Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат диссертации на соискание учёной степени доктора юридических наук

Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики

Общая характеристика работы

Актуальность исследования конституционно-правовых проблем миграции населения в РФ обусловлена рядом обстоятельств.

Миграция представляет собой сложное общественное явление, которое отличается значительным разнообразием. Это один из наиболее адекватных индикаторов социально-экономического благосостояния общества. Как правило, миграционные потоки ориентированы из менее развитых в более развитые страны и регионы с высоким уровнем заработной платы и лучшими социально-экономическими условиями. В различные формы миграции в мире ежегодно вовлечено около 2-3% населения. За последние 25 лет доля мигрантов удвоилась, достигнув почти 200 миллионов человек. Миграционные процессы влияют на социально-экономическое, внешнеполитическое, демографическое развитие и национальную безопасность Российской Федерации. Миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация должна стать одной из приоритетных задач государства.

Масштабы легального и нелегального въезда в нашу страну иностранных граждан ставят перед государством и обществом новые трудные задачи. Проблема миграции в последние несколько лет стала для Российской Федерации одной из наиболее актуальных. С одной стороны, глобализационные процессы в мире, ухудшающаяся с каждым годом демографическая ситуация в стране и экономическая обстановка, характеризующаяся скромными показателями экономического роста, породили острую потребность общества в притоке рабочей силы за счет миграции. С другой стороны, рост преступности в среде мигрантов, их социальная незащищенность, национальная обособленность, проявляющаяся в клановом способе существования, обострили этнические противоречия между коренным населением и мигрантами, грозящие обществу тяжелыми последствиями, способными выйти из-под контроля государства. Таким образом, налицо противоречие: государство заинтересовано в пополнении населения за счет миграции, и в то же время, опасаясь всплеска социальных конфликтов, оно сдерживает этот процесс.

Эффективное осуществление регулирующей функции государства в сфере миграции предполагает четкое конституционно-правовое определение базовых категорий мигрантов, их конституционно-правового статуса, выявление и пресечение правонарушений в миграционной сфере.

Многочисленные миграционные потоки породили проблему правового регулирования статусов субъектов миграции. После 2000 г., когда потоки вынужденной миграции из республик бывшего СССР в основном заместились потоками экономических трудовых мигрантов, вся система регулирования миграции была ориентирована на сохранение жесткого контроля над численностью и составом мигрантов, как приезжающих на долгосрочное или постоянное жительство, так и на временную работу. Контроль должен был осуществляться с помощью многочисленных, часто дублирующих друг друга административных процедур и барьеров. Устранение этих противоречий является весьма важной задачей, стоящей перед руководством страны. За прошедшие несколько лет система показала свою неэффективность. Бюрократические барьеры оказались практически непроходимыми для большинства мигрантов и только спровоцировали огромный рост коррупции. Масштабы нерегулируемой миграции постоянно росли, и численность незаконных мигрантов (или мигрантов с неурегулированным правовым статусом) составляла к середине последнего десятилетия (2000-2010 гг.) до 6 миллионов человек.

В 1990-е годы обозначилась еще одна проблема, тесно связанная с вопросами переселения людей, - демографический кризис среди народов, достигших на пути прогресса значительного уровня благополучия. Миграция стала в какой-то мере неизбежной для стран, где в результате так называемого демографического перехода значительно сократилось количество рабочих рук. Однако массовая миграция в свою очередь создавала новые социальные и культурные проблемы, связанные с интеграцией новых жителей страны и с понижением уровней зарплат в секторах экономики, привлекающих мигрантов. Россия в данном случае оказалась на перекрестке мировых миграционных потоков, поставляя и принимая людские ресурсы. Это создает особое травмирующее ощущение национального вырождения, которое в соотнесении с общими политическими и экономическими процессами ведет к резкому увеличению антииммиграционных настроений в российском обществе.

Актуальность рассматриваемой темы состоит ещё и в том, что для решения миграционных проблем необходимо иметь достаточную и эффективную правовую базу. Несмотря на то, что власти страны заявляют о необходимости притока мигрантов и оказания содействия им в обустройстве на территории России, на деле ими практически не предпринимается никаких решительных мер. Это противоречие в политике государства резко тормозит процесс решения миграционных проблем. Нестабильность, отсутствие системности и многообразие нормативно-правовой базы, регулирующей различные стороны миграционной политики, отсутствие законодательно установленных понятий миграции, миграционного процесса и миграционной политики не позволяют максимально эффективно регулировать миграционные процессы и управлять ими.

Потребность в смене курса миграционной политики обусловлена целым комплексом социально-экономических, геополитических и культурных причин:

1) демографические факторы: абсолютное снижение численности населения, в том числе в трудоспособном возрасте;

2) экономические факторы (снижение численности трудового потенциала страны, наличие систематической потребности экономики в привлечении труда иностранных работников, который стал структурной частью экономической системы, в основном ее теневого сектора);

3) геополитические факторы (соседство России с густонаселенными трудоизбыточными странами, уровень экономического развития которых ниже, чем в России, появление новых центров притяжения мигрантов, начинающих конкурировать с Россией «за мигрантов»; наличие региональных динамично развивающихся центров притяжения трудовых мигрантов в самой России; ослабление связей между странами, входящими в СНГ, отход от интеграционных тенденций в некотором роде возмещается миграцией; миграция вносит реальный вклад в борьбу с бедностью в странах СНГ, что помогает сохранять относительную политическую и социальную стабильность в регионе.

Научная проблема диссертационного исследования состоит в необходимости выработки принципиально новой, целостной концепции конституционно-правового регулирования миграции в Российской Федерации.

Целью диссертации является комплексное исследование понятия, содержания и основных черт конституционно-правовой модели регулирования миграции населения в Российской Федерации как целостной проблемы современного конституционного права.

Реализация поставленной цели диссертационного исследования потребовала решения следующих задач:

- изучение теоретико-правовых проблем определения места и роли миграции в России;

- определение понятия, сущности и причин миграции как конституционно-правового явления;

- анализ эволюции отечественной правовой доктрины в сфере миграции;

- изучение понятия и классификации мигрантов как основных субъектов миграционных отношений;

- исследование особенностей конституционно-правовых статусов мигрантов на территории РФ;

- осуществление анализа действующего российского законодательства, регулирующего процессы миграции, и выявление противоречий между заявленными государственными приоритетами и реальной ситуацией в данной сфере правовых отношений;

- изучение институциональных основ управления миграционными процессами в России;

- анализ правовых проблем разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам правового регулирования миграции;

- исследование основных направлений и перспектив государственного регулирования миграции в России;

- разработка предложений по совершенствованию законодательства, регулирующего миграционную ситуацию в стране, в целях повышения эффективности реализации миграционной политики Российской Федерации;

- обоснование и разработка Стратегии миграционной политики Российской Федерации, направленной на разрешение проблем в исследуемой области.

Объект диссертационного исследования - комплекс урегулированных нормами права общественных отношений, складывающихся в процессе миграции в Российской Федерации.

Предмет исследования составляют нормы российского законодательства, международно-правовые нормы, регулирующие миграционные процессы, а также специфические правовые статусы различных категорий мигрантов.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы правового регулирования миграции населения в Российской Федерации в последнее время находятся в центре пристального внимания экономистов, социологов, политологов и юристов и являются достаточно хорошо изученными в отечественной правовой доктрине. В различной степени данные проблемы рассматривались в монографических работах, комментариях к действующему законодательству, учебной и практической литературе, научных статьях.

При этом особое внимание следует уделить анализу состояния современной науки конституционного права, базу которой составляют работы А.Х. Абашидзе, Л.Ф. Абзалова, Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Л.В. Андриченко, А.С. Автонономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, В.М. Баранова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, Е.В. Белоусовой, Н.А. Богдановой, Л.Ф. Болтенковой, Т.Д. Зражевской, О.С. Иоффе, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, Т.Я. Хабриевой,В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.

Основой для изучения проблем миграции, существенно обогащающей современную доктрину системы права, является монография Т.Я. Хабриевой «Миграционное право России: теория и практика», посвященная комплексному исследованию теоретико-правовых проблем регулирования миграционных отношений в Российской Федерации.

Отдельным проблемам миграции посвящены работы представителей отечественной общественно-политической мысли в области историко-правовой науки: Л.Н. Гумилева, Т.И. Желудкова, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, В.В. Покшишевского, С.М. Соловьева, Н.С. Таганцева, Д.С. Шелестова. Проблемам миграциологии посвящены труды М.Б. Денисенко, Т.И. Заславской, В.А. Ионцева, О.В. Мукомеля, Б.Г. Пашкова, В.И. Переведенцева, П.М. Поляна, А.С. Прудниковой, Л.Л. Рыбаковского, В.И. Староверова, В.И. Козлова, В.А. Тишкова, Ю.А. Тихомирова, Т.Н. Юдиной.

Исследованию конституционно-правовых статусов мигрантов в Российской Федерации уделяется внимание в работах Г.Е. Витковской, Н.В. Ворониной, О.Д. Воробьевой, А.П. Герасимова, А.В. Дмитриева, Ж.А. Зайончковской, Т.Н. Заславской, Н.Н. Зинченко, А.М. Ибрагимова, В.А. Капташкина, Ю.И. Лейбо, В.М. Лушникова, М.В. Лушниковой, М.Д. Оздоева, Т.М. Регент, А.Н. Торохова, И.С. Матлина, М.А. Малышевой, С.Ю. Марочкина, С.Е. Метелева, В.Ф. Миронова, А.В. Миронова, В.М. Моисеенко, В.А. Туманова, М.Л. Тюркина, О.И. Шумаковой, Н.В. Щербаковой, Л.М. Энтина, А.Ю. Ястребовой.

В последнее десятилетие серьезное внимание стало уделяться непосредственно проблемам миграции. Анализу различных ее аспектов посвящено значительное число диссертационных исследований.

В ряду наиболее интересных исследований проблем конституционно-правового статуса вынужденных мигрантов диссертации К.Д. Галиахметовой, О.В. Губиной, М.В. Плещевой, конституционно-правового регулирования миграционных процессов - И.В. Плаксиной, А.Н. Торохова, Н.Н. Тоцкого; обеспечения защиты прав человека в сфере миграции - Б.А. Асриян, А.В. Земсковой, Н.Н. Катковой, В.А. Коробеева, В.М. Решетина, А.В. Сокольниковой; конституционно-правового регулирования внешней миграции - А.Н. Куца, М.В. Петровеца; конституционно-правового регулирования миграционных процессов в зарубежных странах - Л.Ф. Абзаловой, Т.А. Васильевой; проблем административно-правового регулирования миграции и ее субъектов - М.М. Ардавова, Ю.Ю. Бышевского, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Е.В. Галузы, А.Е. Горбань, В.В. Гошуляка, В.В. Радула, С.А. Прудниковой, Е.А. Никифоровой, И.Ю. Сизова; теоретических и исторических основ миграции - М.Р. Вокуева, Н.А. Зорина, Т.Б. Николаевой, С.А. Смирнова; международно-правовых проблем миграции - Р.Ш. Давлетгильдеева, Н.Н. Зинченко, В.Е. Подшиваловой.

С точки зрения политических и иных наук федеральная и региональная миграционная политика, миграция исследовались в диссертациях М.С. Дрокина, И.В. Лукьяновой, П.М. Поляна, Т.Н. Юдиной и др.

Однако в исследованиях указанных авторов затрагиваются лишь отдельные аспекты из всей совокупности сложных миграционных процессов и элементов миграционной политики. В них пока не найдены способы разрешения ряда серьезных проблем и противоречий, существующих в исследуемой области правового регулирования.

Методологическую основу настоящего исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть миграционные отношения с точки зрения вариативности их регулирования, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса, продемонстрировать изменения в модели регулирования миграционных отношений в зависимости от совокупности воздействующих на них внутренних и внешних факторов.

Методы формальной логики: описание, сравнение, классификация, анализ и синтез, а также другие - позволили охарактеризовать конституционно-правовую модель регулирования миграции в Российской Федерации с позиции ее конкретного нормативного содержания. Кроме того, благодаря использованию данных методов научного познания в работе удалось провести исследование действующего законодательства на предмет его соответствия рассматриваемой модели, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.

Использование историко-правового, историко-сравнительного, проблемно-хронологического методов позволило показать эволюцию принципов и подходов к регулированию миграции в России на различных этапах развития научного знания и социального развития.

С целью соотнесения различных правовых норм и разработки внутренне непротиворечивой правовой концепции в работе использовались сравнительно-правовой и формально-юридический методы.

Системно-структурный метод обеспечил изучение конституционно-правовой модели регулирования миграционных отношений как системы, дал возможность выявить ее основные элементы, показать объективно существующую взаимосвязь между ними, а также продемонстрировать место указанной модели в рамках метасистемы более высокого уровня (государства).

Для выявления закономерностей и тенденций развития, определения основных противоречий и путей их преодоления были привлечены некоторые социологические (моделирование, экстраполяция) и статистические (классификация, корреляция) методы познания.

Применение указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно, выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, который заключался в рассмотрении вопросов регулирования миграции как с позиций различных юридических наук (теории права, конституционного, административного, трудового права и др.), так и иных сфер гуманитарного знания.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные не только конституционно-правовым, но и историческим, социологическим, политологическим, философским и иным аспекты миграционных процессов в современной России.

Выдвигаемые в диссертационной работе теоретические положения и выводы основываются на изучении и анализе нормативной базы исследования, составляющей международно-правовые акты, нормы Конституции РФ, законы федерального уровня и уровня субъектов Федерации, акты Президента РФ и Правительства РФ, акты органов исполнительной власти, постановления и определения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.

Эмпирическую основу диссертационного исследования составили информационно-аналитические материалы Федеральной миграционной службы России её территориальных органов, материалы аналитических обзоров и статистических сборников о состоянии миграционной обстановки в Российской Федерации, материалы практического применения действующего законодательства в области миграции, в том числе решения Конституционного Суда РФ, обзоры судебной практики Верховного Суда РФ и нижестоящих судов, электоральная статистика, данные социологических опросов.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем, исходя из положений конституционного права, впервые проведен комплексный анализ теоретико-методологических проблем правового регулирования миграции в Российской Федерации и выработана принципиально новая модель конституционно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, основным приоритетом которой является селективная миграция. Впервые системно, на базе всестороннего анализа различных аспектов миграционных процессов, проведено исследование, направленное на повышение эффективности их правового регулирования. На основе результатов исследования автором обоснована необходимость внесения изменений и дополнений в действующее миграционное законодательство с целью извлечения максимального положительного эффекта для дальнейшего развития всей Российской Федерации в целом и отдельных регионов в частности.

В работе впервые на монографическом уровне отражены и обоснованы конституционные основы Стратегии миграционной политики Российской Федерации, определяющей цель, принципы и общие приоритеты государственной миграционной политики России, правовые основы регулирования миграционных процессов, и направленной на комплексное решение проблем в сфере миграции.

В числе конкретных положений, характеризующих новизну исследования, такие, как определение правового понятия миграции в качестве социально-правового явления, характеристика состояния, структуры и динамики миграции и её влияния на демографическую ситуацию в стране, выявление и обобщение факторов, способствующих нарастанию миграционных процессов, определение правовых понятий «мигрант», «трудящийся мигрант», «нелегальный мигрант», обоснование нормативного закрепления классификации мигрантов по критериям установления специального правового статуса.

Предложен комплекс мер по совершенствованию законодательства в сфере противодействия нелегальной миграции.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, которые являются новыми и представляют теоретический и практический интерес:

1. Обосновано предложение о том, что в конституционно-правовом смысле под миграцией следует понимать совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение нового правового статуса. Данное определение является более оправданным, точным и полным, отвечающим решению задач эффективного регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации. В нем учитываются юридический аспект - «совокупность правовых и нормативных отношений», возможность «приобретения нового правового статуса», отражается стадийная природа миграции - «планирование и территориальное перемещение людей», а также указание на приживаемость на новом месте жительства. Кроме того, определение отражает позицию государства, именно «государственным регулированием» данного явления и интересы переселенцев (перемещающихся лиц).

2. На основе проведенного анализа отечественного законодательства утверждается, что роль государства и права в регулировании миграционных процессов в истории России изменялась, обуславливаясь политическими, социальными и экономическими факторами. Можно выделить три стадии в процессе этих изменений: досоветский период, советский период, постсоветский период. В досоветский и советский периоды государство было единственным субъектом регулирования миграционных процессов, которое осуществлялось на основе административно-командного управления миграцией, порой дополняемого системой льгот, определенной экономической и политической целесообразностью миграции. В постсоветский период в число субъектов регулирования миграционных процессов, наряду с государством, входят и органы общественного самоуправления, международные и общественные организации. Начинает доминировать государственно-правовое регулирование миграционных процессов, осуществляемое на основе реализации прав и свобод человека, закрепленных в международном и российской миграционном законодательстве, с целью обеспечения интересов личности, общества и государства.

3. Показано, что современное миграционное законодательство России претерпевает влияние различных факторов, главными из которых являются международная ситуация, проблемы экономического, социального, демографического развития страны, изменения в области ее геополитических и национальных приоритетов при проведении государственной внутренней и внешней политики. Основной целью развития миграционного законодательства на данном этапе является обеспечение демографического развития, выравнивание диспропорций территориального расселения, удовлетворение потребностей регионов в трудовых ресурсах, обеспечение безопасности страны и ее населения от международного терроризма и внутренних угроз, связанных с незаконной миграцией.

4. На основе комплексного исследования сделан вывод о том, что существенной проблемой миграционного законодательства является несовершенство понятийного аппарата, тогда как четкое определение основных понятий должно являться важнейшей задачей законодателя в целях недопущения неоднозначного толкования правовых норм и обеспечения последующей их полноценной реализации. В федеральных законах Российской Федерации отсутствует часть принятых международным правом терминов. Отсутствие таких понятий, как «мигрант», «лицо, перемещенное внутри страны», «трудящийся-мигрант», вызывает противоречия и затруднения в применении норм международных договоров в России как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом на региональном уровне попытки использования этих понятий вызывают множественные конфликты с контрольными и надзорными органами. В связи с этим ближайшее развитие миграционного законодательства должно быть направлено на формирование основных понятий, ясно отражающих правовую суть регулируемых отношений.

В качестве мигранта предлагаем рассматривать человека, гражданина (в том числе иностранного гражданина, лицо без гражданства), осуществляющего пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований с целью изменения места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и приобретения в результате этого специального правового статуса.

5. Учитывая дифференцированный подход государства к решению проблем различных категорий мигрантов, следует отметить важность нормативного закрепления их классификации. При нормативном закреплении классификации невозможно отразить все теоретически и практически существующие категории мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается установить специальный правовой статус. В основе нормативно закрепленной классификации должно лежать деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. В первую очередь должны подлежать учету те лица, которые прибывают на территорию России, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности.

6. Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что лица, получившие убежище в Российской Федерации, представляют собой специфическую группу иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку их правой статус имеет ряд особенностей. В целом, Российская Федерация придерживается единых стандартов с другими демократическими государствами в вопросах предоставления убежища лицам, непосредственно преследуемым в государствах своей гражданской принадлежности или местопребывания. Лица, получившие политическое убежище, исходя из общих критериев понятия «мигрант», относятся к внешним вынужденным мигрантам в Российской Федерации.

Однако правовое регулирование статуса лиц, получивших политическое убежище, в отличие от других категорий мигрантов, не имеет специального законодательного обеспечения. Необходима более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное и политическое убежище в Российской Федерации, а также четкое определение их прав и обязанностей. Целесообразным было бы появление в российской правовой системе Федерального закона «О временном и политическом убежище», в котором были бы устранены все существующие на сегодняшний день недостатки и чётко прописывалась процедура предоставления этого статуса.

7. Выделение особой группы лиц, с одной стороны, не подпадающих под понятие «гражданин» в силу наличия гражданства другой страны, а с другой - не полностью подпадающих под понятие «иностранный гражданин» в силу социальной потребности сохранения своей связи с исторической родиной, можно закрепить в статьях 61 и 62 Конституции РФ. В связи с этим предлагается следующая редакция пункта 2 ст. 61 Конституции РФ: «Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Российские соотечественники, проживающие за рубежом, пользуются поддержкой и покровительством Российской Федерации в рамках, предусмотренных международными договорами и соглашениями». Статью 62 Конституции можно было бы дополнить пунктом 4 следующего содержания: «Российские соотечественники пользуются в Российской Федерации полным объемом прав и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации».

Внесение таких поправок в Конституцию РФ свидетельствовало бы о том, что Россия признает соотечественников, проживающих за рубежом, и гарантирует им свою защиту и покровительство.

8. Доказывается, что основными факторами, препятствующими выполнению государственных программ по переселению соотечественников, проживающих за рубежом, являются: незавершенность процесса нормативно-правового обеспечения, отсутствие координации между ведомствами и субъектами Российской Федерации, недостаточное информирование соотечественников о программе, отсутствие у работодателей достаточной мотивации для приема на работу соотечественников. Решить сложившиеся проблемы возможно путем создания на федеральном уровне специализированных фондов-поручителей, обеспечивающих ускоренное получение переселенцами ипотечных кредитов, в том числе с пониженной ставкой, повышения заинтересованности работодателей в приёме соотечественников на работу путем обеспечения им (работодателям) определённых налоговых льгот, предоставления переселенцам статуса лиц, нуждающихся в особой социальной поддержке, в целях обеспечения квотирования для них рабочих мест, закрепления в трудовом законодательстве обязательства работодателей при заключении ими контрактов на трудоустройство переселенцев, разработки общероссийского реестра вакансий для участников программы переселения, в котором должны отражаться вакансии не только предприятий, внесённых в региональные программы, но и других организаций на территории вселения, создания центров адаптации переселенцев, активного содействия общественным и молодежным организациям в интеграции их в местное общество.

9. Комплексное исследование правового статуса иностранных работников приводит к выводу о том, что основополагающими критериями для отнесения лица к категории «трудящийся-мигрант» должны служить: отсутствие гражданства РФ, разрешение на осуществление трудовой деятельности в РФ и фактическое ее осуществление вне зависимости от того, выполняется ли работа по трудовому договору или гражданско-правовому контракту. Из чего можно заключить, что понятие «трудящийся-мигрант» должно распространяться и на лиц, работающих по гражданско-правовым договорам.

Не следует разделять категории работников-мигрантов по российскому законодательству и трудящихся-мигрантов по нормам международного права. Целесообразно ввести единое понятие «трудящийся-мигрант», которое соответствовало бы основным подходам в международном праве. Это будет способствовать единообразному пониманию категории трудящихся-мигрантов в отечественном законодательстве, а также более полной защите этих субъектов миграции.

Нельзя сводить проблему регулирования прав трудящихся-мигрантов только к выделению лиц, работающих по трудовым договорам. Необходимо распространить понятие «трудящийся-мигрант» и на работников, временно проживающих в РФ.

Автор считает возможным предложить следующее определение трудящегося-мигранта. Трудящийся-мигрант - иностранный гражданин (лицо без гражданства), постоянно проживающий на территории государства гражданской принадлежности, прибывающий на территорию РФ с целью осуществления трудовой деятельности при наличии договоренности об ее осуществлении на территории РФ (трудовой договор (контракт), гражданско-правовой договор) либо осуществляющий трудовую деятельность в соответствии с действующим российским законодательством.

10. Выдвигается авторская позиция в отношении определения понятия «незаконный мигрант». Нелегальная, в том числе трудовая, миграция представляет собой серьезную проблему, так как ее масштабы постоянно увеличиваются. Однако в международном праве не существует четкой формулировки понятия «нелегальный мигрант», что существенно затрудняет сотрудничество в противостоянии этому явлению. Автор считает целесообразным принять за основу и закрепить на законодательном уровне определение «незаконный мигрант», установленное в Соглашении о сотрудничестве государств-участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией. Незаконными мигрантами следует считать «граждан иностранных государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством».

11. Аргументированно доказывается, что правовые проблемы, возникшие в российском миграционном законодательстве вокруг понятий «депортация» и «выдворение», установленных Федеральным законом от 25 июля 2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», создают ряд практических трудностей. Дублирующие друг друга процедуры, правовые последствия которых аналогичны, являются проблемой не только для иностранных граждан, чья судьба непосредственно от них зависит, но и для юристов, и для сотрудников Федеральной миграционной службы. Необходимо принятие специального нормативного акта, в котором в полном объеме была прописана процедура депортации. В частности, в нем должны быть четко регламентированы основания, по которым к гражданину может быть применена депортация, предусмотрено разделение ответственности за процедуру между разными органами государственной власти, определена материальная часть процедуры, установлены сроки задержания лица, подлежащего депортации, и сроки рассмотрения необходимых документов.

12. В условиях острой необходимости привлечения трудовых ресурсов, прежде всего в регионы Сибири и Дальнего Востока, недопустимо отсутствие системного правового регулирования проблем определения статуса лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Основные усилия государства направлены на урегулирование внешней миграции с участием иностранных граждан, а также противодействие нелегальной миграции, что создает определенный дисбаланс в миграционном законодательстве РФ. При этом вопросы внутренней миграции оказываются без должного внимания. В этой связи необходимо создание эффективного механизма государственной поддержки указанных лиц, направленной на сохранение кадрового производственного потенциала, необходимого для развития этих регионов.

13. Исследование позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, что приводит к дисбалансу интересов федерального центра и регионов в сфере миграции. Имеются лишь косвенные пути определения воли конституционного законодателя по данному вопросу. Недостаточная координация взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам регулирования миграционных процессов снижает результативность принимаемых мер. Осуществление системной и полной законодательной регламентации вопросов миграции необходимо именно на федеральном уровне. На практике это позволит обеспечить единые подходы к регулированию миграции на всей территории страны, установить общие законодательные принципы в данной сфере. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия в случаях, предусмотренных федеральными законами. Это могут быть как полномочия федеральных органов власти, так и «собственные» полномочия органов власти субъектов Российской Федерации. В данном случае возможно применение всех известных схем межбюджетных отношений с целью обеспечения осуществления данных полномочий.

14. В целях реализации селективной миграционной политики Российской Федерации необходимо деление миграционных процессов на желательные и нежелательные. Желательные миграционные процессы следует стимулировать и ограждать от всякого рода административных препятствий. Нежелательную миграцию необходимо ограничивать как по общим основаниям (судимость, опасные болезни, участие в экстремистских организациях, участие в шпионской деятельности против России и т.п.), так и по основаниям, которые могут меняться в зависимости от социально-экономического и политического положения, сложившегося на территории РФ в данный момент. Комплекс регулирующих норм необходим в связи с возможным ростом социально-экономической напряженности (например, захват иммигрантами определенных сфер экономической деятельности, конкуренция с коренным населением), с возможной направленной иммиграцией лиц определенной этнической принадлежности, приводящей к этнополитической дестабилизации (Краснодарский край, Астраханская область, Дальний Восток, Москва и Подмосковье).

Необходимо четко разделить внешние и внутренние миграционные процессы, а также миграционные процессы, в которых участвуют граждане России, российские соотечественники и иностранцы.

15. Наличие нерешенных проблем в сфере правового регулирования миграции негативно влияет на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, на формирование миграционных намерений российских и иностранных граждан и в целом на перспективы социально-экономического и демографического развития Российской Федерации.

В этой связи возникает необходимость в разработке системного подхода федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с целью дальнейшего совершенствования государственной миграционной политики, основанной на всестороннем учете влияния совокупности внешних и внутренних факторов и дифференцированном подходе в отношении различных категорий мигрантов.

Разработан и предложен проект авторской Стратегии государственной миграционной политики Российской Федерации, целью которой является обеспечение эффективного государственного управления миграционными процессами, стабильного демографического и социально-экономического развития страны, а также укрепления национальной безопасности.

Проект Стратегии определяет цель и принципы государственной миграционной политики Российской Федерации, правовые основы регулирования миграционных процессов, ограничения в сфере миграции, направленные на пресечение незаконной миграции, общие приоритеты государственной миграционной политики, полномочия и задачи органов государственной власти в сфере миграции, информационное обеспечение проведения государственной миграционной политики и международное сотрудничество в сфере миграции.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что выводы и предложения, содержащиеся в нем, имеют важное значение для науки конституционного права и могут быть использованы как в законотворческой деятельности в целях устранения терминологических противоречий и выработки единообразного подхода к употреблению соответствующих понятий в миграционном законодательстве, так и в правоприменительной практике, а также в процессе формирования стратегии государственной миграционной политики России. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативно-правовых актах и в практике деятельности органов государственной власти.

Комплексный характер исследования обуславливает значимость полученных результатов для отраслевых и специально-прикладных юридических наук. Основные положения и выводы диссертационной работы в дальнейшем могут быть использованы в качестве теоретико-методологической основы при проведении научных изысканий по проблемам миграции и связанным с ними вопросам государственно-правового строительства.

Практическая значимость работы состоит в прикладном характере целого ряда выводов, направленных на совершенствование миграционного законодательства Российской Федерации, а также в конкретных рекомендациях, способствующих дальнейшему развитию миграционной политики. Они могут быть использованы при разработке проектов нормативных актов о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство.

Апробация результатов исследования

Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре государственно-правовых дисциплин государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет». Сформулированные в диссертации научные положения и выводы отражены в 50 публикациях общим объемом 76 п.л.

Основные положения диссертационного исследования докладывались автором на девяти Международных научно-практических конференциях: «Экономика, государство и общество в XXI веке» (г. Москва, РГТЭУ, 2005 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 2005 г.), «Проблемы обеспечения национальной безопасности в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом» (г. Елец, 2006 г.), «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Киров, 2007 г.), «Современное российской законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, МГУ, 2008 г.), «Проблемы государства, права, культуры и образования в современном мире» (г. Тамбов, 2008 г.), «Правотворчество и правоприменение: проблемы теории и практики» (г. Липецк, 2008 г.), «Проблемы ответственности в современном праве» (г. Москва, МГУ, 2009 г.), «Проблемы обеспечения прав человека» (г. Липецк, 2009 г.), на Всероссийской научно-практической конференции «Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации» (г. Тюмень, 2009 г.), на I Всероссийском Конгрессе «Конституционные основы уголовного права» (г. Москва, МГУ, 2006 г.), на Межрегиональной научно-практической конференции «Безопасность населения Липецкой области: стратегические задачи и практические решения» (г. Липецк, 2008 г.), на семи ежегодных Межрегиональных научно-практических конференциях «Право и правоприменение: история, проблемы, перспективы» (г. Елец, 2004-10 гг.).

Основные результаты исследования отражены в трех монографиях: «Вынужденная миграция в Российской Федерации: проблемы и перспективы правового регулирования», «Миграционные процессы в России и обеспечение национальной безопасности: проблемы правового регулирования», «Миграция в современной России: конституционно-правовой анализ» (общий объем 48 п.л.); шестнадцати научных статьях в журналах, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ для опубликования результатов диссертационных исследований общим объемом свыше 8,0 п.л.; учебно-методическом пособии объемом 2,9 п.л.; в сорока двух научных статьях общим объемом свыше 19,0 п.л.

Содержание диссертации и опубликованных по теме исследования работ активно использовалось в учебном процессе при преподавании учебной дисциплины «Конституционное право», спецкурса «Проблемы становления миграционной политики в Российской Федерации» в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования «Пензенский государственный университет», «Елецкий государственный университет им. И.А. Бунина», «Липецкий филиал Орловской региональной академии государственной службы».

Апробацией результатов исследования явилась научно-практическая конференция «Правовые аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом» (2006 г.) в рамках гранта Российского гуманитарного научного фонда.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой научного исследования и содержит введение, три главы, включающие тринадцать параграфов, заключение и библиографию.

Основное содержание диссертационной работы

миграция конституционный правовой

Во введении обосновываются выбор темы, её актуальность и научная новизна, практическая значимость, излагается степень научной разработанности проблемы, формулируются цель и задачи исследования, даётся характеристика методологической основы работы, определяются основные положения, выносимые на защиту.

Глава I «Теоретико-правовые проблемы определения места и роли миграции в Российской Федерации» состоит из трех параграфов, в которых рассматриваются теоретико-правовые проблемы определения места и роли миграции в Российской Федерации, исследуются понятие, сущность и причины миграции, прослеживается эволюция отечественной правовой доктрины в сфере миграции, а также анализируются понятие и классификация мигрантов как основных субъектов миграционных отношений.

В параграфе 1.1. «Понятие, сущность и причины миграции» автор анализирует различные научные подходы к определению миграции, сущности и структуры миграционного процесса, выделяет основные модели миграционных процессов раннего и современного периода глобализации, предлагает определение правового понятия миграции, миграционного процесса в качестве социально-правового явления.

Анализируя миграцию населения, не всегда четко различают ее как некоторый процесс территориального перемещения людей и как тот или иной результат осуществления последнего. В связи с этим некоторые исследователи, учитывая данное обстоятельство, отмечают, что миграцией населения часто называют сам процесс миграции, то, что лучше все-таки называть «территориальным перераспределением населения»: явление здесь подменяется одной его стороной, а миграция как процесс перемещения - итогами процесса. Это ведет к смещению понятий и серьезным ошибкам.

Исследовательскую разработку понятийно-категориального аппарата миграционной теории проводили ведущие специалисты в области миграционной науки: А.С. Ахиезер, В.М. Баранов, Ж.А. Зайончковская, Т.И. Заславская, В.А. Ионцев, Л.Л. Рыбаковский и Т.Я. Хабриева, М.Ю. Тюркин и др. В современной отечественной науке существует около 40 определений миграции, в которых акцентируется внимание на разных аспектах этого социально-экономического явления.

Рассмотрение различных точек зрения на определение термина «миграция населения» позволяет сделать следующие выводы: во-первых, многообразие определений миграции объясняется ее многофакторностью, во-вторых, большинство исследователей миграции в качестве основных сущностных признаков выбирают: пересечение мигрантами границ территориальных образований или перемещение без пересечения границ поселения; срок пребывания на территории; наличие или отсутствие причин или целей переселения.

Таким образом, в результате обобщения существующих подходов и точек зрения, специальной справочной литературы в конституционно-правовом смысле под миграцией автор предлагает понимать совокупность правовых отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами, иностранными гражданами, лицами без гражданства как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории в иных целях, обусловленную государственным регулированием, реализацией личных интересов и, как правило, влекущую приобретение нового правового статуса. Данное определение является более оправданным, точным и полным, отвечающим решению задач эффективного регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации.

В параграфе 1.2. «Эволюция отечественной правовой доктрины в сфере миграции» анализируются различные правовые подходы к изучению и регулированию миграционных процессов на разных исторических этапах.

Автор отмечает, что изучение миграционных процессов, их влияния на социально-экономическую обстановку в стране и систему государственного управления, выработка методики исследования невозможны без анализа и рассмотрения того, что было наработано научной мыслью в области миграции в отечественной правовой науке.

Для России были характерны практически все виды миграционного движения, включая такие, как эмиграция и иммиграция, значимость каждого из которых на разных исторических этапах развития России была определяющей. Анализ различных подходов российских исследователей в изучении миграционного движения (М.В. Ломоносова, Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, С.М. Соловьева, И.Я. Ямзина, В.П. Вощинина, Э.Д. Гримма, Л.Л. Рыбаковского, В.И. Переведенцева, Б.С. Хорева, В.Н. Чапека, И.Г. Ушкалова, В.М. Моисеенко, Т.Н. Юдиной, Т.Я. Хабриевой, М.Л. Тюркина, С.А. Панарина и мн. др.) позволил выделить три крупных периода. Оценивая первый период (XVIII в. - начало XX в.), автор отмечает продуманность миграционной политики дореволюционной России, взвешенность принимаемых государством решений, эффективность и получение несомненных выгод от регулируемых и управляемых миграционных перемещений.

Основным приоритетом второго периода развития миграции (1917-1991 гг.), обусловившего многообразие форм и типов миграционных потоков между Россией и ее бывшими губерниями и краями, является создание такой нормативно-правовой базы, которая ограничила свободное территориальное перемещение населения, не связанное с решением общегосударственных интересов. Причем указанная нормативная база была всецело подчинена и основывалась на идеологических установках, сформулированных в государстве.

Третий (современный) период (с 1992 г. по настоящее время) развития миграционных процессов между Россией и бывшими союзными республиками, наряду с тенденциями предшествующего периода, характеризуется совершенно новыми особенностями, позволяющими, помимо прочего, интегрироваться в мировые миграционные потоки, а через них более успешно - в мировое сообщество в целом. Однако современное правовое регулирование миграции, отличающееся отсутствием внятных и осмысленных принципов, не решает ключевой проблемы народонаселения России - предоставления гарантий для стабильности условий существования оседлого населения и обеспечения преимуществ для переселения в Россию мигрантов, наиболее приспособленных для российских условий, - русскоязычных (прежде всего русских и русскокультурных), имеющих высокую квалификацию, родственные и профессиональные связи в России и т.п.

В параграфе 1.3. «Понятие и классификация мигрантов как основных субъектов миграционных отношений» анализируются существующие в настоящее время классификации миграционных процессов, выделяемые по множественным основаниям, которые часто пересекаются. Любая классификация должна устанавливать определенные концептуальные и логические соотношения между субъектами миграционных процессов, чтобы анализировать фактический материал в терминах этой концептуальной структуры, а также обосновывать концептуальное видение типов миграции для возможного развития теории.

Исследовав различные классификации миграции (А.А. Исаева, У. Петерсена, Л.Л. Рыбаковского, Ильенковой С.Д., Журавлевой В.П., Козловой Л.Л. , В.А. Ионцева, С. Кастлеса и др.), автор отмечает важность нормативного закрепления классификации. При нормативном закреплении классификации невозможно отразить все теоретически и практически существующие категории мигрантов, следует ограничиться лишь теми из них, для которых предполагается установить специальный правовой статус. При этом в классификацию не следует включать все теоретически и практически существующие категории мигрантов, для которых предполагается осуществлять специальное правовое регулирование.

...