Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Правовое обеспечение эффективности исполнительной власти

12.00.14 - административное право; финансовое право;

информационное право

Шмалий Оксана Васильевна

Ростов-на-Дону - 2011

Работа выполнена в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Северо-Кавказская академия государственной службы»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор Денисенко Виктор Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Лупарев Евгений Борисович;

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Старилов Юрий Николаевич; доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ, Шергин Анатолий Павлович

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кутафина»

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Логика современных государственно-правовых преобразований обусловлена целью реализации закрепленной в Конституции РФ идеи социального правового государства, роль которого через призму сущности последнего не может определяться популярной на заре политических реформ конца XX века концепцией «ночного сторожа», ибо создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, возможно только при условии активной государственной политики во всех сферах общественной жизни. Наметившиеся тенденции социализации государства как следствие смены парадигмы государственного управления обусловили формирование системы связей, опосредующих взаимодействие государства и гражданского общества, последовательное упрочение и усложнение которых сопровождается обогащением выполняемых государством социальных функций. В рамках данного процесса объективно возрастает значение исполнительной власти, место которой в системе разделения властей определяется задачей постоянного воздействия на общественные отношения посредством осуществления правоприменительной деятельности.

Пронизывая всю систему государственной власти, государственное управление проявляется в деятельности законодательной и судебной ветвей лишь в виде отдельных его элементов, которые обретают системную интеграцию в деятельности исполнительной власти, обеспечивающей реальное воплощение в жизнь выраженных в законах нормативных установлений. Эффективность публичного воздействия на уровне связи «государство - общество» обусловлена таким образом, прежде всего, эффективностью исполнительной власти, повышение которой определяет смысл и дух административной реформы, которая по своим масштабам и значимости занимает одно из ведущих мест в процессе становления современной российской государственности.

Анализ действующего законодательства в его динамике наглядно свидетельствует об активном процессе поиска оптимальной структуры органов исполнительной власти, комплексном обновлении административно-правового инструментария по всем направлениям, включая последовательную процессуализацию административной деятельности, внедрение новых форм управления и др. Между тем ни каждая из указанных мер в отдельности, ни все они в совокупности не будут способны вывести отечественную систему государственного управления на качественно новый уровень механизма, прецизионно сбалансированного по соотношению публичных и частных интересов, в отсутствие общего интегративного начала, подчиняющего опосредуемое им властное воздействие общесистемным целям, степень достижения которых станет мерилом эффективности исполнительной власти.

Принимая во внимание систему задач, стоящих перед государством, позиционирующим себя в качестве социального, правовой механизм осуществления исполнительной власти не может быть ограничен лишь формальным соблюдением прав и законных интересов граждан и юридических лиц в процессе и результате правоприменительной деятельности; совокупность образующих содержание государственного управления средств, способов и форм должна обеспечивать положительное воздействие на общественные процессы, гарантируя достижение необходимого социального эффекта. С этой точки зрения эффективность исполнительной власти не может быть сведена лишь к ее формальной законности, но подлежит восприятию и оценке через призму достижения поставленных перед субъектами управления целей, выражающих объективные потребности общественного развития.

Подобный подход к пониманию эффективности управления можно обнаружить в ряде программных и нормативных документов. В частности, на необходимость формирования системы «управления результатами» в бюджетной сфере было указано еще в 2004 году в Послании Президента РФ Федеральному Собранию. Система критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, перечень которых был утвержден Указом Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 года № 825 (в ред. от 13 мая 2010 года) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; 2010. № 20. Ст. 2432., прямо реализует идею оценки эффективности управления через призму оценки состояния и динамики социальных сфер, входящих в объект управления.

Между тем при ближайшем рассмотрении обнаруживается, что проблема правового обеспечения эффективности исполнительной власти не получила адекватного разрешения ни в позитивном праве, ни в правоприменительной деятельности. Ориентир на оценку эффективности деятельности исполнительной власти федерального уровня по результатам задан программными документами Президента РФ только в отношении бюджетной сферы; признание актуальности этой задачи на сегодняшний день в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2010 года свидетельствует о том, что в полной мере эта задача не решена. Полноценный правовой механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, предпосылки которого были заложены Указом Президента РФ № 825 от 28 июня 2007 года, фактически не создан, ибо принятая в его развитие методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации См.: Утверждена Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 года № 322 (в ред. от 18 декабря 2010 года) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 17. Ст. 2083; 2010. № 52 (ч. 1). Ст. 7109. сводит опосредуемый ею контроль только к информационной составляющей. Единый подход как к понятию эффективности, так и ее системной оценке в иных сферах государственного управления в позитивном праве отсутствует. Самостоятельно формируемые в рамках отдельных ведомств системы оценки эффективности управления ориентированы преимущественно на оценку собственно управленческой деятельности как «вещи в себе»; игнорирование при таком подходе результатов управления, отражающих его влияние на управляемую среду, не позволяет получить объективную картину эффективности исполнительной власти ни по отдельным сферам, ни в целом, что создает серьезные препятствия успешному развитию административной реформы. До сих пор позитивное право не дало системной регламентации ряда вызванных к жизни трансформацией политико-правовой системы России административно-правовых форм, обеспечивающих эффективное управление в условиях существенного сокращения сфер использования прямых административных методов. Административный договор по-прежнему остается преимущественно доктринальной категорией; восполнение в ходе правоприменительной деятельности вакуума административно-правового регулирования нормами гражданского договорного права приводит к выхолащиванию управленческой сущности данной формы. Не соответствует стандартам правового государства состояние процессуальной составляющей административной деятельности; несмотря на определенный прогресс в этой сфере, преодоление российской системой государственного управления «процессуального нигилизма» далеко от своего завершения. Высказанная еще в середине 90-х годов прошлого века идея принятия Административно-процессуального кодекса РФ так и не получила легальной реализации; отклонением в 2009 году находившегося в Государственной Думе Федерального собрания РФ в течение восьми лет без движения проекта Федерального закона «Об административных процедурах» законодатель фактически отказался от идеи нормативного закрепления единого подхода к формированию процессуальной формы исполнительной деятельности на уровне закона.

Одним из факторов, обусловливающих сложившуюся ситуацию, является неудовлетворительный уровень научного осмысления проблем эффективности исполнительной власти; в доктрине административного права нет ясного и четкого представления как о самом понятии эффективности исполнительной власти и методологии правового опосредования ее критериев и механизма оценки, так и о системе правовых способов и форм, обеспечивающих эффективное государственное управление в современных политико-правовых условиях. Отсутствие научной концепции эффективности исполнительной власти не может не отражаться на состоянии законодательства и правоприменительной практики.

Сказанное свидетельствует об актуальности избранной темы. На основе достижений современной правовой науки, позитивного права, отечественного и зарубежного опыта необходимо сформировать научное понимание эффективности исполнительной власти и правового инструментария ее обеспечения в современных политико-правовых условиях, которые, будучи положены в основу правового механизма административной деятельности, позволят в полной мере реализовать потенциал государственного управления как важнейшего фактора общественного развития.

Степень разработанности темы исследования. Проблемам эффективности права и правоприменительной деятельности посвящен ряд работ по общей теории права как советского периода (С.С. Алексеев, В.П. Кудрявцев, М.П. Лебедев, В.И. Никитинский, А.С. Пашков, И.С. Самощенко, Е.П. Шишкин и др.), так и наших дней (И.Н. Марина, Д.Н. Мешков, М.В. Трегубов, О.В. Хусаинова, С.Б. Швецов и др.). В настоящее время наблюдается становление новой концепции государственного управления, в ходе которой так или иначе затрагиваются проблемы эффективности организации и осуществления исполнительной власти, административного права и его отдельных институтов. Между тем комплексные исследования, которые имели бы своим объектом эффективность исполнительной власти как системное явление, в науке административного права на сегодняшний день отсутствуют.

С точки зрения сказанного недостаточная степень научной разработанности проблем правового обеспечения эффективности исполнительной власти очевидна.

Целью исследования является разработка концептуальных основ правового обеспечения эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях и путей их реализации в действующем законодательстве и правоприменительной практике.

Основные задачи исследования, вытекающие из указанной цели, состоят в следующем:

- исследовать сущность и методологию государственного управления как средства гармонизации публичных и частных интересов в современных условиях взаимодействия государства, общества и личности;

- выявить правовую природу критериев эффективности исполнительной власти;

- проанализировать роль принципов административного права в обеспечении эффективности исполнительной власти;

- исследовать системную организацию исполнительной власти через призму категорию эффективности;

- установить содержание и соотношение понятий контроля и надзора в правовом механизме оценки эффективности исполнительной власти;

- исследовать виды и правовые формы надзора за осуществлением исполнительной власти;

- проанализировать виды и правовые формы контроля в системе исполнительной власти;

- обосновать роль и значение процессуализации административной деятельности как фактора повышения эффективности исполнительной власти;

- изучить административный договор как правовую форму эффективного государственного управления в современных политико-правовых условиях;

- исследовать проблему повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти;

- обосновать идею юридической «квазиделиктной» ответственности за неэффективное осуществление исполнительной власти, определить основные элементы правового режима такой ответственности;

- сформулировать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

Объектом диссертационного исследования является совокупность правоотношений, возникающих в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти административно-правовыми средствами.

Предметом исследования является совокупность административно-правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с обеспечением эффективности исполнительной власти, а также тенденции и перспективы развития правового регулирования этих отношений в современных политико-правовых условиях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частнонаучные методы исследования в области правовых исследований (конкретно-социологический метод, системное, историческое, грамматическое, логическое толкование).

Теоретическую основу исследования составили научные труды представителей науки административного права, таких как Ю.С. Адушкин, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, О.Н. Ведерникова, Б.Н. Габричидзе, И.М. Галий, Э.Е. Гензюк, А.А. Годунов, А.В. Демин, В.В. Денисенко, И.И. Евтихиев, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, А.А. Кармолицкий, М.И. Климко, С.Д. Князев, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, С.А. Корф, Е.А. Кочергин, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Е.Б. Лупарев, В.М. Манохин, С.Н. Махина, А.В. Морозов, С.Е. Нарышкин, А.Ф. Ноздрачев, Д.В. Овсянко, И.В. Панова, Г.И. Петров, А.А. Позднышов, Л.Л. Попов, А.Л. Прозоров, Ф.С. Разаренов, Б.В. Россинский, В.С. Рыжов, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Е.И. Спектор, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Э.В. Талапина, А.М. Тарасов, Ю.А. Тихомиров, А.В. Филатова, Т.Я. Хабриева, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, А.Г. Чернявский, А.П. Шергин, Е.В. Шорина, В.А. Юсупов и др. Теоретико-правовые основы данной диссертации составили труды С.С. Алексеева, М.И. Байтина, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, Р.З. Лившица, А.В. Малько, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, В.С. Нерсесянца, Р.О. Халфиной, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина и др. Воздействие на настоящее исследование оказали работы таких зарубежных ученых, как Г. Брэбан, Ж. Ведель, А. Виткон, М. Гунель, К. Киллен, Д. Локк, Ш.Л. Монтескье, П. Сандевуар, П. Стайнов, Р.М. Фалмер, П.Х. Хэммонд и др.

Эмпирическую базу составили материалы судебной и иной правоприменительной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения КоАП РФ, обзоры судебной практики, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судебные акты федеральных арбитражных судов округов и иных судебных органов, статистические данные, результаты социологических опросов. Весь процесс сбора, обработки и анализа статистической и социологической информации осуществлялся на основе соблюдения требований репрезентативности, предъявляемых к социальным исследованиям. В качестве информационной базы исследования были использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, СССР, ряда зарубежных стран.

Научная новизна исследования состоит в разработке концепции правового обеспечения эффективного государственного управления в современных политико-правовых условиях. Новизна подхода состоит в представлении управления не только как реализации политической власти, но явления, образуемого системным взаимодействием политико-регулятивных и организационно-имущественных компонентов, для каждого из которых с учетом определенных Конституцией РФ и международными документами параметров взаимодействия правового государства и личности определяются сферы эффективного использования. На основе современных научных представлений сформированы подходы к правовому опосредованию эффективности исполнительной власти, сущностные предпосылки которой раскрываются через общесистемные для исполнительной власти цели правового регулирования и эффективности правоприменительной деятельности, проявляющиеся на уровне организации исполнительной власти и ее осуществления. Возрастающая потребность в осмыслении складывающейся парадигмы управления в сфере исполнительно-распорядительной деятельности обусловила исследование принципов исполнительной власти через призму их функционального назначения как средства обеспечения эффективности норм административного права. Новизна состоит в обосновании системы принципов административного права и исследовании правового механизма их действия посредством реализации нормотворческой, регулятивной, информационной (дескриптивной и прескриптивной) функций. Через призму понятия и критериев эффективности исполнительной власти обоснованы направления гармонизации целевого, компетенционного и структурно-организационного факторов организации исполнительной власти, а также совершенствования правовых форм государственного управления, в результате чего сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на достижение целей современной административно-правовой реформы. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.

Конкретные результаты исследования выражаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника. Поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав и свобод личности; нарушение этих пределов приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируя противозаконное поведение в обществе. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнему имущества правомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой государственной собственности, а сама эффективность управления определяется степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни; содержание управленческих связей здесь характеризуется использованием метода прямого управления.

2. Подход к эффективности исполнительной власти как явлению, образованному системным взаимодействием двух ее составляющих - законности и результативности, - позволил обосновать понимание эффективности исполнительной власти как состояния ее организации и осуществления, обеспечивающего достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, отражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации, и подлежащей эмпирической верификации посредством правового мониторинга.

3. Обоснована система критериев, посредством которых оценивается эффективность исполнительной власти, включающая следующие направления:

- законность исполнительной власти как соответствие ее организации, порядка осуществления и актов управления действующему законодательству;

- целесообразность исполнительной власти как соответствие содержания и результатов государственного управления, выраженных в реальном влиянии на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованных в их статусных актах и конкретизированных в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер;

- рациональность исполнительной власти как осуществление позитивного воздействия на управляемую подсистему, обеспечивающего достижение поставленной цели с минимальными затратами государственных ресурсов.

4. Функциональная роль правовых принципов проявляется в трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.

Посредством нормотворческой функции правовые принципы обеспечивают: формирование концепции административного законодательства; адекватность отражения в нормах административного законодательства объективных потребностей развития государственно-управленческих отношений, единство и внутреннюю согласованность правовых норм.

Посредством регулятивной функции правовые принципы обеспечивают: преодоление пробелов в системе норм административного права; непосредственное возникновение прав и обязанностей субъектов административно-правовых отношений; правильное толкование норм права в процессе административно-правового регулирования; оценку законности и обоснованности норм административного права.

Информационная функция правовых принципов выражается в том, что они являются носителями дескриптивной информации, используемой в качестве основы для выработки прескриптивной информации, содержащейся в нормах административного права. Информационная функция правовых принципов распространяется и за рамки информационного обеспечения содержания правовых норм; в этом случае информация, содержащаяся в различных элементах структуры правовых принципов, оказывает непосредственное (прямое) воздействие на сознание субъектов, помогая в концентрированном виде получить представление о сущности и особенностях административно-правового регулирования.

5. Обоснована необходимость легальной дифференциации функций органа исполнительной власти на общие и специальные. Общие функции органов исполнительной власти представляют собой нормативно установленные основные направления его деятельности, образующие предмет ведения, объем и характер государственно-властных полномочий, постоянно осуществляемые им в масштабах Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Специальные функции представляют собой нормативно установленный вид властной деятельности органа исполнительной власти, временно осуществляемый им на основании акта уполномоченного органа.

6. Отсутствие нормативного понятия функции по выработке государственной политики обусловливает неопределенность опосредующих ее правовых форм, препятствуя формированию полноценного правового механизма обеспечения результативности государственного управления.

В целях преодоления данной проблемы необходимо подпункт «б» пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изложить в следующей редакции:

«б) под функциями по выработке государственной политики понимается определение в правовых плановых актах основных целей, задач, этапов, направлений и приоритетов развития, а также определение наиболее рациональных способов (разработка и реализация системы мер финансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового характера) и условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей, характеризующих степень достижения целей в установленной сфере деятельности».

Подпункты «б» и «в» пункта второго Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» считать подпунктами «в» и «г».

7. Разработана нормативная модель правового регулирования организации исполнительной власти; основные начала предлагаемой нормативной модели могут быть использованы как в варианте инкорпорации соответствующих положений в тот или иной законодательный акт, регулирующий правоотношения в отдельных сферах государственного управления, так и в варианте самостоятельного нормативного акта (закона) об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации.

8. Закрепленный Конституцией РФ принцип разделения властей исключает взаимодействие ее законодательной, судебной и исполнительной ветвей по модели управляющей и управляемой подсистем, поскольку каждая из них самостоятельна в пределах своего предмета ведения. Сущность обеспечивающей самостоятельность каждой из ветвей власти и равновесие между ними системы сдержек и противовесов предполагает наделение законодательной и судебной ветвей власти полномочиями по оценке только законности деятельности исполнительной власти, осуществляемыми в правовой форме надзора. Результативность исполнительной власти включается в объект надзора постольку, поскольку заложенные в выраженных федеральными законами нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры административной деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей характеризует законность исполнительной власти.

9. Легальное ограничение объекта контроля, понятие которого в контексте соответствующей функции исполнительной власти закреплено в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», законностью деятельности подконтрольных субъектов, являясь корректным с точки зрения сущности взаимоотношений государства и субъектов, юридически от него обособленных, закладывает формальные предпосылки изначально дефектного правового механизма надведомственного контроля в системе исполнительной власти, который, ограничивая объект контроля только параметром законности, не способен дать полноценную оценку эффективности деятельности органа исполнительной власти. Преодоление указанной проблемы требует дополнения понятия контроля указанием на вторую составляющую эффективности исполнительной власти - результативность, что требует дополнения абзаца первого подпункта б) пункта 2 Указа Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» следующими словами: «а также за соблюдением органами исполнительной власти нормативно установленных критериев результативности их деятельности».

10. Обоснована необходимость формирования основанной на системе единых правовых принципов административно-процессуальной формы, обеспечивающей стабильный юридически определенный правовой порядок выбора максимально эффективного варианта правоприменения в обоих функциональных проявлениях административной деятельности (организационно-распорядительном и юрисдикционном). Предлагаемая нормативная модель административно-процессуальной формы образуется совокупностью двух элементов: процессуальной формы деятельности и процессуальной формы административных актов. Процессуальная форма деятельности определяет круг субъектов и их правовое положение в опосредующих ее осуществление правоотношениях, набор юридически значимых действий, последовательность и условия их совершения, а также юридические последствия несоблюдения указанных условий. Процессуальная форма административных актов включает набор административных актов, оформляющих юридически значимые действия субъектов административной деятельности, требования к их форме и содержанию, а также юридические последствия несоблюдения указанных требований.

11. Правовым последствием нарушения административно-процессуальной формы должна являться отмена административного акта вышестоящим органом либо признание его недействительным судом; при этом пороки административно-процессуальной формы могут быть дифференцированы на два вида: влекущие безусловную отмену административного акта как незаконного либо приводящие к указанному последствию в случае, если соответствующее нарушение привело или могло привести к вынесению неэффективного акта управления.

12. Фактором, снижающим эффективность осуществления исполнительной власти в форме административного договора, является отсутствие в позитивном праве отраслевых мер ответственности за нарушение прав и обязанностей, образующих содержание административно-договорного правоотношения. Использование для указанных целей мер гражданско-правовой ответственности, сущность которой определяется функцией восстановления нарушенных имущественных прав, исключает обеспечение реализации собственно управленческой функции административного договора. Поскольку административная ответственность не может быть установлена условиями административного договора, постольку указанная проблема должна быть разрешена исключительно нормативной регламентацией административно-договорной ответственности на уровне федерального закона; исходя из существующей системы административных наказаний ответственность за нарушение административного договора может опосредоваться следующими видами наказаний: предупреждение, административный штраф - в отношении всех субъектов, а кроме того, в отношении организаций и индивидуальных предпринимателей - административное приостановление деятельности, в отношении должностных лиц - дисквалификация.

13. Обоснована нормативная модель административно-процессуальной формы, позволяющая интегрировать планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти в общегосударственный правовой механизм, обеспечивающий планомерное становление и совершенствование нормативной основы современного Российского государства. Указанная модель основана на создании системы правовых актов, опосредующих планирование нормотворческой и законопроектной деятельности органов исполнительной власти, в рамках которой план нормотворческой и законопроектной деятельности каждого органа исполнительной власти наделяется качеством индивидуального правового акта, порождающего обязанности соответствующего органа по исполнению закрепленных в нем предписаний в силу утверждения Правительством РФ и обеспеченного мерами административной квазиделиктной ответственности.

14. В целях повышения эффективности нормотворческой деятельности исполнительной власти необходимо включение в административно-процессуальную форму разработки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти в качестве обязательных стадий, предшествующих принятию указанного акта, правовой, финансовой и экономической экспертиз. Правовая экспертиза должна проводиться в отношении всех нормативных актов; финансовая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых обусловлено бюджетным финансированием либо влияет на доходы соответствующего бюджета; экономическая экспертиза должна проводиться в отношении нормативных актов, исполнение которых связано с оказанием воздействия на сферу экономики.

15. Обоснована идея юридической квазиделиктной ответственности в отношениях государственного управления, сущностной предпосылкой которой является опосредованное нарушение субъективных прав и свобод как следствие неэффективного осуществления исполнительной власти.

16. Разработаны подходы к формированию правового режима квазиделиктной ответственности за ненадлежащий результат государственного управления. Объективная сторона правонарушения, образующего юридическое основание такой ответственности, выражается в не совершении органом исполнительной власти потенциально выраженных в его компетенции действий, направленных на достижение юридически формализованных в его статусном акте и конкретизированных в правовом плановом акте целей деятельности органа (нецелесообразность деятельности) либо совершении таких действий с нарушением нормативно установленных критериев результативности (нерациональность деятельности). Субъектом ответственности является должностное лицо органа исполнительной власти, реализующее компетенцию последнего. Субъективным условием ответственности является вина должностного лица, которая считается установленной, если субъект правонарушения не докажет, что, действуя разумно и осмотрительно, предпринял в рамках своей компетенции все соответствующие нормативно установленным критериям результативности меры, необходимые для достижения юридически формализованной цели деятельности органа исполнительной власти. В качестве наказания как формы квазиделиктной ответственности предлагается использовать дисквалификацию, что позволит эффективно реализовать превентивную функцию административной ответственности путем отстранения виновного в неэффективной реализации полномочий исполнительной власти должностного лица от осуществления государственного управления.

Обоснованность и достоверность научных положений, выдвигаемых в диссертации, обеспечены применением апробированных методов и методик научного исследования, соблюдением методологических требований теории государства и права, тщательным отбором эмпирического материала, обобщением практического опыта.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование правовой природы отношений, связанных с обеспечением эффективности исполнительной власти в современных политико-правовых условиях, позволившее сформулировать выводы, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении проблематики организации и осуществления исполнительной власти в науке административного права; законодательное закрепление разработанной в результате исследования правовой концепции обеспечения эффективности исполнительной власти позволит повысить эффективность государственного управления как средства гармонизации публичных и частных интересов. Результаты исследования могут быть использованы также в судебной и иной правоприменительной деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические разработки и положения, выносимые на защиту, докладывались и обсуждались на заседаниях кафедры административного и служебного права Северо-Кавказской академии государственной службы, научных и практических конференциях, используются в учебном процессе, в том числе при разработке методических и учебных пособий по курсу «Административное право». Положения, содержащиеся в диссертации, опубликованы в научных работах автора, в том числе трех монографиях, а также двенадцати статьях, опубликованных в изданиях, рекомендованных Перечнем ВАК Минобрнауки Российской Федерации, для опубликования результатов диссертационного исследования.

Структура диссертации и ее объем. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК. Структура работы определяется целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновываются актуальность, теоретические и практические предпосылки выбора темы исследования, его научная новизна, формулируются цель и задачи диссертации, определяется научно-теоретическая и практическая значимость полученных результатов.

Глава первая «Эффективность исполнительной власти как правовая категория» состоит из четырех параграфов.

Первый параграф называется «Эффективное государственное управление как средство гармонизации публичных и частных интересов». Государственное управление как осознанное целеполагающее воздействие государства на общество в направлении реализации определенных общих целей пронизывает всю деятельность государства, проявляясь в функционировании всех ветвей государственной власти, подчиняя их задаче поддержания оптимального равновесия между интересами общества и личности, с точки зрения достижения которой должна оцениваться эффективность государственного управления.

Государство, представляя собой институт публичной власти, как организация обладает определенным имуществом, соединяя в себе как политическую, так и экономическую власти, в силу чего осуществление государственного управления опосредуется политической властью государства как субъекта социального принуждения и экономической властью государства как собственника, что проявляется на уровне правовых механизмов управления.

Правовой механизм государственного управления, опосредуемого политической властью, основан на ограничении выраженной в субъективных правах меры личной свободы граждан и организаций посредством нормативного установления запретов и возложения на них позитивных обязываний и понуждения к соблюдению и исполнению последних, в результате чего поведение субъектов, образующих управляемую подсистему, корректируется в направлении гармонизации с публичными интересами. Таким образом, поле эффективного государственного управления, опосредуемого политической властью, определяется допустимыми естественным правом пределами ограничения прав и свобод личности, нарушение которых приводит к деформациям управленческого воздействия, провоцируя противозаконное поведение в обществе. Вне указанных пределов управляющее воздействие может носить исключительно рекомендательно-стимулирующий характер. Эффективность такого управления предопределена степенью соответствия назначения устанавливаемых государством ограничений субъективных прав цели поддержания равновесия между интересами общества в их конкретном проявлении и интересами личности; отсутствие указанного соответствия имеет своим последствием деформацию управленческого эффекта. Закрепленные статьей 55 Конституции РФ нормативные параметры ограничения прав и свобод личности, не обусловленные категорией «общего блага», допускают введение ограничений безотносительно к ценностной иерархии публичных и частных интересов; элиминирование в результате такого подхода социальных составляющих прав и свобод личности закладывает правовой фундамент изначально неэффективных отраслевых конструкций, посредством которых осуществляется государственное управление.

Правовой механизм государственного управления, опосредованного экономической властью государства как собственника, основан на формировании субординационной структуры отношений «расщепленной» собственности, в рамках которых управляющий субъект определяет поведение управляемого субъекта через осуществление в отношении переданного в управление последнему имущества правомочий собственника. Поле эффективного государственного управления в этом случае определяется сферой использования государственной собственности, которая в условиях многоукладной экономики сохраняется в той мере, в которой это необходимо для эффективной реализации государством своих функций; государственная собственность имеет исключительно целевое назначение, определяемое общей целью государственного управления. В силу изложенного эффективность управления, опосредованного экономической властью, определяется степенью соответствия использования государственного имущества публичным интересам в их конкретном преломлении к соответствующей сфере социально-экономической жизни. Содержание управленческих связей, несмотря на определенную дифференциацию в зависимости от предусмотренных позитивным правом юридических форм субординационных отношений собственности, характеризуется использованием метода прямого управления, игнорирующего интерес управляемого субъекта, который принимается во внимание лишь в той мере, в какой это способствует эффективности использования государственной собственности с точки зрения публичных интересов. Последний фактор определяет допустимость использования методов косвенного управления, выражающихся в мерах экономического и пр. стимулирования.

Во втором параграфе «Правовая природа критериев эффективности исполнительной власти» указывается, что в основе категории эффективности исполнительной власти лежат два взаимообусловленных правовых фактора: во-первых, эффективности административно-правовых норм; во-вторых, эффективности деятельности органов исполнительной власти, опосредующей применение указанных норм. Эффективность административно-правовой нормы определяется тем, насколько выраженное в ее диспозиции правило поведения способствует достижению целей правового регулирования общественных отношений в определенных социально-экономических условиях. Указанные цели как выявленные в результате нормотворческой деятельности социальные потребности выступают детерминантой правового воздействия. Объективизация цели достигается путем правоприменительной деятельности, в результате которой норма права обретает конкретную форму реализации.

При этом между целями и средствами правового регулирования существует диалектическая взаимосвязь, которая характеризуется степенью сбалансированности социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации.

Задачей субъекта нормотворческой деятельности является выявление пространства правообразующего интереса и его фиксация посредством правовой нормы, выражающей компромисс конфликтующих интересов. Критерий социально-ценностной обусловленности права позволяет оценить эффективность права с точки зрения соответствия правовых явлений естественно-правовым ценностям. Органы исполнительной власти являются инструментом для достижения целей правового государства, поэтому системная оценка эффективности государственных органов должна включать не только и столько результат по достижению отдельных целей его органов, а определяться степенью соответствия достигнутого результата общесистемным целям правового регулирования. Принципиальное значение имеет возможность верификации эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности исполнительной власти; накопление опыта эмпирических исследований посредством правового мониторинга позволит применительно к каждой сфере управления определить тот допустимый предел конфликтности, при котором норма может считаться эффективной. В настоящее время в России на федеральном уровне отсутствует нормативное правовое регулирование организации и проведения правового мониторинга; автор полагает, что нормативной основой правового мониторинга могут стать федеральные законы «О нормативных правовых актах Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов».

Исходные параметры системы критериев эффективности исполнительной власти заданы элементами указанного понятия, к которым относятся законность организации и осуществления исполнительной власти и результативность реализуемого ее органами государственного управления. Критерий законности отражает эффективность исполнительной власти в ее статическом и динамическом проявлениях с точки зрения формального соответствия требованиям позитивного права. Результативность исполнительной власти выражает степень достижения целей конкретных органов исполнительной власти, которые должны формироваться как подцели по отношению к общесистемной цели правового регулирования и непосредственно определять организацию исполнительной власти как систему ее органов; выделение данного элемента эффективности исполнительной власти обусловлено дискреционностью управления, выраженной в содержании компетенционных административно-правовых норм. Результативность исполнительной власти раскрывается через целесообразность, отражающую степень соответствия содержания и результатов государственного управления как реального влияния на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, юридически формализованным в их статусных актах и конкретизированным в правовых плановых актах, имеющих обязательный для соответствующих субъектов характер, и рациональность, отражающую степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов.

Третий параграф называется «Роль принципов административного права в обеспечении эффективности исполнительной власти». Принципы административного права обусловливают онтологическую и методологическую связь между нормами, устанавливающими порядок реализации исполнительной власти и результатом правоприменительной деятельности данных органов. При этом высокая степень соответствия принципам административного права позволяет говорить о достаточной степени эффективности в деятельности органов исполнительной власти. Сами же принципы административного права обусловлены существованием принципов функционирования исполнительной власти, государства, государственных органов и государственного управления.

Вместе с тем в современной правовой доктрине является недостаточно разработанной проблема, связанная с формами выражения регулятивной функции правовых принципов как на уровне общей теории права, так и в отраслевом преломлении к проблематике административного права.

Уяснение функциональной роли принципов административного права имеет важное значение для правового обеспечения эффективной деятельности органов исполнительной власти. Выработка единого подхода к соотношению и взаимодействию правовых принципов и норм административного права в механизме правового регулирования позволит максимально точно отразить основные идейные начала в нормотворческом и правоприменительном процессах.

Проведенный анализ позволил установить, что функциональная роль правовых принципов проявляется в трех основных сферах механизма их взаимодействия с нормами административного права: нормотворческой, регулятивной и информационной.

Фактором, обусловливающим недостаточную эффективность функциональной роли принципов административного права, является отсутствие адекватного закрепления в административном законодательстве как самой системы принципов, так и формируемой на ее основе концепции административно-правового регулирования. Представляется необходимым определить основные требования, предъявляемые к принципам административного права, и систему основных идейных начал деятельности органов исполнительной власти.

В четвертом параграфе «Эффективность как фактор системной организации исполнительной власти» указывается, что преодоление конфликта объективных и субъективных факторов, влияющих на организацию исполнительной власти, возможно посредством четкой нормативной регламентации институциональной составляющей системы государственного управления, предполагающей определение принципов построения единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в форме федерального закона. Эти положения, в свою очередь, должны стать основой для формирования системы исполнительной власти и определения правового статуса образующих эту систему органов Президентом РФ, Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией.

Обоснована необходимость определения федеральным законом нормативной модели исполнительной власти как совокупности следующих элементов:

1. Функционально-компетенционные основы организации исполнительной власти, включающие нормативное определение видов ее функций, видов органов исполнительной власти и определение корреляционных связей между ними. Обосновывается необходимость нормативной дифференциации функций органа исполнительной власти на общие и специальные;

2. Нормативное определение порядка создания и ликвидации органа исполнительной власти;

3. Ресурсы системы исполнительной власти, включающие нормативное определение основ правового механизма финансового, материального, кадрового, информационного и научного обеспечения административных органов;

4. Правовые формы взаимодействия элементов системы исполнительной власти, включая формы делегирования полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, формы координации деятельности между несоподчиненными органами, а также формы взаимодействия с иными государственными органами.

Глава вторая «Надзор и контроль как правовые средства оценки эффективности исполнительной власти» состоит из трех параграфов.

Первый параграф называется «Соотношение надзора и контроля в системе оценки эффективности исполнительной власти». Объект государственного контроля, осуществляемого в отношении исполнительной власти, образуется двумя составляющими - законность исполнительной деятельности и ее результативность. Первое предполагает оценку административной деятельности с точки зрения соблюдения органами власти норм позитивного права, второе смещает акцент в плоскость целесообразности и рациональности организации и осуществления государственного управления; разграничение указанных понятий не означает отрицания тесной взаимосвязи между ними, выражающейся в том, что они отражают две стороны эффективности исполнительной власти. Поскольку осуществление исполнительной власти представляет собой деятельность по применению норм права, постольку заложенные в этих нормах цели правового регулирования прямо или опосредованно определяют нормативные параметры такой деятельности, а лежащая в плоскости категории эффективности степень достижения указанных целей соответственно характеризует законность исполнительной власти. Необходимость оценки исполнительной деятельности с точки зрения критерия результативности обусловлена категорией административной дискреции, допускающей возможность выбора органом исполнительной власти средств и методов воздействия на объект управления. Дискреционные полномочия отражают самостоятельность исполнительной власти в пределах отведенного ей Конституцией РФ предмета ведения, в силу чего принимаемые ею решения как нормативного, так и индивидуального характера не являются «механической» проекцией выраженного в диспозиции административно-правовой нормы правила поведения на отвечающую признакам ее гипотезы жизненную ситуацию, а представляют собой сплав законности, целесообразности и рациональности.

«Подзаконный» характер исполнительной власти не означает ее вторичности по отношению к законодательной и судебной ветвям, ибо конституционный принцип разделения властей подразумевает самостоятельность каждой из них в пределах своего предмета ведения. В силу изложенного, как парламентский, так и судебный контроль в отношении исполнительной власти не являются функцией системы управления, опосредующей взаимодействие управляющей и управляемой подсистем, а представляют собой элементы правового механизма «сдержек и противовесов».