Політичне значення децентралізації публічної влади

Поняття демократичного дискурсу введено в обіг німецьким філософом права Юрґеном Габермасом на розвиток ідей юридичної герменевтики Ганса-Ґеорґа Гадамера. В основі такої комунікації лежать негативні і позитивні обов'язки держави стосовно ухвалення компетентних та обґрунтованих владних рішень. Тричленна структура основоположного права згідно із реченням третім частини другої статті 3 Конституції визначає імперативний обов'язок публічної влади щодо забезпечення доступу приватних осіб до якісних управлінських послуг, які є суверенними та відповідальними у виборі власного варіанту поведінки. Цим імперативним вимогам підпорядковується процес ухвалення владних рішень та здійснення влади загалом.

З точки зору демократичної комунікації процес здійснення влади означає рефлексію на запити і потреби, що виникають у суспільстві, базуючись на інтересах окремо взятих фізичних і юридичних осіб. Так само, на процес реалізації установчої влади поширюються вимоги прозорості і наглядності. Тобто у процесі внесення змін чи ревізії конституції має бути долучене максимально широке коло експертного середовища та всі суспільно значимі зрізи громадськості у площинах: наукові і навчальні заклади - фабрики думок; громадські об'єднання політичні партії; громади - регіони - держава; між конституційними органами влади.

16 липня 2015 року Верховна рада ухвалила постанову, згідно з якою скерувала законопроект про внесення змін до Конституції у частині децентралізації влади до Конституційного Суду для надання висновку щодо його відповідності статтям 157 і 158 Конституції. 30 липня 2015 року Конституційний Суд надав позитивний висновок (Висновок КСУ №2-рп/2015 від 30.07.2015 р.) стосовно відповідності конституційним цінностям і принципам змісту зазначеного законопроекту - недоторканності сутності змісту прав людини і основоположним свободам.

Названий висновок Конституційного Суду є першою демонстрацією того, що допустимими межами втручання публічної влади у сферу приватної автономії служать лише права людини, що, на перший погляд, дисонує із ідеєю захисту трьох конституційних цінностей, визначених у статті 157 Основоположного Закону. Адже через предикат - суверенітет і територіальну цілісність держави - навряд чи можливо дати належну оцінку демократичного виміру конституційної державності.

Такою межею виступають лише права людини. Саме не випадково виключно права людини служили об'єктивним критерієм стосовно допустимості передачі частини суверенних повноважень держави інститутам Європейського Союзу у ході ратифікації Лісабонського договору, що потім було відображено у рішеннях про конституційність цього Договору Конституційного Трибуналу Польщі, Конституційної Ради Франції, конституційних судів Німеччини, Чехії тощо.

Підхід Конституційного Суду у плані надання висновків на конституційні законопроекти щодо їх відповідності фундаментальним правовим цінностям і принципам загалом є сумнівним, оскільки він себе особливо не напружує у плані їхнього належного обґрунтування. Саме це і стало причиною семи окремих думок конституційних суддів на висновок від 16 червня 2015 року. Загалом така практика суперечить засадам правової визначеності та законності, згідно з якими судове рішення має бути належним чином обґрунтовані. Згадані окремі думки конституційних суддів є демонстрацією наявності відповідної проблеми.

Повертаючись до продемонстрованого підходу Конституційного Суду у висновку від 30 липня 2015 року, слід зазначити, що у субстантивно-матеріальному сенсі критерій прав людини визначає перевірку конституційних законопроектів на предмет:

- належного здійснення державою негативних і позитивних обов'язків щодо забезпечення доступу приватних осіб до певних матеріальних і духовних благ, їх законних інтересів щодо самовизначення як індивіда;

- інституційних складових функціонування владних інститутів, заснованих, зокрема, на повазі людської гідності, недопущення дискримінації та свавілля через поділ влади та засади саморегулювання, ініціативності, доступу до управлінських послуг;

- процедурних складових державності, до яких належать засади довіри, належного розслідування та розгляду всіх істотних обставин справи, заслуховування заінтересованих осіб, змагальності у процесі, права на оскарження рішень, принципу res judicata.

В силу означених міркувань перевірка конституційного законопроекту стосовно відповідності правам і свободам людини є достатньою, оскільки самі права людини визначають певні вимоги щодо якості організації та порядку діяльності владних інститутів, зокрема щодо забезпечення суверенітету і територіальної цілісності України. У разі внесення певних змін до тексту законопроекту на стадії попереднього схвалення він не може бути схвалений одразу на наступній сесії парламенту. Для цього буде необхідний ще один висновок Конституційного суду - стаття 159 Конституції чітко зазначає, що Верховна рада взагалі не може приступати до розгляду конституційних законопроектів без позитивного висновку Конституційного суду. Лише із додержанням цих формальних процедур парламент може схвалити остаточно законопроект про внесення змін до Конституції у частині децентралізації влади принаймні 300 голосів депутатів. Тобто ухвалення конституційного законопроекту потребує високого ступеня консенсусу в суспільстві і серед політичних інститутів.

Треба здавати собі справу, що структура установчої влади народу в Україні є багаторівневою і містить ipso facto елементи деліберативної демократії - в неї включено в якості суб'єктів депутатів парламенту, Президента, Конституційний Суд, Центральну виборчу комісію та народ України у процедурному сенсі - остаточне схвалення питань, що стосується засад конституційного ладу, здійснюється на результатами на національному референдумі. У будь-якому випадку процес реалізації установчої влади не можна зводити до мажоритарності в ухваленні рішень - їм протистоять права людини як самодостатня система цінностей, на вершині яких лежить гідність людини. Отже, основоположне конституційне рішення полягає у повазі до людської гідності, з чого на засадах рівності, справедливості та вимог демократичної конституційної державності виводяться права людини.

Поряд із людською гідністю як основоположною нормою національної правової системи (стаття 3) стаття 157 Конституції визначає три фундаментальні цінності, які за жодних обставин не можуть бути предметом ревізії - права і свободи людини, суверенітет і територіальна цілісність України. Правило «трьох фундаментальних цінностей» пронизує сутність процесу реалізації установчої влади. Це правило навіть обмежує, як не парадоксально це звучить, установчу владу народу - врешті-решт народ не може бути самогубцем і відмовитися від власної державності. Законопроект передбачає впровадження замість голів місцевих державних адміністрацій інституту префектів, що вочевидь запозичено з французького права.

Введення інституту префекта передбачає посилення інституту Президента на місцях, оскільки цю посадову особу призначає та звільняє з посади Президент за поданням уряду. Префект на місцях уособлює на місцях так званий «дуалізм» виконавчої влади, оскільки він відповідальний перед Президентом, підзвітний і підконтрольний урядові. У країнах, де існують аналогічні до префекта інститути, такі призначаються та зміщаються з посади національними урядами після відповідних консультацій із регіональними радами, а в Японії вони є виборними. Адже саме уряд має забезпечувати керованість на місцях, зокрема, через префекта чи аналогічний інститут.

Префект згідно із законопроектом набуває прерогатив щодо зупинення дії актів органів місцевого самоврядування з одночасним оскарженням їх до адміністративного суду. Це доволі сумнівне вирішення проблеми. Кращим варіантом будо б віддати питання про зупинення дії актів органів місцевого самоврядування (далі - ОМС) на розсуд адміністративного суду у разі, якщо би ці акти грубо порушували права і свободи людини, державний суверенітет і територіальну цілісність. Що ще привертає увагу - повноваження префекта заміщають по суті функцію прокуратури по загальному нагляду.

У такий спосіб існує можливість позбавитися радянського атавізму у правовій системі. Водночас такі положення конституційного законопроекту стосовно децентралізації влади можуть блокувати частково процес ухвалення конституційного закону щодо правосуддя, оскільки внесення змін до одних і тих же положень (тут - стосовно питань статусу і організації прокуратури) допускається лише парламентом наступного скликання.

Загалом, інститут префекта призначений для забезпечення законності на місцях, однак процедура призначення та зміщення його з посади, порядок оскарження ним актів ОМС містять значну долю правової невизначеності, що само по собі є джерелом потенційних конфліктів. Далі законопроект №2217а передбачає реконструкцію місцевого самоврядування, у першу чергу запроваджуючи регіональні та субрегіональні управи - цілком у радянській традиції виконавчі комітети відповідно при обласних і районних радах. Загалом законопроект ставить вельми далекосяжну мету, яку, як свідчить іноземний досвід складно реалізувати за декілька років.

У Франції адміністративно-територіальна реформа спонукала Шарля де Голля піти у відставку, оскільки французи, на його думку, недостатньо підтримали його законодавчі ініціативи, винесені у 1968 році на національний референдум. Починаючи з 1968 року французи вийшли на фінальний етап реалізації цієї реформи лише десь у 1986 році іззапровадженням нового адміністративного рівня - департаментів, а також регіональних урядів, утворюваних відповідними радами.

Так само тривалої еволюції зазнала реформа місцевого урядування у Польщі, яка була започаткована 1989 на базовому рівні - ґмін, а в 1997 році на регіональному та субрегіональному - воєводств та повітів. Досвід зарубіжних реформ місцевого самоврядування засвідчує, що тут критично важливим є забезпечення передачі повноважень із центру на місця із відповідною передачею матеріальних та фінансових ресурсів. На сьогодні місцеве самоврядування в Україні реально обмежене в ресурсах.

Зокрема, не діє принцип повсюдності місцевого самоврядування, згідно з яким юрисдикція громади поширюється на всю територію розселення її жителів, яка включає не лише землі населеного пункту, а всі землі, які необхідні для нормальної життєдіяльності громади. Виключення можуть складати лише деякі категорії земель (національні парки, заповідники, землі стратегічних об'єктів чи природоохоронні зони). Тому багато що залежатиме від конкретизації конституційних принципів у поточному законодавстві. Така конкретизація має бути спрямована на реалізацію прав людини і основоположних свобод. Це є основним критерієм здійснення ефективності реформи місцевого самоврядування. В організаційному аспекті це означає передачу основних владних повноважень на місцевих рівень влади - громади. Порядок регулювання публічно-правової відповідальності ОМС є доволі суперечливим.

Наприклад 180-денний строк для проведення дострокових виборів до місцевих рад є надмірним, оскільки достатнім є 60-, навіть 45-денний, термін. При цьому сумнівним є повноваження парламенту про призначення дострокових виборів, оскільки існує загроза блокуванню їх призначення з політичних мотивів. Цілком достатньо, щоб про проведення дострокових виборів оголошував суд у разі ухвалення рішення про дострокове припинення повноважень місцевої ради чи сільського, селищного, міського голови.

Так само, рішення про дострокове припинення повноважень місцевих органів влади може ухвалювати адміністративний суд за позовом префекта або Кабінету міністрів у разі вчинення ОМС актів, які посягають на суверенітет і територіальну цілісність України, національну безпеку або систематично порушуються права і свободи людини. Прерогативи Президента стосовно ініціювання такого роду позовів є надмірними і непропорційними, хоча формально вони спираються на конституційні цінності. У свою чергу, цілком напрошується ідея визнання право жителів громад, районів та регіонів чи їх об'єднань звертатися до Конституційного суду щодо порушення прав місцевого самоврядування з боку державних органів. У цьому аспекті законопроект тісно пов'язаний із конституційним реформуванням правосуддя.

За таких обставин Конституційний суд також мав би зупиняти дію актів, якщо їхня дія завдає істотної шкоди реалізації конституційних прав і свобод. Після розпаду Радянського Союзу, окрім позбавлення компартії статусу «керівної і спрямовуючої сили», система ухвалення владних рішень в Україні істотно не змінилася - вона залишилася суворо централізованою з цілком феодальною системою розподілу ресурсів. Така надмірна централізація чітко спостерігається при наданні публічних послуг державою у сфері освіти, охорони здоров'я, здійснення соціального страхування. Це більш рельєфно зазначена проблема постала під час анексії Криму нашим північно-східним сусідом та ескалації насильства у Донецькій та Луганській областях парамілітарними структурами, які в якості державних агентів від цього ж самого сусіда ведуть і понині підривну діяльність проти Української республіки та контролюють окремі райони зазначених областей.

Згідно з доктриною багаторівневого конституціоналізму, яка обґрунтована зокрема у працях Інґольфа Перніце, Жан-Жака Мутона, розподіл владних повноважень ґрунтується на ідеях верховенства права та забезпечення доступу до управлінських послуг, зокрема на засадах субсидіарності. Водночас, вимоги щодо мови і стилю викладу конституцій визначають, що правові принципи і правила мають бути викладені доступною і зрозумілою мовою. Отже, недоречним є у конституційному тексті згадка принципу субсидіарності, його краще описати у вигляді певного алгоритму наділення повноваженнями ОМС, тобто визначити для законодавця правила формулювання повноважень місцевих органів влади та спрямування на місцеві публічні потреби адекватні матеріальні та фінансові ресурси. Такий перерозподіл ресурсів, повноважень та відповідальності можливий за істотної дерегуляції та лібералізації багатьох сфер суспільного життя. Для звільнених місцевих чиновників і посадових осіб слід запроваджувати програми по їх перепідготовці та зайнятості, для чого має існувати певний перехідний період з метою попередження соціальної напруженості. Відрадним фактом є те, що нарешті районні та обласні уряди можуть створювати регіональні уряди - виконавчі комітети відповідних рад, які є їм підзвітні і підконтрольні.

Законопроект намагається впровадити принцип субсидіарності, який тлумачиться обмежувально як розподіл повноважень між громадівським, районним та регіональним рівнем місцевого самоврядування. Однак у європейській правовій традиції принцип субсидіарності означає ініціативність, здійснення владних повноважень максимально наближено до жителів і передбачає їхню передачу на вищий щабель влади у силу масштабів завдань чи недостатності ресурсів за схемою: місцеве самоврядування - (суб'єкт федерації) - національна держава - наднаціональне об'єднання. Принцип субсидіарності стосується засад національного суверенітету, який визначається у статтях 1 та 157 Конституції. Тому положення частини четвертої статті 143 слід прописати більш функціонально стосовно розподілу повноважень та ресурсів між державою та місцевим самоврядуванням. Водночас хотілося б підкреслити, що на відміну від минулорічного конституційного законопроекту хоч у видозміненій формі, однак збережені положення, які виражають сутність змісту повноважень органів місцевого самоврядування - у цьому відношенні законопроект виграє.

У свою чергу, сам текст законопроекту містить колізії, оскільки в статті 133 вживає термін «громада», а в статті 140 - вже «територіальна громада»; навіть сама стаття 140 містить ці суперечності. З цього приводу, хочу зазначити, що наразі Конституційний суд ще не сформулював правила цілісного тлумачення Конституції, тому саме тут буде прекрасна нагода для відшліфування ним власної техніки юридичного тлумачення та судової аргументації.

У розділі «Прикінцеві і перехідні положення» передбачені особливості набуття чинності законопроекту. Законопроект по суті передбачає заміщення місцевих державних адміністрацій префектами та виконкомами районних і обласних рад принаймні до кінця лютого 2018 року. Як ми бачимо, муніципальні вибори, що відбулися восени 2015 року, можуть стати власне як проміжні чи то вони мають зіграти роль виборів своєрідного перехідного етапу. У цій же площині слід розглядати пункт 18 Перехідних положень, в силу якого «особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей визначаються окремим законом». Юридична техніка викладу такого роду правил, які носять характер застереження, не притаманна перехідним положенням конституцій.

Слід нагадати, що перехідні положення визначають особливості набуття чинностей окремих приписів правових актів, порядок формування нових органів влади замість старих інститутів влади та припинення діяльності останніх, накладання обов'язків на органи влади стосовно реалізації нових гарантій прав людини тощо. Натомість через «Перехідні положення» застереження пункту 18 цих положень імплементують пункт 11 та відповідну примітку Мінської угоди - 2 до конституційного тексту як невід'ємну частки власне як матеріальної частини Конституції України.

Очевидно, що тут питання полягає у ступені суверенності ухвалення рішень Україною та юридичної сили міжнародних договорів. Слід наголосити також на тому, що стаття 132 Конституції передбачає засаду, згідно з якою територіальний устрій побудовано із урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій регіонів. Тому суті змісту конституційних принципів пункт 18 Перехідних положень не зачіпає. Водночас слід наголосити, що згідно із статтею 9 Конституції Україна надає згоду на обов'язковість міжнародних договорів лише у разі, якщо вони їй не суперечать. Також міжнародні договори виконуються Україною у суворій відповідності до конституційних цінностей, принципів і норм.

На відміну від Закону про особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей, дія якого передбачена на трьохрічний термін (восени один рік із цього терміну вже збігає), пункт 11 Мінської угоди - 2 передбачає ухвалення постійно діючого законодавства щодо порядку здійснення місцевого самоврядування у цій частині України. Яким має натомість виглядати законодавче рішення у світлі конституційних цінностей і принципів?

Зазначений вище закон слід наповнити конкретним змістом, який стосується поновлення конституційного порядку, запровадження спеціального адміністративного режиму по поновленню адміністративного порядку, оголосити амністію особам, які не вчиняли злочинів проти людяності і миру. Насамкінець внести зміни у главу ХХ Кримінального кодексу, привівши її положення у відповідність із міжнародними зобов'язаннями України по боротьбі із злочинами проти людяності і миру. У цьому відношенні також критично важливою є ратифікація Україною Римського статуту. Загалом парламент володіє широким колом свободи розсуду щодо добросовісного виконання міжнародних зобов'язань у світлі конституційних цінностей і принципів. Вони мають тлумачитися у рамках герменевтичного кола складних обставин відстоювання суверенітету і територіальної цілісності України. Формування конституційно-адміністративних параметрів нової моделі місцевого самоврядування полягає не настільки у зміні конституційних положень - Конституція містить доволі гнучкий механізм окрім цілком пострадянської за духом системи місцевих державних адміністрацій. Адже саме на рівні законодавства та адміністративної практики має здійснюватися процес формування самодостатніх громад із належною передачею повноважень та матеріальних і фінансових ресурсів місцевій публічній владі.

Організація субрегіонального та регіонального рівня публічної влади відповідно до стандартів легітимності наближеності та доступності управлінських послуг можливе після становлення самодостатнього місцевого самоврядування на рівні громад. Так само мереживо-центрична система ухвалення владних рішень передбачає максимальне наближення здійснення повноважень саме на рівні громад, на субрегіональному та регіональному рівні достатньо залишити окремі функції з утримання доріг регіонального значення, закладів освіти та охорони здоров'я. Питання фінансової, фіскальної політики, організації судівництва, забезпечення національної безпеки, боротьби з організованою злочинністю та наркотрафіком, вирівнювання розвитку між регіонами є національним рівнем за своєю природою, а тому у цій частині ОМС можуть виступати лише партнером держави.

2.3 Децентралізація публічної влади в умовах життєвих загроз національній державності

Перехідним демократіям притаманний відхід від юридичного позитивізму, який за умов перехідних періодів служить прикриттям для легалізації свавільних дій влади для надання лоску формальної законності, під чим насправді приховують банальні «структури повсякденності» порушення прав людини й основоположних свобод. Як виправдання такого стану позитивісти вказують на недосконалості юридичних конструкцій, понятійного апарату, зворотних відсилань тощо. Тому виваженість і точність юридичних формулювань у конституційному тексті є важливими, зважаючи на усталену сакралізацію тексту у континентальній Європі, що пов'язано із християнською традицією інтерпретації тексту Священного Писання та екзегези тлумачення текстів (тлумачення поза соціальним контекстом). Це важливо для належного застосування положень Конституції як норм прямої дії. Роль виваженості конституційних формул ще більше зростає в умовах екстраординарних обставин, коли є життєві загрози нації та життєздатності державності. Позитивісти надають важливого значенню формі права та його якості як команди суверена.

Так, Густав Радбрух був шокований результатами додержання формальної законності німецькими юристами під час правління Гітлера, що стало одним із інструментів виправданням злочинів нацизму. Знаменитий «тест Радбруха» саме спрямований на верифікацію позитивного права на предмет його справедливості. На противагу цьому Герберт Гарт робить з цього приводу доволі дивні засновки у відомому розмежуванні позитивістами питання моралі і права, як між належним і сущим у правовому регулюванні. Насправді, Гарт так і не надає відповіді на джерела права у дії, тобто від права, яке воно має бути, наводячи в якості свого основного аргументу те, що як можна ставити питання про належні правила, якщо соціальна природа людини та природа суспільства різко зміниться [Гарт, 2005:132134]. Така думка є проблемною, адже ні писане право, ні команда суверена не є гнучкою і не пристосовується до мінливих суспільних обставин. Правда, Гарт визначає право як сукупність «фундаментальних норм, прийнятих у суспільстві, що встановлюють основні законодавчі процедури», не розкриваючи їхньої природи. Тим більше, що він заперечує ідею обмеження влади, без якої нормативність права уявляється доволі проблематичною.

Також доволі складно за такої системи координат говорити про попередження потенційних і реальних загроз життєздатності нації, про що свідчить вітчизняне законодавство про воєнний і надзвичайний стан. Слід цілком погодитися із Лоном Фуллером, що у Герберта Гарта поняття «моралі» занадто широке і невизначене, воно в нього означає чи не всі норми, що лежать поза правом. Адже максима про «те, що має бути, належить бути» цілком справедлива стосовно етики чи релігії також рівною мірою, до прикладу, я б дозволив собі це назвати «тестом Густава Радбруха».

По суті про цей тест згадує також Лон Фуллер [Фуллер, 2005:126127]. Хоча я б відніс гартівське розуміння поняття «мораль» до фундаментальних принципів права, аніж до автентичних речей, що стосуються проблем моральності. У свою чергу, Лон Фуллер наголошує, що положення конституції мають бути простими і зрозумілими не тільки за смислом конструкцій, а також у сенсі розуміння її цілей. При цьому матеріальні цілі мають досягатися процедурно, а обмеження уряду мають бути простими, нагальними, доречно необхідними [Фуллер, 2005:135].

Аналізуючи ретроспективне і «таємне» законодавство нацистів, Фуллер наголошує на їх практичній непридатності в якості критерію ухвалення правомірних рішень судів чи то для адміністративної практики. Навіть з аналізу справи, пов'язаної із доносом дружини на власного чоловіка, який у приватній обстановці критикував політику Гітлера і за це поніс конкретне кримінальне покарання2 , на яку спирався Гарт, видно неспроможність юридичного позитивізму. Адже це законодавство, до речі, спиралося на сумнозвісне застереження частини другої статті 48 Веймарської конституції, яке надавало надто широку свободу розсуду верховного правителя застосовувати всіх необхідні засоби задля захисту безпеки держави.

Такі препозиції екстраординарних обставин з точки зору конституційних цінностей, основним мірилом яких є людська гідність [Мартиненко/Кампо, 2013; Савчин, 2009:142-148] та збалансоване правління [Савчин, 2009:202-205]. Тому в межах екстремумів4 розглянемо пограничні підходи до питання забезпечення верховенства конституції за екстраординарних умов - Карла Шмітта і Юргена Габермаса. Карл Шмітт, хоч робить при цьому різного роду застереження, знаменитий сентенцією: «Сувереном є той, хто ухвалює рішення про надзвичайний стан» [Шмітт, 2000:15].

Насправді це є своєрідна інтелектуальна рефлексія на веймарський синдром, що набула поширення в Німеччині після першої світової війни та результатів трансформації світового порядку. Такий самий синдром зазнає нині Російська Федерація, свідченням чого є як офіційні заяви вищих керівників (зокрема, цілком анекдотичної і зловісної водночас заяви про розпад Радянського Союзу як «геополітичної катастрофи ХХ-го сторіччя»), так навіть і стан доктрини. Шмітт розігрує відому експоненту права, яка полягає у розумінні примусу як кардинального засобу забезпечення його загальнообов'язковості. Хоча в реальному житті нормативність права ґрунтується більшою мірою на правилі визнання. Насправді є важливим формулювання та відтворення паттернів, які забезпечують задовільні умови реалізації соціальних цінностей та за рівних умов справедливий доступ до матеріальних і духовних благ. Так, екстремум у праві домінує в Карла Шмітта, адже він схиляється розглядати суверенітет у площині крайньої необхідності та усунення екстремальних умов. Роль конституції зводиться до легалізації застосування таких заходів шляхом наділення повноваженнями органів влади [Шмітт, 2000:1718].

Саме цілком у дусі такого екстремуму сформульована сумнозвісна формула частини другої статті 48 Веймарської конституції, за якою легалізувалася відверта сваволя виконавчої влади у застосуванні «заходів, необхідних для відновлення громадської безпеки і порядку, в разі потреби за допомогою збройної сили». Хоча далі Шмітт робить застереження, що зміст суверенітету полягає не настільки у застосуванні надзвичайних заходів, наскільки в ухваленні рішення відповідно до процедури, це не змінює суті справи - суверенітет все одно розглядається як «незалежна від закону вища влада», яка не виводиться і не пов'язана із цінностями [Шмітт, 2000:3047].

Загалом, держава у Шмітта є ефективною, якщо вона спроможна боротися із ворогом6 . Натомість концепція попередження та усунення потенційних та реальних загроз демократичній конституційній державності Юрґена Габермаса є прикладом іншого, доволі витонченого, філігранного, екстремуму. Після встановлення Нюрнберзьким трибуналом фактів скоєння нацистами злочинів проти людяності і миру, на Європейському континенті були сформовані Європейські співтовариства як засіб економічної інтеграції та попередження потенційних конфліктів на континенті. Поступово ця система набула також політичного забарвлення, що виявилося у формуванні наднаціонального Європейського Союзу [Яков'юк, 2014], який має чітко визначену мереживну структуру на засадах багаторівневого конституціоналізму [Перніце, 2010]. Так само нововиникла НАТО інтегрувала зусилля західноєвропейських країн та США разом із Канадою у безпековій сфері. Тут ми бачимо синтетичний і технологічний рівень запобігання та усунення загроз в екстраординарних умовах.

Розділ 3. Політичне значення централізації і децентралізації публічної влади

Децентралізація влади означає справедливий розподіл ресурсів. У поєднанні із принципом субсидіарності розподіл ресурсів виражає ступінь самостійності при реалізації владних повноважень. На основі додержання вказаних засад виникає інституційна спроможність відповідного рівня публічної влади. У залежності від соціальної структури, процедур і правил визначається ступінь децентралізації і централізації публічної влади.

За будь-яких обставин все впирається у ресурси та масштаб функцій і завдань певного рівня публічної влади. Конституція України в якості базових принципів територіальної організації публічної влади визнає поєднання її централізації і децентралізації. Серед вчених цю проблему розглядають через призму обсягу ринкових свобод, так і через баланс централізації і децентралізації, дерегулювання проти економічного агностицизму чи гармонізації проти регулятивного плюралізму. Ці дебати про ідеальну форму негативної інтеграції є, у свою чергу, частиною більш широких дебатів про найзагальніші цілі та ідеальні моделі європейської інтеграції. З урахуванням зазначених підходів визначають наступні моделі за ступенем децентралізації [де Соуза, 2012:987]:

1) централізована конституційна модель, яка, по суті, пов›язана з розподілом компетенцій в рамках ЄС, який реагує на можливе дерегулювання на національному рівні, захищаючи централізовану позитивну інтеграцію;

2) конкурентна конституційна модель захищає конституціоналізацію негативної інтеграції як засобу обмеження зайвого (надмірного) регулювання ринку і тим самим захищати економічну свободу, залишаючи ринок у рамках саморегулюючих засобів;

3) децентралізована конституційна модель, яка вбачає легітимність права ЄС, що походить з держав-членів і, таким чином, захищає положення щодо розпорядчої самостійності держав, які покликані максимально обмежувати сферу інтеграції в ЄС та мінімізувати вплив права ЄС в національних системах права.

У вітчизняній науці конституційного права порушене питання розуміють доволі формально, зокрема, стосовно проблеми децентралізації влади, в тому числі змішуючи державну владу і місцеве самоврядування, звертають на такі основні моменти [Олійник, 2012:487]: Поєднання централізації та децентралізації в здійсненні державної влади означає, що центральні органи державної влади забезпечують інтереси загальнодержавного значення, розробляють загальнодержавні програми, визначають державну політику в усіх сферах суспільного життя, в свою чергу місцеві органи державної влади мають достатньо широке коло повноважень по вирішенню питань регіонального і місцевого значення.

Крім того, територіальні громади наділені правом місцевого самоврядування, тобто правом особисто або шляхом формування органів місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення на підставі і в порядку визначеному Конституцією та законами України. Збалансованість і соціально-економічний розвиток регіонів, з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій полягає в тому, що адміністративно-територіальний поділ здійснено з урахуванням комплексу чинників, зокрема наявність ресурсів, виробничий потенціал, густота населення та ін., з метою створення найсприятливіших умов для подальшого розвитку кожного регіону, як наслідок і держави в цілому.

Децентралізація полягає в передачі прав на прийняття рішень не просто представниками центральної влади, а органам, які не знаходяться в ієрархічному підпорядкуванні центральним органам влади і які часто вибираються зацікавленими громадянами. Її необхідно відрізняти від такого досить схожого процесу як деконцентрація, яка полягає в передачі важливих прав по прийняттю рішень представниками центральної влади, що представлені на чолі різних адміністративних одиниць чи державних служб [Ведель, 1973:310].

Спільним для деконцентрації і децентралізації є той факт, що повноваження на прийняття важливих рішень вилучаються у центральної влади іздійснюються на місцях. Але їх практичне і політичне значення досить різне. Деконцентрація - це лише техніка управління, яка сама по собі не має наслідком розвиток демократії, оскільки вона зберігає всю адміністрацію в розпорядженні центральної влади або її представників. Децентралізація має певні демократичні переваги, оскільки передбачає передачу управління максимальним числом справ в руки безпосередньо зацікавлених осіб або їх представників. Тобто інститут префекта чи аналогічні інституції є вираженням деконцентрації влади. Терміном «державне управління на місцях» визначається діяльність різних державних служб в масштабах всієї території країни, в той час як «місцеве самоврядування» визначає процес децентралізації влади.

Децентралізація також не рівнозначна федералізму. Якщо вона і веде до виникнення юридичних осіб публічного права, відмінних від державних органів, то ці юридичні особи публічного права носять чисто адміністративний характер і зовсім не володіють законодавчою або судовою владою. Децентралізація можлива тільки при виконанні певних умов. Перша умова полягає в тому, що автори конституції чи законодавець повинні визнати існування визначених інтересів, які самі по собі є всезагальними, але в меншій мірі за масштабом завдань, порівняно з тими, досягнення яких прагне держава. Це, наприклад, інтереси певного міста.

Така умова доповнюється наступною: управління з встановленням подібних автономних інтересів повинне бути доручене органам, що володіють певною незалежністю по відношенню до центральної влади, бо у протилежному випадку буде мати місце деконцентрація, а не децентралізація. Критично важливою умовою децентралізації є фінансова автономія, тобто не тільки теоретичне право володіти і управляти майном, але і практична можливість для децентралізованого органу володіти необхідними ресурсами і вирішувати питання про їх використання.

ВИСНОВОК

Дослідження проблем упровадження децентралізації публічної влади в Україні пов'язано із розривом вітчизняної традиції публічного урядування, наявністю тривалої, понад двохсотлітньої традиції надмірно централізованого управління, втрати традиції управління територіями в інтересах місцевих жителів. У запропонованій читачу колективній праці зроблено аналіз та узагальнення основних форм і напрямів децентралізації влади в умовах конституційної та адміністративної реформи.

1. Держава вже не може нормально функціонувати у тій системі управління, яка діє сьогодні. Внутрішньополітичний розвиток держави та зовнішня ситуація навколо України загострили питання децентралізації влади - передачу повноважень та ресурсів на нижчі рівні публічного управління.

Децентралізація виступає однією з форм розвитку демократії, що дозволяє при збереженні держави та її інститутів, розширити місцеве самоврядування, активізувати населення на вирішення власних потреб та інтересів, звузити сферу впливу держави на суспільство, замінюючи цей вплив механізмами саморегуляції, виробленими самим суспільством, зменшити витрати держави і платників податків на утримання держапарату і його матеріальних придатків - армію, міліцію тощо. Це передбачає оптимізацію управлінських ланок із передачею левиної долі повноважень на базовий рівень місцевого самоврядування - громади, залишивши за регіональним рівнем фактичну функцію виконання комплексних та галузевих програм регіонального розвитку та вирівнювання розвитку громад.

2. Аналіз практики здійснення транскордонного співробітництва свідчить про нові виклики та загрози національним інтересам на державних кордонах України, а саме: нелегальна міграція, торгівля людьми, контрабанда, перевезення наркотиків і зброї. У цьому зв'язку ефективне транскордонне та міжтериторіалне співробітництво потребує прогнозованої державної політики щодо викликів та загроз глобального характеру, а також високий рівень скоординованих програм спільних дій з сусідніми державами.

Саме транскордонне співробітництво держав, які мають спільні кордони є можливим механізмом ефективної міждержавної політики сусідніх держав щодо вирішення проблем нелегальної міграції, торгівлі людьми, контрабанди, перевезення наркотиків і зброї. Загалом, Україна має переглянути концептуальні підходи до транскордонного співробітництва, забезпечивши реальну децентралізацію цього процесу із належною передачею повноважень і відповідних ресурсів на місцевий і регіональний рівень влади, а також його дієвим інституційно-процедурним наповненням.

3. Децентралізація влади може набувати різних форм у залежності від цілей розвитку системи - публічної влади та системи публічної адміністрації. Окрім політичної децентралізації, яка передбачає організацію публічної влади на рівні суб'єкта федерації або автономії, різниця між деконцентрацією та делегуванням і деволюцією як формами адміністративної децентралізації полягає у відносинах органу, який надає повноваження, і того, що їх отримує.

Деконцентрація передбачає наявність вертикальних відносин підпорядкування, делегування означає існування договірних відносин публічного права, деволюція залучає відносини «на відстані витягнутої руки». Є очевидним, що одним із складних питань є визначення показників адміністративної децентралізації, тобто показників ступеня самостійності децентралізованого суб'єкта у вирішенні управлінських питань.

Звичайно, не слід занадто спрощувати процес децентралізації, адже він характеризується різноманіттям адміністративних зв'язків між суб'єктом, який набуває управлінські функції та повноваження і тим, який їх передає. Тим не менше, одним із можливих способів визначити рівень місцевої автономії - це проаналізувати контроль, що здійснюється за місцевими доходами. А саме, відсоток власних доходів у загальному обсязі доходів місцевих бюджетів може бути показником рівня місцевого контролю за ресурсами, оскільки величина самого місцевого ресурсу буде показником радше заможності громади, а не рівня контролю.

4. Формування конституційно-адміністративних параметрів нової моделі місцевого самоврядування полягає не настільки у зміні конституційних положень - Конституція містить доволі гнучкий механізм окрім цілком пострадянської за духом системи місцевих державних адміністрацій. Адже саме на рівні законодавства та адміністративної практики має здійснюватися процес формування самодостатніх громад із належною передачею повноважень та матеріальних і фінансових ресурсів місцевій публічній владі.

Організація субрегіонального та регіонального рівня публічної влади відповідно до стандартів легітимності наближеності та доступності управлінських послуг можливе після становлення самодостатнього місцевого самоврядування на рівні громад. Так само мереживо-центрична система ухвалення владних рішень передбачає максимальне наближення здійснення повноважень саме на рівні громад, на субрегіональному та регіональному рівні достатньо залишити окремі функції з утримання доріг регіонального значення, закладів освіти та охорони здоров'я. Питання фінансової, фіскальної політики, організації судівництва, забезпечення національної безпеки, боротьби з організованою злочинністю та наркотрафіком, вирівнювання розвитку між регіонами є національним рівнем за своєю природою, а тому у цій частині ОМС можуть виступати лише партнером держави.

5. Основними інструментами забезпечення конституційного порядку при екстраординарних обставинах є правові режими воєнного і надзвичайного стан. Їхнє запровадження має наслідком обмеження прерогатив та повноважень органів місцевого самоврядування. Такі обмеження слід розглядати у контексті принципу пропорційності і сутності змісту права територіальних спільнот на вирішення публічних справ місцевого значення.

Принцип пропорційності передбачає, що слід обмежити свободу розсуду виконавчої влади у визначенні допустимих меж обмеження прав і свобод людини. Важливим є додержання вимоги неприпустимості порушення сутності змісту основоположного права ні за яких умов чи обставин. Реальна спроможність держави захищати територіальну цілісність країни зумовлена також станом єдності публічної адміністрації. Законодавство потребує корегування стосовно визначення різних граничних суспільних обставин, які є перехідними між надзвичайним чи військовим станом, що насамперед пов'язано із явищем проксі-війни.

До спеціальних правових режимів, спрямованих на захист конституції, ми відносимо:

1) воєнний стан;

2) надзвичайний стан

3) гібридні режими (підвищеної готовності, надзвичайної ситуації, режим управління військово-цивільною адміністрацією).

Гібридні режими забезпечення верховенства конституції стали актуальними в Україні в умовах військової агресії з боку Російської Федерації, яка наразі анексувала Крим та через власних державних агентів окупувала окремі райони Донецької і Луганської областей. Це дає підстави для конкретизації у законодавстві стосовно проведення поліцейських заходів щодо поновлення конституційного порядку на відповідних територіях, що у свою чергу звужує простір для централізації влади.

Відповідно до принципу пропорційності такі заходи можуть бути спрямовані на забезпечення суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення прав і свобод людини та економічного добробуту. Все це зумовлює забезпечення конкретизації регулювання особливостей проведення поліцейських операцій при підвищеному рівні злочинності та небезпеки вчинення терористичних актів, розподілу ресурсів для поновлення економічної та соціальної інфраструктури, перебудови ОМС на рейки мілітарної організації та мобілізації ресурсів, що проявляється у посиленні централізації влади.

Водночас, згідно із мереживо-центричною організацією влади відповідному рівню місцевої влади або військово-цивільної адміністрації в умовах проксі-війни має бути гарантовано певний рівень автономності в ухваленні рішень, які потребують свого оперативного вирішення у світлі життєвих загроз національної державності.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Баймуратов М.А., 1996. Конституционно-проектная регламентація местного самоуправления и территориальных коллективов, 1 Юридический вестник 94-98.

2. Баймуратов М.О., Сліденко І.Д. 2014 Децентралізація повноважень органів публічної влади як вимога Майдану: національна та міжнародна зміна, Українська Революція гідності, агресія РФ і міжнародне право. (Київ: К.І.С) 59-113.

3. Балацький Є.О., 2011. Бюджетна децентралізація: ефективність реформи на місцевому рівні, Экономика и управление: научно-практический журнал 97-103.

4. Батанов О.В.,2010. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики. (Київ, Вид-во «Наукова думка»).

5. Береза А.В., 2012. Реформування публічної влади: сучасні концепції та політична практика. (Київ, ЛОГОС).

6. Бикадорова Н.О., 2010. Фінансова децентралізація місцевого самоврядування, 2(20) Економічний вісник Донбасу 145-151.

7. Біла книга, 2006. Реформа публічної адміністрації в Україні. (Київ, Центр політико-правових реформ).

8. Борденюк В., 2005. Децентралізація державної влади і місцеве самоврядування: поняття, суть та форми (види), 1 Право України 21-25.

9. Бориславська О.М. та ін., 2012. Децентралізація публічної влади: досвід європейських країн та перспективи України, (Київ: Центр політико-правових реформ).

10. Бребан Ги, 1988. Французское административное право, (Москва, Прогресс).

11. Буткевич В.Г. (ред.), Мицик В.В., Задорожній О.В., 2002. Міжнародне право. Основи теорії. (Київ: Либідь).

12. Бюджетна децентралізація збільшила доходи місцевих бюджетів на за 1 півріччя 2015 року на 37%.

13. Бюджетний кодекс України №2456-VI від 08.07.2010 р.

14. Ведель Жан, 1973. Административное право Франции, (Москва: Прогресс)

Размещено на allbest.ru