное решение проблем на основе коллективного мнения тех лиц, чьи интерес затрагиваются в земельной сфере в первую очередь.

К сожалению, Земельный кодекс 1922 года совсем маленькое внимание уделил вопросам управления городскими землями. Градостроительного кодекса тогда не существовало, и решения по данным вопросам принимались местными советами или вышестоящими органами власти, которые носили скорее частный характер, хотя порядок изменения городской черты все же попал под государственное регулирование. Данный порядок очень прост и не требовал сложных административных процедур по согласованию землеотводов, проведения торгов и прочих процедур, которые требовали каких либо затрат. Такое маленькое внимание вопросам управления городскими землями было связано с тем, что и после Революции Советская Россия оставалась аграрной страной, и подавляющее большинство населения проживало в сельских общинах.

Кроме того, земельный Кодекс 1922 г. развил очень важные в системе земельных отношений процедуры как землеустройство и государственный земельный учет (кадастр). До принятия Земельного кодекса РСФСР 1922 г., вопросы землеустройства и государственной записи и учета землепользования были урегулированы, (но поверхностно прописаны) в Положении «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», принятым Всероссийским Центральным Исполнительным комитетом 14.02.1919 г. Помимо положений и землеустройстве и государственного земельного учета данное Положение также урегулировало вопрос о статусе советских хозяйств (совхозов), которые с принятием Земельного Кодекса РСФСР были более детально урегулированы.

Итак, землеустройство. Статья 165 Земельного кодекса 1922 г. обозначила землеустройство как: Землеустройство имеет своей задачей упорядочение существующих землепользований и образование новых, соответственно нормам на землю и требованиям хозяйственно- технической целесообразности [9]. Современная трактовка землепользования гораздо шире, но основной смысл этой процедуры остался прежним - организации работ по учету, сохранению и образованию новых земельных участков под различные государственные, общественные и частные цели и получения максимально эффективной отдачи от использования земель в будущем.

Землеустройство и кадастровый учет земель существовали в царской России, однако единой кодифицированной системы не существовало. Советская власть внесла землеустройство и земельный кадастр под строгое государственное регулирование. Все виды работ по землеустройству перешли под контроль Народного Комиссариата Земледелия, и осуществлялась вся эта работа местными землеустроительными учреждениями, но при этом все же работа землеустроительных организаций существовала на коммерческих основаниях и оплачивалась теми лицами, землеустройство, чьих земель производилось.

Государственная запись землепользований. В соответствии со статьей 194 рассматриваемого Кодекса земельная регистрация имеет совей задачей, в интересах общегосударственного управления землями, а также для надобностей различных отраслей народного хозяйства и для ограждения прав и интересов землепользователей, собирать и хранить, в систематически наглядном виде, верные и своевременные сведения о правовом и хозяйственном положении всех землепользований [9]. Земельная регистрация, как и землеустройство находилось в ведении Народного Комиссариата Земледелия. Комиссариат Земледелия разрабатывал государственную политику в области регистрации земель, а ее реализацией занимались местные органы земельной регистрации. Регулирование данного вопроса позволило взять под контроль огромный земельный фонд страны, и принимать важные политические решения по регистрации, использованию, перераспределения земель, развитию сельского хозяйства, размещению производственных сил.

Земельным кодексом 1922 г. бал также затронут вопрос о порядке рассмотрения земельных споров. Однако, как таковой порядок детально не рассматривается, а лишь большое внимание в Кодексе уделено порядку образования и компетенции земельных комиссий, которые призваны рассматривать земельные споры. Земельный кодекс РСФСР 1922 г. действовал вплоть до принятия нового Земельного кодекса РСФСР от 01.07.1970 г.

В дополнение к действующему земельному Кодексу 1922 г. были приняты Общие начала землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 г., которые были отменены позже Законом «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и Союзных республик» от 13 декабря 1968 г., который не только расширил полномочия органов государственной власти РСФСР в сфере земельных отношений, но и лег в основу нового Земельного Кодекса РСФСР 1970 г.

Общие начала землепользования и землеустройства 1928 г. урегулировали основной круг земельных отношений: определили цели и задачи земельного законодательства; установили, что субъектом права собственности на землю является СССР; разграничили компетенцию Союза ССР и Союзных республик в области регулирования земельных отношений; подробно регулировали землеустройств; определили правовой режим сельскохозяйственных земель, специального назначения, городских земель, земель государственного запаса и других земель, а также сформулировали права и обязанности землепользователей и установили порядок разрешения земельных споров.

Дальнейшее развитие союзного и республиканского законодательства пошло по линии совершенствования сложившихся в результате национализации земли основных земельно-правовых институтов: права исключительной государственной собственности, права землепользования и его различных видов, правового режима различных категорий земель, землеустройства.

В результате коллективизации землепользование колхозов и совхозов стало основным и потребовало дальнейшего совершенствования, упорядочения, и охраны от каких бы то не было нарушений.

Принятый II Всероссийским съездом колхозников - ударников и утвержденный СНК СССР и ЦК ВКП (б) 17 февраля 1935 г. примерный устав сельскохозяйственной артели исходил из незыблемости национализации земли. Земля согласно примерному Уставу как общенародное достояние передается колхозам в бесплатное бессрочное пользование навечно. Этот принцип был закреплен затем в ст. 8 Конституции СССР 1936 г., и стал, таким образом, конституционным принципом. Принцип бесплатности пользования землей был распространен на все сельскохозяйственные земли, а также на все виды пользования землей и лесами, сенокошение и т.д.

Анализ Основ земельного законодательства СССР и Союзных республик дает основание полагать, что действовавший в тот момент Земельный кодекс РСФСР 1922 г. устаревал и требовал новых поправок в регулирование земельных отношений, поскольку сами земельные отношения со временем претерпевали трансформацию и становились более сложными. Основы земельного законодательства позволили принять новый Кодекс РСФСР 1970 г., сделать его более объемным и расширить категорийный аппарат. Так в земельном кодексе 1970 г. были утверждены новые категории земель, их стало 6. Это земли сельскохозяйственного назначения (которые отводились совхозам, колхозам, сельскохозяйственным учреждениям и организациям, гражданам), земли населенных пунктов (которые отводились для развития городских и сельских поселений, для застройки и развития инфраструктуры), земли промышленности, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения, земли лесного, водного фондов и земли государственного запаса. Особое внимание в Кодексе уделено землям сельскохозяйственного назначения. Подробно рассмотрен вопрос о порядке предоставления и прекращении прав на земельные участки внутри совхозов и колхозов. Появились новеллы, которые позже можно проследить и в современном земельном законодательстве, а именно обязанность приведения земель сельскохозяйственного назначения в то состояние, которое было до передачи пользователям (например, для проведения научных и проектно-изыскательских работ), обязанность землепользователей по недопущению загрязнению почв, проведению работ по повышению плодородия почв и рационального использования земель сельскохозяйственного назначения. Также был утвержден порядок предоставления служебных наделов государственным служащим и работникам государственных предприятий и учреждений.

Земельный кодекс РСФСР 1970 г. дополнил регулирование земельных отношений ответственностью за нарушение земельного законодательства, определил компетенцию органов, уполномоченных рассматривать земельные споры и принимать решения по привлечению к ответственности за нарушение правил землепользования, нарушения права государственной собственности на землю, незаконное обогащение (например, аренда земли с целью извлечения прибыли - нетрудовых доходов, наемный труд).

Кроме того, был урегулирован порядок применения норм международного права. Ответственность и действия норм международного права в Земельном кодексе РСФСР 1922 г. отсутствовали.

На взгляд автора подобные новшества возникли не случайно. Во-первых, в 1922 г. после окончания гражданской войны, требовалось восстановление пришедшей в упадок экономики страны, а поскольку Советская Россия, была все еще аграрной страной, все силы были брошены на восстановление сельского хозяйства, и укрепление государственной собственности на землю. Можно предположить, что в Кодексе большее внимание было уделено именно вопросам регулирования земельных отношений в сельском хозяйстве, нежели вопросам ответственности и уже тем более действию международных договоров в области землепользования. Во-вторых, в 1922 г. Советская Россия в составе Союза ССР еще не была признана субъектом международного права. Со временем трансформация социальных отношений внутри Советского союза, равно как и трансформация земельных отношений потребовали пересмотра как законодательства вообще, так и земельного законодательства в частности.

Ранее упомянутые Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. действовали до 1991 г., когда 25.04.1991 г. был принят новый Земельный кодекс 1991 г.

Годом ранее в 1990 г. в РСФСР был принят закон, который коренным образом изменил существовавшие ранее принципы в земельных отношениях и положил начало новому этапу развития земельных отношений в России. Это закон № 374-1 от 23.11.1990 г. «О земельной реформе».

В частности данный Закон отменил монополию государственной собственности: Монополия государства на Территории РСФСР отменяется. Вводятся две основные формы собственности на землю - государственная и частная. Государственная собственность на землю выступает в виде федеральной собственности РСФСР и собственность республик, входящих в состав РСФСР. Частная собственность на землю реализуется в виде индивидуальной и коллективно-долевой собственности граждан, ст.2 Закона [10]. Ликвидация государственной монополии на право собственности было вызвано необходимостью дальнейшего развития земельных отношений, которые уже не могли дать более существенного развития ни в сельском хозяйстве, ни в целом в национальной экономике. Государственный бюджет терял значительные суммы от отсутствия поступления денежных средств от аренды земли, ее продажи, развития частного предпринимательства в сельском хозяйстве. О необходимости проведения земельной реформы и принятия нового земельного кодекса еще будет сказано ниже, а пока о новшествах, которые дал данный Закон.

Закон «О земельной реформе» дал возможность передавать земли для индивидуальной предпринимательской деятельности (ст. 4) [10], что в свою очередь позволило развиваться частному фермерскому хозяйству, использовать наемный труд без опаски и получать коммерческую прибыль. Закон допустил право аренды и продажу земельных участков. Хотя государство все же поставило ряд ограничений на продажу земель. В частности, ст. 9 Закона определила следующее: В течении первых пяти лет после передачи земли в собственность граждан ее продажа разрешается только соответствующим Советам народных депутатов. По истечении данного срока сделки по купле продажи земли осуществляются на договорной основе под контролем местных Советов народных депутатов [10]. Представляется, что на момент принятия решения о либерализации порядка отчуждения земельных участков, государство стремилось сохранить свой контроль, с целью недопущения злоупотреблений на земельном рынке, спекуляции цен. С дальнейшим развитием рыночных отношений необходимость такого контроля со стороны государства отпала.

Закон «О земельной реформе» также ввел принцип платности земли. Если предыдущие земельные кодексы 1922 и 1970 г.г., регулировали вопрос передачи земель (например, колхозам или крупным промышленным предприятиям на праве постоянного пользования) на безвозмездной основе, то теперь земля передавалась пользователям на том же праве, но с учетом уплаты земельного налога. И, наконец, еще одна новелла, которую предусмотрел данный закон - создание специализированного кредитного учреждения - Земельного банка РСФСР для осуществления операций с земельными участками (оценка, купля- продажа, кредитование).

Не смотря на принятый Закон в течение последующего 1991 г. наметились провалы в организации и проведении земельной реформы 1990 г. как на территории РСФСР, так и на территории всего Советского союза.

5 января 1991 г. Президент Советского союза подписывает Указ № УП-1285 «О первоочередных задачах по реализации земельной реформы». Срочное исполнение этих задач ставило своей целью выхода из кризиса, сложившегося в земельных отношениях. Этими первоочередными задачами стали [11]:

1. Инвентаризация нерационально используемых земель в колхозах, совхозах, лесхозах и у других землепользователей, включая земли, предоставленные министерствам и ведомствам СССР.

2. Отмена всех необоснованных ограничений в развитии приусадебного землепользования, сдерживающие расширение личных подсобных хозяйств, садоводства и огородничества.

3. Разработка в каждом регионе СССР системы государственной поддержки крестьянских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов.

4. Определение возможных путей и форм преобразования неэффективно работающих колхозов и совхозов в ассоциации крестьянских хозяйств, кооперативов, а также предоставления их земель арендаторам.

5. Разработка системы организационно-экономических мер, содействующих привлечению в сельские районы с недостаточной обеспеченностью трудовыми ресурсами переселенцев из других регионов.

6. Рассмотрение вопроса об обеспечении промышленных, строительных, строительных и других предприятий земельными угодьями для организации производства сельского хозяйства.

7. Рекомендация Верховным Советам союзных республик ускорить разработку и принятие в 1 квартале 1991 года земельных кодексов республик.

Данные меры носили, прежде всего, экономический характер. Они в большинстве своем были направлены на предоставление широких прав землепользователям, с тем, чтобы они смогли сами распоряжаться переданной им землей и получать дивиденды от вовлечения земли в оборот - аренда и продажа. В этом было в первую очередь заинтересовано государство. Государственная монополия на владение и распоряжение землей показала свою неэффективность, поэтому выведение земельных отношений из «тени» на уровень экономических отношений и преодоление экономической отсталости в сельском хозяйстве и размещении производственных сил страны - были приоритетными задачами страны.

Тем не менее, спустя почти полгода в мае 1991 г., уже после вступления в силу нового Земельного кодекса РСФСР от 25.04.1991 г. (анализ последнего советского Земельного кодекса будет представлен ниже) положение в земельных отношениях не улучшилось.

Российская Федерация еще находилась в составе СССР и не ее территории также действовали союзные нормативные акты (Основы законодательства Союза ССР и союзных республик), которые регулировали проведение на территории Российской Федерации земельной реформы.

В Постановлении Верховного Совета СССР от 27 мая 1991 г. № 2192-1 «О реализации Основ законодательства Союза ССР и Союзных республик о земле и ходе проведения земельной реформы» говорится: «Вместе с тем реализация положений Основ законодательства о земле осуществляется медленно, существенных изменений в земельных отношениях не произошло.

В ряде республик еще не завершена работа по составлению земельных кодексов, не отработаны организационные и экономические рычаги проведения земельной реформы, не созданы необходимые социально-экономические предпосылки для реализации Основ. Неудовлетворительно осуществляется материально-техническое обеспечение села, особенно вновь создаваемых крестьянских хозяйств. Не везде разработаны программы поддержки сельского хозяйства. В нарушение Основ необоснованно изымаются земли у опытных хозяйств, научно-исследовательских институтов и вузов.