Федерализм за работой

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Федерализм за работой

Скаво К.,

Томпсон Р.

Американский Межведомственный Совет по Борьбе с Бездомностью совместно с округами и сообществами разработал стратегические планы, чтобы разрешить проблему хронической бездомности. Акцентируя внимание на хронической бездомности, мы делаем все возможное, чтобы помочь местным сообществам в борьбе с бездомностью. Являясь средствами распространения информации, межведомственные советы штата также приняли участие в разрешении данной проблемы. В данной статье автор исследует развитие этого процесса в Северной Каролине. Деятельность местных советов при разработке десятилетних планов распространялась как на территорию городов, так и небольших сельских населенных пунктов, сотрудничающих с органами самоуправления округа. Используя различные печатные материалы по вопросам федерализма, пропагандируемого Администрацией Буша, автор статьи дает оценку данному направлению политики, демонстрируя наглядный образец межправительственных отношений в рамках данного подхода, а также влияние этих планов на решение проблемы бездомности в Северной Каролине.

Ключевые слова: бездомность, планы, федерализм.

федеральный план бездомность северная Каролина

Данная статья доказывает, что усилия Администрации Буша поощрять деятельность местных сообществ по разработке десятилетних планов по борьбе с бездомностью является отличительной чертой внутренней политики, демонстрирующей общий подход администрации к проблеме федерализма. Этот подход к федерализму был более сплоченным и децентрализованным по сравнению с другими направлениями политики. По нашему мнению, процесс разработки десятилетних планов является хорошим примером расширения межправительственных отношений между центральным правительством и штатами - классического назначения федерализма. К тому же этот процесс - иллюстрация расширяющихся отношений между самими штатами посредством влияния политики и гласности. Точно так же, подобный процесс является наглядным образцом межправительственных отношений внутри штатов между штатами и их административно-территориальными единицами, например, округами, городами и административными центрами, а также между административно-территориальными единицами и некоммерческими поставщиками услуг и другими. Совместный процесс по борьбе с бездомностью представляет собой политику, направленную на преодоление всех традиционных границ административно-территориальных единиц, а также разрушает стереотип традиционных отношений между городом и селом, сохраняя авторитет выше названных единиц и поощряя их участие в разработке планов.

Вопросы, рассматриваемые в данном исследовании, появились в тот момент, когда один из авторов оказался вовлеченным в разработку десятилетнего плана. Вопросы были следующие. Как отличается предлагаемый процесс от того, что было уже сделано в Северной Каролине в целом и в стране? Насколько значительна проблема бездомности в Северной Каролине по сравнению с другими штатами? Как этот процесс вписывается в общий спектр внутренней политики Администрации Буша? Насколько эффективны эти планы, акцентирующие внимание на стратегическом планировании, сотрудничестве на местном уровне, а также постоянной поддержке местных властей в решении жилищных вопросов с целью борьбы с бездомностью? Эти вопросы продолжают являться движущей силой этого первого исследования, дополняя сложные межправительственные отношения, от которых этот процесс зависит, а также делая разнообразной природу этих взаимоотношений.

Чтобы понять смысл нового подхода, данная статья начинается с рассмотрения вопроса, почему Северная Каролина была выбрана для анализа ее общих тенденций бездомности с 2005 года. Затем мы делаем обзор федеральной политики по проблемам бездомных и природе бездомности в США вплоть до прихода к власти в 2001 году Администрации Буша. Особое внимание в статье уделено отличительным особенностям подхода к проблеме бездомности администрации Буша в рамках федерализма. В статье описывается опыт составления десятилетних планов в Северной Каролине. В процессе описания мы акцентируем внимание на взаимодействии между центром и штатами и между штатами и сообществами по вертикали, а также на взаимодействии между сообществами по горизонтали с целью исследования распространения информации, политических идей и опыта. В заключение статьи автор дает оценку значимости данной проблемы, используя всю литературу по федерализму, изданную за время пребывания у власти администрации Буша, демонстрирует отличительные особенности межправительственных отношений в рамках данного вопроса, а также влияние этих планов на проблему бездомности в Северной Каролине.

Почему Северная Каролина?

Северная Каролина была выбрана для данного исследования по следующим причинам. Во-первых, как уже упоминалось, один из авторов участвовал в разработке и внедрении десятилетнего плана. Во-вторых, Северная Каролина не является штатом, где преобладали бы большие города, поэтому мы предположили, что взаимодействие внутри штата и между административно-территориальными единицами будет достаточно наглядным. В-третьих, как оказалось, Северная Каролина является одним из передовых штатов по разработке десятилетних планов, где десять окружных/городских сообществ уже закончили составление десятилетних планов. Только пять штатов имеют более совершенные планы, чем Северная Каролина (Мичиган - 62; Калифорния - 19; Массачусетс - 12; Коннектикут - 11 и Вашингтон - 11). Однако степень разработки местных планов межведомственными советами штатов различна. В Мичигане, например, каждый округ в штате должен разработать план. В Кентукки для разработки подобных планов использовались специальные организации (Объединения Помощи Бездомным - COC). Некоторые другие штаты использовали сразу несколько региональных и местных, основанных на округах, моделей планирования. В планах, разработанных в Северной Каролине, особое внимание обращено на население и отсутствие строгих предписаний штата. В целом, согласно Межведомственному Совету по Бездомности США (USICH), 337 округов/сообществ по всей стране выразили согласие на разработку этих планов и 238 из них уже завершили этот процесс к апрелю 2009 года, на 71%.^[

Северная Каролина является в определенном смысле сельскохозяйственным штатом, и это позволит провести предварительное сравнение тенденций бездомности между округами, составившими десятилетние планы и теми, которые этого не сделали. Из 12 округов, составивших десятилетние планы, 8 являются самыми густонаселенными из 100 округов штата и все из них, кроме одного, имеют население более чем 100,000 жителей. Только 18 крупных городов штата имеют население более чем 50,000 человек. В 48 округах штата проживают менее 50,000 жителей и в 4 округах - менее 10,000. Окраины и большая часть северной и южной территории штата являются сельскохозяйственными по своей природе территориями. Даже в сильно урбанизированных округах можно легко обнаружить значительные сельскохозяйственные земли. Такая комбинация очень важна для нашего анализа, т.к. в каждый процесс десятилетнего планирования были вовлечены руководство округа, некоторые большие города, а также несколько небольших сообществ, некоторые из которых были сельскими по своей природе, а также другие мелкие сообщества.

Тенденции Бездомности в Северной Каролине

Данные по бездомным в северной Каролине представлены в Таблице 1. Они взяты из статистики, проведенной в один день 2005, 2007, 2008 и 2009 годов. Департамент по Жилью и Городскому Развитию США (HUD) требует проведения подобных исследований через год, но штат Северная Каролина попросил собирать информацию ежегодно в течение одного вечера последней недели января. Данные за 2005-2009 годы показывают, что 12.748 человек являлись бездомными в 2009 году, что выше на 18.4% по сравнению с 2005 годом. Из 12.748 бездомных 3.611 - живут с семьями, 4.444 - не имеют приюта, и 1.342 человека являются хроническими бездомными, что составляет 10,5%. Эти цифры по различным подкатегориям бездомных в течение двух лет сильно менялись. Количество Бездомных с Семьями увеличилось до 19,8%, тогда как численность Бесприютных Бездомных достигла лишь 16,9%. Количество хронических бездомных снизилось на 44.2% с 2005 до 2009.

Предостережения по статистическим данным, собранным за один день, в целом оправданы. Хотя и эти данные являются лучшим и единственным показателем распространенности и природы бездомности в обществе, они в высокой степени зависимы от числа местных факторов, включая погодные условия, опыт исследователей, занимающихся сбором данных, количества приютов на данной территории, а также знаний и сотрудничества представителей местных правовых органов. Учитывая все эти факторы, в Таблице 2 представлены данные по бездомному населению Северной Каролины, разделенному на различные категории с помощью ОПБ, которые составили десятилетние планы и теми, которые этого не сделали. Политически приблизительные цифры важны, так как они являются показателями, которые использовались исследователями при детализации распространенности и природы бездомности в их сообществах. Эти цифры говорят о людях, которых исследователи видели на улицах, в столовых для бездомных и приютах. Они также являются основной аргументацией специалистов о необходимости составление десятилетних планов.

В Таблице 2 представлены данные по количеству бездомных в процентном соотношении по всему штату, а также по различным категориям для каждой административно-территориальной единицы в отдельности. Таблица 3 содержит выраженные в процентах результаты изменений численности бездомных в Северной Каролине по основным категориям, используемым в отчете по бездомности. Таким образом, данные таблицы дают более широкое представление о примерах и изменениях на разных территориях, а также по всему штату. Однако эти расчеты не были использованы при составлении каких-либо десятилетних планов в Северной Каролине, так как сравнительные данные, на которых они базировались, не были доступны в то время. Только 12 из 100 округов Северной Каролины, включая все крупные города штата, а также округа с населением более чем 125.000 человек, являются территориями, где были составлены десятилетние планы.

Если сравнивать данные 2009 года с данными 2005 года, соотношение количества бездомных штата на территориях с составленными планами снизилось с 70.6% до 63.5%. Доля хронически бездомного населения снизилась с 79.5% до 75.9% при небольшом увеличении доли Бездомных с Семьями (с 62.9% до 63.6%). Доля Бесприютных Бездомных уменьшилась с 69.0% до 45.0%. Однако, когда был проанализирован пример 2005-2008 годов, более позитивный количественный спад по данным категориям на территориях, имеющих десятилетние планы, был очевиден. Ясно, что экономический спад 2008-2009 породил полное изменение этой тенденции, создав «U»-образный пример повсеместного спада с 2005 по 2008 год и роста с 2008-2009. Однако уровень роста бездомности по всему штату значительно отличался от уровня роста на территориях, имеющих десятилетние планы. Шесть из десяти таких территорий действительно показали рост бездомного населения с 0.5% до 29.6%, в среднем не 9.9%. Уровень снижения бездомности на трех других территориях варьируется от 6.5% до 32.2%, в среднем это составляет 14.5%. И только на одной такой территории уровень бездомности оставался стабильным. С 2005 по 2009 общий уровень бездомности в Северной Каролине увеличился на 18.4%, тогда как на территориях, имеющих десятилетние планы, этот показатель увеличился лишь на 6.4%, хотя уровень бездомности для остальных имеющих планы территорий Северной Каролины вырос на 47.4%.

Стоит отметить еще один момент относительно того, как варьируется соотношение количества бездомных по трем основным подкатегориям внутри этих территорий и по этим территориям в совокупности. Если в десяти сообществах, имеющих планы, хронические бездомные штата составляют большую часть, то доля Бездомных с семьями и Бесприютных Бездомных значительно меньше. Фактически, области без составленных планов имеют больше бесприютных бездомных. Эта цифра выросла с 2005 до 2008, но затем уменьшилась в 2009. Эти примеры означают, что непропорциональный рост свойственен территориям с составленными десятилетними планами, которые являются в основном сельскохозяйственными областями штата.

Хотя другие сопоставимые данные по другим территориям недоступны в настоящее время, используется дополнительная информация о влиянии человеческого фактора на бездомность в штате. При исследовании количества людей в различных сообществах, являющимися бездомными в определенное время года, эта цифра становится намного больше. Согласно плану округа Ашвиль/Бункомб было подсчитано, что 2.000 человек являются бездомными в определенное время каждый год. Подобным образом, согласно плану округа Гринвиль/Питт, приблизительно 700 человек не имеют крыши над головой в определенный момент времени каждый год. В план округа Дурхам/Дурхам эта цифра составляет 2.500 человек и в плане округа Уинстон-Салем/Форзит - 1.800. Данные по различным школам также являются показателями распространенности данной проблемы. Школы Шарлот/Мекленбург подсчитали, что 2.500 детей были бездомными в 2007 году. Школы Округа Гринсборо/Гилфорд информируют о 930 бездомных детях в текущем учебном году на январь 2009 (Джонстон 2009). В школах Округа Дурхам есть данные о 486 бездомных детях в 2004-2005 (Округ Дурхам 2009). Дурхам официально представил данные о повсеместном росте числа бездомных с 2007 по 2008 с увеличением на 9%, с 539 до 590. В округе Гринвиль/Питт также наблюдался рост количества бездомных учащихся в определенное время года и некоторое увеличение общего количества бездомных с 2007 по 2008, со 112 до 131 человека.

(Таблица 3: Процентные Изменения Бездомности в Северной Каролине, по Категориями, 2005-2009)

Как показывают Таблицы 2 и 3 данные 2009 года свидетельствуют об ухудшении ситуации по сравнению с периодом 2005-2008 годов. Общий уровень бездомности по территориям, имеющим десятилетние планы, вырос. Количество Бездомных с Семьями увеличилось с 2.109 в 2008 году до 2.298 на десяти территориях, где с 2005 года численность бездомных увеличилась в два раза за один год. Количество Бесприютных Бездомных также выросло за 2008 год почти на 200 человек, составив увеличение по сравнению с 2005 годом в два раза. Однако численность хронических бездомных на территориях с десятилетними планами продолжает снижаться.

Федеральная Политика по Борьбе с Бездомностью: Краткий Обзор

Политика по борьбе с бездомностью в США традиционно входила в функции местного правительства, хотя время от времени федеральное правительство оказывало помощь в решении этой проблемы. Это можно было видеть на примере деятельности администраций, начиная с администрации Картера и заканчивая администрацией Клинтона, степень заинтересованности и поддержки которых постоянно менялась. Изначально поддержка осуществлялась через жилищные фонды Департамента США по Жилищному и Городскому Развитию (HUD). В 1987 году Президент Рейган подписал Акт МакКинни по оказанию помощи правительству штатов и местному правительству в разработке программ по борьбе с бездомностью. Этот акт и его периодический пересмотр стали основной законодательной базой для составления программ по бездомным. Согласно Акту МакКинни была учрежден Межведомственный Совет США по Бездомности (USICH). От федерального правительства требовалось сделать излишки федеральной собственности доступными для правительства штатов и местных администраций. Неприбыльные организации также обязаны оказывать помощь бездомным. Просматривая результаты периода 1980-1988 годов, Национальная Коалиция по Бездомным отметила,

В начале 1980-х борьба с бездомностью осуществлялась усилиям местных администраций. По мнению Администрации Рейгана данная проблема не требовала федерального вмешательства.… В последующие годы правозащитники по всей стране потребовали от федерального правительства признать проблему бездомности проблемой государственного масштаба, требующей его вмешательства. … В результате правозащитной кампании двухпартийное большинство в обеих палатах Конгресса издали Акт по Срочным Мерам в Отношении Бездомных в 1987 году…. Президент Рейган с неохотой подписал закон 22 июля 1987 года (Национальная Коалиция по Бездомным, 2008).

Развитие этой проблемы - решаемой изначально на местном уровне и заинтересовавшей в конечном итоге федеральное правительство - отчасти стало результатом все возрастающего интереса к увеличивающейся проблеме бездомных в США в 1980х и частично результатом находчивости Представителя МакКинни штата Коннектикут. То, что Рейган на основе акта подписал закон, может быть результатом голосования большинства представителей Палаты (301-115) и Сената (65-8). Такое количество голосов, в свою очередь, стало результатом выступления Спикера Джима Райта, назвавшего данную проблему первоочередной на первой сессии 300-го Конгресса (Pear 1987).

Джордж Буш, придя к власти, торжественно пообещал полностью поддерживать Акт МакКинни. В своем первом обращении к нации Буш сказал:

Я, как и многие американцы, глубоко обеспокоен ситуацией с бездомными. Причин бездомности существует много; это длинная история. Но ясно одно - нужно действовать. Благодаря щедрости граждан этой великой страны, многие организации уже внесли свой вклад, но мы, в правительстве, не можем оставаться в стороне. Из своего бюджета для разрешения чрезвычайной ситуации я прошу выделить средства на продукты питания, кров, медицинские услуги и меры по предотвращению злоупотребления алкоголем и наркотиками, а также средства для психиатрических клиник. Я полагаю, что эти меры будут также осуществляться различными правительственными организациями. Мы будет бороться с этим национальным позором. (Буш, 1989).

Что конкретно имел ввиду Буш под борьбой с этим национальным позором и всесторонней поддержкой Акта МакКинни до сих пор не ясно - в 1990 году, например, он подписал законопроект по расширению масштабов действия Акта МакКинни, хотя финансирование Акта было намного меньше, чем он предполагал. Хотя он предпринял несколько попыток усилить согласованность служб для бездомных в неприбыльном секторе, законопроект по увеличению финансирования Акта МакКинни стал единственным значимым подписанным Бушем за годы его пребывания у власти документом во всем законодательстве.

Основным вкладом Администрации Клинтона в развитие федеральной политики по бездомности стало обоснование концепции о масштабах помощи бездомным. В 1994 году Департамент по Жилью и Городскому Развитию США (HUD) применил эту концепцию в разработке Приоритетный Дом! Федеральный План по Разрыву Замкнутого Круга Бездомности. Данная концепция начала действовать в 1995 году. По словам Марты Берт из Института Урбанизации, процесс оказания помощи включает в себя:

… все основные элементы устранения бездомности. Эти элементы подразумевают профилактику, программы по пропаганде и созданию приютов, помещений для экстренного размещения, временных жилищ, постоянных вспомогательных мест проживания для инвалидов и обычных бездомных людей. Согласно концепции оказания помощи «требуется создание системы в масштабах всего сообщества - т.е. не только в рамках одной или двух организаций - и объединения всех элементов с целью организации сотрудничества, чтобы люди могли получать услуги и поддержку, которые им необходимы, для полного преодоления бездомности». (Берт 2004: 77).

Данный документ незначительно отличается от того, что было сделано предыдущими администрациями; основной целью оставалась помощь тем, кто был бездомным, а не действия по искоренению бездомности.

Стабилизация экономики в 1990-х наряду с оживлением городов и устранением особой системы проживания бездомных (SRO) на многих крупных городских территориях, а также изменение картины потребления наркотиков, повлекли за собой рост бездомности в конце 1990-х. С ростом городского населения также выросла арендная плата в городах. На примере округов Калифорнии Куигли, Рафаэль и Смоленский (2001) обнаружили, что:

Более устойчивые рынки жилья ассоциируются с более высоким уровнем бездомности…Процент пустующего жилья оказывает негативное и статистически значимое влияние на бездомность, тогда как размер стоимости жилья, а именно средняя стоимость аренды и коэффициент арендной платы оказывает положительное и значимое влияние (Куигли и другие, 2001: 50).

Стабилизирующаяся экономика, однако, сосредоточила внимание центра на других проблемах. В марте 1998 года, подписав Акт о Консолидации и Гибкости Программ Предоставления Жилья для Бездомных, Клинтон издал положение, в котором он не одобрил оставленное без внимания федеральное финансирование постоянного жилья для бездомных. Клинтон заявил, что это оставленное без внимания финансирование будет «мешать местным властям в осуществлении поиска наиболее эффективного подхода к решению проблемы бездомности в каждом сообществе». Все вышесказанное еще раз поддерживает давнюю идею о том, что пока проблема бездомности существует в национальном масштабе, решения должны разрабатываться на местном уровне. Роль федерального правительства будет заключаться в обеспечении и контроле финансирования разработанных на местном уровне решений.

Проблема Бездомности в 2000-х.

Один из самых трудных вопросов данной области политики - сколько бездомных людей действительно существует. Хотя многие наблюдатели отмечают рост количества бездомных в 1980-х, затем снова в 1990-х и в третий раз уже совсем недавно, общего мнения по количеству бездомных в США не существует. В 1982 году Сообщество по Креативному Ненасилию (CCNV) подсчитало, что 1% американского населения (или около 2.2 миллионов людей) не имели жилища, и эта цифра увеличилась до 3 миллионов к 1983 году (Хомбв и Снайдер 1982; Хьюитт 1996). Эти данные были широко распространены средствами массовой информации. Официальные данные были намного ниже - порядка от 300.000 до 600.000. Хьюитт (1996) показывает, что за исключением данных Сообщество по Креативному Ненасилию (CCNV), все остальные счетные организации приводят данные по количеству бездомных в 1980-х и 1990-х от 250.000 до 750.000. Хотя разброс значений велик, цифры отличаются от данных Сообщества по Креативному Ненасилию (CCNV), которое на момент опубликования было подвергнуто критике. Некоторые различия в цифрах носят методологический характер, а другие являются проблемой дефиниции. Кого же действительно считать бездомным? Можно ли считать бездомными тех, кто провел лишь одну ночь без крыши над головой в прошлом году? Считаются ли бездомными те, кто живет у родственников после пожара или наводнения? Можно ли считать жертв насилия бездомными пока они живут во временном приюте? Утвердительные или отрицательные ответы на эти - и многие другие - вопросы значительно меняет количественную картину общего числа бездомных.

И конечно, существуют бездомные люди, которых трудно найти и невозможно сосчитать. «Эта категория людей, часто называемых «бесприютными» или «скрытыми» бездомными, часто живет в автомобилях, христианских лагерях и других местах, которые исследователям трудно обнаружить». Около 60% бывших бездомных сообщают, что проживали в автомобилях и 25% - во временных приспособлениях: палатках, коробках, пещерах, вагонах (Национальная Коалиция Бездомных - NCH 2008). Таким образом, подсчет бездомных - методологически трудная задача. Национальная Коалиция Бездомных (NCH) констатирует, «По своей природе бездомность плохо поддается подсчету со 100% точностью» (NCH 2008).

Существуют различия между людьми, которые имели опыт бездомности - по определению Акта МакКинни, это люди, не имеющие «постоянного места, где можно ночевать» - и хроническими бездомными, которые, по определению Департамента по Жилью и Городскому Развитию США (HUD), являются инвалидами и которые не имели пристанища в течение одного года или более или были бездомными четыре или более раз за последние три года. Первую группу в 2006 году на 51% составляли одинокие мужчины, 17% - одинокие женщины, 30% - семьи с детьми и 2% - одинокие молодые люди (Национальная Коалиция Бездомных - NCH 2008). В сравнении, Берт (2007), приводя данные Национального Обзора Оказания Помощи Бездомным, показывает, что 71%-86% из тех, кто по определению является хроническими бездомными, составляют одинокие мужчины, не приводя данных по остальным категориям, представленным Национальной Коалицией Бездомных (NCH). Берт также отмечает, что 61% хронических бездомных - в возрасте от 35 до 54 лет и 83%-87% - имеют психические отклонения, алкогольную и/или наркотическую зависимость.

Сэм Тсемберис и сотрудники организации Pathways to Housing.Inc, Денис Кулхат и его коллеги в Университете Пенсильвании начали проводить исследование по приютам для бездомных в 1990-х, обращая внимание на то, как используются приюты в Нью Йорке и Филадельфии, которые пользуются хорошей репутацией, а также приюты, созданные на пожертвования. (Тсемберис и Асмуссен 1999; Тсемберис и Ейсенберг 2000; Тсембирис, Гулкур и Накае 2004; Кульхан и Куйн 1998; Кульхан и другие 2007; Кульхан и Метро 2008; Кульхан 2008). Тсемберис и его коллеги разработали модель Жилье в Первую Очередь (Housing First) и продемонстрировали ее эффективность в 1990-х. Кульхан и его коллеги рассмотрели примеры как временного, так и долгосрочного использования приютов и пришли к выводу, модель Жилье в Первую Очередь является достаточно дорогостоящей.

В более поздней работе эти исследователи показали, что хотя хронические бездомные составляют относительно низкий процент всех бездомных, сводка данных о «ночевках» этой группы показала, что половина дней, когда использовался приют, приходится на хронических бездомных… Говоря упрощенно, арендные расходы рыночного жилья ($6,000-$8,000 в год …) могли быть покрыты только складскими расходами, которые в среднем составляют $13,000 … в год за одно место по всей стране (Кульхан 2008: 101).

Таким образом, в исследованиях, проведенных в 1990-х, начали точно определять, кто конкретно является бездомным, как различаются потребности разных категорий бездомного населения, сколько потребуется денег для решения проблемы, а также какое количество бездомных проживает в США. В исследовании приводятся различные положительные результаты решения проблем бездомности, а в частности, достижения в создании постоянных приютов. Более того, различные заинтересованные группы, работающие на государственном уровне, особенно Национальный Союз по Борьбе с Бездомностью (NAEH), активно поддерживают идею пересмотра национальной политики. К началу 2000-х был сделан шаг к созданию нового подхода федеральной политики в борьбе с бездомностью на государственном уровне.

Проблема Бездомности в Общем Подходе Администрации Буша к Федерализму

Некоторые президенты (Никсон, Рейган) высказывали свои взгляды на федерализм в большинстве своих выступлений; другие (Клинтон) делали это посредством издания различных приказов. Президент Джордж Буш во время пребывания у власти, однако, не делал ничего по этому вопросу, решив построить систему федерализма с помощью отдельных законодательных актов и действий. Рассмотрение различных законодательных и других документов, составленных с 2001 по 2006 годы, позволило двум специалистам в области федерализма сделать вывод о том, что Буш возглавлял «администрацию, которая очень пренебрежительно относилась к принципу федерализма и являлась сторонником централизации» (Конлан и Динан 2007: 280). Из всего многообразия политических программ - начиная с программ по безопасности страны (ПАТРИОТ США Акт 2001 года), государственного образования (Ни один ребенок не должен остаться в стороне Акт 2001), природных катаклизмов (Авторизация Обороны Акт 2007, позволяющий президенту передавать в федеральное подчинение Национальную Гвардию без согласия губернатора), избирательной реформы (Помощь Америке в Голосовании Акт 2002), и заканчивая деликтной реформой (Акт Справедливости Классовых Действий 2005), упрощающей процесс разбирательства по судебным искам касательно классовых действий на сумму более $5 миллионов в федеральном суде) - Президент Буш предпочел централизацию власти, а не расширение полномочий штатов и местных администраций.

В своем обзоре политики по борьбе с бездомностью в Нью Йорк Сити Майн (2006) написал, что политика проявилась «в серии качественных скачков с разительными, краткосрочными переменами в финансировании, администрации и «философии» политики (Майн 2006: 903), а не приходящей моде, как многие политические аналитики могли подумать. То же самое можно было бы сказать и о политике по бездомным, проводимой Администрацией Буша на государственном уровне. Хотя исследование заставило политиков по-новому взглянуть на проблему бездомности, нельзя адекватно оценить быстрые изменения политики по бездомности только с точки зрения исследователей этой проблемы или действий национальных групп, занимающихся выше названной проблемой, таких как Национальный Альянс по Искоренению Бездомности (NAEH) или Национальный Комитет по Жилью (NCH). В отличие от других реформ внутренней политики Администрация Буша активно стала координировать федеральные попытки разрешить проблему бездомности и побуждать правительства штатов и местные правительства присоединиться к межведомственным федеральным действиям. Попытки Администрации Буша разобраться с проблемой все возрастающей бездомности повлекли за собой изменение цели предпринимаемых попыток: от предоставления помощи типичным бездомным (т.е., через возрастающее финансирование местных администраций на создание более постоянных приютов) до запрещения хронической бездомности (МакГрей 2004). Хотя эти попытки не могут считаться децентрализующими по своим намерениям, их результатом стало федеральное руководство и поддержка через Межведомственный Совет по Бездомности США (USICH) местного правительства в разработке долгосрочных планов уничтожения хронической бездомности.

Качественный скачок в политике по борьбе с бездомностью произошел в 2002 году, когда Президент Буш в своем послании по предложению формирования бюджета на 2003 финансовый год по Администрации Ветеранов (AV) и Организации по Жилищному и Городскому Развитию (HUD) заявил о том, что с хронической бездомностью будет покончено через десять лет, и это является основной целью его администрации. Для того, чтобы это осуществить, с помощью Секретаря Департамента по Жилью и Городскому Развитию США (HUD) Мартинеза, Буш предложил возродить Межведомственный Совет по Бездомности США (USICH) и назначил Филиппа Мангано его исполнительным директором. До этого Мангано был адвокатом по делам бездомных и директором-учредителем Союза по Обеспечению Жильем в штате Массачусетс, а также советником губернаторов штата Уильяма Уэлда и Пола Селюччи. Он также принимал активное участие в деятельности религиозных организаций по внедрению федеральной политики.

Как уже отмечалось, Межведомственный Совет по Бездомности США (USICH), был создан согласно Акту МакКинни в 1986 году. Контролирующая функция этого межведомственного совета изначально совпадала с функцией большинства федеральных межведомственных советов, контролирующих деятельности почти двадцати федеральных департаментов и агентств посредством обмена информацией и поощрением создания межведомственных связей. Данная организация не преследовала цель стать основным органом по принятию решений относительно администрирования, финансирования или даже представления правительственной политики перед Конгрессом.

Когда Буш пришел к власти в 2001 году, межведомственный совет практически не функционировал.

Выглядит интригующим и довольно-таки ироничным тот факт, что основное наследие федеральной политики Администрации Буша возникло как результат работы совета, первоначальной сферой полномочий которого была горизонтальная координация попыток федеральных агентств по проведению политики по борьбе с бездомностью. Смена миссии Межведомственный Совет по Бездомности США (USICH) - которую Мангано назвал изменением глагола, сопутствующему существительному «бездомность», с «бороться» на глагол «искоренять» - показала, как федеральное правительство может осуществлять руководство в решении без конца обсуждаемой проблемы внутренней политики, без возложения полномочий на местное правительство и правительство штатов или значительного увеличения финансирования. Такое изменение функции федерального правительства использовалось в качестве модели в других сферах внутренней политики и кардинально отличалось от силовой модели федерализма Администрации Буша, используемой в других политических областях - образование, управление катастрофами, выдача водительских прав, выборы в органы власти и другие (Познер 2007).

Изменение миссии Межведомственный Совет по Бездомности США (USICH) в значительной степени зависело от принятия администрацией взглядов Мангано. Президент и несколько секретарей его кабинета по Департамент по Жилью и Городскому Развитию США (HUD) и Администрации Ветеранов (AV) согласились со сменой миссии Межведомственного Совета по Бездомности США (USICH), разрешив директору стать главным представителем администрации по решению вопросов бездомности при взаимодействии с представителями местного правительства и правительства штатов по всей стране. В 2004 году журнал Атлантик даже опубликовал краткий биографический очерк Мангано. В этом очерке - озаглавленном как «Аболиционист» - приводятся слова Мангано о том, что его вдохновило аболиционистское движение США в 1850-х. «Мы смирились с социальной несправедливостью в этой стране», - говорит он, делая акцент на том, что благодетели пытались улучшить жизнь рабов, но не смогли потеснить институт рабства. «Кто-то может сказать, что в 1859 году аболиционистская идея находилась на самом низком уровне. Но уже через шесть лет рабство было отменено». (МакГрей 2004).

Движение «Жилье в первую очередь» (“Housing First”), поддерживаемое Межведомственным Советом по Бездомности США (USICH) с 2002 года, преследует цель переселения хронических бездомных из приютов в постоянные жилища в соответствии с политическими исследованиями и опытом Тсембесис, Клухан, Берт и многих других, включая Национальный Альянс по Искоренению Бездомности (NAEH). За этими попытками стоят следующие ключевые идеи. Во-первых, экономия финансовых средств, полученных в ходе реализации данного проекта. Беседуя с представителями местной администрации, занимающимися разработкой десятилетних планов, Мангано настаивал на проведении анализа выгодности затрат, принимая во внимание не только большой объем финансирования для переселения хронических бездомных в постоянные жилища, но также предоставление этой категории населения медицинских услуг, обеспечение их безопасности и т.д. Осуществление этих услуг может быть намного эффективнее, если эти люди будут иметь постоянное место жительства, а не находиться в приютах. Во-вторых, новый федеральных подход признает существование различных подгрупп населения среди бездомных. Переселение хронических бездомных в постоянное жилище даст возможность освободить места в приютах для заселения туда на временной основе других категорий бездомных. Конечно же, оба этих аспекта не предполагают, что проект «Жилье в первую очередь» является лишь средством экономии. Этот проект позволит освободить места в приютах для решения проблемы краткосрочной бездомности.

Разработка Десятилетних Планов в Северной Каролине

Две организации в масштабе штата, работающие с местными ведомствами по делам бездомных в Северной Каролине, существуют параллельно с подобными организациями на федеральном уровне. Это Межведомственный Совет по Координации Программ Бездомности (ICCHP) и Коалиция Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH). Межведомственный Совет по Координации Программ Бездомности (ICCHP) - это официальный орган штата, состоящий из 28 членов, назначенных губернатором и представляющих некоммерческие агентства по работе с бездомными, правительство штата и местное правительство, власти по жилищным вопроса, частный сектор …» (Департамент Здравоохранения и Социального Обеспечения Северной Каролины 2009). Кроме представителей из этих секторов, в состав совета входят Специалист по Политике Бездомности и другие агентства штата. Задачей Межведомственного Совета по Координации Программ Бездомности (ICCHP) является координация деятельности по борьбе с бездомностью на уровне штата и оказание помощи администрациям округа и городов в разработке их собственной политики. Акцент делается не только на работу с правительственными подразделениями, но также на некоммерческие организации. Штат организации небольшой, в основном состоящий из нескольких административных работников и Специалиста по Политике Бездомности (Марта Ар), работающих под эгидой Департамента Здравоохранения и Социальной Защиты Северной Каролины (NCDHSS). Межведомственный Совет по Координации Программ Бездомности (ICCHP) был создан в 1992 году, но постепенно сконцентрировала свою деятельность на разработке десятилетних планов. Проект десятилетнего плана в штате был составлен в 2005 году, но все еще значится на вебсайте как проект. Вебсайт активно сотрудничает с Коалицией Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH), различными агентствами штата и Коалицией по Жилью Северной Каролины (NCHC). Специалист по Политике Бездомности работает в тесной связи с Коалицией Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH) и другими по распространению информации, выступая перед сообществами по вопросам составления их планов, а также проводит различные совещания в пределах штата. Даже не имея четкой законодательной и исполнительной базы по борьбе с бездомностью в штате, он имеет достаточную свободу действий для оказания помощи этим сообществам.

Коалиция Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH) - это основная заинтересованная некоммерческая общественная группа, занимающаяся вопросами бездомности. Коалиция Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH) - это основанная на членстве организация, 12 членов которой составляют исполнительный совет, а 4 члена являются рядовыми сотрудниками. Каждый месяц совет проводит конференцию и ежегодно - совещание. В совет входят жители штата, многие из которых занимали активную позицию в разработке местного десятилетнего плана. Вебсайт Коалиции Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH) содержит большое количество информации по бездомности и жилищным проблемам по всему штату. На нем также перечислены статьи по проблемам бездомных из местных и центральных газет. Вебсайт был создан в начале 2000 в качестве связующего звена между Межведомственным Советом по Координации Программ Бездомности (ICCHP) и законодательством штата. Кроме предоставления информации и лоббирования законодательства, Коалиция Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH) активно помогает местным сообществам в осуществлении обучения по программам помощи хроническим бездомным (SOAR), так чтобы бездомные и другие нетрудоспособные лица своевременно могли обращаться за социальными выплатами, а также создает Информационную Сеть по Бездомным Каролины (CHIN), компьютерную базу данных по всему штату.

Как уже было отмечено, на данный момент в Северной Каролине были составлены десять местных Десятилетних Планов по Искоренению Бездомности. Эти планы распространяются только на двенадцать из 100 округов штата, но не включают основные десять крупнейших городов штата. Однако, они не включают десять самых крупных по численности населения округов штата. Пятнадцать округов с населением более чем 100,000 человек не включены в состав этих сообществ.

Все десятилетние планы прошли единый процесс создания, как это было рекомендовано Межведомственным Советом по Бездомности США (USICH), и были утверждены. Таблица 4 показывает начальные и конечные даты утверждения по каждому составленному плану Северной Каролины. Обычно процесс планирования занимал от 15 до 24 месяцев, хотя несколько планов были составлены за 12-15 месяцев. Первым был закончен процесс планирования в округе Ашвиль/Бункомб, 2003-2005 год. Основным моментом, который показан в Таблице 4, является свежесть этих планов: половина из них составленные два года назад и три из них были утверждены в мае 2008 года. Свежесть завершения работы над планами означает, что не имеет смысла на данный момент ожидать существенных результатов.

Один параметр процесса планирования, который невозможно отразить, - это длительность подготовки и планирования, которая предшествовала началу официальных действий по планированию. Например, среди подготовительных действий на каждой фазе планирования, было достижение консенсуса между различными местными администрациями по вопросам необходимости данного исследования, получения гарантий финансирования, предварительному отбору представителей сообщества, а также формальному одобрению этих кандидатур советами городов и советами представителей округа. Стоит также отметить, что все составленные десятилетние планы зависели от сотрудничества городских администраций и руководящих органов округа, которое не всегда шло гладко. Более того, сотрудничество не было ограничено только организациями, перечисленными в качестве партнеров в составлении плана. Во всех процессах планирования принимали участие представители из других городских и сельских сообществ округа посредством представительства в консультативных органах или городских советах.

В процессе планирования принимали участие объединения городских и окружных администраций, представители местных некоммерческих групп, таких как местный Объединенный Путь (United Way), религиозные группы, владельцы приютов, столовых для бездомных и других социальных организаций. Также в процессе планирования были задействованы представители правоохранительных органов и бизнес сообществ. Финансирование проектов осуществлялось при участии местного правительства, но также были найдены спонсоры, такие как Объединенный Путь (United Way) и местные организации. При составлении планов были задействованы огромные силы сообщества. Большинство проектов потребовало участия 50 человек из числа жителей округа. К большинству планов были привлечены бывшие военнослужащие, члены семей наркоманов и алкоголиков, психически больных людей, а также сами бездомные. В основном составление планов осуществлялось представителями местного правительства, участниками Объединенного Пути (United Way), работниками приютов, для некоторых процессов планирования были наняты консультанты или директора проектов, чтобы помочь в процессе координирования и написания проектов. Фактически, один человек выполнял функции директора проекта по трем десятилетним планам штата. Были также проведены мероприятия по вовлечению членов сообщества в разработку общих целей планов в противовес реальному написанию отчетов и составлению схем событий. Эти мероприятия являются хорошими примерами создания сети сотрудничества.

Еще одной отличительной чертой мероприятий по планированию была их зависимость как друг от друга, так и от Мангано, Ар и Коалиции Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH). Все участники присутствовали на большинстве обсуждений процессов планирования, а также на официальном завершении процессов. Например, на мероприятии в Округе Гринвил/Пит Мангано выступал в средствах массовой информации, беседовал с мэром, председателем совета округа, членами бизнес сообщества, а также с представителями рабочей группы. Его целью было привлечь внимание общественности к обсуждаемой проблеме, важности ее решения для сообщества, а также показать результаты работы по решению данной проблемы в масштабах страны. Он посетил заключительную церемонию и принял участие в других различных мероприятиях. Ар также приезжала на церемонии и проводила подобные встречи в штате. Она также выступала перед Окружным Советом Представителей Округа Гринвиль/Питт до официального представления процесса планирования, чтобы привлечь их к участию в проекте, беседовала с членами рабочей группы, пока шел процесс работы над проектом, а затем снова выступила перед Советом Представителей для получения их окончательного одобрения. Подобным образом члены рабочей группы Округа Гринвиль/Питт беседовали с активными участниками процесса планирования в Ашвиль, Ралей, Дерхам, Уилмингтон и Округе Орандж, а также с директором Коалиции Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH). Подобный обмен информацией происходил во время каждого процесса планирования.

Одной из ключевых целей Межведомственного Совета по Бездомности США (USICH) стал обмен информацией и примерами среди сообществ, заинтересованных в искоренении бездомности. Их бюллетени полны примеров из различных сообществ. В Северной Каролине Межведомственный Совет по Координации Программ Бездомности (ICCHP) и Коалиция Северной Каролины по Искоренению Бездомности (NCCEH) нацелены на выполнение роли взаимного обогащения посредством связей, конференций и различных встреч В Таблице 4 также показаны территории, которые были перечислены в каждом из десятилетних планов в качестве примеров о том, что представляют собой другие сообщества и что они уже сделали. Восемьдесят одно сообщество из двадцати различных штатов были упомянуты при подготовке десяти планов. Хотя количество ссылок на один план варьируется, разработчики планов внимательно изучали схематичные примеры из других сообществ соответствующего масштаба, сообществ из соседних штатов или сообществ, с которыми связано местное правительство. Примеры в основном содержат задокументированные финансовые аргументы касательно затрат на борьбу с бездомностью и эффективности предпринятых попыток по программе Жилье в Первую Очередь (Housing First). Косвенно в этих примерах содержалось доказательство того факта, что подобные действия по борьбе с бездомностью совпадают с тем, что многие прогрессивные города делают в этом направлении по всей стране. Среди наиболее часто упоминаемых сообществ были Нашвиль, Майами, Нью Йорк, Сан Диего и Округ Колин, Техас - очень интересный набор совершенно различных сообществ Северной Каролины. Все планы Северной Каролины содержат ссылки на примеры из других штатов в своих документах.

Эти примеры использовались для внедрения подобных мер в других сообществах. Они часто являлись методиками по расчету финансовых затрат на бездомных в сообществе, а также по повышению эффективности и рентабельности. Таким образом, в результате данного подхода была сделана попытка объединить предлагаемую программу с тем, что уже было сделано в других сообществах, а также совместить проблемы на местном уровне с основными направлениями. Существовала общая тенденция планов больших городов подтвердить документально объединения с более крупными сообществами вне Северной Каролины. Хотя некоторые объединения были созданы для более мелких сообществ, все же примеры Северной Каролины пользовались большим доверием, а в частности, Округ Ашвиль/Бункомб, Округ Ралей/Уэйк, а также Округ Дерхам/Дерхам. Влияние Дерхам частично объяснялось его центральным расположением внутри штата, а также репутацией кадровых и сервисных программ.

Документы сами по себе однотипные. Все они определяют бездомность в терминах, используемых конкретными сообществами, опираясь на официальные определения и затем объясняя их значение используя собственные цифры и примеры. Каждый план содержит документально подтвержденные примеры и тенденции бездомности на конкретной территории. В каждом документе была осуществлена попытка продемонстрировать финансовые и человеческие издержки самого сообщества при решении проблемы бездомности. Данная операция включала в себя расчеты финансового затрат на посещение пунктов неотложной помощи, пребывание в местах заключения, оплату медицинских центров, ночевки в приютах и питание в столовых для бездомных как для всех, так и для отдельных групп хронически бездомных лиц. Данные расчеты демонстрировали сообществу, сколько денег было уже потрачено при использовании данного подхода и сравнивались с цифрами и примерами, показывающими финансовую эффективность и влияние внедряемой программы предоставления жилья для бездомных на уровень рецидивизма бездомных и их наркотической и алкогольной зависимости. Эта связь прослеживалась в основном там, где внедрялись программы Жилье в Первую Очередь (Housing First), в частности, в Нью Йорке и Филадельфии. Округ Ашвиль/Бункомб был также упомянут. Еще одной общей темой была документация по провайдерам услуг и отсутствием каких-либо услуг на данной территории.

Сосредоточение на финансовой стороне проблемы борьбы с бездомностью преследовало цель привлечь внимание местных властей и более консервативных политических и деловых секторов сообщества к решению данного вопроса. Основной целью было обсуждение финансирования и системы обслуживания с точки зрения инвестирования, а также обоснование того, что существующая практика затратная и неэффективная. Хотя эти услуги направлены на удовлетворение важных жизненных потребностей, они не решают долгосрочные социально-экономические проблемы, в результате которых отдельные люди и их семьи становятся бездомными. Это одна из тем, которую Межведомственный Совет по Бездомности США (USICH) постоянно предлагал для обсуждения посредством примеров в своих бюллетенях и на своих ежегодных совещаниях. Борьба с бездомностью посредством создания постоянного жилья для бездомных - это хороший финансовый и человеческий вклад сообщества.

Понятно, что данные территории не стали бы предпринимать шаги по планированию без рабочего соглашения между сотрудничающими правительственными организациями. Таким образом, каждый процесс планирования начинался с гипотезы о том, что с проблемой безработицы нужно бороться, используя новые современные подходы. На основании данного рабочего предположения были поставлены общие для всех планов цели. Например, были составлены документы касательно затрат для борьбы с бездомностью, которые понесет сообщество. Большинство руководителей подразделений данной территории, включая тех, кто занимается разработкой данных планов, были удивлены суммами денег, выделенных для решения данной проблемы. Данные планы предоставляют информацию, как правительственным органам, так и общественности о новых подходах к решению проблемы бездомности. Предполагается, что с помощью планов можно будет выяснить, где еще есть пробелы в предоставлении услуг и какой информации еще не хватает представителям услуг для решения этой проблемы. Необходимо с помощью планов улучшить взаимосвязь между представителями услуг. Планы также подтверждает идею создания улучшенных информационных систем о бездомных, чтобы обеспечить им доступ к всевозможным услугам. В конечном итоге, еще одной целью планирования было создание базы сообщества и политической воли, необходимой для утверждения разработанных десятилетних планов.