Муніципальне право

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Проголошення незалежності і прийняття чинної Конституції України дали потужний імпульс для радикальних процесів демократизації суспільства і держави. Складовою процесу глибокої демократизації Української держави є визнання і гарантування місцевого самоврядування, яке є не тільки досить складним та багатоплановим соціальним феноменом і правовим інститутом, а й нині стало реалією суспільного життя. Однак, незважаючи па конституційну легалізацію місцевого самоврядування, з боку держави по відношенню до компетсиційпих повноважень його суб'єктів та органів, має місце двовалентний підхід, що знаходить свій вияв у постійній дихотомії "централізація -- децентралізація". Слід зазначити, що спроби деяких суб'єктів законодавчої ініціативи, зокрема інститутів виконавчої влади, централізації цих повноважень, стимулюють процеси нівелювання місцевої демократії та призводять до побудови "декоративного" та "позитивно передбачуваного" для держави місцевого самоврядування. Гарячі дискусії навколо доцільності місцевого самоврядування, його природи, формування його системи продовжуються, але все відчутнішими й очевиднішими стають результати його функціонування в селах, селищах і містах, все більше поваги виявляють до його органів і посадових осіб органи державної влади. Визнання територіальних громад первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень, надання якісно нового статусу місцевим радам та створення одноособових інститутів місцевого самоврядування -- сільських, селищних, міських голів змінило не лише розподіл владних повноважень і механізм здійснення публічної влади на місцях, а й політичну систему всього суспільства. Перєдмова Становлення місцевого самоврядування супроводжується бурхливим розвитком законодавства в цій галузі, багатогранною локальною нормотворчістю і ратифікацією міжнародно-правових актів, що регламентують статутарні та функціональні аспекти становлення та розвитку локальної муніципальної демократії. Відтак місцеве самоврядування посідє особливе місце в структурі національного конституціоналізму. Це обумовлено насамперед тим, що на його органи, що найбільш тісно пов'язані з населенням, покладена відповідальність за вирішення практично всіх проблем локального характеру -- житлового і комунального господарства, розвитку сфери послуг, екології, створення локальних систем освіти, охорони здоров'я, транспортної інфраструктури, що практично розвантажило державну владу та дало їй можливість зосередитися на вирішенні питань загальнодержавного значення. Закономірним наслідком стала нормативна регламентація процесу становлення якісно нового інституту конституційного права та нової галузі права -- муніципального права України, основними джерелами якої є чинна Конституція України, Закон "Про місцеве самоврядування в Україні" (1997), Європейська Хартія про місцеве самоврядування, Конституція Автономної Республіки Крим та Закон "Про столицю України -- місто-гєрой Київ". Реалізація муніципального права, його подальший розвиток і вдосконалення значною мірою залежать від розвитку відповідної галузі науки та навчальної дисципліни. Мета цього підручника -- допомогти не лише студентам, а й усім, кого цікавить муніципальна проблематика, ознайомитися з історією становлення та розвитку муніципального права в Україні, зміст, сутність, правову природу, характерні ознаки місцевого самоврядування. Авторський колектив не пішов шляхом лапідарного викладення матеріалу. Тому в ньому знайшли відображення і проблемні аспекти муніципального права України, зокрема такі, що стосуються становлення власної компетенції місцевого самоврядування, імплементації міжнародних стандартів локальної демократії в національне законодавство, розвитку муніципального процесу тощо. Видання цього підручника є даниною світлій пам'яті Віктора Федоровича Погорілка -- члена-кореспондента Національної академії наук України, академіка Академії правових наук України, доктора юридичних наук, професора від його вдячних учнів та колег у зв'язку з 70-річчям з дня його народження.



1. Муніципально-правові норми

Муніципально-правові норми -- це встановлені державою, територіальною громадою або органами місцевого самоврядування правила поведінки, що регулюють суспільні відносини у сфері організації і здійснення місцевого самоврядування та виконання яких забезпечується примусовою силою держави.

У своїй сукупності муніципально-правові норми становлять галузь муніципального права, їм притаманні загальні риси, що характерні для всіх правових норм. Разом з тим муніципально-правові норми мають і певні особливості, що пов'язані: 1) з предметом правового регулювання -- його становить особливе коло суспільних відносин -- відносини, що складаються в процесі організації та здійснення особливої форми публічної влади (місцевого самоврядування); 2) з формою виразу цих норм -- значна частина муніципально-правових норм міститься в актах локальної нормотворчості (актах місцевих референдумів та органів місцевого самоврядування); 3) з їх полівалентним характером -- муніципально-правові норми одночасно виступають нормами основних галузей права (конституційного, адміністративного, земельного, фінансового тощо); 4) з їх логічною структурою -- переважна більшість муніципально-правових норм не містить санкцій.

В юридичній літературі пропонуються різні підстави класифікації муніципально-правових норм, зокрема, об'єкт правового регулювання, характер припису, ступінь визначеності, територія дії, джерела тощо.

Крім того, за функціональною спрямованістю муніципально-правові норми поділяються на: * регулятивні (правоустановчі) -- спрямовані на регулювання муніципально-правових відносин шляхом надання їх учасникам прав і покладання обов'язків; * охоронні -- які регламентують засоби юридичної відповідальності і порядок застосування санкцій. А за функціональним призначенням можна виділити такі дві групи муніципально-правових норм: 1) спеціалізовані (вихідні) -- норми, що мають найбільш загальний характер, найвищу форму абстрагуван¬ня і містять у собі вихідні начала, основи правового регулювання муніципально-правових відносин та які, у свою чергу, поділяються на: дефінітивні (норми-дефініції) -- містять визначення правових категорій та понять муніципального права (наприклад, нормативне визначення місцевого самоврядування міститься в ст. 140 Конституції України); декларативні (норми-принципи) -- закріплюють вихідні принципи муніципального права (наприклад, у ст. 7 Конституції України закріплено принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування); оперативні -- норми, які відміняють дію інших норм, поширюють їх дію на нове коло суспільних відносин або пролонгують дію цих норм (наприклад, норми, що містяться в п. 8 Перехідних положень Конституції України); 2) норми-правила поведінки -- безпосередньо регулюють поведінку суб'єктів муніципально-правових відносин.

Муніципально-правові норми систематизуються за муніципально-правовими інститутами - відповідними сукупностями норм, що регулюють певну групу взаємопов'язаних однорідних суспільних відносин у межах галузі муніципального права.

У сучасній літературі, з позиції системного підходу, виділяють три різновиди правових інститутів: загальні (генеральні), головні та початкові, що може бути використано й при систематизації муніципально-правових інститутів. Так, загальні муніципально-правові інститути мають комплексний характер і складають значні масиви правових норм, що регулюють великі сфери (або кілька сфер) суспільних відносин. Загальні інститути об'єд-нують норми, що можуть суттєво відрізнятися між собою як за предметом, так і за характером впливу на суспільні відносини. До них, наприклад, можна віднести інститут основ місцевого самоврядування.

Головні муніципально-правові інститути в межах загальних інститутів об'єднують правові норми, що регулюють певні групи однорідних суспільних відносин. Вони виступають структурними підрозділами загальних інститутів і, на відміну від них, характеризуються більш вузькою предметною й функціональною спеціалізацією. Наприклад, до загального муніципально-правового інституту основ місцевого самоврядування входять такі головні інститути: правові основи місцевого самоврядування, матеріальна та фінансова основи місцевого самовряду-вання, територіальна основа місцевого самоврядування тощо.

Початкові муніципально-правові інститути (субінститути) у межах головних інститутів об'єднують невелику кількість муніципально-правових норм, що регулюють окрему групу суспільних відносин. Наприклад, до головного інституту матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування входить початковий інститут утворення цільових фондів місцевого самоврядування.

Муніципально-правові норми та муніципально-правові інститути одночасно виступають структурними елементами системи галузі муніципального права - внутрішньої організації цієї галузі права, яка обумовлена, з одного боку, основами місцевого самоврядування, що закріплені Конституцією та законодавством України про місцеве самоврядування (тобто структурою базового Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), з другого - потребами практики розвитку місцевого самоврядування, яка впливає на формування інститутів муніципального права, уточнює їх роль та значення у здійсненні місцевого самоврядування.

У зарубіжній літературі обґрунтовуються пропозиції щодо виділення в системі муніципального права двох основних частин - Загальної та Особливої. При цьому до Загальної частини відносять приписи, що стосуються територіальної громади в цілому, а до Особливої - приписи, що стосуються компетенції органів та посадових осіб місцевого самоврядування, процедури їх діяльності, статусу та порядку діяльності інших суб'єктів місцевого самоврядування тощо.

Згідно з цією концепцією до Загальної частини муніципального права можна було б віднести такі загальні муніципально-правові інститути: - принципи місцевого самоврядування; - організаційно-правова основа місцевого самоврядування; - матеріальна і фінансова основи місцевого самоврядування; - гарантії місцевого самоврядування; - відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно, до Особливої частини віднесено муніципально-правові інститути, що регулюють повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, організаційні та правові форми їх діяльності тощо.

2. Теорія вільної громади

Питання місцевого самоврядування активно вивчаються юридичною наукою вже близько двохсот років. Теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування було закладено ще в першій половині XIX ст. представниками німецької юридичної школи.

Історично першою була обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції 1790 р. та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. щодо особливої «громадівської» влади.

Теорія вільної громади базувалася на ідеях природного права. Вона виходила з того, що право територіальної громади (звичайно, територіальної громади «природної» адміністративно-територіальної одиниці) самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужува-ний характер, як і права та свободи людини. Територіальна громада визнавалася незалежною від держави органічною корпорацією, що склалася природним шляхом, відповідно й її право на місцеве самоврядування виводиться з природи територіальної громади (належить громаді в силу її природи або дарується Творцем). Таким чином, місцеве самоврядування розглядалося як автономна у відношенні до державної влади публічна влада територіальної громади.

Згідно теорії вільної громади основними засадами організації місцевого самоврядування є:

а) виборність органів місцевого самоврядування членами громади;

б) розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;

в) місцеві справи (тобто самоврядні) мають іншу ніж державні справи, природу;

г) органи місцевого самоврядування є органами відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

д) органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їх функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування.

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування, її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити публічно-правовий характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування.

У середині XIX ст. набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом.

Державницька теорія розглядає місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну з форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Відповідно, всі повноваження територіальної громади, її органів своїм джерелом мають державну владу.

У рамках державницької теорії сформувалося два напрямки: політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн), які по-різному визначали відмінність місцевого самоврядування від місцевого управління.

За Р. Гнейстом самостійність місцевого самоврядування має гарантувати виконання обов'язків посадових осіб органів місцевого самоврядування на громадських засадах, що звільняє їх від економічної залежності від держави.

Л. Штейн вбачав гарантії самостійності місцевого самоврядування в тому, що органи місцевого самоврядування є не органами державної влади, а органами територіальної громади, на які держава покладає здійснення відповідних завдань та функцій державного управління.

Основні положення цих теорій XIX ст. зберігають своє значення і дотепер, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування.

3. Статус депутата місцевої ради

муніципальний право самоврядування депутат

Правовий статус депутата місцевої ради визначається КУ та ЗУ «Про статус депутатів місцевих рад» від 2002 зі змінами від 17. 05. 2012. Депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і ЗУ Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 10. 07. 2010" обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України". Депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування.

Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів. У виборчому окрузі депутат місцевої ради зобов'язаний:

1) підтримувати зв'язок з виборцями, відповідною територіальною громадою, трудовими колективами і громадськими організаціями, які висунули його кандидатом у депутати місцевої ради, а також колективами інших підприємств, установ, організацій, незалежно від форми власності, органами місцевого самоврядування, місцевими органами виконавчої влади, розташованими на відповідній території;

2) не рідше одного разу на півріччя інформувати виборців про роботу місцевої ради та її органів, про виконання планів і програм економічного і соціального розвитку, інших місцевих програм, місцевого бюджету, рішень ради і доручень виборців;

3) брати участь у громадських слуханнях з питань, що стосуються його виборчого округу, в організації виконання рішень ради та її органів, доручень виборців, у масових заходах, що проводяться органами місцевого самоврядування на території громади або виборчого округу;

4) вивчати громадську думку;

вивчати потреби територіальної громади, інформувати про них раду та її органи, брати безпосередню участь у їх вирішенні;

5) визначити і оприлюднити дні, години та місце прийому виборців, інших громадян;

вести регулярний, не рідше одного разу на місяць, прийом виборців, розглядати пропозиції, звернення, заяви і скарги членів територіальної громади, вживати заходів щодо забезпечення їх оперативного вирішення.

У виборчому окрузі депутат місцевої ради має право:

1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня;

2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу;

3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення;

4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою;

5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право:

1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання;

2) на невідкладний прийом;

3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Право депутата місцевої ради на невідкладний прийом та на одержання необхідної інформації

Право депутата місцевої ради вимагати усунення порушення законності.

Депутат місцевої ради зобов'язаний:

1) додержуватися Конституціїта законів України, актів ПУ, КМУ, регламенту ради та інших нормативно-правових актів, що визначають порядок діяльності ради та її органів;

2) брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень;

3) виконувати доручення ради, її органів, сільського, селищного, міського голови чи голови ради;

інформувати їх про виконання доручень.

Депутат місцевої ради користується правом ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях ради та її органів, до складу яких він входить. Депутат місцевої ради набуває права ухвального голосу з моменту визнання його повноважень.

Депутат місцевої ради має право:

1) обирати і бути обраним до органів відповідної ради;

2) офіційно представляти виборців у відповідній раді та її органах;

3) пропонувати питання для розгляду їх радою та її органами;

4) вносити пропозиції і зауваження до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті;

5) вносити на розгляд ради та її органів пропозиції з питань, пов'язаних з його депутатською діяльністю;

6) вносити на розгляд ради та її органів проекти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них;

7) висловлюватися щодо персонального складу утворюваних радою органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються радою;

8) порушувати питання про недовіру сільському, селищному, міському голові, розпуск органів, утворених радою, та звільнення посадових осіб місцевого самоврядування;

9) брати участь у дебатах, звертатися із запитами, ставити запитання доповідачам, співдоповідачам, головуючому на засіданні;

10) вносити пропозиції про заслуховування на пленарному засіданні ради звіту чи інформації будь-якого органу або посадової особи, підзвітних чи підконтрольних раді, а також з питань, що віднесені до компетенції ради, інших органів і посадових осіб, які діють на її території;

11) порушувати в раді та її органах питання про необхідність перевірки роботи підзвітних та підконтрольних раді органів, підприємств, установ, організацій;

12) виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій та з мотивів голосування, давати довідки;

13) ознайомлюватися з текстами виступів у стенограмах чи протоколах засідань ради та її органів до їх опублікування;

14) оголошувати на засіданнях ради та її органів тексти звернень, заяв, пропозицій громадян або їх об'єднань, якщо вони мають суспільне значення;

15) об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.

Основні гарантії депутатської діяльності.

ЗУ «Про правовий статус депутатів місцевих рад».

Стаття 30. Непорушність повноважень депутата місцевої ради. Забезпечення умов для їх здійснення.

Депутат місцевої ради наділений усією повнотою повноважень, передбачених цим та іншими законами України. Ніхто не може обмежити повноваження депутата місцевої ради інакше як у випадках, передбачених Конституцієюта законами України.

Місцеві ради та їх органи забезпечують необхідні умови для ефективного здійснення депутатами місцевих рад їх повноважень.

Рада та її органи сприяють депутатам місцевих рад в їх діяльності шляхом створення відповідних умов, забезпечення депутатів документами, довідково-інформаційними та іншими матеріалами, необхідними для ефективного здійснення депутатських повноважень, організовують вивчення депутатами місцевих рад законодавства, досвіду роботи рад.

Депутат місцевої ради не несе відповідальності за виступи на засіданнях ради та її органів, за винятком відповідальності за образу чи наклеп.

На час виконання депутатських повноважень депутату місцевої ради надається відстрочка від призову на строкову військову чи альтернативну (невійськову) службу. У зв'язку з депутатською діяльністю депутат місцевої ради також звільняється від проходження навчальних зборів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, керівники підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, зобов'язані сприяти депутатам місцевої ради у здійсненні їх депутатських повноважень.

Повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення депутату місцевої ради може бути здійснено відповідно Генеральним прокурором України, заступником Генерального прокурора України, прокурором Автономної Республіки Крим, області, міста Києва або Севастополя у межах його повноважень. Прокурор, який здійснив повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення депутату місцевої ради, повідомляє про це відповідну місцеву раду не пізніше наступного робочого дня з дня повідомлення про підозру.

Суд, який обрав запобіжний захід стосовно депутата місцевої ради, повідомляє про це відповідну місцеву раду не пізніше наступного робочого дня з дня застосування запобіжного заходу.

На час сесії чи засідання постійної комісії місцевої ради, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених ЗУ випадках депутат місцевої ради звільняється від виконання виробничих або службових обов'язків.

У разі здійснення депутатських повноважень у робочий час депутату місцевої ради за основним місцем роботи відшкодовуються середній заробіток та інші витрати, пов'язані з депутатською діяльністю, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

У разі обрання депутата місцевої ради на виборну посаду у раді, на якій він працює на постійній основі, трудовий договір з ним за попереднім місцем роботи припиняється відповідно до законодавства. Обраний на виборну посаду у відповідній раді, на якій він працює на постійній основі, депутат місцевої ради, який перебуває на службі у військових формуваннях чи правоохоронних органах держави, прикомандировується до місцевої ради із залишенням на цій службі. З працівником, якого прийнято на роботу (посаду), що її виконував (займав) депутат місцевої ради, укладається строковий трудовий договір. Цей договір розривається у разі повернення депутата місцевої ради на роботу, але не пізніш як через три місяці після припинення повноважень депутата місцевої ради.

Депутату місцевої ради, який працював у раді на постійній основі, після закінчення таких повноважень надається попередня робота (посада), а за її відсутності - інша рівноцінна робота (посада) на тому самому або, за згодою депутата, на іншому підприємстві, в установі, організації. У разі неможливості надання відповідної роботи (посади) на період працевлаштування за колишнім депутатом місцевої ради зберігається, але не більше шести місяців, середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді у раді, що виплачується з відповідного місцевого бюджету. У разі, якщо колишній депутат місцевої ради має право на пенсійне забезпечення або йому призначена пенсія за віком, по інвалідності, у зв'язку із втратою годувальника, за вислугу років відповідно до закону, за ним не зберігається середня заробітна плата, яку він одержував на виборній посаді в раді. Час, коли колишній депутат тимчасово не працював у зв'язку з неможливістю надання йому попередньої або рівноцінної роботи (посади) безпосередньо після закінчення строку його повноважень, зараховується, але не більше шести місяців, до страхового стажу і стажу роботи (служби) за спеціальністю, за якою депутат працював до обрання у місцеву раду, де він виконував свої обов'язки на постійній основі.

Депутат місцевої ради може бути звільнений з роботи з ініціативи власника або уповноваженого ним органу від займаної посади, виключений з навчального закладу за умови його попередження в порядку, встановленому законом. Про таке попередження відповідний власник або уповноважений ним орган письмово повідомляє не менш ніж за 15 днів відповідну місцеву раду.

Час роботи депутата у місцевій раді на постійній основі зараховується до загального і безперервного стажу роботи (служби) депутата, а також стажу роботи (служби) за тією спеціальністю, за якою він працював до обрання на виборну посаду в раді. Депутат місцевої ради має право на підвищення своєї кваліфікації. Порядок організації підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад визначає відповідна рада.

Депутат місцевої ради користується на території відповідної ради правом безплатного проїзду на залізничному, автомобільному і водному транспорті незалежно від форми власності, а також на всіх видах міського пасажирського транспорту (за винятком таксі). У разі якщо вся територія відповідної ради знаходиться в межах населеного пункту, то право безоплатного проїзду депутата місцевої ради поширюється на всю територію населеного пункту. Порядок та умови безплатного проїзду депутатів місцевих рад визначаються КМУ.

Відповідна рада та її виконавчі органи забезпечують депутатів місцевих рад офіційними виданнями та інформаційними матеріалами ради, організують допомогу їм з правових питань депутатської діяльності, надають можливість депутатам ознайомитися з рішеннями ради та її органів, розпорядженнями відповідної місцевої державної адміністрації, актами підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території.

Невиконання посадовими особами вимог закону щодо забезпечення гарантій депутатської діяльності тягне за собою відповідальність згідно із законом. Публічна образа депутата місцевої ради, опублікування або поширення іншим способом завідомо неправдивих відомостей про нього, а також намагання в будь-якій формі вплинути на депутата місцевої ради, членів його сім'ї з метою перешкодити депутату виконувати свої повноваження, змусити його до вчинення неправомірних дій тягне за собою відповідальність згідно з законом.

4. Делеговані повноваження

Згідно зі статтею 118 Конституції України та Законом України „Про місцеві державні адміністрації” органами виконавчої влади в областях і районах є місцеві державні адміністрації, склад яких формують голови місцевих державних адміністрацій, що призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їй відповідною радою. Обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.

Найважливішими функціями місцевих органів виконавчої влади є забезпечення:

· виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня;

· законності і правопорядку, додержання прав і свобод громадян;

· виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин, також програм їх національно-культурного розвитку;

· підготовки, виконання та звітів відповідних бюджетів та програм;

· взаємодії з органами місцевого самоврядування;

· реалізації інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Місцеві державні адміністрації діють відповідно до принципів: відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність, верховенства права, законності, пріоритетності прав людини, гласності, поєднання державних і місцевих інтересів.

Повноваження місцевих державних адміністрацій:

До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань:

1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

2) соціально-економічного розвитку відповідних територій;

3) бюджету, фінансів та обліку;

4) управління майном, приватизації та підприємництва;

5) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв'язку;

6) науки, освіти, культури, охорони здоров'я, фізкультури і спорту, сім'ї, жінок, молоді та неповнолітніх;

7) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля;

8) зовнішньоекономічної діяльності;

9) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки;

10) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Крім того, місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами. Кабінет Міністрів України в межах, визначених законами України, може передавати місцевим державним адміністраціям окремі повноваження органів виконавчої влади вищого рівня.

Місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за:

1) збереженням і раціональним використанням державного майна;

2) станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі;

3) використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів;

4) охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду;

5) додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією;

6) додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів;

7) додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів;

8) додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури і спорту;

9) охороною праці та своєчасною і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці;

10) додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху;

11) додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію;

12) додержанням законодавства про Національний архівний фонд та архівні установи;

13) діяльністю забудовників, пов'язаною із залученням коштів фізичних та юридичних осіб.

14) виконанням інженерно-технічних заходів цивільного захисту (цивільної оборони) під час будівництва будинків, споруд, розміщення інших господарських об'єктів, інженерних та транспортних комунікацій;

15) станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Основні галузеві повноваження місцевих державних адміністрацій

Повноваження в галузі соціально-економічного розвитку

· розробка проектів програм соціально-економічного розвитку і подання їх на затвердження відповідній раді, забезпечення їх виконання;

· забезпечення ефективного використання природних, трудових і фінансових ресурсів;

- складання необхідних для управління соціально-економічним розвитком відповідної території баланси трудових, матеріально-фінансових та інших ресурсів, місцевих будівельних матеріалів, палива; визначає необхідний рівень обслуговування населення відповідно до нормативів мінімальних соціальних потреб; проводить розрахунок коштів та визначає обсяг послуг, необхідних для забезпечення передбаченого законодавством рівня мінімальних соціальних потреб;

- подання раді висновків щодо доцільності розміщення на відповідній території нових підприємств та інших об'єктів незалежно від форм власності;

· внесення за погодженням з відповідними органами місцевого самоврядування пропозицій про створення спеціальних (вільних) економічних зон, зміну статусу та території цих зон;

- розгляд та прийняття рішень за пропозиціями органів
місцевого самоврядування щодо проектів планів та заходів
підприємств, установ, організацій, розташованих на відповідній
території;

· розробка пропозиції щодо фінансово-економічного обгрунтування обсягів продукції, що підлягає продажу для державних потреб за рахунок державного бюджету; на пропозиції органів місцевого самоврядування формує обсяги продукції, що поставляється для місцевих потреб за рахунок коштів бюджетів місцевого самоврядування та інших джерел фінансування та ін.

- розробка та внесення пропозицій до проектів державних цільових програм, а також довгострокових прогнозів та проектів індикативних планів розвитку відповідних галузей народного господарства, їх фінансово-економічного забезпечення.

5. Види відповідальності у муніципальному праві

Місцеве самоврядування, як складова громадянського суспільства, покликане забезпечувати високі соціальні стандарти життя громадян, сприяти реалізації ними прав, свобод і законних інтересів. У той же час чітко виражений інституційний характер, наявність специфічного апарату, який здійснює муніципальну владу, власна матеріально-фінансова база, відсутність ієрархії в системі органів місцевого самоврядування, наділення їх правотворчими функціями дозволяє органам і посадовим особам місцевого самоврядування зловживати своєю владою, суттєво обмежувати і порушувати права і законні інтереси територіальних громад¹. У зв'язку із цим особливої актуальності набуває проблема правового регулювання відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У загальному розумінні відповідальність -- це суспільні відносини, які забезпечують інтереси і свободу взаємопов'язаних сторін, гарантовані суспільством і державою, і формуються на основі послідовної взаємодії трьох складників: а) усвідомлення обов'язку; б) оцінка поведінки; в) застосування санкцій². Юридична відповідальність визначається як правовий зв'язок між сторонами, при якому одна з них (суб'єкт відповідальності) зобов'язана відповідати очікуваній моделі поведінки, друга сторона (інстанція відповідальності) оцінює цю відповідність і в разі негативної оцінки певним чином реагує на порушення¹. Провідним елементом у відповідальності виступає оцінка рішення, дії органу з погляду визнаних та діючих ідеалів, принципів, норм і користі для суспільного розвитку. Результат відповідної оцінки може бути як позитивним, коли дії оцінюються позитивно та заохочуються, ставляться за приклад, поширюються, популяризуються, так і негативним, що призводить до несприятливих наслідків (санкцій) для винного в подібних діях. Відповідальність тому не можна зводити лише до санкцій у вигляді стягнень та покарань. Вона - ширша та соціально більш значуща².

У теорії права розрізняють юридичну відповідальність перспективну та ретроспективну, або її позитивний і негативний аспекти. Перспективна (позитивна) відповідальність - це сумлінне, відповідальне виконання суб'єктом усіх правових приписів. Ретроспективна (негативна) відповідальність -- це обов'язок правопорушника зазнати з боку держави певних обмежень як негативний наслідок (санкції"), закріплений у законі, за скоєне ним правопорушення³. Позитивний аспект відповідальності - це розуміння важливості своїх дій для суспільства, прагнення і бажання виконати їх якомога краще, ефективніше, швидше, належне здійснення своєї соціальної ролі. У правовій сфері це пов'язується із соціально-правовою активністю, проявом ініціативи під час реалізації правових приписів.

Для органів і посадових осіб місцевого самоврядування позитивний аспект юридичної відповідальності виникає з обов'язку зазначених суб'єктів здійснювати повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. «Позитивність» (перспективність) юридичної відповідальності означає, що вона існує до здійснення протиправного вчинку. У цьому аспекті вона трактується, зокрема, як самостійна й ініціативна діяльність у межах правових норм, що передбачають досягнення позитивної мети; відповідальність за успіх у роботі; психічне ставлення суб'єкта права до покладених на нього обов'язків; почутгя відповідальності. Але ці визначення, на думку окремих науковців, більшою мірою належать до категорії моралі, релігії, деякою мірою політики, але не права. Таке розуміння позитивної відповідальності збігається з поняттям «правомірна поведінка (діяльність)», унаслідок чого відбувається проста заміна понять, а не збагачення юридичної науки новою категорією¹. Серед аргументів, які доводять відсутність позитивної юридичної відповідальності найбільш вагомими є: а) неможливість її формалізувати (юридична відповідальність завжди має зовнішній прояв); б) неможливість установлення моменту її настання; в) вона виникає та існує вже до здійснення правопорушення (дій або бездіяльності ще нема, а відповідальність уже існує). Юридична відповідальність є реакцією на правопорушення, тому за своєю природою вона є завжди ретроспективною. Позитивну (перспективну) відповідальність можна розглядати як соціальну, моральну, політичну, релігійну, але не юридичну. Тому слід погодитися з позицією А. Матіоса, який уважає, що перспективна відповідальність виступає суб'єктивним вираженням відповідальності, оскільки служить внутрішнім регулятором поводження учасників суспільних відносин. Ретроспективна відповідальність, навпаки, становить собою об'єктивне вираження юридичної відповідальності як прояв реакції держави на скоєне тим чи іншим суб'єктом протиправне діяння². Наприклад, перспективною (позитивною) може бути визначена відповідальність у Присязі посадових осіб місцевого самоврядування: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити громаді та народові України <...>».

Негативна відповідальність пов'яїана не з власною свідомістю особистості, а із зовнішнім впливом на неї з боку суспільства, держави, інших осіб. Її сутність - покладання на індивідів обов'язку зазнати утисків за скоєне правопорушення'. Негативний аспект юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування пов'язаний із настанням для них несприятливих правових наслідків у разі порушення ними нормативних приписів, неналежного виконання своїх завдань. Метою забезпечення такого роду відповідальності є забезпечення права населення на місцеве самоврядування, формування легітимних структур, спроможних ефективно, в межах закону здійснювати свої функції. Окремі науковці вважають, що позитивна й негативна відповідальність нерозривно пов'язані, внаслідок чого творча направленість позитивної відповідальності поєднується з необхідним набором санкцій відповідальності ретроспективної^-2.

Намагаючись уникнути вищеназваних недоліків, у науковій літературі пропонується розглядати юридичну відповідальність у широкому та вузькому розумінні. В аспекті досліджуваної проблематики відповідальність у широкому розумінні О. А. Уваров визначає як відношення органів місцевого самоврядування до населення муніципального утворення, до всього суспільства чи держави із точки зору виконання цими органами покладених на них завдань і вимог. У вузькому розумінні відповідальність - це реакція держави на скоєне органом місцевого самоврядування правопорушення, яка супроводжується для останнього негативними наслідками³. Однак такий підхід не знімає наявні суперечності, l відповідальність у широкому розумінні практично нічим не відрізняється від перспективної (позитивної) відповідальності, а у вузькому розумінні - від ретроспективної (негативної). Також залишаються поза увагою питання відповідальності у сфері місцевого самоврядування, зокрема, перед територіальною громадою її органів і посадових осіб, перед жителями вулиць, мікрорайонів, будинків - органів самоорганізації населення. Тому юридична відповідальність і контроль у сфері місцевого самоврядування потребує фундаментального дослідження та подальшого удосконалення правового регулювання.

Підходи щодо визначення муніципально-правової відповідальності в науковій літературі умовно поділяються на дві групи. Одні автори вважають, що немає підстав для виділення особливого виду муніципально-правової відповідальності, а санкції норм муніципального права передбачають конституційно-правову відповідальність'. При цьому зазначається, що на сучасному етапі становлення галузі конституційного права все ж таки доречно при визначенні відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування вживати термін «констигуційно-правова відповідальність», тому що місцеве самоврядування є одним з інститутів конституційного права України². Питання про її поняття та зміст залишаються до цього часу дискусійними'. Провідні фахівці зазначають, що конституційно-правова відповідальність має специфічний характер і проявляється як відповідальність влади в цілому перед громадянами, відповідальність конкретних органів і посадових осіб, відповідальність фізичних і юридичних осіб¹. В. М. Шаповал уважає, що конституційно-правова відповідальність - це окремий вид юридичної відповідальності, підставою настання якої є вчинення суб'єктом конституційного права правопорушення, визначеного нормами відповідної галузі. Відповідальними є всі суб'єкти конституційного права, за винятком держави загалом, що засвідчує її суверенітет².

Інші стверджують, що є всі підстави для виокремлення самостійного виду відповідальності - муніципально-правової. О. В. Батанов, зокрема, визначає: муніципально-правова відповідальність, як самостійний вид соціальної та юридичної відповідальності, передбачений нормами муніципального законодавства, являє собою зв'язок між суб'єктами муніципально-правових відносин, коли одна сторона (суб'єкт відповідальності), володіючи комплексом прав у сфері місцевого самоврядування, зобов'язується, зважаючи на свій статус, будувати поведінку згідно з очікуваною моделлю, а друга (інстанція відповідальності) безпосередньо або через представників контролює, оцінює таку поведінку та (або) її результати, а в разі негативної оцінки або наявності вини мають право (може або зобов'язана) певним чином відреагувати³.

Як уявляється, конституційно-правова відповідальність - це особливий вид юридичної відповідальності, передбачений нормами конституційного права, яка має складний політико-правовий характер, установлюється за конституційний делікт (правопорушення) і знаходить відбиття в негативних наслідках для суб'єкта конституційних правовідносин⁴. Суб'єкти місцевого самоврядування є учасниками різноманітних відносин, які регулюються не лише конституційним правом, а тому помилково звужувати їх відповідальність лише до конституційно-правової.

Юридична відповідальності органів місцевого самоврядування має певну специфіку, що дозволяє виділити її в окремий вид - муніципально-правову відповідальність. Норми Конституції й законів України, які в сукупності визначають режим відповідальності органів місцевого самоврядування, формують конституційно-правову основу муніципально-правової відповідальності. Введення такої категорії зумовлено необхідністю систематизації форм і ступеня відповідальності, які застосовуються у сфері організації та функціонування місцевого самоврядування.

Юридичній відповідальності, як одній із найважливіших різновидів соціальної відповідальності, притаманна низка характерних ознак, серед основних такі: а) юридична відповідальність невіддільна від правопорушення, є його наслідком; б) вона пов'язана з реалізацією санкцій, установлених у нормах права.

Муніципально-правовій відповідальності, як самостійному виду юридичної відповідальності, притаманні риси й ознаки, властиві юридичній відповідальності в цілому, а також специфічні ознаки, основними серед яких є:

а) комплексний характер інституту відповідальності в місцевому самоврядуванні;

б) множинність напрямів і видів впливу суб'єктів відповідальності у сфері муніципально-правових відносин на об'єкти місцевого самоврядування;

в) програмне уявлення про бажані результати діяльності цих суб'єктів, а також про потенційні негативні наслідки їхньої незадовільної поведінки;

г) причиновий зв'язок між реальною діяльністю суб'єктів муніципально-правових відносин та її наслідками;

ґ) інстанція відповідальності (територіальна громада є суб'єктом і об'єктом управління, тому як інстанція відповідальності виступають самі мешканці);

д) наявність законодавчо оформлених механізмів контролю за місцевим самоврядуванням з боку держави, а також реальна спроможність територіальної громади до самоконтролю та самооцінки результатів власної діяльності (дієздатність і деліктоздат- ність територіальної громади);

е) розбіжність первинного уявлення суб'єкта муніципальних правовідносин про бажані результати власної діяльності при вирішенні проблем життєзабезпечення муніципального організму з реальними результатами муніципальної діяльності, яке має вияву наслідках негативного характеру;

є) близькість (але не збіг) складу муніципальних правопорушень з іншими галузевими видами відповідальності¹.

У ст. 146 Конституції України закріплено те, що питання відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом. Принципи юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування тамеханізм їх реалізації у най- загальнішому вигляді закріплені в Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування». Інші питання (а) про суб'єктний склад відносин (хто відповідає га перед ким), (б) фактичні й юридичні підстави (за що й чому), (в) форму і вид відповідальності (як і в якому порядку), (г) мету (для досягнення яких цілей) відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування врегульовані ще не належному рівні.

З метою поліпшення правового регулювання юридичної відповідальності у сфері місцевого самоврядування науковці пропонують розробити та прийняти спеціальні закони типу «Про конституційно-правову відповідальність», або «Про відповідальність в системі місцевого самоврядування», або «Про муніципально-правову відповідальність», у яких чітко визначити суб'єкти відповідальності, юридичні підстави, види та санкції¹². Не заперечуючи необхідність формування цілісного механізму відповідальності у сфері місцевого самоврядування, вважаємо, що прийняттю таких законів повинні передувати фундаментальні наукові дослідження із цієї тематики. Суспільні відносини, які планується врегулювати, є досить різноплановими, специфічними також є підстави, суб'єкти і санкції цього виду юридичної відповідальності.

6. Історико теоретичні основи місцевого самоврядування

У науці муніципального права сформувався цілий ряд теорій місцевого самоврядування, в яких по-різному розглядається його сутність. Найбільш вірною видається класифікація Л. Велихова, який виділяє наступні теорії місцевого самоврядування: вільної громади, "громадську" (господарську) і державну.

Теорія вільної громади.

Теорія вільної громади спиралася на ідеї природного права. Основною ідеєю цієї теорії було обгрунтування обмеження втручання держави в діяльність громади.

Згідно з положеннями теорії вільної громади самостійність і незалежність громади від держави пов'язані з самою природою громади, яка історично передує державі. При цьому держава не створює громаду, а лише визнає її. В теорії вільної громади визнавалося існування не тільки трьох традиційних гілок влади - виконавчої, законодавчої та судової, а й четвертої - муніципальної влади. Дана теорія отримала своє відображення в ряді законодавчих актів 30 - 40-х рр. XIX ст. Конституція Бельгії 1831 року навіть мала спеціальну статтю про общинному управлінні. Саме в цій Конституції поряд із законодавчою, виконавчою і судовою владою закріплювалася і "общинна" (муніципальна) влада.

Однак на практиці такий підхід не мав успіху. Російські вчені Н.І. Лазаревський, Б.Н. Чичерін, В.П. Безобразов і інші вважали теорію вільної громади неспроможною і нежиттєздатною.

"Громадська" (господарська) теорія самоврядування.

Наступною теорією місцевого самоврядування стала "громадська" (господарська) теорія самоврядування.

Загальна теорія самоврядування, а також теорія вільної громади, багато в чому ґрунтувалася на ідеї протиставлення державної влади та місцевих громад. Відповідно до названої теорії самоврядування - це в першу чергу завідування місцевими господарськими справами. Власні справи громади - це справи общинного господарства, і, отже, самоврядування є управління справами місцевого господарства.

...