"Преобразование" Конституции Российской Федерации и развитие конституционного законодательства в конце 20 – начале 21 вв.

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Принятие в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации повлекло за собой качественное изменение системы российского законодательства. Оно проявилось в обновлении ценностных ориентиров общественного и государственно-правового развития, формировании новых источников законодательства, содержательном обновлении нормативных предписаний, изменении структуры законодательства, развитии законодательства субъектов Российской Федерации. Происходящие в российском законодательстве изменения актуализировали вопрос о формировании внутренне согласованной национальной системы права, основу которой составляет конституционное законодательство. Актуальность данного вопроса обусловлена, во-первых, особым значением Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ как системообразующих правовых актов; во-вторых, усилением роли закона в механизме регулирования общественных отношений; в-третьих, преобразованием федеративного государственно-территориального устройства, предполагающего существование в системе законодательства Российской Федерации двух подсистем - федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; в-четвертых, необходимостью укрепления режима конституционной законности, сохранения целостности российской государственности и обеспечения прав и свобод российских граждан. В связи с этим обострилась дискуссия вокруг понятия, ролевого назначения, источников, условий формирования и содержания конституционного законодательства России.

В рамках дискуссии обозначился ряд вопросов. Среди них выявление особенностей природы российского конституционного законодательства; анализ внутрисистемных связей источников конституционного законодательства федерального и регионального уровней; исследование этапов развития постсоветского конституционного законодательства и характерных черт конституционного законодательства каждого этапа развития; раскрытие форм и тенденций развития Конституции РФ, осуществляемого путём реализации норм Основного закона, «преобразования» конституционного текста и внесения поправок; обобщение практики Конституционного Суда РФ и органов конституционной юстиции субъектов РФ в аспекте её влияния на формирование современного конституционного законодательства России; исследование содержания и способов повышения эффективности конституционного законодательства России.

Соответственно, исследуемые в диссертации вопросы относятся по своей теоретической и практической значимости к числу фундаментальных. Слабая изученность данных вопросов, неоднозначность существующих подходов и фрагментарность исследований на фоне отсутствия специальных работ свидетельствуют о целесообразности системного исследования в этой области.

Цель и задачи исследования. Целью настоящей работы является исследование «преобразования» Конституции Российской Федерации в контексте развития и совершенствования отечественного конституционного законодательства на рубеже 20-21 вв. Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих задач:

- раскрытие природы современного конституционного законодательства России;

- исследование системы источников конституционного законодательства Российской Федерации, их соотношения и взаимосвязи;

- обоснование периодизации развития постсоветского конституционного законодательства России и выявление специфики каждого периода его развития;

- анализ сущности, причин, видов и пределов «преобразования» Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ как своеобразной формы развития конституционного законодательства;

- обобщение и анализ практики «преобразования» Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ;

- сопоставление процессов «преобразования» федеральной конституции и основных законов субъектов РФ, установление различий между ними;

- осмысление форм развития Конституции РФ в контексте необходимости обеспечения её стабильности;

- исследование эффективности конституционного законодательства как условия совершенствования законодательства Российской Федерации;

- разработка предложений по совершенствованию современного конституционного законодательства России.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере основ конституционного строя России, правового статуса человека и гражданина, федеративного устройства, организации и функционирования высших органов государственной власти, местного самоуправления.

В качестве предмета исследования выступают федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъектов РФ, материалы юридической практики, научные работы отечественных и зарубежных исследователей 19-21 вв.

Степень научной разработанности темы. Особая значимость исследования развития российского конституционного законодательства на рубеже 20-21 вв. обусловлена его слабой изученностью в отечественной юриспруденции. Ряд вопросов, рассматриваемых в диссертации, ранее не подвергался специальному исследованию. До настоящего времени в юридической литературе отсутствуют монографические исследования, посвященные «преобразованию» Основного закона России и развитию конституционного законодательства в начале 21 в. В связи с этим становится очевидным, что научная основа эволюции ведущей отрасли российского законодательства сформирована недостаточно глубоко.

Некоторым исключением можно считать диссертацию на соискание учёной степени доктора юридических наук Е.А. Лукьяновой «Государственность и конституционное законодательство России» (2003 г.) и коллективную монографию «Конституционное законодательство России» под ред. Ю.А. Тихомирова (1999 г.). Однако в указанных работах природа и система конституционного законодательства, а также процесс «преобразования» Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации рассмотрению не подвергались. К тому же на фоне значительных политико-правовых изменений последнего десятилетия имеющийся в них материал объективно устаревает.

Отдельные проблемы процесса «преобразования» российской конституции затронуты в научных публикациях С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, В.Т. Кабышева, О.Е. Кутафина, М.А. Митюкова, В.В. Невинского. В целом же исследование проблем «преобразования» Конституции РФ носит фрагментарный характер, а «преобразование» конституций (уставов) субъектов РФ вообще не получило самостоятельного освещения в современной конституционно-правовой науке. В то же время конституционная доктрина и развивающаяся конституционная практика требуют комплексного исследования процесса «преобразования» основных законов, действующих в Российской Федерации с учётом развития системы конституционного законодательства.

В этих условиях, в стремлении к достижению поставленной научной цели, в качестве научно-информационной основы исследования были использованы труды видных представителей современной науки конституционного права С.А. Авакьяна, А.А. Белкина, Н.С. Бондаря, Н.А. Богдановой, В.И. Васильева, Г.А. Гаджиева, В.В. Гошуляка, Н.М. Добрынина, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, Г.Н. Комковой, И.А. Кравца, Б.С. Крылова, В.А. Кряжкова, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, М.С. Матейковича, А.А. Михалевой, М.А. Митюкова, С.В. Нарутто, В.В. Невинского, Ж.И. Овсепян, М.С. Саликова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарёва, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и др.

Существенный вклад в разработку теории конституции и закона внесли российские дореволюционные исследователи В.В. Ивановский, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, О.В. Тарановский, А.З. Штейнберг, а также представители советской школы государственного права В.К. Дябло, Д.А. Златопольский, И.П. Ильинский, А.И. Ким, В.Ф. Коток, А.И. Лепёшкин, О.О. Миронов, А.В. Мицкевич, Л.А. Морозова, В.С. Основин, С.В. Поленина, С.И. Русинова, В.А. Федосова, Н.Н. Хороший и др.

В исследовательской работе использовались и научные разработки известных теоретиков права С.С. Алексеева, В.В. Лапаевой, Р.З. Лившица, М.Н. Марченко, А. Н. Медушевского, А.С. Пиголкина, Ю.А. Тихомирова и др.

Теоретическую базу проведённого исследования составили также труды крупных зарубежных учёных, среди которых У. Бернам, Р. Бернхардт, Д. Брайс, А. Бланкенагель, Б. Визер, М. Ганино, Г. Еллинек, Э. Курис, Ф. Лассаль, Л. Фридмэн, А. Шайо, А. Эсмен.

Методологическая и эмпирическая основы исследования.

Методологическую основу настоящей работы составляют общенаучные и частнонаучные методы исследования. К числу общенаучных методов относятся методы диалектического материализма, логический, аналитический, синтетический, статистический, конкретно-социологический, системный. Широко использованы и отдельные частнонаучные методы, в том числе историко-правовой, сравнительного правоведения, правового моделирования, синергетический.

Эмпирическую основу исследования составляют конституционное и обычное законодательства, подзаконные акты, нормативный правовой массив зарубежных стран, материалы судебной и иной юридической практики, социологические и статистические данные.

Научная новизна работы определяется постановкой оригинальной цели и задач исследования, содержащимися в диссертации положениями и выводами, а также внедрением в научный оборот малоизвестных теоретических и эмпирических материалов. В работе впервые комплексно исследованы условия, этапы, формы и тенденции развития конституционного законодательства постсоветской России; раскрыты вопросы, не являющиеся предметом специального исследования в юридической литературе. Среди прочего:

- обоснована авторская периодизация развития российского конституционного законодательства на рубеже 20-21 вв.;

- раскрыты специфические черты развития конституционного законодательства в условиях формирования основ российского конституционализма, трансформации социально-экономической и политической системы общества, формы государства;

- исследована природа такой специфической формы развития конституционного законодательства, как «преобразование» конституции;

- установлены причины, виды и пределы преобразования Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ;

- обобщена и проанализирована практика «преобразования» Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации;

-дан анализ законопроектов о поправках к Конституции РФ, предлагавшихся в 1994-2007 гг. и выявлены причины непринятия их в тот период;

- выделены критерии обоснованности поправок к Конституции Российской Федерации 1993 года;

- определены и научно обоснованы критерии эффективности конституционного законодательства, а также внесены предложения по усилению его эффективности в современных условиях.

В работе упорядочен категориальный аппарат науки конституционного права с уточнением содержания используемых в диссертационном исследовании понятий («конституционное законодательство», «конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации», «преобразование», «стабильность конституции», «эффективность конституционного законодательства» и др.).

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Российское конституционное законодательство представляет собой сложившееся явление, обладающее особой правовой природой и соответственно определённой совокупностью черт: ведущее отраслевое положение в системе российского законодательства; собственная сфера регулирования; тесное сочетание с иными отраслями законодательства (регулирование смежных сфер); двухуровневое построение, выражающееся в сосуществовании федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ; системность; специфика норм; своеобразный перечень источников в виде законов.

2. В развитии постсоветского конституционного законодательства России наблюдается три этапа, каждый из которых наполнен определённой спецификой: 1) десоветизации и становления демократических основ конституционного законодательства новой России 1989-1993 гг.; 2) отражения «парада суверенитетов» как крайнего проявления центробежных тенденций в развитии российского государства 1993-2000 гг.; 3) централизации и унификации конституционного законодательства в первом десятилетии 21 в.

3. Своеобразной формой развития российского конституционного законодательства является «преобразование» его системообразующих звеньев -Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации. По своей природе «преобразование» основного закона представляет собой совокупность фактов существенного изменения смысла его отдельных положений, символизирующих процесс нетекстуальной модификации Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ.

4. «Преобразование» осуществляется посредством особых юридико-технических приёмов, представляющих собой инструментарий нетекстуальной модификации основного закона. К числу таких приёмов могут быть отнесены ограничение первоначального смысла нормы; расширение первоначального смыслового объёма нормы; искажение подлинного смысла нормы (например, путём изменения характера её предписаний); фактическое дополнение нормы в результате обнаружения скрытого в ней смысла; заполнение пробела в основном законе и, как следствие этого, фактическое создание новых конституционных норм, внедрение новых правовых понятий; «восполнение» конституционной нормы путём насыщения конкретным содержанием абстрактных понятий и юридических конструкций; нейтрализация нормы основного закона в результате вытеснения её преобразованной нормой или вследствие долговременного отсутствия практики её реализации.

5. «Преобразование» основных законов, действующих в Российской Федерации, может быть классифицировано по различным основаниям. Классификация «преобразования» Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ производится по способу, юридико-техническим приёмам, механизму осуществления, структурно-тематическому делению текста, форме, характеру содержания.

6. В целях недопущения дискредитации действительного смысла конституционной нормы в процессе её «преобразования» важно, чтобы «преобразование» отвечало определённым критериям эффективности, важнейшим из которых является соблюдение его пределов. К пределам «преобразования» Конституции РФ полагаем возможным отнести следующие: 1) «преобразование» норм глав 2-9 Конституции РФ не может входить в противоречие с положениями главы 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя»; 2) «преобразование» конкретной нормы Конституции РФ не должно входить в противоречие с другими её нормами; 3) «преобразование» нормы Конституции РФ не может нарушать существо, смысловое «ядро» соответствующего конституционного правила; 4) «преобразование» Конституции РФ посредством федеральных конституционных законов и федеральных законов не может входить в противоречие с правовыми позициями Конституционного Суда РФ.

7. Основными способами «преобразования» Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов РФ являются законодательное регулирование, нормативное и казуальное толкование их норм органами конституционной юстиции. Соответственно в качестве средств «преобразования» Конституции РФ выступают федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления и определения Конституционного Суда РФ, в то время как средствами «преобразования» основных законов регионального уровня являются текущие законы субъектов РФ, постановления законодательных органов субъектов РФ о толковании конституции (устава), постановления конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

8. «Преобразование» российской конституции сложилось в нескольких подотраслях (институтах) конституционного законодательства, к числу которых относятся основные права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, основы организации и функционирования высших федеральных органов государственной власти, основы организации, функционирования и прекращения деятельности высших органов государственной власти субъектов РФ, основы местного самоуправления, законотворческие процедуры и нормативные правовые акты. В рамках этих областей сформировалось несколько основных тенденций «преобразования» федеральной конституции. Адаптация Конституции РФ к современным реалиям происходит в направлении усиления федеративного государства с одновременным ослаблением субъектов Федерации, расширения полномочий Президента РФ и иных высших органов государственной власти России, огосударствления местного самоуправления, корректировки действующего нормативно-правового массива и его отдельных составляющих. В свою очередь, упомянутые тенденции «преобразования» Конституции РФ символизируют и направления развития отечественного конституционного законодательства в целом.

9. Процесс «преобразования» основных законов регионального уровня характеризуется некоторыми особенностями, отличающими его от нетекстуальной модификации Конституции РФ. Соответственно, «преобразование» федеральной конституции и «преобразование» конституций (уставов) субъектов РФ выступают в качестве относительно автономных друг от друга явлений. Они различаются, в определённой мере, по средствам, причинам, пределам, областям и последствиям «преобразования». Кроме того, конституционная практика позволяет вести речь о том, что «преобразование» конституций (уставов) субъектов РФ менее распространено, чем нетекстуальная модификация Конституции РФ, поскольку учредительные акты регионального уровня в основном претерпевают изменения в форме поправок, нередко обусловленных изменениями федерального законодательства.

10. «Преобразование» Конституции РФ, особенно в части корректировки ряда положений, составляющих основы конституционного строя страны, свидетельствует о её фактической нестабильности. Основной закон России испытывает динамичное развитие, которое происходит в текстуальной и в нетекстуальной формах. Видами нетекстуального развития федеральной конституции являются реализация и «преобразование», а видами текстуального развития - поправки и предполагаемый пересмотр Основного закона. Вместе с тем, это утверждение справедливо для большинства, но не для всех норм Конституции РФ, поскольку развитие некоторых из них до настоящего времени отсутствует. Остальные нормы Конституции РФ развиваются неравномерно: одни реализуются адекватно их первоначальному смыслу; вторые при реализации нарушаются; третьи «преобразуются»; четвёртые претерпевают поправки; пятые в разное время могут испытывать несколько вариантов развития.

11. По целому ряду оснований Конституция РФ нуждается в совершенствовании, которое в исключительных случаях может происходить в виде поправок. Однако важно, чтобы поправки отвечали определённым требованиям, перечень которых предлагается в работе, и по возможности базировались на фактах позитивного «преобразования» основного закона.

12. Важнейшим условием совершенствования российского законодательства является эффективность конституционного законодательства. Эффективность проявляется в разноуровневых критериях, различающихся в зависимости от структурных элементов конституционного законодательства. В связи с этим важное значение имеет выявление и систематизация критериев эффективности норм конституционного законодательства, отдельных источников конституционного законодательства и конституционного законодательства в целом.

13. В настоящее время повышение эффективности конституционного законодательства наиболее востребовано по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. В качестве способов повышения эффективности конституционного законодательства целесообразны: 1) оптимизация процедуры согласования федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов; 2) расширение практики использования консолидированной законодательной инициативы субъектов РФ; 3) сокращение в законах субъектов РФ норм, дублирующих нормы федеральных законов; 4) введение правила о приостановлении действия нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых в порядке опережающего правового регулирования на период приведения их в соответствие с принятым федеральным законом; 5) активизация создания при законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ специальных экспертных советов; 6) внедрение механизма согласования проекта конституции (устава) субъекта РФ и проектов законов о поправках к конституции (уставу) субъекта РФ с Центром мониторинга права при Совете Федерации Федерального Собрания РФ; 7) скорейшее принятие ряда федеральных законов.

Научная и практическая значимость исследования. Теоретическая и практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что предложенное научное исследование природы, эволюции и эффективности постсоветского конституционного законодательства, а также практики «преобразования» Конституции Российской Федерации, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации вносит определенный вклад в развитие науки конституционного права, а также в решение важных прикладных задач, стоящих перед российским государством. Научная значимость проведенного исследования заключается в том, что содержащиеся в диссертации положения углубляют учение о конституции и законодательстве, обогащают науку конституционного права новыми идеями и выводами, могут способствовать дальнейшему формированию научных представлений о конституционном законодательстве и использоваться в последующих разработках ряда научных проблем.

Практическая значимость настоящего исследования состоит в том, что положения и выводы, содержащиеся в нём, могут быть востребованы в деятельности законодательных и правоприменительных органов федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Практическую ценность имеют разработанные диссертантом предложения, которые могут быть учтены при возможной подготовке законопроектов о поправках к Конституции РФ, а также в процессе совершенствования законотворчества и усиления эффективности действия текущего конституционного законодательства России. Практической значимостью отличаются экспертные замечания и предложения, которые готовились с участием диссертанта при написании заключений на проекты некоторых нормативных правовых актов Алтайского края, а также результаты экспертизы ряда действующих нормативных правовых актов регионального уровня.

Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в работе, могут быть использованы в процессе подготовки учебников и учебных пособий по дисциплинам «Конституционное право России», «Конституционное правосудие», «Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации», «Законодательный процесс» и др.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы проведённого исследования нашли отражение в двух монографиях, двух учебных пособиях и в более пятидесяти иных научных публикациях автора общим объёмом свыше 60 печатных листов.

Положения, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, были использованы в докладах и сообщениях на 20 международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах, среди которых: Международный научно-практический семинар «Федерализм и местное самоуправление в России и Германии: современные тенденции развития» (Барнаул, АлтГУ, 1-2 октября 2004 г.); Международная научно-практическая конференция «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы» (Москва, МГУ, 7-9 апреля 2005 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Конституционные основы экономических и социальных отношений. Конституционная юстиция» (Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский университет экономики и финансов, 31 марта - 1 апреля 2006 г.); Международная научная конференция «Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» (Москва, МГУ, 28-31 марта 2007 г.); Всероссийская научно-практическая конференция «Российская юридическая наука: состояние, проблемы, перспективы» (Барнаул, АлтГУ, 19-20 сентября 2008 г.).

Материалы диссертационного исследования используются автором при преподавании учебных курсов «Конституционное право Российской Федерации» и «Развитие законодательства в решениях Конституционного Суда Российской Федерации» на юридическом факультете Алтайского государственного университета.

1. Конституционное законодательство Российской Федерации: теоретико-методологические основы

Посвящена анализу природы конституционного законодательства как элемента системы российского законодательства, определению его признаков и круга источников. Обобщение и упорядочение теоретико-методологических подходов к определению сущности, содержания и значения конституционного законодательства предваряется рассмотрением категорий «закон» и «законодательство». Обоснован системный характер современного российского законодательства, в связи с чем выявлены признаки системы законодательства (относительное единство, относительное многообразие, динамичность и неравномерность развития отдельных структурных подразделений, упорядоченность, сложная и специфическая структура) и дана характеристика её иерархического, федеративного и отраслевого элементов. В современной юридической науке просматриваются два основных подхода к понятию законодательства: широкий и узкий. При этом отмечается, что широкое понимание законодательства как системы издаваемых уполномоченными правотворческими органами нормативных актов в современный период, во-первых, не отражает сущность и особенности собственно закона, нивелируя различия между законом и подзаконным нормативным актом; во-вторых, оставляет открытым вопрос о соотношении понятий «законодательство» и «система нормативных правовых актов», насыщая первое неадекватным по объему содержанием, в-третьих, подрывает закреплённый в Конституции РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 2 ст. 120) принцип верховенства закона, в-четвёртых, в известной мере, игнорирует основной результат деятельности органов законодательной власти, как самостоятельной ветви единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ). Соответственно в целях настоящего исследования законодательство рассматривается в узком значении - как система федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

От названных подходов производно понимание конституционного законодательства. Обобщение различных взглядов на понятие конституционного законодательства позволило определить конституционное законодательство как совокупность законов, регулирующих общественные отношения, которые составляют предмет конституционного права. Конституционное законодательство отграничивается от таких смежных категорий, как «конституционные нормативные правовые акты», «конституция в материальном смысле», «конституционная система», «законодательство в области конституционного права», «законодательство в сфере государственного строительства», «акты, содержащие нормы конституционного права», «источники конституционного права», «конституционное право как отрасль права», «региональное конституционное законодательство», «субфедеральное законодательство», «субъектное законодательство».

Самостоятельная и уникальная природа конституционного законодательства раскрывается в его чертах: ведущее отраслевое положение в системе российского законодательства; собственная сфера регулирования; тесное сочетание с иными отраслями законодательства (регулирование смежных сфер); двухуровневое построение, выражающееся в сосуществовании федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ; системность; специфика норм; своеобразный перечень взаимосвязанных источников. В качестве главной черты выделяется ведущее отраслевое положение в системе российского законодательства. Остальные черты характерны и для ряда других отраслей законодательства, но для конституционного законодательства они имеют особое наполнение. Исходя из этого, конституционное законодательство рассматривается как ведущая отрасль российского законодательства, выраженная в системе особых правовых источников (законов) федерального уровня и субъектов РФ, которые содержат нормы, устанавливающие основы конституционного строя России, правового положения человека и гражданина, федеративного государственно-территориального устройства, организации и функционирования высших органов государственной власти, местного самоуправления.

В диссертации детально исследованы отдельные виды источников конституционного законодательства современной России. В совокупности источники российского конституционного законодательства образуют его систему, состоящую из двух подсистем: федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. Круг источников федерального конституционного законодательства составляют Конституция РФ, законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, законы, принятые посредством референдума Российской Федерации, текущие федеральные законы (включая федеральные кодексы). К источникам конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ относятся конституции и уставы субъектов РФ, законы о поправках к конституциям и уставам субъектов РФ, конституционные законы республик в составе РФ, законы, принятые посредством референдума субъекта РФ, текущие законы субъектов РФ (в том числе кодексы). Несмотря на единство видов источников конституционного законодательства федерального и регионального уровней, примечателен факт относительного разнообразия источников конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ. Разнообразие источников конституционного (уставного) законодательства регионального уровня выражается в том, что республики в составе РФ имеют конституции, а другие виды субъектов РФ имеют уставы; республики могут иметь и имеют конституционные законы, а у других видов субъектов РФ они отсутствуют; крайне редко в субъектах РФ существуют законы, принятые посредством референдума субъекта РФ; не во всех субъектах РФ действуют кодифицированные законы конституционного характера.

В рамках конституционного законодательства Федерации и субъектов необходимо различать собственно конституционный и «подконституционный» (развивающий, конкретизирующий) уровни законодательного регулирования. При этом собственно конституционный уровень выступает в качестве относительно статичного элемента конституционного законодательства, в то время как «подконституционный» уровень отличается динамикой, подвижностью. На «подконституционном» уровне находятся иные источники федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, а уровнем ниже, соответственно, - подзаконные нормативные акты конституционного характера.

Между федеральным конституционным законодательством и конституционным (уставным) законодательством субъектов РФ имеются различия, которые выявлены в результате осмысления особенностей конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. К числу такого рода особенностей относятся: 1) сравнительно ограниченная территория действия конституционного (уставного) законодательства субъекта Федерации и вызванные этим различия в круге адресатов федеральных законов и законов субъектов РФ; 2) производный характер конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, для которого в качестве правовой основы и ориентира выступают Конституция РФ и иные источники федерального конституционного законодательства; 3) специфика в предмете конституционно (уставно)-правового регулирования общественных отношений на региональном уровне, обусловленная ограниченностью предметов ведения субъектов РФ; 4) низкий уровень юридической силы источников конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ по отношению к источникам федерального конституционного законодательства (за исключением нормативных правовых актов субъектов РФ, принятых в рамках их остаточной компетенции); 5) разнообразие содержания конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов Федерации на фоне единства федерального конституционного законодательства.

Наряду с общими чертами конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ, конституционному (уставному) законодательству конкретного субъекта РФ присущи специфические черты, обусловленные, прежде всего, особенностями содержания норм, регулирующих вопросы остаточного ведения субъекта Федерации.

Поскольку российское конституционное законодательство пребывает в постоянном развитии во второй главе «Развитие конституционного законодательства Российской Федерации на рубеже 20 - 21 вв.: условия, этапы, основные черты» на основе широкого нормативного и доктринального материала выявляются условия формирования и этапы эволюции постсоветского конституционного законодательства, а также раскрываются специфические черты каждого этапа. В развитии постсоветского конституционного законодательства России чётко просматриваются три этапа: 1) десоветизация и становление демократических основ конституционного законодательства новой России на рубеже 80-90-х гг. 20 в.; 2) отражение «парада суверенитетов», как крайнего проявления центробежных тенденций в развитии российского государства 1993-2000 гг.; 3) централизация и унификация конституционного законодательства в первом десятилетии 21 века. Сообразно данной периодизации выстроена структура второй главы работы.

Хронологическими рамками этого этапа являются 1989-1993 гг. Нижняя временная граница обусловлена первой демократической конституционной реформой 27 октября 1989 года, формально выраженной законами РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР. Основные нововведения конституционной реформы сводились к учреждению Съезда народных депутатов РСФСР - высшего органа государственной власти; преобразованию однопалатного Верховного Совета РСФСР в двухпалатный орган (Совет Республики и Совет Национальностей); созданию Комитета конституционного надзора РСФСР; реформированию избирательной системы, путем обеспечения реальной состязательности и альтернативности выборов. Верхняя временная граница объясняется принятием 12 декабря 1993 года Конституции РФ. Становление данного этапа развития конституционного законодательства России имело объективные предпосылки. Основной предпосылкой являлось формирование нового общественного строя, входившее в противоречие с «буквой» и «духом» Конституции РСФСР 1978 года, принятой в иных исторических условиях. Сложившееся положение послужило основанием существенной модернизации Конституции РСФСР и конституционного законодательства.

Конституционное законодательство рассматриваемого этапа основано, с одной стороны, на его принципиальном отличии от классического советского конституционного законодательства, с другой стороны, от развития конституционного законодательства после принятия Конституции РФ 1993 года. Исходя из этого, российское конституционное законодательство 1989-1993 гг. отличается, в частности, такими чертами, как высокая динамика текстуального развития Конституции РСФСР и, следовательно, иных источников конституционного законодательства; автономизация конституционного законодательства РСФСР по отношению к конституционному законодательству СССР; появление новых видов источников права; усиление роли указов Президента РФ в регулировании важнейших общественных отношений; особые тенденции развития (демократизация содержания, восприятие законодательством политики экономической либерализации, антикоммунистическая и антисоветская направленность). Перечисленные особенности символизируют существенное обновление отечественного конституционного законодательства на рубеже 80-90-х гг. XX века, заложившего важнейшие основы современного конституционного законодательства нашей страны.

Важное внимание уделено анализу особенностей и дефектов Конституции РФ 1993 г., их влиянию на формирование иных источников конституционного законодательства. В числе особенностей Конституции РФ 1993 г. автор выделяются «победный» характер (с позиции расклада политических сил на момент принятия), закрепление новой модели конституционного строя, дополнительные юридические свойства (прямое действие, специализированная охрана), сверхжёсткий порядок принятия и изменения, особая иерархия норм внутри Основного закона, переходный характер. Дефектами Конституции РФ 1993 г. признаны проявления фиктивности, текстуально-правовые конфликты, пробельность, конфликтогенность, неопределённость содержания некоторых норм и понятий, недостатки структуры.

Несмотря на несовершенство Основного закона, он оказал кардинальное воздействие на развитие отечественного конституционного законодательства и предопределил специфику его последующего развития. Качественная новизна отечественного конституционного законодательства, развивающегося после 1993 года, проявилась в следующих характерных чертах: 1) синхронное формирование федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства всех субъектов РФ (а не только республик, как раньше); 2) существенное изменение системы его источников; 3) принципиальное обновление содержания норм, производное от иных идейно-теоретических и конституционно-правовых основ; 4) расширение сферы действия; 5) несбалансированность развития по вертикали (соотношение конституционного законодательства федерального и регионального уровней) и горизонтали (соотношение конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ); 6) становление и развитие двустороннего договорного регулирования внутрифедеративных отношений и, как следствие этого, влияние договоров на законодательство федерального и регионального уровней; 7) усиление формирования российского конституционного законодательства на основе принципа многообразия.

Особенности и недостатки Конституции РФ как Основного закона не следует автоматически переносить на конституционное законодательство в целом. Однако особенности и недостатки действующей конституции в той или иной мере влияют на развитие конституционного законодательства. Так, установление Конституцией РФ новой модели конституционного строя обусловливает ее развитие и конкретизацию посредством текущего законодательства, а наличие в Конституции РФ пробелов влечет их заполнение нормами иных источников конституционного законодательства федерального и регионального уровней.

Отечественное конституционное законодательство 1993-2000 гг. обладает определённым своеобразием, которое позволяет отличить его от конституционного законодательства последующего этапа развития. К числу специфических черт конституционного законодательства этого этапа относятся: противоречивость, представленная в основном в виде столкновения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; активное накопление законодательного массива, в том числе завершение первоначального формирования учредительных законов субъектов РФ; усиление децентрализации в законодательном регулировании общественных отношений, составляющих предмет конституционного права; развитие под преимущественно негативным воздействием вертикальных внутрифедеративных договоров.

Рассматриваемый этап эволюции отечественного конституционного законодательства во многом отличается от предшествующих этапов развития, поскольку его основными чертами признаны: 1) унификация, обусловленная повсеместной ликвидацией противоречий норм законодательства субъектов РФ нормам федерального законодательства; 2) изменение соотношения законодательных полномочий Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения в сторону увеличения в данной сфере федерального законодательного регулирования; 3) сокращение перечня предметов остаточного ведения субъектов РФ и объёма их регулирования; 4) прекращение договорного регулирования отношений между Российской Федерацией и её субъектами; 5) изменение содержания, обусловленное усилением централизации общественно-политической и экономической жизни (например, изменение порядка замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ). В большинстве своём названные особенности конституционного законодательства (кроме унификации) свидетельствуют об усилении центростремительных тенденций в развитии России как федеративного государства. Вследствие этого конституционное законодательство в настоящее время развивается директивно: законодательная политика формируется во многом на федеральном уровне, а конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ вынуждено воспринимать инициированное «сверху» реформирование. И без того незначительная самостоятельность конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ по отношению к федеральному конституционному законодательству утрачивается в ещё большей степени. В то же время не следует оценивать третий этап развития конституционного законодательства в негативных тонах, ибо оно выгодно отличается от конституционного законодательства 1993-1999 гг. упорядочением и необходимым единством содержания.

Несмотря на уникальность каждого из этапов развития конституционного законодательства, наблюдаются и их общие черты, в частности отражение общественной жизни, то есть тех политических, социально-экономических и духовных процессов, которые сопровождают развитие российского государства на рубеже 20-21 вв.; принципиальное отличие от конституционного законодательства советского периода; цикличность развития, в частности, конкуренция центробежных и центростремительных тенденций в процессе его формирования.

2. “Преобразование” Конституции Российской Федерации как форма развития конституционного законодательства (теоретический аспект)

Освещаются природа, факторы, виды и пределы «преобразования» Конституции РФ как особой формы развития современного конституционного законодательства. Действующее конституционное законодательство России развивается в определённых формах. Большинство из них имеют стандартный характер, в связи с чем они хорошо известны юридической науке и практике. В число таких форм следует включать принятие новых законов, внесение в законы поправок, отмену закона в целом или в части (например, вследствие признания отдельных норм закона противоречащими Конституции РФ). Наряду с этим своеобразной и почти не исследованной формой развития отечественного конституционного законодательства является его «преобразование». Наиболее отчётливо данная форма развития просматривается на примере основных законов федерального и регионального уровней. При этом в качестве одного из способов «преобразования» Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ выступает текущее законодательное регулирование. Федеральные конституционные законы и федеральные законы вовлечены в процесс «преобразования» Конституции РФ, а законы субъектов РФ в процесс «преобразования» региональных основных законов, ввиду чего «преобразование» представляет собой не только путь развития основного закона, но и форму развития конституционного законодательства в целом. Тенденции «преобразования» основных законов символизируют и направления развития текущего конституционного законодательства России.

Опираясь на труды зарубежных (А. Бланкенагель, Д. Брайс, М. Ганино, Г. Еллинек, Э. Курис, Л. Фридмэн, А. Эсмен), дореволюционных (В.В. Ивановский, Б.А. Кистяковский, О.В. Тарановский, А.З. Штейнберг), советских (Г.С. Гурвич, В.К. Дябло, В.И. Игнатьев, Э.Э. Понтович) и современных российских (С.А. Авакьян, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, М.А. Митюков, В.В. Невинский) учёных, автор приходит к выводу, что «преобразование» Конституции РФ - существенное изменение смысла её отдельных положений без формального вторжения в конституционный текст. По своей сути «преобразование» Конституции РФ представляет собой совокупность фактов существенного изменения смысла отдельных конституционных положений, символизирующих процесс нетекстуальной модификации Основного закона. Применительно к действующей российской конституции исследуемый феномен воспринимается в научной среде неоднозначно. Сторонники текстуальной модификации Конституции РФ оценивают мнения о происходящем «преобразовании» основного закона как спорные или неверные в принципе (С.А. Авакьян, А.И. Лукьянов). Другие (В.И. Васильев, Н.В. Витрук, В.В. Невинский) признают процесс «преобразования» Конституции РФ, но относятся к данному пути развития Основного закона сдержанно. Третьи (Л.В. Бойцова, М.А. Митюков) полагают, что «преобразование» является в современных условиях оптимальным вариантом развития Конституции РФ.

Автор придерживается мнения о необходимости максимального использования заложенного в действующей Конституции потенциала и, как следствие этого, обеспечения стабильности всей системы права государства. Такое положение можно обеспечить не путём радикального (пересмотр) либо частичного (поправки) реформирования действующей конституции, а путём её постепенной и осторожной адаптации к велениям времени. Использование этого пути позволит ослабить фиктивность юридической Конституции РФ и в то же время усилит её адекватность фактической конституции. К тому же «преобразование» в сравнении с текстуальной модификацией Конституции РФ обладает определёнными преимуществами, к числу которых могут быть отнесены гибкость (приспособляемость к существенно изменившимся обстоятельствам), оперативность, сравнительно высокая вероятность избежания социально-политических катаклизмов, часто сопровождающих реформирование конституции.

«Преобразование» Конституции РФ представляет собой самостоятельное, объективное и уникальное явление, обладающее специфическими признаками. В работе выделено и раскрыто четыре признака «преобразования» Конституции РФ: сохранение формальной неизменности текста Основного закона; существенное изменение смысла нормы Конституции РФ; обусловленность необходимостью адаптации нормы Конституции РФ к изменившимся потребностям общества и государства; выражение в особых юридико-технических приёмах. В числе таких приёмов выделены: а) ограничение первоначального смысла нормы; б) расширение первоначального смыслового объёма нормы; в) искажение подлинного смысла нормы, вплоть до его выхолащивания (например, путём изменения характера предписаний нормы); г) фактическое дополнение нормы в результате обнаружения скрытого в ней смысла; д) заполнение пробела в основном законе и, как следствие этого, фактическое создание новых конституционных норм, внедрение новых правовых понятий; е) «восполнение» конституционной нормы путём насыщения конкретным содержанием абстрактных понятий и юридических конструкций; ж) нейтрализация нормы основного закона в результате вытеснения её преобразованной нормой или вследствие долговременного отсутствия практики её реализации. На основе указанных признаков «преобразование» разграничивается со смежными правовыми категориями (реализация, нарушение, толкование, конституционные преобразования).

Факторы «преобразования» имеют внеправовой и правовой характер. Внеправовые факторы являются естественными и связаны с социально-экономическими, политическими и духовными процессами, происходящими в современном российском обществе. Они отличаются ситуативностью и первичностью по отношению к факторам правового характера. В свою очередь, внеправовые факторы могут быть подразделены на объективные и субъективные. Внеправовые объективные факторы сводятся к изменению общественно-политической и экономической обстановки, обусловливающему новые тенденции развития, проблемы и общественные ожидания (например, снижение уровня благосостояния граждан). Это, в свою очередь, влечёт за собой некоторое отставание конституционного текста от сформировавшихся реалий и устарение первоначального смысла той или иной конституционной нормы. Внеправовые факторы субъективного характера также имеют несколько основных проявлений: смена лидера государства и вызванное этим изменение политического курса; смена политической элиты (например, в результате изменения соотношения сил в парламенте страны); особенности взаимоотношений общегосударственной и региональных правящих сил; баланс сил высших органов законодательной и исполнительной власти; наличие политического давления на законодателя и (или) орган конституционного контроля в условиях авторитарного государственного режима; уровень согласия основных социально-политических сил в обществе; обеспечение интересов определённой категории лиц в ущерб остальным.

Правовые факторы влияния на «преобразование» связаны с особенностями содержания конституции страны и состоянием текущего законодательства. Они характеризуются статичностью (вплоть до неустранимости) и производностью по отношению к внеправовым причинам. В работе выделено три правовых фактора «преобразования» Конституции РФ. Во-первых, обстоятельства, вызванные несовершенством самой Конституции РФ, невысоким качеством изложения её текста. Во-вторых, повышенная сложность текстуальной модификации действующей Конституции РФ на фоне необходимости в оперативных и существенных изменениях правового регулирования тех или иных общественных отношений. В-третьих, предпосылки «преобразования» Конституции РФ в определённой мере заложены в некоторых нормах текущего законодательства (главным образом, в нормах федеральных конституционных законов «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О военном положении», «О чрезвычайном положении»).

Представлен авторский подход к определению видов «преобразования» Конституции РФ и выявлению его допустимых пределов. Выделены и аргументированы примерами шесть оснований классификации «преобразования» Конституции РФ: а) способ (законодательное регулирование и конституционное судопроизводство); б) юридико-технические приёмы; в) механизм осуществления (прямое и опосредованное); г) структурно-тематическое деление текста Конституции РФ («преобразование» норм, закрепляющих основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, основы организации и деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации, основы местного самоуправления); д) форма («мягкое» и «жёсткое»); е) характер содержания (позитивное и негативное).

Ввиду наибольшей сложности последней классификации её исследованию уделено особое внимание. Позитивное «преобразование» выражается в конструктивном уточнении и обогащении смыслового содержания конституционной нормы, принципиально не подрывающем её сущность. Негативное «преобразование» выхолащивает первоначальный правоустанавливающий и доктринальный смысл конституционной нормы, гипертрофирует её подлинное назначение. Чтобы не дискредитировать действительный смысл нормы и не ухудшить её содержание, важно соблюсти пределы «преобразования», превышение которых порождает негативное «преобразование» Основного закона. Выявлены некоторые возможные пределы «преобразования» Конституции РФ. 1. «Преобразование» норм глав 2-9 Конституции РФ не может входить в противоречие с положениями главы 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя». 2. «Преобразование» конкретной нормы Конституции РФ не должно входить в противоречие с другими её нормами. 3. «Преобразование» нормы Конституции РФ не может нарушать существо, смысловое «ядро» соответствующего конституционного правила. 4. «Преобразование» Конституции РФ ограничено рамками правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ в ранее принятых решениях. Таким образом, для всех пределов характерно одно - «преобразование» конституционных норм не должно превращаться в их нарушение.