Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики

Представляется, что в основе нормативно закрепленной классификации должно быть деление мигрантов на категории по территориальному признаку: перемещающихся через государственную границу (международных) и перемещающихся внутри государства (внутренних). При этом необходимо различать подходы к правовому регулированию статуса иммигрантов и эмигрантов. В первую очередь должны подлежать учету те лица, которые прибывают на территорию России, поскольку это непосредственно отражается на экономике, стабильности рынка труда, демографической ситуации, уровне преступности. Если же говорить о регулировании статуса эмигрантов, то принципиальное значение в данном случае имеет правовая защита собственных граждан, находящихся за пределами страны гражданской принадлежности.

В качестве мигранта автор прелагает рассматривать человека, гражданина (в том числе иностранного гражданина, лицо без гражданства), осуществляющего пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований с целью изменения места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и приобретения в результате этого специального правового статуса.

В Главе II «Конституционно-правовые статусы мигрантов на территории РФ: проблемы правового регулирования» подробно анализируются особенности конституционно-правовых статусов мигрантов и определяются основные проблемы их правового регулирования.

В параграфе 2.1. «Конституционно-правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации» анализируются современное состояние и новые подходы в правовом регулировании статусов беженца и вынужденного переселенца, а также проблемы, возникающие в рассматриваемой сфере общественных отношений.

Среди стран СНГ Российская Федерация является основным центром притяжения иммиграции как из ближнего, так и из дальнего зарубежья. Правовое положение вынужденных мигрантов, находящихся на территории Российской Федерации, определяется принятым в развитие норм международного права Законом РФ от 19.02.1993 №4528-I «О беженцах». Закон о беженцах в целом соответствует требованиям Конвенции ООН 1951 г. «О статусе беженца» и почти повторяет данное в ней определение беженца. Но, несмотря на прогрессивный характер Закона о беженцах, автор отмечает элементарные противоречия отечественному и международному законодательству, отсутствие в Законе детально проработанной процедуры обращения лица по вопросам убежища и наличие существенных недостатков, касающихся нарушения прав лиц, ходатайствующих о предоставлении им убежища. Интересы государства в этой части до сих пор не обеспечены даже в тех случаях, когда в действующем законодательстве имеются все необходимые правовые нормы. До сих пор не обеспечено введение системы распределения по субъектам РФ лиц, получивших убежище, хотя это прямо предусмотрено ст. 14 названного Закона.

Практика применения действующего законодательства о беженцах и ее анализ позволили автору выявить значительные пробелы законодательства в сфере вынужденной миграции. Необходима не только полная переработка Закона РФ от 19.02.1993 г. №4528-I «О беженцах», но и формирование принципиально нового подхода к проблеме вынужденных мигрантов в РФ с учетом интересов Российской Федерации.

Нет ряда остро необходимых нормативных правовых документов, в частности, инструктивных материалов и методик по работе с иностранными гражданами, ищущими убежище, в том числе претендующими на предоставление временного или политического убежища на территории РФ, в том числе лицам, находящимся под стражей.

Процедура рассмотрения ходатайств несовершеннолетних граждан о признании беженцами на территории РФ в рамках Закона о беженцах отдельно не регламентирована, в связи с чем, все такие ходатайства рассматриваются в общем порядке.

До сих пор отсутствует нормативный правовой акт, в котором бы содержалось определение термина «гуманные основания». Определяя отсутствие или наличие данных оснований, принимается решение по вопросу предоставления временного убежища иностранным гражданам. В результате данный правовой пробел позволяет федеральным судьям в каждом конкретном случае устанавливать свои критерии «гуманности». Необходим принципиально новый подход к проблеме иностранных лиц, ищущих убежище на территории России. Новый Закон должен отвечать не только нормам международного права, но и учитывать существующие современные реалии и особенности сложившейся миграционной ситуации в стране.

Таким образом, действующее законодательство о беженцах существенно осложняет правовое и социально-экономическое положение лиц, прибывающих на территорию России с целью получения убежища, и требует дальнейшей детальной доработки.

Анализируя правовой статус другой группы вынужденных мигрантов на территории РФ - вынужденных переселенцев, автор отмечает, что в настоящее время происходит значительное сокращение количества лиц, обратившихся за предоставлением этого статуса. Такое снижение численности вынужденных переселенцев связано, прежде всего, с применением с 1997 г. нормы, содержащейся в подпункте 2 п. 2 ст. 9 Закона РФ от 19 февраля 1993 г. №4530-I «О вынужденных переселенцах», об утрате статуса вынужденного переселенца в связи с истечением срока его предоставления. Часть вынужденных переселенцев после окончания срока действия статуса с заявлениями о его продлении в органы миграционной службы не обращаются. Многие вынужденные переселенцы к окончанию срока действия статуса решают вопрос своего обустройства самостоятельно либо при государственной или иной поддержке. Однако дело и с выполнением государством своих обязательств перед вынужденными переселенцами обстоит неудовлетворительно. В 2007 году из 36,6 тысяч семей вынужденных переселенцев (91,2 тысячи человек), состоящих на учете в территориальных органах ФМС России, подавляющее большинство (34,2 тысячи семей, 89,4 тысячи человек) не имели на территории России постоянного жилья. В целом Федеральной целевой программой «Жилище» на 2002-2010 годы запланированы средства в объеме 5208 миллионов рублей. Этой суммы хватит для решения жилищного вопроса примерно в отношении 5 тысяч семей вынужденных переселенцев.

Кроме того, установленные Законом о вынужденных переселенцах гарантии защиты прав и интересов относятся только к внутри страны перемещенным лицам, «прибывшим на территорию другого региона Российской Федерации». Иначе говоря, они охватывают только заключительный этап перемещения - переселение. Все другие его этапы: предупреждение, размещение, защита в процессе выхода из зоны «экстраординарной ситуации» и в местах временного размещения, возвращение к прежнему месту жительства, включая гарантии против недобровольного возвращения, - остаются вне правового поля.

Проблема неадекватности правового регулирования, по мнению автора, не может быть решена путем внесения отдельных поправок в действующий Закон о вынужденных переселенцах, тем более что такие попытки неоднократно безрезультатно предпринимались. Необходимо принятие нового закона, который четко и с необходимой конкретностью определял бы права всех вынужденных переселенцев и соответствующие обязательства государства применительно ко всем этапам перемещения - от его предупреждения до переселения в другие регионы либо возвращения к прежнему месту жительства. Концептуальная основа такого закона заложена в Руководящих Принципах по вопросам перемещения внутри страны, которые полностью совместимы с конституционным правопорядком Российской Федерации и могут быть использованы как практическое руководство при его разработке. В целом, анализируя положение вынужденных мигрантов в России на современном этапе, автор отмечает, что Законы Российской Федерации «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах» и подзаконные акты не отвечают существующим насущным потребностям беженцев и вынужденных переселенцев и не охватывают все существующие проблемы вынужденной миграции.

В параграфе 2.2. «Особенности правового статуса лиц, поучивших временное и политическое убежище на территории Российской Федерации» автор отмечает, что Российская Федерация на основании ст. 63 Конституции предоставляет иностранным гражданам и лицам без гражданства убежище в соответствии с общепризнанными нормами международного права: политическое убежище и временное убежище. Временное убежище предоставляет субъекту данного права самостоятельный статус «лица, получившего временное убежище», а не рассматривается как определенный переходный этап на пути приобретения статуса беженца.

При предоставлении иностранным гражданам временного убежища возникает немало проблем. Принятая в Законе формулировка понятия «временное убежище» не в полной мере соответствует содержанию аналогичных понятий, имеющихся в международных документах и законодательстве государств, применяющих этот институт дополнительной защиты. Несмотря на появление в Законе РФ от 19.02.1993 г. №4528-I «О беженцах» нормы о предоставлении такого чрезвычайно важного статуса, она не прописана до конца. Чётко не оговаривается, как будет решаться судьба лиц, получивших временное убежище, по истечении двух лет действия этого статуса. Хотя с введением этой нормы появилась возможность решения проблемы временной легализации в Российской Федерации множества жертв межнациональных конфликтов.

Еще одной категорией вынужденных мигрантов являются лица, получившие политическое убежище. Содержание их правового статуса определяется особенностями самого института политического убежища. В соответствии с п. 1 ст. 63 Конституции Российской Федерации политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Однако правовое регулирование статуса лиц, получивших политическое убежище, в отличие от других категорий мигрантов, не имеет специального законодательного обеспечения. Такая ситуация сложилась во многом под влиянием процедуры предоставления данного статуса, в которой главное решение принимает Президент РФ. В то же время общие тенденции развития российского законодательства свидетельствуют, что в основе регулирования прав человека в подавляющем большинстве случаев лежит закон. Хотя нельзя не отметить, что в российской практике предоставление статуса политического убежища не получило широкого распространения. Недостатком, по мнению автора, является и то, что политическое убежище не предоставляется и гражданам государств - участников СНГ, с которыми у России действует безвизовый режим въезда граждан.

Подводя итог проведенному исследованию особенностей правовых статусов лиц, получивших временное и политическое убежище, автор отмечает, что хотя, в целом, российское законодательство о предоставлении временного и политического убежища отвечает требованиям международного права и вместе с системой нормативных правовых актов Российской Федерации (Законы федерального уровня «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах») направлено на поддержку соотечественников за рубежом и обеспечение национальных интересов Российской Федерации, еще остаются нерешенными правовые проблемы в получении данных статусов иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Отсутствуют необходимые нормативные правовые документы, в частности, инструктивные материалы и методики по работе с иностранными гражданами, ищущими убежище, претендующими на предоставление временного или политического убежища на территории РФ, в том числе лицами, находящимися под стражей.

Целесообразным, по мнению автора, было бы появление в российской правовой системе Закона «О временном и политическом убежище», в котором были бы устранены все существующие на сегодняшний день недостатки и чётко прописывалась процедура предоставления этого средства международной защиты. Более совершенная регламентация процедуры предоставления (прекращения) статуса лиц, получивших временное и политическое убежище в Российской Федерации, а также четкое определение их прав и обязанностей позволили бы обеспечить таким лицам дополнительные и более эффективные средства правовой защиты.

В параграфе 2.3. «Проблемы правового положения соотечественников» автор проводит исследование основных правовых проблем, возникающих при регулировании правового положения этой категории мигрантов.

Автор отмечает, что причинами сокращения притока иммигрантов из стран СНГ и Балтии послужили следующие обстоятельства: во-первых, относительная стабилизация в зонах этнополитических и региональных конфликтов; во-вторых, утрата миграционной привлекательности Российской Федерации из-за сложных и запутанных бюрократических процедур, связанных с переселением и получением российского гражданства, отсутствием эффективных государственных правовых механизмов обустройства и адаптации переселенцев; в-третьих, ужесточение российского законодательства, регламентирующего предоставление статуса беженца и вынужденного переселенца, трудности, с которыми сталкивались переселенцы в процессе социально-экономической адаптации в России; в-четвертых, осознание руководством новых независимых государств роли миграции в обеспечении социально-политической стабильности.

Ближнее зарубежье - зона национальных интересов и пристального внимания отечественной внешней и внутренней политики Российской Федерации. В то же время эффективное решение наиболее острых и масштабных проблем соотечественников в ближнем зарубежье составляет, по мнению автора, важное условие для формирования вдоль российских рубежей надежного пояса добрососедства и сотрудничества.

Многозначная и во многом новая проблема соотечественников создала различные формы ее проявления и потребовала формирования политики России в данной сфере. Однако реализация Программы содействия добровольному переселению соотечественников из-за рубежа столкнулась с рядом серьезных проблем.

Автор отмечает, что главным препятствием для реализации Программы переселения соотечественников является неудовлетворительное состояние законодательной базы, которая не в состоянии обеспечить выполнение основных направлений государственной поддержки соотечественников за рубежом.

Для решения проблем в сфере правового регулирования защиты прав соотечественников за рубежом необходимо осуществить комплекс мероприятий, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации. Основные направления в области совершенствования законодательства по поддержке соотечественников, по мнению автора, могли бы сводиться к следующему:

- в связи с тем, что международные соглашения со странами СНГ, затрагивающие гуманитарное сотрудничество, статус граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, слабо используются, в рамках Межпарламентской Ассамблеи СНГ подготовить проект соглашения со странами СНГ о защите интересов соотечественников;

- разработать межгосударственную Конвенцию государств - участников СНГ «О правах соотечественников»;

- разработать новую редакцию Федерального закона «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом». На современном этапе он не отвечает целям и принципам поддержки Россией своих соотечественников. Многие содержащиеся в нем нормы носят декларативный характер и фактически не реализованы, нуждаются в изменении и уточнении;

- внести ряд изменений и дополнений в Федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также в Налоговый кодекс РФ;

- рассмотреть вопрос о целесообразности разработки Федерального закона «О репатриации»;

- инициировать разработку закона о создании фондов поддержки соотечественников.

Следует осознать, что миграционный потенциал государств СНГ и Балтии, ориентированный на Россию, зависит не только от численности проживающего в ближнем зарубежье русского и русскоязычного населения и от демографического потенциала бывших союзных республик в целом, но в большей степени от того, насколько эффективной будет иммиграционная политика Российской Федерации, насколько привлекательной будет сама Россия для того, чтобы в ней жить и работать.

В параграфе 2.4. «Трудящиеся-мигранты как субъекты миграции: особенности правового статуса», анализируя понятие «трудящийся-мигрант», автор приходит к следующим выводам.

Во-первых, основополагающими критериями для отнесения лица к категории «трудящийся-мигрант» должны служить: отсутствие гражданства РФ, разрешение на осуществление трудовой деятельности в РФ и фактическое ее осуществление вне зависимости от того, выполняется ли работа по трудовому договору или гражданско-правовому контракту. Из чего можно заключить, что понятие «трудящийся-мигрант» должно распространяться и на лиц, работающих по гражданско-правовым договорам.

Во-вторых, не следует разделять категории работников-мигрантов по российскому законодательству и трудящихся-мигрантов по нормам международного права. Целесообразно ввести единое понятие «трудящийся-мигрант», которое соответствовало бы основным подходам в международном праве. Это способствовало бы единообразному пониманию категории трудящихся-мигрантов в отечественном законодательстве, а также более полной защите этих субъектов миграции.

В-третьих, нельзя сводить проблему регулирования прав трудящихся-мигрантов только к выделению лиц, работающих по трудовым договорам, необходимо распространить понятие «трудящийся-мигрант» и на работников, временно проживающих в РФ.

Под трудящимся-мигрантом автор предлагает понимать иностранного гражданина или лицо без гражданства, постоянно проживающего на территории государства гражданской принадлежности, прибывающего на территорию РФ с целью осуществления трудовой деятельности при наличия договоренности об ее осуществлении на территории РФ (трудовой договор (контракт), гражданско-правовой договор) либо осуществляющего трудовую деятельность в соответствии с действующим российским законодательством.

Анализ правового статуса иностранных работников в целом позволяет утверждать, что в России идет постепенное развитие правовой основы определения этого статуса, устанавливаются принципы взаимоотношений иностранного работника с государством и работодателем (заказчиком) его работ и услуг. Вместе с тем отсутствует системный подход к регулированию данных отношений. Нередки случаи, когда имеющиеся пробелы законодательного регулирования восполняются нормами подзаконных правовых актов. Однако, поскольку речь идет о правах человека, это не вполне соответствует характеру и содержанию норм, требующих законодательного уровня регламентации. Наиболее оправданной мерой в данном случае были бы разработка и принятие отдельной главы Трудового кодекса РФ, определяющей особенности трудовых отношений с иностранными работниками.

Другим способом решения данной проблемы автор считает принятие специального федерального закона, предметом регулирования которого было бы исключительно правовое регулирование привлечения и использования иностранной рабочей силы как самостоятельной категории мигрантов. Комплекс норм данного закона позволил бы обеспечить регламентацию правового статуса иностранных работников в Российской Федерации.

Среди других, более частных, проблем определения правового статуса иностранных работников требуют решения такие, как разработка типовых форм трудового договора с учетом особенностей для иностранных работников - граждан ряда стран, с которыми заключены межправительственные соглашения о регулировании временной трудовой деятельности иностранных граждан.

Одной их необходимых мер, по мнению автора, является введение в российское законодательство нормы, разрешающей иностранному работнику продолжить свою трудовую деятельность на территории Российской Федерации в пределах срока действия разрешения, если увольнение происходит по не зависящим от него причинам. В настоящее время перевод иностранного работника от одного работодателя к другому законодательством не допускается. Введение указанной нормы позволило бы, кроме того, обеспечить реализацию межправительственных соглашений, которые предусматривают перевод работника к другому работодателю, т.е. изменение места работы при условии письменного согласия иностранного работника.

Эти и другие нерешенные проблемы, касающиеся определения правового статуса иностранных работников, препятствуют легализации иностранных граждан, в числе которых самый большой процент составляют трудовые мигранты. Четкое определение государственных стандартов обеспечения прав иностранных работников позволит установить прозрачные механизмы контроля за их обеспечением, будет препятствовать развитию нелегальной миграции в Российской Федерации.

В параграфе 2.5. «Нелегальная миграции в Российской Федерации: общая характеристика, причины, проблемы противодействия на современном этапе» проводится общая характеристика причин, проблем нелегальной миграции в России и анализируются правовые проблемы противодействия нелегальной миграции на современном этапе.

Переход к политике внешней открытости России совпал по времени с невиданной ранее дезорганизацией и хаотичностью миграционных процессов на постсоветском пространстве, в Европе и в мире. В России с ослаблением государственного контроля за передвижением людей процессы демографического дисбаланса стали атрибутивным фактором общественной безопасности и вошли в противоречие с ее национальными интересами. По определению нелегальная миграция не может быть количественно точно отражена на официальном уровне. Верхняя планка этих оценок -1-1,5 миллиона человек. Анализ миграционных процессов в РФ за последнее десятилетие показывает, что проблемы с внешней незаконной миграцией продолжают оставаться острыми, а отдельные из них могут представлять и угрозу национальной безопасности государства.

Автор считает, что проблема нелегальной миграции в России обусловлена тем, что легальное поле миграции искусственно сужено российским законодательством: часть незаконных мигрантов не могут легализовать свое положение в силу отсутствия процедур и соответствующей правовой базы. Учитывая это, а также легальный въезд в страну большинства из них, более уместно говорить не о незаконной, а о неурегулированной или неупорядоченной миграции.

В целях совершенствования законодательства в сфере противодействия нелегальной миграции автор предлагает комплекс мер, которые могли бы сводиться к следующему:

- принятию поправок в нормативные акты, регулирующие вопросы въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, их пребывания на территории России, выдворения за пределы Российской Федерации, ответственности за нарушение миграционного законодательства РФ иностранными гражданами, лицами без гражданства и российскими работодателями;

- законодательному закреплению понятий «незаконно находящийся на территории Российской Федерации» и «иностранный гражданин»;

- законодательному уточнению и конкретизации механизмов административного выдворения и депортации незаконных мигрантов, в том числе путем уточнения оснований для депортации в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и расширения полномочий ФМС России по применению механизма депортации без решения суда;

- проведению публичных обсуждений проектов федеральных законов, направленных на борьбу с незаконной миграцией с участием представителей Правительства РФ, органов прокуратуры, судейского сообщества, Общественной палаты, общественных этнических объединений, религиозных конфессий, представителей научного сообщества и других заинтересованных сторон;

- обеспечению регулирования трудовой миграции, социальной защиты трудящихся мигрантов, созданию завершенной законодательной модели привлечения мигрантов к трудовой деятельности,

- в рамках межпарламентского диалога с рядом стран (Китай, Иран, Пакистан, Турция, Афганистан) добиваться гармонизации законодательства и развития сотрудничества в целях прекращения нелегальной миграции из этих стран;

- развитию фундаментальных научных исследований, касающихся социально-экономических, юридических, психологических и иных аспектов миграционных процессов, мониторинг (в том числе анализ сведений о незаконной миграции, поступающих в информационную сеть Интернет) и научное прогнозирование миграционной обстановки в России;

- адаптации и интеграции мигрантов на новом месте жительства, которые должны сопровождаться реализацией программ воспитания у молодого поколения россиян (через СМИ, школьные программы и т.п.) толерантного, доброжелательного отношения к проживающим и работающим в стране на законных основаниях мигрантам, соблюдающим законы Российской Федерации и нормы общежития с учетом региональных особенностей.

Параграф 2.6. «Особенности правового статуса лиц, прибывающих или выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» посвящен анализу причин и проблем правового регулирования межрегиональных и внутрирегиональных миграций в Российской Федерации.

Дальневосточный федеральный округ отличается среди всех других регионов России самыми неблагоприятными тенденциями миграционных процессов, что крайне негативно влияет на демографическую ситуацию. Интенсивность оттока здесь значительно выше, чем в Северо-Западном, Уральском и Сибирском федеральных округах. Особенно сложная ситуация наблюдается в Чукотском, Корякском автономных округах, в Магаданской, Камчатской и Сахалинской областях, которые уже потеряли вследствие этого значительную часть своего трудоспособного населения. Весь север страны превратился в сплошную зону, теряющую население.

В качестве регулирующей меры экспертами рекомендуется стимулирование миграции в пограничные районы Сибири и Дальнего Востока, прежде всего, русских репатриантов из бывших республик Советского Союза.

Северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и геополитических интересов России. Здесь сосредоточены основные запасы углеводородного, фосфорного и алюминийсодержащего сырья, алмазов, редких, цветных и благородных металлов.

Лица, выезжающие из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей - граждане Российской Федерации, им принадлежит весь объем предоставляемых гражданам России прав и возлагаемых обязанностей. Особенности правового статуса этой категории переселенцев характеризует лишь их специальное право на получение жилищного сертификата.

Автор считает, что положение, при котором имеет место явно недостаточное урегулирование вопросов статуса указанных лиц, недопустимо. В настоящее время сложился определенный перевес в миграционной политике в сторону регулирования внешней миграции с участием иностранных граждан и противодействия нелегальной миграции. При этом вопросы внутренней миграции остаются без должного внимания со стороны законодательной власти. Решение данной проблемы видится автору в создании эффективного механизма государственной поддержки лиц, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в том числе направленного на сохранение кадрового производственного потенциала, необходимого для развития Сибири и Дальнего Востока.

Глава III «Проблемы правового регулирования миграции населения в Российской Федерации на современном этапе» посвящена рассмотрению вопросов, касающихся характеристики правовых инструментов регулирования миграции в России, институциональных основ управления миграционными процессами, правовых проблем взаимодействия РФ и субъектов РФ по вопросам формирования государственной миграционной политики и основных направлений государственного регулирования миграции в Российской Федерации.

В параграфе 3.1. «Правовые инструменты регулирования миграции в Российской Федерации» автор отмечает, что недостатком правового регулирования миграционных процессов является изменчивость миграционного законодательства. Почти все нормативные акты, регулирующие миграцию, действуют со многими поправками. Это лишает законодательство стабильности, снижает привлекательность миграции в Россию и переселения жителей России в другие местности. Неуверенность в прочности правового регулирования уменьшает желание потенциальных мигрантов включиться в этот процесс. Отрицательно характеризуют существующее законодательство, относящееся к сфере миграции, также его неполнота, пробельность, отсутствие системности. Регулируются только некоторые вопросы, а другие, иногда очень важные, остаются за пределами правового поля. Преодолеть этот недостаток при современном подходе к регулированию миграционных отношений вряд ли возможно. Еще один недостаток, который нельзя не отметить, - это противоречивость существующей правовой базы, неясность некоторых положений. При этом имеют место недопустимые факты, когда подзаконные акты фактически подправляют закон.

Несмотря на предпринятые в последнее время шаги по совершенствованию правового обеспечения миграционной политики, в этой сфере все еще остаются существенные пробелы. Юридическая защита прав является мало доступной для мигрантов. В массовом порядке нарушаются трудовые и социальные права мигрантов (право на достойную оплату труда, отпуск, образование, жилье, медицинскую помощь и т.п.). В связи с этим во многом из ситуативной правовой миграционной политики, из политики, являющейся результатом последующего, часто слабого реагирования на возникающие изменения миграционной обстановки в стране, современная российская миграционная правовая политика постепенно трансформируется в политику активных действий, обеспечивающую не только предсказуемость миграционных процессов, но и их направление в нужное для страны русло. Безусловно, правовая политика в сфере миграции должна учитывать и учитывает происходящие в стране процессы, но активная правовая миграционная политика не всегда совпадает, да и не может совпадать с этими процессами, поскольку она должна иметь для них определенное ориентирующее, руководящее значение.

По мнению автора, в настоящее время основной упор в сфере правового регулирования миграционных отношений должен быть направлен на обеспечение динамичного притока профессиональных работников, развитие экономики и общества, обогащение национальных культур.

К нерешенным проблемам законодательства Российской Федерации в области миграции следует отнести отсутствие полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования миграционных процессов, что является значительным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, создает прямую угрозу национальной безопасности государства.

В параграфе 3.2. «Институциональные основы управления миграционными процессами в России» автором рассматриваются проблемы институционального управления миграционными процессами, заключающиеся, по мнению автора, в обеспечении его сопровождения, разграничении функций органов исполнительной власти, их межведомственного взаимодействия, а также координации усилий органов государственной власти, местного самоуправления и НПО.

Автор приходит к выводу, что в настоящее время институциональное обеспечение миграции недостаточно развито. Нет официальных сервисов, помогающих мигрантам как в получении информации, так и в легализации и трудоустройстве. Их место по-прежнему занимают теневые структуры. Первой «ласточкой» в информационном обеспечении миграции стал информационный центр МОМ, открытый в 2007 г., в котором действует горячая линия для мигрантов, работают юристы, осуществляется помощь попавшим в трудные условия (в том числе в условия торговли людьми и рабского труда), перенаправление сложных случаев в соответствующие инстанции.

Практически отсутствует политика адаптации и интеграции мигрантов. Это серьезный пробел, учитывая ориентацию многих мигрантов на долгосрочное пребывание в стране и получение постоянного статуса.

Сохраняются проблемы мигрантов «первой волны», прибывших в 1990-х годах, многие не имеют документов, не могут получить ни вида на жительство, ни гражданства России. Организации гражданского общества (национально-культурные, правозащитные и др.), работающие по вопросам миграции, практически не получают поддержки государства. Правоприменительная практика на местах часто идет вразрез с нормативной базой, имеют место злоупотребления со стороны милиции, коррупция.

Несмотря на позитивные сдвиги в деятельности Федеральной миграционной службы РФ, в настоящее время пока еще важнейшей ее задачей остается пресечение незаконной миграции. ФМС РФ, по сути, является органом, контролирующим миграцию, что является только частью огромной составляющей понятия миграционной политики государства.

Выходом из создавшегося положения, по мнению автора, является следующий комплекс мер:

- заключение соглашения между ФМС РФ, Консульствами и Уполномоченным по правам человека в РФ о сотрудничестве, в том числе по предоставлению необходимой информации;

- разъяснение по применению сотрудниками ФМС РФ законодательства Российской Федерации в сфере миграции, гражданства;

- создание в Российской Федерации эффективной системы контроля и противодействия незаконному въезду и пребыванию иностранцев, формирование банка данных о незаконных мигрантах и обмен информацией органами исполнительной власти стран-участников СНГ;

- обеспечение достаточных организационно-технических условий для эффективной работы территориальных подразделений ФМС РФ, связанных с размещением сотрудников, кадровым, компьютерным и программным обеспечением;

- создание единого центра регулирования миграционных процессов, их изучения и планирования с контролем за въездом и выездом, размещением и обустройством мигрантов и иммигрантов, борьбой с нелегальными иммигрантами, их выдворением.

В параграфе 3.3. «Разграничение компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам правового регулирования миграции» автор отмечает, что в настоящее время все еще отсутствует необходимая согласованность между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. После неоднократных пресечений со стороны федеральных государственных органов, прежде всего Конституционного Суда РФ, незаконных действий и решений органов государственной власти субъектов Российской Федерации в ряде регионов последние нередко вообще перестают сколько-нибудь обращать внимание на приезжающее население, считая, что забота о них - дело федеральных органов государственной власти. Во многом это результат отсутствия в данной сфере четкого разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Прошедшее в стране разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, выразившееся в принятии довольно значительного количества федеральных законов, практически не затронуло сферу миграции. При этом сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция - это сфера, которая связана со многими правами человека, реализующего свое право на свободу передвижения: социальными, культурными, трудовыми, жилищными. Государство должно осуществлять определенный контроль за обеспечением этих прав. Реализовывать их только действиями федеральных органов государственной власти - значит идти по пути чрезмерного расширения территориальных органов федеральных органов государственной власти. Поэтому задача государства - равномерно распределить обязанности между федеральными и региональными органами государственной власти на основе принципа субсидиарности в управлении. По мнению автора, главное, что должно остаться исключительно в сфере компетенции федеральных органов государственной власти, - это установление основных гарантий прав лиц из числа мигрантов (в зависимости от видов мигрантов), а также полномочия, вытекающие из необходимости защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, как следствие разграничения полномочий следует четко распределить и расходные обязательства Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере миграции и обеспечения прав мигрантов. Это снизит нагрузку на федеральный бюджет и заставит более ответственно подходить к решению указанных вопросов органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Параграф 3.4. «Основные направления и перспективы государственного регулирования миграции населения в Российской Федерации» посвящен анализу перспективных направлений деятельности государства в сфере регулирования миграционных процессов.

В настоящее время отсутствует достаточно осмысленная специальная программа по упорядочению миграционных процессов и балансировке рынка труда. Решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон - бизнес-структур, заинтересованных в мобильном и качественном рынке труда; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов, и иммигрантов - потенциальных жителей и тружеников страны. Государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным. Принципиальное значение имеет и укрепление геокультурной периферии как возобновляемого источника такого ресурса.

Одновременно с масштабным сокращением нелегального сектора необходимо принимать компенсационные меры для выравнивания квалификационного, демографического баланса. Для этого надлежит сформировать гибкую систему управления иммиграционными потоками посредством создания каналов натурализации. Многоступенчатая процедура приобретения гражданства пока не в полной мере используется как инструмент формирования селективной иммиграционной политики. Пока она скорее выполняет барьерную роль, а не служит действенным инструментом улучшения качественного состава иммиграции. Как первый шаг в данном направлении можно выделить, по крайней мере, четыре группы иностранных граждан, в отношении которых целесообразно проводить более гибкую политику натурализации: военнослужащие Российской армии, учащиеся вузов и средних специальных заведений, инвесторы и высококвалифицированные специалисты, обеспечивающие конкурентоспособность страны.

Важная часть обеспечения селективной миграционной политики - формирование за пределами России потенциального миграционного потока нужного качества. Инструментами для этого являются нормативная база и разработка новых механизмов привлечения «нужных» мигрантов в страну.

Россия должна быть заинтересована в привлечении и удержании людей в сфере своего влияния. Причем это относится не только к соотечественникам, но и вообще к гражданам других стран, являющимся потенциальными мигрантами в Россию. Если применение двойного гражданства невозможно, есть и другие формы. Одной из таких форм может стать развитие «отложенного гражданства». То есть, пока человек живет за пределами страны и является гражданином страны проживания, его гражданство является «спящим» и активизируется только при изменении обстоятельств, например, при переезде в страну в силу особых обстоятельств.

Для улучшения инновационного климата необходимо убирать натурализационные барьеры для высококвалифицированных, нужных стране и ее экономике специалистов. Также необходимо привести степень натурализации инвесторов в российскую экономику в соответствие с размером инвестиций.

Необходимо полнее использовать такой инструмент миграции, как предоставление вида на жительство инвесторам, квалифицированным специалистам, выпускникам российских ВУЗов, прибывающим в Россию из стран дальнего зарубежья и не готовым менять своё гражданство.

Одним из приоритетных направлений миграционной политики Российской Федерации должна стать разработка мер, направленных на заселение районов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Продолжающийся массовый отток населения из этих районов не отвечает национальным интересам Российской Федерации и обеспечению национальной безопасности.

Законодательство должно предусматривать: а) принципы квотирования въезда иммигрантов из определенных стран («грубое» регулирование, например, упрощение въезда из Белоруссии, Украины, Прибалтики и усложнение въезда из других стран), б) принципы, связанные с перспективами культурной адаптации иммигрантов (ограничение въезда в РФ лиц, плохо владеющих русским языком, введение теста по русскому языку не только для целей принятия гражданства), в) принципы зонирования территории РФ для преимущественного приема трудовых мигрантов (ограничение места жительства определенными территориальными зонами с сохранением свободы перемещения в рамках этих зон), г) принципы профессиональной специализации (ограничение для иммигрантов сферы деятельности, прежде всего в области предпринимательской и общественной деятельности).

Знание русского языка должно быть важнейшим условием для длительного пребывания на территории России, а в особенности для занятия определенными видами деятельности, где присутствует интенсивная межличностная коммуникация (например, в сфере торговли, образования, обслуживания, средств информации, общественной деятельности и т.п.).

Таким образом, предстоит кропотливая и масштабная работа, которая потребует объединения усилий и политической воли органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации во имя создания эффективных мер регулирования миграционных процессов.

В заключении диссертантом подведены итоги проведённого исследования и сформулированы выводы и предложения.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих работах

1. Балашова, Т.Н. Вынужденная миграция в Российской Федерации: проблемы и перспективы правового регулирования [Текст]: монография / Т.Н. Балашова. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2006. - 143 с. (9,0 п.л.).

2. Балашова, Т.Н. Миграционные процессы в России и обеспечение национальной безопасности: проблемы правового регулирования [Текст]: монография / Т.Н. Балашова. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2007. - 163 с. (10,0 п.л.).

3. Балашова, Т.Н. Миграция в современной России: конституционно-правовой анализ [Текст]: монография / Т.Н. Балашова. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2010. - 445 с. (28,8 п.л.).

4. Балашова, Т.Н. Нелегальная миграция как угроза национальной безопасности РФ [Текст] / Т.Н. Балашова // Уголовное право. - 2008. - №4. - С. 121-126 (0,5 п.л.).

5. Балашова, Т.Н. Миграция и демография в системе национальных интересов Российской Федерации [Текст] / Т.Н. Балашова // Закон и право. - 2008. - №5. - С. 10-11 (0,3 п.л.).

6. Балашова, Т.Н. Основные направления противодействия нелегальной миграции в Российской Федерации на современном этапе [Текст] / Т.Н. Балашова // Общество и право. - 2008. - №1. - С. 12-22 (1,0 п.л.).

7. Балашова, Т.Н. Национальный интерес и национальная безопасность в контексте миграции населения: взаимосвязь и взаимодействие [Текст] / Т.Н. Балашова // Общество и право. - 2008. - №1. - С. 23-31 (1,3 п.л.).

8. Балашова, Т.Н. Миграционная политика Российской Федерации: проблемы и перспективы [Текст] / Т.Н. Балашова // Закон и право. - 2008. - №6. - С. 11-12 (0,5 п.л.).

9. Балашова, Т.Н. О некоторых проблемах правового регулирования защиты прав соотечественников за рубежом [Текст] / Т.Н. Балашова // Закон и право. - 2008. - №7. - С. 24 (0,5 п.л.).

10. Балашова, Т.Н. Проблемы правового обеспечения биологической безопасности в процессе регулирования миграции в РФ [Текст] / Т.Н. Балашова // Закон и право. - 2008. - №8. - С. 54-55 (0,5 п.л.).

11. Балашова, Т.Н. О некоторых проблемах китайской миграции [Текст] / Т.Н. Балашова // Закон и право. - 2008. - №9. - С. 32-33 (0,3 п.л.).

12. Балашова, Т.Н. Миграционный обмен со странами СНГ и Балтии как фактор реализации долгосрочной государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом [Текст] / Т.Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. - 2008. - №3. - С. 129-134 (0,5 п.л.).

13. Балашова, Т.Н. Проблемы правового регулирования вынужденной миграции в Российской Федерации на современном этапе [Текст] / Т.Н. Балашова // Закон и право. - 2008. - №10. - С. 50-51 (0,3 п.л.).

14. Балашова, Т.Н. О некоторых проблемах правового обеспечения учета миграционных процессов в Российской Федерации [Текст] / Т.Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. - №1. (28) - 2009. - С. 136-139 (0,5 п.л.).

15. Балашова, Т.Н. Проблемы реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом [Текст] / Т.Н. Балашова // Вестник РУДН. - №1. (февр.) - 2009. - С. 5-10 (0,5 п.л.).

16. Балашова, Т.Н. Регулирование миграционных процессов в дореволюционной России: историко-правовой анализ / Т.Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. - №2 (29) - 2009. - С. 143-146 (0,5 п.л.).

17. Балашова, Т.Н. Миграция в РФ с позиций отечественной правовой мысли [Текст] / Т.Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. - №3. (30) - 2009. - С. 120-123 (0,5 п.л.).

18. Балашова, Т.Н. Конституционно-правовые проблемы формирования миграционной политики Российской Федерации [Текст] / Т.Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. - №4. (31) - 2009. - С. 150-156 (0,5 п.л.).

19. Балашова, Т.Н. Правовые проблемы разделения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по вопросам формирования государственной миграционной политики [Текст] / Т.Н. Балашова // Вестник РГТЭУ. - №6. (33) - 2009. - С. 127-134 (0,5 п.л.).

20. Балашова, Т.Н. Национальная безопасность в контексте миграционных процессов [Текст] / Т.Н. Балашова // Безопасность населения Липецкой области: стратегические задачи и практические решения: сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции. - Липецк, 2008. С. 138-145 (1,0 п.л.).

21. Балашова, Т.Н. Проблемы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в сфере свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства административно-правовыми мерами [Текст] / Т.Н. Балашова // Сборник статей по материалам международной научно-практической конференции по правам человека. - Липецк, 2009. С. 123-131 (1,0 п.л.).

22. Балашова, Т.Н. Миграционная политика России: уроки истории [Текст] / Т.Н. Балашова // Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции. - Тюмень, 2009. - С. 70-78 (1,0 п.л.).

23. Балашова, Т.Н. Проблемы конституционно-правового регулирования миграционных процессов в российском законодательстве [Текст] / Т.Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам международной научно-практической конференции Липецкого филиала ОРАГС). - Липецк, 2008. - С. 12-18 (0,7 п.л.).

24. Балашова, Т.Н. Миграция и демография как неотложные направления развития национальной политики Российской Федерации [Текст] / Т.Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам ежегодной научно-практической конференции ЕГУ им. И.А. Бунина). - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2008. - С. 18-24 (0,5 п.л.).

25. Балашова, Т.Н. Конституционно-правовые проблемы определения статуса соотечественников в Российской Федерации [Текст] / Т.Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам VI международной научно-практической конференции). - Киров, 2007. - С. 121-126 (0,5 п.л.).

26. Балашова, Т.Н. Миграция и демография как неотложные направления развития приоритетных национальных проектов [Текст] / Т.Н. Балашова // Сборник материалов VII Общероссийской научно-практической конференции МГУ. - М., 2006. - С. 145-149 (0,5 п.л.).

27. Балашова, Т.Н. Перспективы развития миграционной политики Российской Федерации в условиях глобализации [Текст] / Т.Н. Балашова // Проблемы обеспечения национальной безопасности в контексте миграционных процессов и борьбы с терроризмом: сборник научных трудов. По материалам Международной научно-практической конференции. - Елец: ЕГУ им. И.А. Бунина, 2006. - С. 15-19 (0,5 п.л.).

28. Балашова, Т.Н. Криминальная миграция как угроза национальной безопасности и национальным интересам Российской Федерации [Текст] / Т.Н. Балашова // Материалы международной научно-практической конференции Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия. - Краснодар, 2006. - С. 71-73 (0,5 п.л.).

29. Балашова, Т.Н. Уголовно-правовая ответственность за организацию незаконной миграции по российскому законодательству: проблемы правоприменения [Текст] / Т.Н. Балашова // Конституционные основы уголовного права: материалы I Всероссийского конгресса по уголовному праву, посвященного 10-летию Уголовного кодекса Российской Федерации. - М.: ТК Велби, 2006. - С. 36-39 (0,5 п.л).

30. Балашова, Т.Н. Национальная безопасность в контексте миграционных процессов [Текст] / Т.Н. Балашова // Безопасность населения Липецкой области: стратегические задачи и практические решения: сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции. - Липецк, 2008. - С. 34-44 (1,0 п.л.).

31. Балашова, Т.Н. Основные направления и проблемы развития миграционного законодательства в РФ на современном этапе [Текст] / Т.Н. Балашова // Материалы научно-практической конференции Липецкого филиала Воронежского института МВД. - Липецк, 2005. - С. 85-91 (0,5 п.л.).

32. Балашова, Т.Н. О некоторых проблемах совершенствования правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации [Текст] / Т.Н. Балашова // Сборник научных трудов (по материалам IV международной научно-практической конференции). - Киров, 2005. - С. 11-14 (0,5 п.л.).