Показатели эффективности и результативности служебной деятельности государственных служащих

В отношении сформированного и обеспеченного источниками данных перечня показателей уже может быть разработана методика оценки эффективности, использующая относительные оценки (на душу населения, на 1 руб. бюджетных расходов и т.д.) и построение рейтингов. Так как часть показателей заимствуется из перечней, утвержденных Президентом России или Правительством РФ, в их отношении целесообразно прямое применение методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной распоряжением Правительства России от 11 сентября 2008 г. № 1313-р.Усилия по построению системы оперативного мониторинга, опирающейся на имеющиеся возможности по сбору статистической и иной отчетной информации, не слишком велики. В результате же региональные власти могут получить инструмент более эффективного отслеживания ситуации в находящихся на их территории муниципалитетах, а органы местного самоуправления - не требующую расходования ресурсов оценку их деятельности.

Решение вопросов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления невозможно без автоматизации данного процесса. Сегодня на рынке программных продуктов представлены различные информационно-аналитические системы (ИАС), позволяющие в автоматизированном режиме производить сбор и обработку данных. Анализ особенностей функционирования большинства доступных ИАС показал, что оценка эффективности деятельности администраций муниципальных районов и городских округов не является их приоритетной задачей и реализуется как дополнительная функция. Необходимы специализированные ИАС, представляющие собой полноценную систему подготовки и принятия решений, в основе которой будут заложены принципы работы со статистическими данными по оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, отображающих в геоинформационном варианте результаты аналитических вычислений.

Повышение эффективности работы органов власти - одна из важнейших задач, стоящих перед страной. Об этом не раз говорили и В.В.Путин и Д.А.Медведев. Модернизация бюрократического аппарата всех уровней - задача крайне сложная, ее решение требует серьезной политической воли и длительной, кропотливой работы. Важными шагами в этой работе стало появление двух указов Президента. 28 июня 2007 г. - Указа «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и 28 апреля 2008 г.- Указа «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Оба документа и вводимая ими система стали инструментом встраивания органов власти различного уровня в реализацию национальной стратегии, обозначенной Президентом Путиным. Сверхзадачей Президента было придание стране единого вектора развития, консолидация национальных элит на решение важнейших стратегических целей. Путин осуществлял управление по целям. Цели эти были ясно обозначены и частично оформлены в национальных проектах. Таким образом, нет ничего удивительного, что перечень показателей в обоих указах частично совпадает и отражает, в первую очередь, такие животрепещущие темы как сбережение народа, развитие образования, здравоохранения, жилищного строительства, малого бизнеса, эффективное управление бюджетными средствами.

Намерения Президента очевидны, а действия прозрачны. Несмотря на это, появление Указа, касающегося оценки деятельности органов местного самоуправления, вызвало бурные дискуссии и некоторое недоумение в муниципальной среде. Главный аргумент критиков заключался в том, что большинство контрольных показателей не имеют прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне сложно. Действительно, насколько от действий местных властей зависит такой показатель как число случаев смерти в возрасте до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене? Либерально настроенные критики даже говорили о том, что Указ является попыткой федеральных властей вмешаться в деятельность органов местного самоуправления, создать рычаг давления для них.

Вполне очевидно, что с помощью системы Показателей Президент в первую очередь хотел оценить реализацию национальных проектов на муниципальном уровне и вклад местных властей в их осуществление. Была проделана попытка ввести на всех уровнях - от федерального до муниципального - единую систему показателей, характеризующих социально-экономическое развития страны, причем сделать ее общедоступной, обязав размещать отчеты муниципальных образований в Интернете. В условиях, когда в стране почти полностью отсутствует информация, характеризующая экономическое и социальное состояние в муниципальных образованиях, появление Указа, фактически, создает основу для развития муниципальной статистики.

Что касается собственно оценки эффективности работы местных властей - это задача будущего. В Указе даны поручения Правительству разработать перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Срок определен до 1 сентября. Однако любой, кто сколько-нибудь знаком с историей становления системы местного самоуправления в постсоветской России, может с уверенностью предположить, что дискуссия вокруг показателей эффективности и критериев оценки этой самой эффективности явно не закончится 1 сентября.

Без сомнения, подходы к решению этих задач требуют серьезного обсуждения как в муниципальной среде, так и в экспертном сообществе.

Какие показатели действительно будут отражать эффективность деятельности органов местного самоуправления и действительно помогут местным властям работать эффективнее? Каким инструментом мерить эту эффективность, чтобы измерения были точными и доступными по цене?

Самое очевидное решение: дополнительные показатели, которые будут введены на федеральным центром или субъектами РФ должны быть привязаны к вопросам местного значения, которые должны решать местного самоуправления. Сегодня число вопросов местного значения составляет для муниципальных районов 28, а для городских округов - 37. Очевидно, что измеряться должны количество и качество услуг, которое местные власти оказывают населению, а также их стоимость. Гораздо менее очевидным является ответ на вопрос, каким образом измерять выполнение этих услуг. Для того, чтобы продвинуться в решении этой задачи, должна быть проделана гигантская работа. Каждая из этих услуг должна быть предельно конкретизирована и стандартизована.

Разговоры о необходимости конкретизации и стандартизации муниципальных услуг в экспертном и муниципальном сообществе ведутся давно. Выгоды очевидны. Стандартизация бюджетных услуг позволяет довести до потребителя услуги информацию о том, каково должно быть качество услуги, создает основу для оценки эффективности и стимулирования деятельности каждого бюджетного учреждения, создает конкурентную среду в бюджетном секторе.

К сожалению, сегодня большинство муниципальных образований осуществляет свою деятельность исходя из своего понимания и на свой страх и риск. Так, например, по сведениям Счетной палаты, практически во всех муниципальных образованиях ведутся реестры муниципального имущества. Вместе с тем отсутствуют единый системный подход и единый программный (лицензионный) продукт по формированию и ведению реестра муниципального имущества». В таких условиях попытки сравнить показатели деятельности различных муниципальных образований заведомо обречены на неудачу.

На сегодняшний день наиболее формализованным документом, безусловно, является муниципальный бюджет. Региональные и федеральное министерства финансов регулярно публикуют сведения о доходах и расходах местных бюджетов. Безусловно, такие показатели как динамика в увеличении собственных налоговых доходов, сокращение кредиторской задолженности или увеличение удельного веса муниципального заказа являются важными показателями эффективности работы местных властей. Однако мы не выстроим целостную систему до тех пор, пока не будет просчитана стоимость каждой конкретной муниципальной услуги и, соответственно, истинная финансовая обеспеченность каждого муниципального образования. Как известно, разрыв в финансовой обеспеченности различных муниципальных образований в стране очень велик. Богатые муниципалитеты заведомо способны оказать больше услуг. Однако это не означает, что работают они более качественно и более эффективно используют бюджетные средства.

Сегодня при расчете регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов используется методика, основанная на определении уровня бюджетной обеспеченности каждого муниципального образования, вычисляемая как соотношение индекса налогового потенциала с индексом бюджетных расходов. Определение индекса бюджетных расходов осуществляется по каждому расходному полномочию с учетом количества потребителей определенного вида бюджетных услуг. Однако сколько стоит сама бюджетная услуга, не знает никто. И если уж мы боремся за повышение эффективности использования бюджетных средств, без обсчета стоимости каждого полномочия и каждой услуги нам не обойтись.

Попытка обеспечить стандартизацию муниципальных услуг и объективно оценить деятельность муниципальных властей неизбежно порождают чрезвычайно сложный вопрос: какие стандарты должны быть введены - федеральные или региональные? Стандартизация на федеральном уровне позволяет обеспечить равенство жизненных условий для всех жителей страны. Однако против введения единых социальных стандартов категорически возражает правительство. Аргумент понятный: для их выполнения не хватит и 10 бюджетов страны. А подавать людям беспочвенные надежды не хочется.

Кроме того, этот подход не учитывает различие в социально-экономическом положении регионов. Стандарты коммунальной инфраструктуры для жителя крупного мегаполиса сильно отличаются от тех стандартов, которые достижимы для жителя костромской или архангельской деревни, где белье стирают на реке, а согреваются и готовят с помощью дровяной печки.

Однако, если вводить стандарты на региональном уровне, возникают те же проблемы. Разрыв между сельским районом и городским округом также будет значительным. Ведь регионы далеко не однородны. К тому же, отдав формирование системы показателей на откуп регионам, мы не сможем обеспечить единые требования к работе местных властей и единых подход к обустройству жизненного пространства для граждан.

В этой связи стандартизацию услуг необходимо осуществлять на федеральном уровне. При этом стандартный перечень и уровень услуг измеряемых, вводимый на федеральном уровне, должны быть «нижней планкой», ниже которой муниципалитет можно признать просто неработающим и смело ликвидировать за ненадобностью. Все прочие по своему усмотрению смогут вводить дополнительные показатели, что также будет учитываться при оценке их эффективности. При этом показатели должны различаться в зависимости от типа и, возможно, численности муниципального образования. Их не должно быть много, система оценки не должна быть громоздкой, сложно реализуемой, требующей специальной квалификации. Показатели должны быть очевидны и легко измеряемы.

Очень важно, чтобы помимо показателей текущего функционирования муниципалитета, были отражены показатели, отражающие попытки его руководства обеспечить долгосрочное планирование и стратегическое развитие города и поселка. В первую очередь - наличия в муниципалитете стратегий социально-экономического развития и качество их реализации. Показатели, отражающие качество услуг органов местного самоуправления, должны быть дополнены показателями, отражающими базовые принципы построения местной власти. Согласно Конституции РФ, «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения».

Поэтому качество муниципальной власти отражается, не только в качестве осуществления услуг, но и в наличии (развитии) гражданской активности на территории муниципального образования. Для того, чтобы оценить эту гражданскую активность, необходимо использовать и объективные и субъективные критерии.

Система оценки эффективности работы органов местного самоуправления должна быть многоуровневой. Первый, базовый и обязательный уровень, будет отражать качество предоставления населению важнейших услуг, развитие муниципального образования и уровень гражданской активности.

Следующий уровень оценки, которую добровольно смогут использовать «продвинутые» муниципалитеты, может касаться эффективности муниципального менеджмента, учитывающей квалификацию муниципальных служащих, скорость прохождения документов и рассмотрения обращений граждан, введение собственных дополнительных стандартов и административных регламентов предоставления бюджетных услуг.

Подобные методики сегодня разработаны и активно используются в бизнесе. Они уже применяются рядом муниципальных руководителей, заинтересованных в повышении эффективности работы своей администрации. И задача федеральных и региональных властей заключается в том, чтобы разработать систему поощрения наиболее «продвинутых» руководителей и, тем самым, увеличить и число.

И, наконец, высшим уровнем оценки и признания должны стать ежегодные процедуры выделения «лучших из лучших». Работа по выявлению и описанию «лучших практик» в стране ведутся. Органы государственной власти, ряд научных институтов и общественных организации системно или эпизодически занимаются выявлением «лучших практик муниципального управления» и «передовиков муниципального производства». Однако для того, чтобы эта работа приобрела поистине национальный масштаб, необходимо два условия.

Анализ должен охватывать если не все, то подавляющее большинство муниципальных образований страны. В силу масштабности задачи она может решаться в 2 этапа. Первичный отбор «лучших из лучших» может осуществляться на региональном уровне. Затем будет происходить отбор из числа региональных номинантов победителей федерального уровня.

Вторым важнейшим условием должна стать независимость экспертизы. И на региональном, и на федеральном уровне оценку работы муниципалитетов должны осуществлять независимые комиссии, состоящие как из представителей органов государственной власти, так и из признанных экспертов, представителей общественных организаций. И, конечно же, оценки эти должны базироваться на ясных, прозрачных и общепринятых критериях.

Следует отметить, что первые шаги в выстраивании подобной национальной системы выявление лучших муниципальных образований уже сделаны. Третий год Министерство регионального развития проводит конкурс «Лучшее муниципальное образование», в котором принимают массовое участие муниципалитеты страны. Для повышения эффективности работы этого инструмента необходимо, однако, чтобы на том или ином этапе в конкурсе участвовало каждое муниципальное образование страны.

Рассуждая о подходах к оценке эффективности работы органов муниципального управления, нельзя забывать, что сегодня речь идет только о муниципальных районах и городских округах. Таким образом, в ближайшее время должны быть определены сроки, когда система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления будет распространена на муниципальные образования первого уровня - городские и сельские поселения. Именно они составляют основную массу муниципальных образований. И без их включения в реализацию стратегии развития страны, без повышения эффективности их работы говорить о модернизации муниципальной власти говорить бессмысленно.

Заключение

Быстро меняющиеся социально-экономические условия современного мира ставят перед государственной службой новые цели и задачи, несопоставимые по своим масштабам, сложности и комплексности с задачами государства в XX или, тем более, в XIX веке. Для того чтобы дать достойный ответ на эти вызовы, органы государственной власти и государственные служащие вынуждены не только пересматривать привычные, традиционные методы управления, но и постоянно повышать эффективность своей деятельности.

Ключевая задача административной реформы - упростить порядок предоставления государственных и муниципальных услуг. В рамках этого реестра следует зафиксировать только те услуги, которые органы исполнительной власти и подведомственные им организации оказывают в соответствии с полномочиями, возложенными на них федеральным законодательством. Эти полномочия универсальны и поэтому реестры таких услуг будут идентичны в каждом регионе.

Первый этап административной реформы в нашей стране был связан с функциональным анализом деятельности органов исполнительной власти. Значительные усилия при этом были направлены на систематизацию властных полномочий. Но до логического завершения данную работу довести, пока не удалось.

Как и ранее, далеки от совершенства положения об органах исполнительной власти. Редко, когда они включают в себя только те полномочия, которые определенны законодательно. Вопросы о штатной численности решаются субъективно. Должностные регламенты служащих, как правило, содержат общие формулировки, а не конкретные операции, которые должны осуществляться в рамках реализации соответствующих полномочий.

С объемом исполняемых полномочий тесно связан вопрос обоснованности расходов на содержание аппаратов администраций поселений. Выявлено, что фактически отсутствует связь между численностью работников администраций и количеством исполняемых ими функций. Сегодня научно обоснованных методик нормирования численности государственных и муниципальных служащих нет. Поэтому каждый субъект Федерации, каждое муниципальное образование решает данную проблему самостоятельно, руководствуясь лишь своими понятиями или возможностями, при этом не всегда это зависит от их бюджета.

В рамках переходного этапа муниципальной реформы, реформы государственной службы требовалось в сжатые сроки подготовить большое количество государственных и муниципальных служащих. Сегодня эта задача в основном выполнена. Переход системы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований от качественных показателей к количественным, отражает логику реформирования политического устройства современной России.

Пересмотр устоявшихся моделей оценки не может быть обусловлен субъективными предпочтениями находящейся во власти элиты, а является логическим следствием ориентации управленческих воздействий на повышение качества жизни населения.

Базовыми детерминантами пересмотра существующей модели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований являются:

- изменение характера функционирования в стране политической системы, вызванного политическими реформами и растущей экономикой;

- наличие соответствующей законодательной и нормативной базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях;

- объективная необходимость смены муниципальных элит;

- изменение требований федеральной и региональной власти к качеству труда и уровню профессиональных навыков муниципальных чиновников.

Разработка показателей эффективности деятельности муниципальных образований являются частью реформирования, а подготовка и реализация реформы создают фундамент новых методологических подходов оценки деятельности администраций.

По логике реформирования необходим переход от качественных показателей оценки деятельности муниципальных образований к унифицированным количественным критериям. Если же игнорировать указанную детерминанту, то региональные и федеральные власти утрачивают инструмент контроля, необходимый для корректировки процесса реформирования и связанного с ним улучшения уровня жизни населения.

Политическое реформирование материализуется в принятии и применении соответствующей законодательной и нормативной базы, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому разработка нормативных актов является важной подготовительной работой по повышению качества управления на муниципальном уровне. Сам факт принятию вышеупомянутых законов и нормативных актов не означает прекращения работы по совершенствованию нормативной базы.

Новые требования должны предъявляться и в осуществлении муниципальной кадровой политики в контексте реализации муниципальной реформы. В современных условиях в основу разработки комплексной, научно обоснованной методики определения штатной численности органов исполнительной власти и формирования на этой основе их организационных структур целесообразно положить трехзвенный концептуальный алгоритм: «полномочия - функции - трудозатраты».

Таким образом, сегодня уже делаются значительные шаги на пути к эффективной организации муниципального управления. Эти шаги можно критиковать за определенную незавершенность и научную недоработанность, но они сделаны, и такие инициативы государственной власти, безусловно, должны быть поддержаны и развиты научным сообществом. Для того чтобы выполнить программу развития России до 2020 года и подняться на достойный уровень жизни, предстоит внедрить ещё более сложные инновации в организации муниципального управления, в том числе на пути повышения эффективности деятельности органов муниципального управления.

Библиографический список

1. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ

2. Указ Президента РФ от 10 марта 2009 № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)»

3. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

4. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»

5. Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»

6. Базаров Т.Ю. Еремин Б.Л.- Управление персоналом.- ЮНИТИ.- 2017 г.

7. Баллантайн И.- Пова Н.- Центры оценки и развития.- Hippo.- 2018 г.

8. Вучкович-Стадник А.- Оценка персонала, Эксмо, 2015 г.

9. Кибанов А.Я.- Дуракова И.Б.- Управление персоналом организации. Отбор и оценка при найме, аттестации.- Экзамен, 2016 г.

10. Кибанова А.Я.- Управление персоналом организации.- 3-е изд.- ИНФРА-М.- 2016 г.

11. Клочков А.К. - KPI и мотивация персонала. Полный сборник практических инструментов. - Эксмо. - 2017 г.

12. Корнийчук Г.А.- Государственные служащие: особенности регулирования труда, Альфа-Пресс, 2018 г.

13. Лукьяненко В.И.- Государственный аппарат России: проблемы, организации, управления, контроля.- РАГС, 2015 г.

14. Рогожин Ю.- Управление персоналом: практическое пособие.- Проспект.- 2018 г.

15. Саакян А.К.- Зайцев Г.Г.- Управление персоналом в организации.- СПб.- 2015 г.

16. Сулемов В.А.- Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии.- РАГС.- 2017 г.

17. Турчинов А.И.- Оценка и профессиональное развитие государственных служащих.- РАГС.- 2017 г.

18. Турчинов А.И.- Управление государственной службой РФ.- РАГС, 2016 г.

Размещено на Allbest.ru