Політичне значення децентралізації публічної влади

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Хмельницька обласна рада

Хмельницький університет управління та права імені леоніда юзькова

Факультет «Публічне управління та адміністрування галузі знань»

Навчальна дисципліна: Стратегічне управління

Курсова робота

Політичне значення децентралізації публічної влади

Виконав: Грищук С.В.

Студент заочного відділення

Хмельницький 2019



ЗМІСТ

Вступ

Розділ 1. Складові поняття «публічна влада»

Розділ 2. Децентралізація публічної влади

2.1 Основні сучасні моделі децентралізації публічної влади

2.2 Децентралізація влади та права людини і основоположні свободи

2.3 Децентралізація публічної влади в умовах життєвих загроз національній державності

Розділ 3. Політичне значення централізації і децентралізації публічної влади

Висновки

Список використаних джерел

Додатки



ВСТУП

Україна знає власні багатосторічні традиції місцевого самоврядування і пов'язаної з ним децентралізації влади. В основній частині України місцеве самоврядування було остаточно згорнуто у 1843 році російським імператором Ніколаєм ІІ із ліквідацією магдебурзького права у Києві. Земська реформа імператора 1864 року була лише пародією на українські традиції місцевого самоврядування, бо була радше спробою деконцентрації влади, формування бодай якось наближеної до населення губерній та повітів системи державної адміністрації. Будучи наскрізь пронизаною авторитарною традиції правління, закладеними ще в часи Московського царства, ця реформа вельми швидко була знівелювала, хоча слід визнати, що вона дещо сприяла підвищенню ділової активності у свій час.

Радянський період правління складно укласти у прокрустове ложе децентралізації влади, а тим більше - місцевого самоврядування. Сумнозвісні ієрархії парткомів на чолі із Політбюро ЦК КПРС та системи рад створювали потужний механізм концентрації влади в руках партноменклатури. Після здобуття незалежності Україною виникло питання про впровадження місцевого самоврядування та забезпечення децентралізації влади.

Однак без передачі належних фінансових і матеріальних ресурсів реальну децентралізацію влади так і не вдалося впровадити. Це завдання значно ускладнила і донині існуюча цілком радянська система адміністративно-територіального устрою, яка із неналежним механізмом передачі фінансових ресурсів на місця аж ніяк не сприяє децентралізації влади.

Тривалий час охоронцями вітчизняної автентики місцевого самоврядування були землі Буковини, Галичини та Закарпаття, території яких лише були під управлінням уже в часи Радянського Союзу, тому вони зазнали значно менших впливів авторитарної традиції правління та концентрації влади. Це певною мірою вплинуло на стиль управління у зазначених регіонах, а на Закарпатті також мав вплив міжвоєнний період правління Чехо-Словацької республіки - однієї із небагатьох демократій того часу. Ці чинники цілком мають своє втілення навіть у вигляді результатів муніципальних виборів, що втілюється у більш широкій репрезентації політичних сил у місцевих радах у Західній Україні.

На сьогодні питання децентралізації мають вирішуватися синтетично у рамках правового плюралізму. Це означає, що вирішення питань децентралізації влади має спиратися на автентичну вітчизняну правову традицію, відповідно положення правових актів мають бути досить чітко прописані з точки зору організаційних та процедурних аспектів відповідно до стандартів правової визначеності. Наприклад, цим стандартам мало відповідає Закон «Про місцеве самоврядування», у якому значна питома вага приписів присвячена малопридатним для застосування переліку повноважень виконкомів місцевих рад замість чіткого регулювання організаційних засад та низки процедур у місцевому самоврядуванні.

Дослідження окремих питань діяльності публічної адміністрації має враховувати певну існуючу традицію і стиль управління, оскільки розуміння цих компонентів дає змогу зробити адекватні висновки стосовно визначення топіку основних проблем та вироблення варіантів рішень щодо їх подолання із відповідним алгоритмом дій.

Виходячи із зазначеного наша робота переслідує такі мету, предмет і об'єкт дослідження.

Предмет дослідження складають правові засоби забезпечення децентралізації влади у контексті гарантій доступу кожної особи до якісних управлінських послуг та поглиблення європейської інтеграції України.

Об'єктом дослідження виступає явище децентралізації влади у контексті процесів глобалізації та регіоналізації у постсоціалістичних країнах Центральної і Східної Європи.

У світлі цього метою роботи є розкриття особливостей процесів децентралізації влади відповідно до концепції мереживної побудови влади, згідно з якою на засадах субсидіарності та когерентності здійснюється розподіл владних повноважень, окремі з яких делегуються інститутам громадянського суспільства задля захисту національних інтересів.

Дана робота побудована на робочій гіпотезі, в основі якої лежить концепт динамічного становлення мережного характеру публічної влади. Мереживна публічна влада організована за різними рівнями, які наділені власною сферою повноважень на засадах установчої легітимності (конституції чи інші установчі акти народу та спільнот), субсидіарності (розподіл повноважень між цими рівнями влади) та когерентності (узгодження національної та регіональної політики, вирівнювання розвитку громаді регіонів за допомогою фінансових, фіскальних та матеріальних інструментів).

Публічна влада набуває ознак мережива в силу:

а) поваги гідності людини і її права на розвиток в умовах зростання ролі науково-технічних досягнень людства та інформаційних технологій;

б) ускладнення соціальних зв'язків у суспільстві, яке все більше стає організованим у певні мережеві спільноти, які засновані на спільних соціальних цінностях, володіють найвищим ступенем мобільності та гетерархічності;

в) обмеження природних ресурсів, що поглиблює процеси інтеграції, без якої будь-яка публічна влада стає неспроможною (failed power);

г) пошук спільних (універсальних) соціальних цінностей та оптимізації алгоритмів владних рішень в умовах обмеженості природних ресурсів зумовлює глобалізацію, що є передумовою формування глобального права;

д) соціальна мобільність зумовлює зміну моделей легітимізації публічної влади через мережу узгодження рішень, в основі якого лежить забезпечення балансу інтересів.

Мереживна публічна влада забезпечує формулювання та відтворення абстрактних правил на гетерархічній основі. Сьогоднішнє суспільство є складним із багатоманітністю інтересів спільнот, тому основним завданням публічної влади є нормативна дистрибуція через забезпечення правил абстрактного характеру та стабільності укладених контрактів.

Сенс нормативної дистрибуції полягає у відкритих і зворотних процедурах формулювання правил на засад деліберативної демократії, яка передбачає активну участь громадян у процесі прийняття владних рішень. Це забезпечується шляхом поєднання законодавчих процедур, узгодження між спільнотами корпоративних правил, які набувають ознак нормативності, судового захисту основоположних цінностей суспільства, основним критерієм яких є суспільне благо та права людини, регламентарною владою уряду у визначенні технічних та управлінських правил.

У свою чергу, органи публічної влади мають спиратися на сучасні інформаційні технології та інновації з метою забезпечення зворотних зв'язків із громадянами для прийняття адекватних і компетентних рішень, що є важливим з точки зору обмеженості доступу до інформаційних та природних ресурсів.

На такому фоні надмірна централізація влади, а також матеріальних ресурсів через фіскальні та бюджетні інструменти, надмірне регулювання економічної свободи, обмеження ринкового обігу землі, що має місце в Україні, не сприяє відкритому і демократичному вирішенню питань публічного значення. Це створює сприятливі умови для нав'язування суспільству бачення його розвитку, виходячи із цілей державного управління, яке завжди тяжіє до втілення своєї політичної волі в інтересах бюрократії та транснаціональних корпорацій, політичних чи економічних структур, на які влада спирається.

У такий спосіб відбувається розрив зворотних зв'язків між державою та громадянами, що має наслідком обмеження соціальної мобільності, слабке втілення інновацій у силу олігопольної структури економіки, яка є неконкурентноспроможною на світовому ринку.

Правда такий стан речей може компенсуватися досягненнями в окремих галузях економіки (в Україні - космічна, металургія, в Росії - енергетична). Однак ця структура публічної влади зумовлює істотний вплив економічних кіл на процес прийняття владних рішень (України) або патримоніальну структуру власності, коли вищі посадові особи на основі інституту трасту (довірчого управління) формують систему монопольного державного капіталізму (Росія).

З метою забезпечення трансформації конституційної моделі перерозподілу повноважень між рівнями публічної влади в Україні необхідно вирішити такі питання:

а) визнати принцип субсидіарності як засаду поділу влади по вертикалі та засаду інститутів громадянського суспільства, які передбачають їх вільну ініціативу, самоорганізацію та саморегулювання;

б) конкретизувати фінансові, бюджетні, податкові, ресурсні інструменти економічної самодостатності місцевого самоврядування;

в) трансформувати місцеві державні адміністрації в інститут влади на зразок французького префекта, покликаного забезпечувати адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування та забезпечення узгодження регіональних політик та вирівнювання розвитку регіонів;

г) ввести інститут муніципальних омбудсманів;

д) здійснити дерегулювання економічної діяльності;

е) здійснити реформування місцевого самоврядування згідно з міжнародно-правовими зобов'язаннями України.

При цьому узгодження регіональних місцевих і державної політик має забезпечуватися комплексною реформою податкової системи на засадах децентралізації, адміністративно-територіального устрою та формування публічної влади на засадах субсидіарності між державою, проміжною публічною владою і місцевим самоврядуванням.

Ми розглядаємо публічну владу як мереживо із притаманними їй горизонтальними та вертикальними зв'язками, автопойєзисом правил і процедур, які спонтанно виникають і самовідтворюються у новій якості всередині системи. Тому цілком обґрунтовано можна вважати, що публічна влада має визнавати вплив структур суспільства на прийняття владних рішень як основу їх легітимності. У свою чергу мереживна публічна влада за своєю природою спирається на суспільство і є побудована на засадах деконцентрації владних повноважень, субсидіарності, деліберативної демократії, репрезентації та узгодженні інтересів політичних акторів, взаємопов'язаності (когерентності) владних рішень.

Мереживність публічної влади обґрунтовує посилення транскордонного співробітництва як засобу забезпечення вирівнювання розвитку регіонів та поглиблення інтеграції суміжних регіонів різних держав. Прикметно, що таке співробітництво втілилося у вигляді поглиблення європейської інтеграції та виробленні спільних адміністративних практик між державами-членами і державами-претендентами на вступ до ЄС.

Відповідно до зазначеної мети в роботі вирішено такі основні завдання:

1) систематизовано основні теоретико-методологічні підходи до аналізу правових засобів участі органів державної влади та органів місцевого самоврядування на транс- і наднаціональному рівні властей та його впливу на організацію публічної влади в Україні;

2) розкрито вплив форми державності на розвиток транскордонного, міжнародного співробітництва на місцевому та регіональному рівні публічної влади;

3) визначено форми впливу процесів глобалізації і інтеграції на адміністративно-територіальну реформу, реформу адміністративних послуг в Україні та на реформу системи місцевого самоврядування в Україні;

4) визначено природу децентралізації влади, зокрема, особливостей транскордонного співробітництва, взаємодії органів публічної влади на національному, транскордонному і регіональному рівнях, що закладає засади багаторівневої мережі публічної влади;

5) розкрито типові форми взаємодії між регіональними, загальнонаціональними рівнями публічної влади, а також у рамках транскордонного співробітництва;

6) визначено засоби адміністративного нагляду і контролю, парламентського та судового конституційного контролю при розподілі та здійсненні повноважень органами публічної влади, форм участі регіонального і національного рівня влад у рамках транскордонного співробітництва;

7) проаналізовані питання теорії і практики децентралізації публічної влади у взаємозв'язку з виконанням міжнародно-правових зобов'язань України на прикладах транскордонного співробітництва прикордонних адміністративно-територіальних одиниць держави.

У рамках проекту обґрунтовано робочу гіпотезу, згідно з якою децентралізація влади та активізація участі України у транскордонному співробітництві дає змогу краще адаптувати молоду державність в умовах глобалізації та процесів інтеграції до сучасних вимог діяльності публічної адміністрації, спрямованої на забезпечення прав і свобод людини. На рівні місцевої та регіональної рівні властей це дає змогу побудувати засади багаторівневої і багатофункціональної співпраці органів публічної влади у поєднанні із децентралізаціє влади та забезпечити національні інтереси України на регіональному і міжнародному рівні.

Результати дослідження використовуються в юриспруденції, галузях публічних фінансів та оподаткування, а також в державному управлінні, зокрема:

- у сфері юриспруденції для обґрунтування засад розподілу повноважень між громадами, регіонами та державою на засадах субсидіарності, децентралізації та поваги до прав людини;

- у сфері публічних фінансів для обґрунтування децентралізованої моделі фіскальної політики та розподілу фінансових та матеріальних ресурсів, спрямованих на узгодження національної і регіональної політики та вирівнювання рівня розвитку регіонів і громад через фінансові інструменти;

- у сфері державного управління у частині вироблення стандартів нейтральності і безсторонності чиновників і публічних службовців, їхньої доброчесності та належного рівня компетентності, спрямованої на забезпечення доступних і якісних публічних послуг приватним особам;

- здобутки використані при внесенні пропозицій до конституційних законопроектів щодо децентралізації влади та стосовно правосуддя, які тепер знаходять на розгляду парламенту на різних стадіях процедури, передбаченої Розділом ХІІІ Конституції України.



Розділ 1. Складові поняття «публічна влада»

За роки незалежності в Україні в усіх сферах життєдіяльності суспільства склалася певна система владних відносин, спрямованих на вирішення суспільних справ і сприймаються суспільством виключно в межах конституційного правопорядку. Останнім часом для характеристики цієї системи в науковій та навчальній літературі використовують поняття “публічна влада”, яке досі не має свого офіційного та загальноприйнятого наукового визначення. Відсутнє не тільки єдине розуміння цього терміна, немає й згоди дослідників щодо змісту та обсягу цього поняття. Актуальність даного дослідження полягає в нагальній суспільній потребі чіткого визначення поняття “публічна влада”, у зв'язку з чим зроблено спробу на основі аналізу різних поглядів учених на цей термін, запропонувати своє бачення.

У даній роботі проведено наукове дослідження різних аспектів публічної влади, визначено структуру даного виду влади та його зв'язок із суверенітетом народу. Теоретичні і методологічні питання, присвячені проблемам публічної влади, знайшли своє відображення в дослідженнях багатьох учених, таких як В. Авер?янов, Г. Атаманчук, Т. Браун, В. Гаращук, Б. Гурне, С. Ківалов, М. Корнієнко, В. Малиновський, Н. Нижник, М. Орзіх, Н. Плахотнюк, В. Погорілко, П. Рабинович, С. Саханенко, О. Сушинський, А. Селіванов, М. Студєнікіна, В. Шаповал, Ю. Шемшученко, Г. Щокін та ін.

Широке відображення питання впливу публічної влади на стабілізацію державного управління, вдосконалення системи публічної влади, удосконалення та оновлення законодавчої бази, розгляду місцевого самоврядування як інституту місцевої публічної влади знайшли в працях таких українських учених, як О. Андрійка, Є. Глухачова, В. Мельниченка, М. Савчина, В. Тація, П. Трачука, М. Оніщука, О. Ющика.

Окремі питання щодо сутності та юридичної природи державної влади в аспекті публічної влади, значення перерозподілу ресурсів у процесі децентралізації публічної влади розглядали в своїх працях такі науковці, як О. Бабінова, О. Молодцов, Г. Яворський, Т. Чеховіч, О. Карпенко та ін. Метою статті є вироблення на основі комплексного аналізу сучасної наукової літератури концептуального підходу до розуміння складових поняття “публічна влада”.

У зв'язку з цим виникає потреба у з'ясуванні таких понять, як “влада”, “публічність”, “органи публічної влади”, “місцеве самоврядування”, “система органів” та ін., а також знайти відмінність та співвідношення понять державна влада, політична влада та публічна влада. Влада є постійною та невід?ємною рисою будь-якого суспільства та необхідною умовою його існування.

Основними підходами до визначення влади вважаються біологічний, психологічний, соціокультурний, раціоналістичний, ірраціональний, класовий та біхевіористський. Поняття “влада” трактується по-різному філософами, економістами, юристами, соціологами, політологами, але всі вони доходять висновку що влада - це вмотивовані дії відповідних суб'єктів.

У суспільстві існують різноманітні види влади - політична, суспільна, соціальна, державна, публічна, влада народу та ін. Відносини влади завжди асиметричні і припускають домінування однієї зі сторін. На початок ХХІ ст. докорінним чином змінилася концепція влади, стали іншими реалії володарювання в сучасному світі. Це відбулося тому, що велику роль у суспільстві почали відігравати об?єднання людей, різні організовані колективи. Умови сучасного суспільства висувають нові проблеми організації влади в ньому.

У великому тлумачному словнику сучасної української мови “влада” визначається як “право керувати державою, політичне панування” [2]. М. Вебер, Дж. Френч, Б. Рейвен, П. Блау, Д. Ронг та ін. давали поняття “влада” як пануюче становище окремих соціальних груп у суспільстві (“володіння владою”). Е. Кеплен, Г. Саймон, Р. Даль, Н. Полсбі та ін. визначали поняття “влада” як засіб чи інструмент, що використовується певними соціальними одиницями суспільства для досягнення власних цілей (“використання влади”).

Науковець з державного управління О. Сушинський розглядає владу як стан векторального функціонування суспільних відносин, що здійснюється шляхом їх контролю через різні види діяльності: встановлення (законодавчої), виконання (виконавчої), забезпечення (судової), перевірки, спрямування (контрольної) тощо [12, с. 26].

На думку науковців Інституту проблем державного управління та місцевого самоврядування, якщо сутність влади є незмінною і полягає в забезпеченні існування та розвитку суспільної цілісності, то функції влади як за змістом, так і за формою змінюються залежно від історичної стадії суспільства, об'єктивних і суб'єктивних факторів, політико-ідеологічної орієнтації суб'єктів державно-політичної влади, динаміки суспільних потреб і інтересів. Тому сутність влади реалізується через її функції, відповідну діяльність суб'єктів та носіїв влади [5, с. 105].

В. Чиркін вважає феномен влади полягає в тому, що основою влади є колектив, тобто більш або менш організоване, об?єднане товариство людей, що володіють свідомістю та волею. Але не усяке товариство є колективом, для цього повинні виникнути загальні, спільні для колективу інтереси різного характеру (політичного, соціально-економічного). Для реалізації цих інтересів виникає необхідність визначеної єдності дій. Таким чином виникає потреба в управлінні колективом, що породжує владу в колективі [20, с. 170].

Згідно з визначенням В. Лісничого, влада має здатність і можливість нав'язати волю одного суб'єкта іншим суб'єктам за допомогою доступних способів як морального та ідейного впливу, так і прямого фізичного примусу [7, с. 11]. Ми підтримуємо і погоджуємось з цим визначенням тому, що в межах своїх функцій влада породжує відносини розпорядництва та підпорядкування. Її дії спрямовані перш за все на підтримання та збереження чинного конституційного порядку, і коли вона реалізується демократичними методами, є сильною та ефективно здійснює свої повноваження, то у виграші опиняються обидві сторони суспільних відносин. Розглянемо термін “публічний”. Згідно з великим тлумачним словником сучасної української мови, “публічний” - це такий, який відбувається в присутності публіки, людей, прилюдний” [2].

За Леслі Пала, публічний - це державна (або публічна) влада для розв?язання певної проблеми або сукупності взаємнопов?язаних проблем [15].

А. Селіванов акцентує увагу на те, що термін “публічність” є “юридичною ознакою присутності держави у суспільних відносинах, які врегульовані позитивним правом, коли громадянин, сприймаючи Конституцію як Основний Закон, погоджується із передачею державі окремих природних суб?єктивних прав, які можуть відчужуватися”, і таким чином публічна влада за своєю конституційно-правовою характеристикою набуває ознаки правосуб?єктності від суверенітету народу” [11, с. 32].

“Принцип публічності”, на думку Г. Атаманчука, включає “широкий доступ громадян до участі в питаннях управління шляхом обрання відповідних органів та громадського контролю за їх функціонуванням, відкритості функціонування згаданих органів, а також судовий контроль за дотриманням в управлінських процесах закріплених конституційно інтересів суспільства, прав і свобод громадян” [5, с. 275].

За часів Давнього Риму publicа перекладався не лише як “державний”, але і як “суспільний”, бо держава-республіка (res publica) характеризувалася 5 як “суспільна” справа. Держава є офіційним представником усього суспільства, однак суспільна влада не може ототожнюватися ані з публічною, ані з державною, а публічна не вичерпується її державним різновидом. Остання є основною формою виявлення публічної влади, але не єдиною. Звичайно, і публічна, і державна влада є владою в суспільстві, і в цьому розумінні мають суспільний, а не особистий характер [13, с. 172].

Однак поняття суспільної влади набагато ширше і публічної, і державної. У XIX ст. поняття політичної та державної влади ототожнювалися, бо держава була центром будь-якої влади в суспільстві. Радянські підходи, сформовані на домінуванні державної влади, що була єдиною на той час, є абсолютно непридатними в нових політико-економічних умовах, і на теперішній час ці поняття потребують іншого трактування. Фахівці з державного управління стверджують, що державна влада - це політикоправове явище, сутність якого полягає в тому, що, виражаючи хоча б формально волю всіх громадян держави, вона (влада) здійснює спрямовуючий, організуючий, регулюючий вплив на суспільство [4, с. 329].

Ми згодні з думкою В. Чиркіна, що державна влада - завжди політична, але не усяка політична влада є державною [20]. Політична влада у власному значенні цього слова, за К. Марксом і Ф. Енгельсом, - це організоване насильство одного класу для пригноблення іншого [8, с. 200-201]. Вона пов'язана з можливостями використання (повністю або частково) державного апарату та примусу. Це створює можливість узгодження політичних інтересів, що відображається в актах публічної влади.

Таким чином, політична влада - це управління за допомогою публічної влади. Політична система України надає перевагу головним партійним особам (лідерам), які разом зі своєю партією беруть на себе відповідальність за проведення необхідного народові соціально-економічного курсу, тому публічна влада водночас уособлює правлячу політичну силу [11, с. 29].

За ствердженням В. Лісничого, публічна влада - це державна організація політичного життя, що здійснюється за допомогою спеціального 6 ієрархічно та територіально організованого апарату, легітимного використання примусу та права видавати нормативні акти, обов'язкові для всього населення. Крім прямого примусу або заради його використання, держава в реалізації публічної влади спирається на матеріальні та моральні імпульси, які досить помітно впливають на ефективність реалізації владних повноважень [7, с. 19].

У демократичному суспільстві публічна влада включає три владні підсистеми: законодавчу, виконавчу і судову, які мають відмінні державні органи та структури, які виконують ці функції. Між ними існує механізм взаємодії, що пов'язаний з їх взаємними обмеженнями, які реалізуються шляхом “стримувань” та “противаг”. Публічна влада діє постійно в правовому режимі реалізації організаційно-розпорядчих функцій і повноважень, здійснюючи безпосередньо управління державою. Існуюча багатоманітність форм реалізації публічної влади пов'язується з існуванням механізму держави, який складають державний механізм і суб'єкти публічної влади з особливим статусом [11, с. 32].

О. Сушинський вважає, що основою публічної влади є ідея контролю як необхідність реалізації прав і свобод людини і громадянина посередництвом виконання державновладних та муніципальновладних функцій та повноважень [12, с. 276].

Небезпідставною є думка В. Солових про публічну владу як право на прийняття рішень щодо публічних справ та їх запровадження через вплив (управління) на соціальні, економічні, політичні процеси на певній території [6, с. 18].

Суб'єктами публічної влади є органи публічної влади, що діють на трьох окремих рівнях: державному, регіональному та місцевому і складають систему органів публічної влад. Термін “система” словник тлумачить як сукупність взаємопов?язаних елементів, що утворюють єдине ціле та взаємодіють між собою і зовнішнім середовищем у процесі досягнення 7 поставлених цілей, та ґрунтується на принципах самоорганізації, синергії та розвитку [14].

Як зазначають деякі дослідники, характерною ознакою системи публічної влади в Україні є її дуалізм. На центральному рівні це проявляється, зокрема, у прагненні будувати систему управління державою змішаного (парламентсько-президентського) типу. На місцевому рівні дуалізм пов'язаний зі співіснуванням на одному рівні двох видів публічної влади - державної виконавчої в особі її органів та посадових осіб і місцевого самоврядування. Однак унікальність вітчизняної ситуації полягає у дуалізмі ще і самої виконавчої влади на територіальному рівні. Система органів публічної влади становить собою сукупність органів влади народу, які мають різні форми здійснення цієї влади. Кожен орган публічної влади створений для реалізації заданих цілей і програм, які забезпечують захист прав, свобод і законних інтересів громадян, безпеку держави і суспільства, вирішення питань соціально-економічного та культурного значення.

Публічній владі притаманні такі ознаки: спрямованість на виконання суспільних завдань і функцій; функціонування через відповідні публічні інститути; легітимність; відособленість апарату, що здійснює цю владу, від населення; об?єднання підвладних за територіальною ознакою; охоплення владою всіх осіб на відповідній території; безперервність функціонування; спрямованість на вирішення всіх справ суспільного значення; обов?язковість владних рішень для всіх суб?єктів на відповідній території; функціонування у правових формах; можливість використання передбачених законодавством засобів примусу для реалізації своїх рішень; право встановлювати і стягувати загальнообов?язкові податки і збори з населення; самостійне формування бюджету [14, с. 42].

Для становлення України як суверенної правової держави, нарощування демократичного потенціалу системи публічної влади та забезпечення повноцінного, своєчасного виконання поставлених державою і суспільством завдань, необхідно враховувати здобутки вітчизняного і 8 зарубіжного досвіду демократичної правової регламентації організації та функціонування органів публічної влади з метою підпорядкування держави суспільству. На думку Авер'янова, існує нагальна потреба модернізації ідеології публічної влади в напрямі зміни “класичної” природи управління, що ґрунтується на пануванні держави над людиною, до філософії служіння держави інтересам людини [1, с. 14].

Концепція адміністративної реформи передбачає перехід до нового розуміння функцій публічної влади, які за своїм змістом спрямовуються на надання державних та громадських послуг, перерозподіл функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на основі принципів децентралізації та деконцентрації [10, с. 135].

Проведений аналіз щодо визначення складових поняття “публічна влада” дає змогу зробити такі висновки: Публічна влада характеризується тим, що вона супроводжує всі соціальні процеси в суспільстві, здійснює управління справами суспільства, реалізує свої завдання і мету - служіння Українському народові як єдиному джерелу влади, сприяє формуванню правової, демократичної держави; публічна влада є вторинною (похідною) категорією від суверенітету народу як джерела будь-якої форми владного утворення і інтереси народу повинні знаходити реальне втілення в діяльності всіх суб'єктів публічної влади.

Функціональні особливості, форми і методи діяльності органів публічної влади, взаємовідносини між собою та іншими структурними ланками повинні повноцінно функціонувати в державі в різних сферах суспільного життя, забезпечувати інтереси держави заради блага суспільства.

Необхідний перехід до нового розуміння функцій публічної влади, які за своїм змістом будуть спрямовані на надання державних і громадських послуг, необхідний перерозподіл функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на основі реалізації принципів децентралізації та деконцентрації.

На основі викладеного матеріалу пропонуємо власне визначення: публічної влади - це цілісна система органів державної влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюють управління суспільно значущими справами від імені та за дорученням суверена - народу, постійно діють в правовому режимі при реалізації організаційно-розпорядчих функцій і повноважень через визначені Конституцією України та законами України форми реалізації управління справами держави і територіальних громад, які функціонують згідно з їх статусами у всіх сферах і в територіальних одиницях держави.



Розділ 2. Децентралізація публічної влади

2.1 Основні сучасні моделі децентралізації публічної влади

Популярність наукової концепції децентралізації в світі та Україні пояснюється тим, що часто нею обґрунтовується підвищення ефективності управління, зниження рівня корупції, залучення громадян до управління, забезпечення демократичних стандартів, підвищення якості в наданні адміністративних послуг, економічне зростання тощо. Тим не менше, єдиного розуміння та визначення поняття «децентралізація» не існує, що спричинено галузевими та дисциплінарними розбіжностями в розумінні, а також мовними відмінностями. Хоча, при цьому, антонім поняття «децентралізації» - «централізація» має визначене і загальноприйняте трактування як концентрація влади, ресурсів та повноважень у єдиному центрі чи органі.

Серед вітчизняних вчених, в роботах яких досліджувалися поняття, сутність, види та форми децентралізації державної влади, територіального устрою слід навести В. Авер'янова, М. Баймуратова, Є. Балацького, В. Борденюка, В. Кампо, І. Коліушко, М. Мниха, Н. Нижника, С. Осадчука, Н. Проць, Ю. Субботовича, С. Фролова, І. Чугунова та інших. Не зважаючи і на підвищений інтерес до проблем децентралізації, і на достатню кількість праць по тематиці, у працях вітчизняних дослідників єдності поглядів щодо розуміння змісту поняття децентралізації не прослідковується [Авер'янов, 2003:119; Іщенко/Самойленко, 2012:91].

Проблематичним є також характеристика змісту децентралізації, коли дослідники прив'язують її та виводять її ознаки ізінших у більшій чи меншій мірі суміжних та пов'язаних концепцій та оціночних понять. До прикладу, деякі дослідження включають демократію [Crook/Manor, 2000] чи ринкові реформи [Fukasaku/Hausmann, 1998] у визначення категорії «децентралізація».

У вітчизняній науці адміністративного права та науці державного управління традиційно категорія децентралізації розглядалася і продовжує розглядатися у співставленні з такими суміжними поняттями як «деконцентрація», «деволюція», рідше «делегування». Це пов'язано із тим, що одними з перших зарубіжних наукових праць у галузі адміністративного права, перекладених російською мовою, стали праці французьких адміністративістів Жана Веделя та Гі Бребана, де автори давали характеристику децентралізації та відмежовували її від наведених понять. Так, у даних працях визначається, що близьким, але не тотожним за змістом до децентралізації, є поняття деконцентрації влади, оскільки деконцентрація - це лише «техніка управління» [Бребан, 1988:314; Ведель, 1973:57], що означає розподіл виконання функцій держави всередині самої системи органів виконавчої влади, а децентралізація ж відповідно передбачає передачу управління справами органам, що володіють певною незалежністю по відношенню до центральної влади. У цьому сенсі деконцентрація може також розглядатися як перший крок при децентралізації управління заради підвищення якості надання послуг.

Незважаючи на те, що у окремих працях науковців-юристів деконцентрація тлумачиться як один із способів децентралізації, а саме, адміністративної її форми [Rao/Alam, 2014:1], на сьогоднішній день сутнісне відмежування концепцій децентралізації і деконцентрації розвинулося як в теорії європейського права, так і вітчизняній науці та стало загальноприйнятим [Utomo, 2009: 2-4].

На основі сутнісних відмінностей процесів децентралізації розглядають відмінність між територіальною і функціональною децентралізацією. Територіальна децентралізація - це процес, за допомогою якого конституцією або актом парламенту (часто в загальних рисах) регламентується юрисдикція автономної влади, що діє на обмеженій території, та яка має статус окремої юридичної особи. Це здійснюється шляхом надання влади тим органам, які обираються безпосередньо громадянами, що проживають на відповідній території. Поняття «функціональна децентралізація» або «децентралізація послуг» відноситься до форми правління.

У цьому сенсі варто навести позицію, що „у загальному вигляді суть децентралізації полягає в тому, що функції та повноваження по здійсненню єдиної державної влади, яка первісно належить народові, розподіляється між відповідними органами державної влади, з одного боку, та органами державної влади і органами місцевого самоврядування - з іншого. У першому випадку йдеться про розподіл функцій і повноважень по здійсненню єдиної державної влади насамперед між вищими органами держави, що відображається у принципі поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Такий спосіб децентралізації державної влади, відображаючи принципи взаємовідносин парламенту, глави держави та уряду, охоплюється, як відомо, поняттям форми державного правління” [Борденюк, 2005:21].

Її зміст полягає в тому, що прийняття рішень в межах чітко визначених завдань, що становлять спільний інтерес, здійснює автономний державний орган, що має статус юридичної особи і відносний ступінь фінансової незалежності від центральної влади. Це також може бути напівдержавна організація під контролем уряду або підрозділу поза державним регулюванням, а також неурядові організації чи приватні фірми. Що стосується питання впровадження децентралізації в Україні, то слід відзначити, що функціональна децентралізація виявляється у нас досить слабко. Відповідно до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі виконавчої влади. Уряд спрямовує, координує та контролює діяльність центральних і місцевих виконавчих органів влади. Це означає, що всі органи виконавчої влади, ті, які володіють виконавчими і розпорядчими повноваженнями, знаходяться в підпорядкуванні (прямому або непрямому) Кабінету Міністрів України.

Тобто, у нормативному регулюванні і практиці діяльності державних органів простежується переважно територіальна, а не функціональна децентралізація. Тим не менше, досить часто ці поняття змішують і замінюють одне одним. Слід відзначити той факт, що в українських наукових колах не існує достатньо чіткого уявлення про типи децентралізації та характерні риси кожного виду. Наприклад, Інститут громадянського суспільства в співпраці з Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Офісом Реформ та за фінансової підтримки Європейського Союзу, проводить серію інформаційних зустрічей під назвою «Функціональна децентралізація в Україні». Однак, питання, які є їх предметом обговорення стосуються в основному принципів, що лежать в основі проекту закону «Про адміністративно-територіальний устрій в Україні», визначення областей, де може здійснюватися ефективно місцеве самоврядування, принципи організації місцевих громад та інші.

Очевидно, що ці питання характеризують зміст територіальної, а не функціональної децентралізації. Таким чином, питання адміністративної децентралізації в українській доктрині зводиться до питання територіальної децентралізації державного управління. Практичні аспекти, а саме, правове регулювання процесу децентралізації, в основному, стосуються територіальної складової, що є розширенням прав і спроможностей місцевих неурядових структур, органів місцевого самоврядування. В літературі також зустрічається виділення вертикальної та горизонтальної децентралізації. Так, під вертикальною децентралізацією розуміється визначення порядку прийняття рішень керівними органами різного рівня.

Принциповими питаннями вертикальної децентралізації є: глибина ієрархічної децентралізації; обсяг та сфера повноважень нижчих владних ланок (усіх суб'єктів, що наділені правом здійснювати функції публічного значення) і організація системи нагляду та контролю за діяльністю цих органів. При цьому тут йдеться не лише про органи публічної адміністрації, а й про інших суб'єктів (професійні об'єднання, підприємницькі структури та ін.). Натомість горизонтальна децентралізація означає розподіл та визначення функцій і компетенції всіх інших елементів структури органів публічної адміністрації, крім керівного органу [Авер'янов, 2012:15]. Незважаючи на те, що широкий діапазон можливих комбінацій форм, рівнів і розмірів децентралізації публічної влади рідко реалізується в чистому вигляді, наукові публікації зарубіжних дослідників, що стосуються питань типів децентралізації, переважно зосереджуються на таких як політична децентралізація, адміністративна децентралізація і фіскальна децентралізація. Політична децентралізація зазвичай визначається як ступінь, в якій політичні інститути відображають інтереси громадян і перетворюють їх у політичні рішення [Schneider, 2003:19].

Звичайно, що усі політичні системи здійснюють організацію, і об'єднання інтересів у одну систему через відповідні інститути, які формулюють і несуть їх зміст до держави. Однак, спосіб, в який це відбуваються різниться. Одні елементи політичної системи, такі як політичні партії, формулюють та за допомогою виборів доносять суспільні інтереси безпосередньо до представницького органу держави. Інші системи представництва працюють через інститути громадянського суспільства, такі як громадські організації, спілки і рухи. Рідше представлення інтересів відбувається в прямих переговорах з апаратом держави, як, наприклад, укладення генеральної та галузевих угоди з профспілковими органами. Всі елементи політичної системи, які формулюють і представляють інтереси, пов'язані із інститутами самої держави, оскільки саме вона встановлює правила функціонування політичної системи, визначає, які питання можуть бути «політизовані» і у який спосіб.

У політично-централізованих державах місцеві владні суб'єкти призначаються національними органами та можуть бути притягнуті до відповідальності виборцями лише побічно. А у децентралізованих політичних системах місцеві владні суб'єкти обираються населенням, саме на місцевому рівні можуть вирішуватися і вирішуються базові питання, а місцеві політичні інституції є достатньо розгалуженими і принаймні частково незалежні від тих, що існують на загальнодержавному рівні. Що стосується політичної децентралізації, то найбільш очевидним її показником є наявність виборів у громадах та на асоційованому рівні місцевого самоврядування (райони, повіти, регіони, області).

Водночас слід відзначити, що політична децентралізація, змінюючи рівень автономії та відповідальності місцевих органів влади, має менший вплив на компетенцію, оскільки сама по собі політична децентралізація не розширює повноважень органів, що обрані.

Адміністративна децентралізація стосується способів перетворення органами публічної адміністрації політичних рішень безпосередньо у розподіл ресурсів за допомогою регуляторної діяльності та механізму оподаткування. Вона включає питання структури місцевих органів публічної влади та їх повноважень, системи управління, планування, моніторингу і оцінки організації обслуговування.

Адміністративна децентралізація може включати поліпшення бюджетного процесу, фінансового управління та фінансового контролю в залежності від ступеня фіскальної децентралізації в країні. Адміністративна децентралізація також включає в себе взаємозв'язки з вищими та нижчими адміністративними структурами та тими, що знаходяться на тому самому організаційно-правовому рівні, а також механізми взаємодії з ключовими суб'єктами приватного права [DDPH, 2009: 15].

В літературі категорія адміністративна децентралізація, як правило, пояснюється трьома способами передачі повноважень від центрального органу та їх розподілу між субнаціональними владними суб'єктами: «деконцентрація», «делегування» та «деволюція» [Blair, H., 1998]. Як вже було відмічено, «деконцентрація» стосується передачі повноважень від центральних державних органів до органів держави на місцях. Така передача змінює просторовий розподіл повноважень, але не суттєво впливає на самостійність у здійсненні повноважень: суб'єкт, який отримує владу, не обирається, а є призначуваним, знаходиться в управлінській вертикалі держави, підпорядкованим центральному органу. Діяльність із деконцентрації спрямована переважно на розширення та проникнення державних структур на місця, а не на розширення місцевої автономії та участі громадян. Тому підтримуємо позицію, що деконцентрація не є формою децентралізації, а одним із способів розподілу повноважень всередині апарату держави. На противагу попередньому способу, «делегування» означає передачу повноважень та відповідальності місцевим органам влади або напівавтономним організаціям, які не входять до вертикальної структури центральної влади, однак, залишаються підзвітні їй, оскільки процес делегування передбачає збереження контролю органу, який делегував повноваження за його здійсненням суб'єктом, кому ці повноваження делеговані. Відповідно і основна відмінність між деконцентрацією та делегуванням є те, що делегуючий орган здійснює контроль на підставі договірних відносин, якими забезпечується дотримання підзвітності, а при деконцентрації підзвітність забезпечується прямою чи опосередкованою підпорядкованістю відповідних органів.

Залежно від реалізованого, цей спосіб децентралізації може переслідувати різні цілі. Це може бути засобом формування потенціалу місцевих органів влади для підготовки до подальшої, більш глибокої децентралізації. Однак, може бути і засобом, за допомогою якого центральні власті, зберігаючи статус-кво, стверджують про намір розподілу повноважень із недержавними суб'єктами [Ellison, 2004].

Деволюція, як спосіб адміністративної децентралізації, є найглибиннішою формою децентралізації, яка означає передачу повноважень місцевим суб'єктам, що володіють значною автономією та незалежністю у реалізації повноважень. Тим не менше, наведене не заперечує зв›язаності їх діяльності положеннями національного законодавства, пріоритетів національної політики, а також загальнодержавних стандартів. Механізм деволюції передбачає використання місцевих виборів, оскільки місцеві незалежні органи не є частиною державного механізму і формуються на виборній основі. Таким чином, на відміну від деконцентрації та делегування, деволюція не може відбуватися незалежно від політичної децентралізації, а поняття «деволюція повноважень» і «політична децентралізація» настільки тісно пов›язані [DDPH, 2009:10], що це в деяких дослідженнях привадить авторів до висновку, що деволюція - це одна із форм політичної децентралізації [Rao/Alam, 2014:1].

Таким чином, різниця між деконцентрацією та делегуванням і деволюцією як формами адміністративної децентралізації крім всього іншого також і у відносинах органу, який надає повноваження, і того, що їх отримує. Деконцентрація передбачає наявність вертикальних відносин підпорядкування, делегування означає існування договірних відносин публічного права, деволюція залучає відносини «на відстані витягнутої руки».

Є очевидним, що одним із складних питань є визначення показників адміністративної децентралізації, тобто показників ступеня самостійності децентралізованого суб'єкта у вирішенні управлінських питань. Звичайно, не слід занадто спрощувати процес децентралізації, адже він характеризується різноманіттям адміністративних зв'язків між суб'єктом, який набуває управлінські функції та повноваження і тим, який їх передає. Тим не менше, одним із можливих способів визначити рівень місцевої автономії - це проаналізувати контроль, що здійснюється за місцевими доходами. А саме, відсоток власних доходів у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів може бути показником рівня місцевого контролю за ресурсами, оскільки величина самого місцевого ресурсу буде показником радше заможності громади, а не рівня контролю. Іншим показником може бути величина дохідної частини місцевих бюджетів, які не враховується при обрахунку трансфертів. Даний показник також до певної міри відображає рівень місцевої автономії.

Фіскальна децентралізація стосується обсягу податків, які збираються місцевими органами, розміру витрат, і можливості виправлення фінансових дисбалансів [Stacey, 2011:3]. Характеристика змісту фінансової децентралізації визначає необхідність вирішення так званої «проблеми призначення», тобто відповідність повноважень у фінансовій сфері і обсягу ресурсів на різних рівнях здійснення влади [DDPH, 2009:14].

Хоча політична, адміністративна та фіскальна децентралізація пов'язані, переважна більшість дослідників зосереджуються на одній із моделей, намагаючись розкрити динаміку відповідного аспекту децентралізації і побудувати доказову базу, яка демонструє його вплив на інші форми та види. Так, у огляді наукової літератури з питань децентралізації підсумовано, що останні дослідження ставлять фіскальну децентралізацію в центрі всіх інших форм децентралізації. Фіскальна децентралізація безпосередньо впливає на надання державних товарів і послуг, корупцію, економічне зростання, і місцевий потенціал [Stacey, 2011:7].

Фіскальна децентралізація впливає на зміну повноважень субнаціональних владних суб'єктів, коли розширюється обсяг повноважень по акумулюванню податкових надходжень або коли законодавчо встановлюється участь субнаціональних владних суб'єктів у здійсненні політики витрачання бюджетних коштів. Розширення повноважень місцевих органів влади у фінансовій сфері підвищує їх здатність реально виконувати управлінські функції та функції з надання публічних послуг, які вони уповноважені здійснювати.

Фіскальна децентралізація також впливає та покращує механізм підзвітності суб'єкта публічної влади перед територіальною громадою. Адже, коли виборці знають, що місцевій владі надане повноваження контролю значних власних джерел доходів і витрат, вони розуміють і важливість підзвітності та підконтрольності у прийнятті рішень з фінансових питань, які приймаються на місцях. З точки зору витратної частини фіскальна децентралізація стосується передачі додаткових обов›язків місцевим органам по фінансуванню забезпечення послуг населенню, що у тому числі часто одних із найбільш важливих: охорона здоров'я, освіта та інфраструктура. У тих адміністративно-територіальних одиницях, де преференції громадян до послуг неоднорідні, фіскальна децентралізація дозволяє більш ефективно встановити відповідність між запитами населення та наданням послуг. У дохідній частині найбільш поширені типи фіскальної децентралізації ведуть до підвищення прозорості та стабільності трансферів, наділяючи субнаціональні органи повноваженнями адмініструвати власні податки і встановлювати ставки цих податків. Абсолютно погоджуємося із позицією, що висловлюється в дослідженнях, що найкращим індикатором рівня фіскальної централізації чи децентралізації є величина частки місцевих доходів і видатків [Schneider, 2003:36].

Звісно, що вибір на користь фіскальних інструментів, а не фінансової діяльності чи іншої регуляторної діяльності частково є однобоким з методологічної точки зору. Однак, різноманіття регуляторних інструментів, що використовують органи публічної адміністрації у розподілі матеріальних благ настільки широке, що практично неможливо вирізнити об'єктивні статистичні показники, які можна було б порівняти у різних галузях, територіях та тим більше країнах, окрім фіскальних. Таким чином, наведені та проаналізовані основні види та форми децентралізації публічної влади рідко на практиці реалізуються в чистому вигляді, хоча мають важливе теоретико-методологічне значення. Однак, при «виборі» схем і способів децентралізації влади в Україні, як видається, більш важливо не визначити модель децентралізації та співвіднести один вид з іншим, а зосередити науковий пошук у напрямку дослідження та аналізу показників їх рівня.

місцевий регіональний децентралізація публічний влада

2.2 Децентралізація влади та права людини і основоположні свободи

Головним призначенням конституції є обмеження сваволі публічної влади, для чого запроваджуються її запобіжники - поділ влади та система стримувань і противаг. Такі юридичні конструкції спрямовані на недопущення концентрації влади в одних руках, оскільки концентрація влади має своїм наслідком зловживання нею.

Одним із інструментів обмеження влади є децентралізація влади, яка поєднує в собі різноманітні правові принципи та інструменти. Сучасні дебати стосовно децентралізації влади в України сконцентровані навколо реалізації різного роду моделей місцевого самоврядування, забезпечення узгодження місцевих та регіональних політик органів влади, забезпечення єдності правової системи через інститути адміністративного контролю та судового контролю. При цьому можуть виникати питання, пов'язані із конкуренцією конституційних цінностей, які мають триступеневу структуру: гідність людини - права людини і основоположні свободи, суверенітет і територіальна цілісність України - засади конституційного порядку, які частково систематизовані у положеннях розділів І, ІІІ та ХІІІ Конституції України.

...