Лоббирование в правотворчестве

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ПО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВУ

Кафедра государственного права

Курсовая работа

по дисциплине: “Теория государства и права”

на тему: Лоббирование в правотворчестве

Москва 2019



Введение

Современное развитие демократических обществ и государств требует создания необходимых условий для равного влияния и участия различных интересов, их учета в правотворческом процессе.

Вследствие этого важным является развитие форм представительства интересов различных социальных групп во влиянии на институты публичной власти и их деятельность. Особым видом деятельности институтов публичной власти является правотворчество. Необходимо учитывать, что правотворчество подвержено воздействию различных социальных условий и образований, формально не являющихся участниками правотворческого процесса. лоббизм коррупция правотворчество закон

Актуальность темы в том, что одной из наиболее противоречивых форм участия и влияния различных интересов на решения правотворческого характера является лоббирование. Лоббирование как представительство и влияние различных интересов на правотворчество требует теоретического и практического осмысления, а вместе с этим специально-юридической регламентации в системе позитивного права. Противоречивость лоббирования связана с широко распространенным мнением и публичном дискурсе о негативном отношении к этому феномену. Преобладание отрицательных характеристик в отношении лоббирования особенно заметно в социальной среде. Это объясняет и то, что одной из проблем, связанных с лоббированием, является формирование его нормативных основ.

На основании Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом Российской Федерации, развитие лоббирования определено в качестве меры по совершенствованию государственного управления. Национальный план противодействия коррупции предписывал рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность, на основе изучения существующего механизма учета интересов политических партий, социальных групп, юридических и физических лиц при разработке федеральных законов, законов субъектов Российской

Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Развитие лоббирования в механизме учета интересов в правотворчестве может отражать степень демократизации различных сфер общества. Это обусловливает необходимость исследования лоббирования в контексте гармонизации интересов в правотворчестве.

Нормативные основы лоббирования одновременно могут быть направлены на создание равных условий для широкого круга социальных групп. Несмотря на то, что научный интерес к проблематике лоббирования нарастает, до настоящего времени отсутствует единое, комплексное научно-практическое исследование сторон многогранного отражения лоббистской деятельности в правотворчестве.

В связи с этим возникает необходимость изучения теоретических и практических проблем лоббирования в правотворчестве, прогнозирования его развития и нормативного оформления. Таким образом, анализ теоретико-правовой характеристики лоббирования, выявление и регулирование лоббирования в механизме учета интересов при принятии правотворческих решений является актуальным и своевременным исследованием для юридической науки и практики.

Степень изученности. В разработке данной темы были использованы работы таких авторов как: Марченко М. Н., Морозова Л. А., Перевалов В. Д., Енгибарян Р. В., Венгеров А. Б., Рассолов М. М. и др.

Объектом исследования является комплекс отношений в сфере правотворчества и учета интересов различных социальных групп.

Предметом исследования являются доктрины, законодательство и подзаконные нормативные акты Российской Федерации и зарубежных стран, практика представительства интересов в правотворчестве и степень его нормативного регулирования, позволившие выявить совокупность отношений, возникающих в процессе влияния посредством лоббирования и учета различных интересов в правотворческой деятельности институтов публичной власти.

Целью данной работы является изучение лоббирования в правотворчестве, исходя из поставленной цели, были определены следующие задачи:

- Рассмотреть историю происхождения лоббизма;

- Исследовать условия существования лоббизма;

- Определить виды лоббизма;

- Охарактеризовать методы лоббирования;

- Проанализировать субъекты лоббирования;

- Выявить основные модели правового регулирования лоббистской деятельности;

- Ознакомиться с опытом лоббирования интересов в правотворчества США и РФ;

- Раскрыть необходимость регулирования лоббизма как метода борьбы с коррупцией;

- Представить методы борьбы с нелегальным лоббизмом.

Методологическую основу исследования составили философские, общенаучные и частнонаучные методы.

Структура данной работы состоит из: введения, 3 глав, заключения, списка используемой литературы.



1. Понятие лобби и лоббирования

1.1 История происхождения лоббизма

Понятие «лоббизм» произошло от слова lobby (англ.), что в переводе означает «кулуар», «фойе».

Политологи убеждены, что лоббизм существовал в Англии уже в XVII веке. В те времена члены парламента выходили после заседания в коридор, где их встречали заинтересованные лица.

В более современном политическом смысле лоббизм появился в Америке в конце 20-х годов XIX столетия. В эти годы у власти находился президент У.Грант, любивший отдыхать со своей командой помощников в вестибюле (лобби) гостиницы Willard. Об этом очень быстро узнали бизнесмены и всевозможные просители, которые стали приходить в отель, чтобы в непринужденной обстановке пообщаться с правящей элитой. Предприниматели старались заручиться законодательной поддержкой государственных служащих, рассказывая о проблемах в своей деятельности и предлагая собственные пути их решения. Естественно, такая поддержка осуществлялась за определенную сумму денег со стороны бизнесменов.

Изначально подобная американская практика «покупки» законов осуждалась другими странами, однако в XX веке термин «лоббизм» позаимствовало большинство развитых государств.

Постепенно подобных просителей (лоббистов) становилось все больше, поэтому они стали объединяться в группы в зависимости от своих интересов.

В 1946 году в США был принят закон, согласно которому лоббизм признавался родом деятельности и требовал определенной процедуры регистрации профессиональных лоббистов у секретаря сената. Лоббисты стали обязаны четыре раза в год под присягой представлять отчеты соответствующим органам о всех денежных средствах, полученных и израсходованных на лоббистские цели. При всем при этом закон строжайше запрещал откровенный подкуп уполномоченных лиц государственного аппарата Корельский, В.М.; Перевалов, В.Д. Теория государства и права; М.: Норма; Издание 2?е, испр. и доп. ? Москва, 2013. - С.10. В 1979 году лоббизм в Америке окончательно сформировался как политический институт. Подтверждением этому стало создание в 1979 Американской Лиги Лоббистов, существующей по сей день. Ее целью было общественное признание профессии лоббиста и пропаганда значимости Лиги в законодательном процессе.

В том же 1979 году лоббизм неофициально появился в ЕЭС - Европейском экономическом сообществе, которое с 1994 года носит название Европейский Союз. Это было связано с образованием крупных группировок предпринимателей, таких как «Европейский круглый стол промышленников», Европейская группа предприятий, а также Комитет по промышленности Европейского союза. Именно эти организации представляли собой мощные лоббистские структуры, продвигавшие собственные бизнес-интересы на европейском уровне через своих представителей в руководящих органах ЕЭС. Официально вопрос о лоббистской деятельности в Европейском экономическом сообществе был поднят в 1989 году представителем Дании. Итогом рассмотрения этого вопроса стало принятие в 1997 году Кодекса поведения лоббистов, который действует до сих пор Рассолов М. М. Теория государства и права; Юрайт ? Москва, 2012. ? С.140. Помимо этого, документа, члены Евросоюза должны придерживаться целого ряда официальных рекомендаций, касающихся лоббистской деятельности. Эти рекомендации направлены на то, чтобы системы регулирования лоббизма в странах Евросоюза не были чрезмерно строгими.

Таким образом, в большинстве зарубежных стран четко прослеживается тенденция узаконивания и упорядочения лоббистской деятельности на законодательном уровне.



1.2 Условия существования лоббизма

Для становления лоббизма как полноценного института необходимо существование двух условий:

1) большого многообразия интересов в обществе, возникающих вследствие его социальной дифференциации, расслоения, “специализации”;

2) расширения доступа к власти на основе политического плюрализма, что характерно прежде всего для демократических режимов Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права; Дело ? Москва, 2013. ? С.128.

В связи с тем, что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы сразу, возникает проблема очередности, приоритета в их осуществлении. Отсюда закономерно стремление различных групп и слоев общества воздействовать на поведение государства с целью переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для этих групп и слоев управленческие решения.

Само слово “лоббизм” неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как позитивный, так и негативный смысл. Если говорить о последнем, то, как правило, термин “лоббизм” здесь приобретает сугубо отрицательное звучание, в чем-то напоминающее “блат”, “протекционизм”, “подкуп”, “покупку голосов” в чьих-либо корыстных или узкопартийных интересах в ущерб интересам других, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью чего принимаются управленческие решения в интересах определенных групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно благодаря подобной практике “влияния” на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона медали, показывающая, не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые места власти.

Позитивный же смысл характеризует лоббизм как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее в качество института демократического процесса. Ведь лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства разнообразных групповых интересов столь же неотъемлемый признак общества, как и наличие в нем самих этих разнообразных групповых интересов, каждый из которых настойчиво стремится пр влечь к себе внимание властей. Лоббизм в этом позитивном смысле есть форма законного влияния “групп давления” на управленческие решения государственных органов с целью удовлетворения интересов определенных социальных структур (организаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан и т.п.) Мокичев, К.А. Теория государства и права; М.: Юридическая литература ? Москва, 2013. ? С.120.

Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Наблюдается такая закономерность: лоббизма больше, как правило, там, где больше реальной власти. То есть лоббизм -- своего рода признак власти, ее специфическая “отметина”. И, наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы.

1.3 Виды лоббизма

В зависимости от того, в каком управленческом решении достигаются цели лоббирования, оно может подразделяться на Теория государства и права; Сова, Астрель ? Москва, 2012. ? С.98:

-правотворческое (лоббизм в законодательных органах через нормативные акты),

-правоприменительное (лоббизм через акты применения права)

-правоинтерпритационное (лоббизм через акты толкования права).

В зависимости от характера интереса, который «продавливается», можно выделить политическое, социальное, экономическое, финансовое, правовое и другое лоббирование.

В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» и постоянный лоббизм.

В зависимости от того, на каком уровне власти происходит лоббирование, оно может классифицироваться на федеральное (в системе высших органов государственной власти и управления) и местное (в республиканских, краевых, областных органах).

В зависимости от того, в чью пользу «решается вопрос», лоббирование может подразделятся:

Лоббирование различных социальных структур: общественных организаций, движений, партий, групп, слоёв (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.).

Ведомственное лоббирование - это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

Региональное лоббирование - это воздействие на власть со стороны представителей республик, краёв, областей, районов и прочих мест, «выбивающих» определённые льготы и преимущества для регионов.

Иностранное лоббирование- это влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определённых решений. Так, значительное место в структурах американского общества занимают лобби - еврейское, польское, арабское и др.

В зависимости от ветви власти (направления деятельности):

-Законодательный;

-Исполнительный;

-Судебный.

В зависимости от применяемых методов:

-Легальный - не предусматривает нарушений законодательных актов;

-Нелегальный - с нарушением закона (чаще всего речь идет о коррупции).

По объектам воздействия:

-Правительственный - разработка органами исполнительной власти законопроектов, поступающих на рассмотрение в законодательные органы;

-Парламентский - принятие законов, удовлетворяющих интересы определенной группы людей Теория государства и права; Сова, Астрель ? Москва, 2012. ? С.100.

По целям воздействия:

-Экономический - осуществление давления на органы власти с целью принятия определенных законодательных актов и экономических мер;

-Социальный - осуществление давления на процесс принятия решения должностными лицами для удовлетворения социальных интересов определенных групп людей;

-Социокультурный - осуществление давления на должностных лиц с целью принятия законодательных актов, удовлетворяющих социальные и культурные потребности отдельных групп людей.

В зависимости от уровня власти Теория государства и права; Сова, Астрель ? Москва, 2012. ? С.102:

-Федеральный - лоббизм осуществляется в системе высших органов государственной власти;

-Местный - лоббизм осуществляется в органах власти субъектов страны.

Выделяют три основных формы лоббизма:

Прямой лоббизм - целенаправленная работа с представителями соответствующего государственного органа с целью добиться принятия решения, отвечающего конкретным интересам.

Косвенный лоббизм - организация кампаний с целью оказания давления, которые проходят в основном за пределами государственных органов, в поддержку того или иного решения, но часто без указания конкретного адресата.

Внутренний лоббизм - деятельность какой-либо группировки внутри соответствующего органа с целью добиться различными путями принятия определенного решения.

Таким образом, лоббизм - деятельность общественных и политических групп, коммерческих организаций, а также отдельных лиц по оказанию давления на депутатов и представителей органов государственной власти с целью принятия законодательных актов, выгодных этим группам, организациям и лицам (лоббистам).

Работа лоббистов заключается в отстаивании интересов отдельных субъектов в государственном аппарате с помощью различных методов.



2. Формы проявления лоббирования в современном государстве

2.1 Методы лоббирования

Методы лоббирования существуют простейшие и продвинутые. К простейшим относятся митинги, шествия, пикеты и письма, к продвинутым - публичная кампания и кабинетное лоббирование. Как правило, лоббирование ассоциируется именно с кабинетным его подвидом. Несмотря на приписываемую этому методу эффективность, он имеет все шансы провалиться. Так, владельцев казино не спасли ни деньги, ни связи, когда возросло народное возмущение. Кабинетное лоббирование левым, по понятным причинам, рассматривать не имеет смысла, поэтому остановимся на общественном лоббировании.

Любая власть с древних времен могла разгонять демонстрации, убивать их зачинщиков, но не могла полностью игнорировать требования народа. Следовательно, любые мероприятия в наше время имеет смысл проводить с единственной целью - привлечь внимание СМИ, которые так или иначе донесут требования до властей всех уровней, а также и до широкой общественности.

Чтобы убедить власть любого уровня в необходимости того или иного решения, следует показать, что этого решения ждёт народ, то есть значительное количество людей. Далее многое зависит от конфликта интересов. Если нет прямого конфликта интересов, то принятие решения не заставит себя ждать. Если имеет место конфликт, продавить решение будет сложнее. Многое зависит от формулировки: требования должны быть четко сформулированы Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права; Дело ? Москва, 2013. ? С.135.

Митинги - далеко не самая лучшая лоббистская процедура, но простая в организации и наглядно показывающая, что конкретная группа людей выступает в поддержку некой идеи. Санкционированные мероприятия могут быть опасней несанкционированных. Полиция может жестко разогнать участников разрешенного митинга и может не обратить внимание на несанкционированный. Помимо митингующих, на мероприятии необходимо тематическое шоу, в противном случае придется брать количеством. Малочисленный митинг может иметь сильный резонанс, если СМИ будет что снять. Шоу-ряд строится таким образом, чтобы быть чуть-чуть комичным. Юмор не только увеличивает резонанс, но и заставляет пересказывать новость как анекдот, что способствует распространению. В коридорах власти больше всего любят пересказывать комичные новости.

Письма также относятся к простейшим методам общественного лоббирования. Чтобы сделать их максимально эффективными, используются следующие приемы Мокичев, К.А. Теория государства и права; М.: Юридическая литература ? Москва, 2013. ? С.140:

-Отправка во все СМИ.

-Отправка «открытого письма».

-Массовая рассылка во все госучреждения одновременно.

-Письма содержат интересную идею, которую чиновники могут украсть.

-Письма с похожим содержанием рассылаются от разных людей или одно письмо подписало много человек.

Публичная кампания относится к продвинутым методам общественного лоббирования. Она предполагает максимальное воздействие на власть и общество, поскольку ориентируется на создание значительно более резонансных событий, чем митинги и письма.

По методу создания выделяют:

-Целенаправленно созданные события.

-Присоединенные события.

-Случайные события

-Плановые события.

Целенаправленно созданные события генерируются с помощью нескольких методов:

-Метод совмещения несовместимого.

-Метод соревнования.

-Метод благотворительности.

-Метод скандала.

-Метод прямой рекламы.

Соревнование является популярным методом PR. Он одинаково хорош как для белого, так и черного PR, но почему-то не так популярен в черном PR.

Благотворительность часто используется в белом пиаре. Помогают, кому только можно. Но это слишком банально и скучно, гораздо эффективней использовать черную благотворительность. Например, у американского правительства есть собственная разработка в этой области - гуманитарная помощь.

Скандал приковывает внимание журналистов. Скандалы бывают безопасными и опасными. Безопасный, управляемый скандал не делает вам профессионального черного PR, не может привести к уголовной ответственности.

Нестандартная прямая реклама производит дополнительный резонанс. С натяжкой таким примером могут считаться баннеры на балконах москвичей в поддержку Алексея Навального на выборах мэра. Правда, там было написано просто «Навальный», а могло бы быть креативное содержание. Впрочем, думаю, никто из социалистов не в обиде.

Присоединенные события. Присоединиться можно к любому известному: человеку, событию, неодушевленному предмету. Факт присоединения усиливает резонанс акции. Это помогает экономить бюджет. Часто присоединенные события комбинируют с умышленно созданными. Это положительно сказывается на эффективности кампании.

Присоединенные события создаются с помощью следующих методов Смоленский М. Б. Теория государства и права; Феникс ? Москва, 2014. ? С.93:

-Прямое присоединение.

-Ответ.

-Косвенное присоединение.

Часто случайность подбрасывает великолепные информационные поводы. Случайное событие, как правило, не пригодно для использования в исходном виде, поэтому дополняется целенаправленно созданными и присоединенными акциями. Случайное событие может быть связано с объектом напрямую или косвенно, но может быть и никак не связано.

Работа с плановыми событиями полностью аналогична работе со случайными. Примером таких событий являются акции антиглобалистов, приуроченные к встречам G8, G20 и прочей нечисти. Плановые, как и случайные события, дополняются целенаправленно созданными и присоединенными акциями.

2.2 Субъекты лоббирования

Субъект лоббизма (или «лобби») - многообразие сформировавшихся негосударственных акторов целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для себя решения.

Акторов, оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для себя решения, можно условно разделить на Перевалов В. Д. Теория государства и права: учебник : / В. Д. Перевалов. ? М., 2012. ? С.9:

-Коммерческих субъектов лоббирования

-Некоммерческих или общественно-политических субъектов лоббирования

-Других «субъектов лоббистского воздействия»

Рассмотрим это разделение подробнее.

1. Коммерческие субъекты лоббирования

Основными представителями данного вида лоббизма являются компании, корпорации, естественные монополии, а также бизнес-ассоциации. Основная особенность данной группы лоббистов заключается в том, что они отстаивают в органах государственной власти, прежде всего свои коммерческие интересы. Выделенные интересы могут быть представлены на макроуровне, на отраслевом и корпоративном уровнях:

-на макроуровне - коммерческие субъекты лоббирования представлены крупнейшими общероссийскими предпринимательскими организациями (РСПП, ТПП, Деловая Россия, Опора России), которые лоббируют интересы всего бизнес сообщества. Они ратуют за снижение административных барьеров, уменьшение налогов и пр.

-на отраслевом уровне - коммерческие субъекты лоббирования представлены профессиональными предпринимательскими организациями (Ассоциация Российских банков, Всероссийский союз страховщиков, Российское газовое общество и др.).

-на корпоративном уровне - коммерческие субъекты лоббирования представлены субъектами экономической деятельности (Газпром, Лукойл, Сбербанк и др.) Теория государства и права; АСТ, Сова ? Москва, 2013. ? С.60.

Исходя их страновой принадлежности субъектов коммерческого лоббирования, отдельно выделяют иностранных субъектов лоббирования.

Иностранный лоббизм - процесс по продвижению коммерческих интересов зарубежных компаний (транснациональных корпораций) в органах государственной власти.

2. Некоммерческие или общественно-политические субъекты лоббирования

Основными субъектами данного вида лоббизма являются представители, так называемого, третьего сектора (гражданское общество): профсоюзы, общественные и некоммерческие организации, различные фонды, экологические союзы, общества защиты прав потребителей, животных и т.п. Основное отличие данной группы лоббистов заключается в том, что они отстаивают в органах государственной власти, прежде всего свои права, а не коммерческие интересы. Стоит констатировать, что в отличие от многих демократических стран, деятельность данного лобби в России не эффективно. Остается надеяться, что с развитием гражданского общества активность таких групп давления будет возрастать. Далее кратко перечислим специфику общественно-политического лоббирования каждого из перечисленных выше акторов.

3. Другие «субъекты лоббистского воздействия».

В российской научной и корпоративной среде к субъектам лоббирования относят еще ряд акторов, которые, в классическом смысле не являются таковыми, но по своим действиям крайне их напоминают. Прежде всего, мы имеем в виду:

-Ведомственных субъектов лоббирования (ведомственное лобби)

-Региональных субъектов лоббирования (региональное лобби)

Ведомственные субъекты лоббирования (ведомственное лобби) - в данном контексте политический институт, продвигающий в политическом поле не государственные, а свои собственные корпоративные интересы. В данном случае такой «лоббизм» следует отличать от реализации государственной политики, цель которой удовлетворение общественных интересов. Этот лоббизм может осуществляться с целью расширения политического влияния института (реализации политических амбиций его руководства), увеличения его бюджетного финансирования и т.д.

Региональные субъекты лоббирования (региональное лобби). Под региональным лоббизмом понимается, прежде всего, отстаивание интересов субъектов Российской Федерации в федеральных органах власти. Данный вид лоббизма осуществляется через участие региона в законотворческой работе, в бюджетном процессе и т.п Пиголкина А. С., Дмитриева Ю. А. Теория государства и права; Юрайт, Юрайт ? Москва, 2013. ? С.75.

К субъектам регионального лоббизма часто по ошибке относят региональные власти и их представители в Федеральном собрании. Однако, лоббистами указанные акторы не являются, так как сами являются представителями пусть региональной, но все же власти. Следует добавить, что их корпоративный интерес ярко выражен и с ним не могу не считаться на федеральном уровне. Следовательно, к региональному лобби в классическом смысле следует относить разнообразного рода региональные ассоциации, союзы, профессиональные фирмы, отстаивающие интересы региона на федеральном уровне.

2.3 Основные модели правового регулирования лоббистской деятельности

Выступая общественным институтом, обеспечивающим диалог государственных органов и различных социальных групп, лоббирование требует нормативной регламентации. На данный момент в современной зарубежной практике сложились две модели правового регулирования лоббистской деятельности -- англосаксонская (США, Канада и др.) и континентальная (Франция, Германия и др.).

Англосаксонской модели регулирования лоббистской деятельности присуще наличие единого специального закона о лоббирование в стране. На сегодняшний день такие законы есть в США Канаде, Австралии.

Особенностью данной модели является то что она представляет собой развивается трехзвенная схему лоббирования интересов: группа интересов -- посредник (профессиональный лоббист) -- законодатель (рис 1). В такой модели группы давления не допускаются к рычагам власти и вынуждены действовать через посредников, деятельность которых в свою очередь жестко регулируется законодательством, которое определяет: лиц, имеющих право осуществлять лоббистскую деятельность; порядок регистрации лоббистов; механизм взаимодействия лоббистов с органами власти; санкции за нарушение порядка введения лоббистской деятельности.

Рис. 1. Трехзвенная модель лоббирования Марченко М. Н. Теория государства и права; Проспект ? Москва, 2013. ? С.34

Классическим примером осуществления трехзвенной модели регулирования лоббирования считаются Соединенные Штаты Америки. Американская модель регулирования лоббирования базируется на идее посредничества: группы интересов не могут напрямую участвовать в политической жизни, для этой цели им необходимо прибегать к услугам специальных посредников -- профессиональных лоббистов, деятельность которых подвергается жесткому и многостороннему контролю со стороны государства.

Англосаксонская модель регулирования лоббирования направлена на контроль за деятельностью лоббистских групп, отделяя их от власти и трансформируя в социально-политический институт.

В отличие от англосаксонской основа континентальной модели заключается в том, что законодатель предпочитает регулировать не деятельность групп интересов, а работу политиков и государственных служащих, представляя собой двухзвенную модель. В данном случае группы интересов имеют возможность на прямую влиять на представителей власти.

Такая модель применяется в Великобритании, которая является государством с одним из самых либеральных подходов к вопросу регулирования лоббирования, так как оно считается столь же естественным институтом, как и парламент. Этому способствует устоявшаяся практика проведения слушаний в Парламенте. Доступ в лобби и на галереи Парламента во время заседания палат за редким исключением открыт для всех заинтересованных лиц.

Рис. 2. Двухзвенная модель лоббирования

В Палате общин и Палате лордов ведется подробный финансовый реестр членов Парламента, в котором фиксируются сведения обо всех договорных отношениях между парламентариями и консультантами, представителями консалтинговых компаний и юридических фирм Комаров С. А., Малько А. В. Теория государства и права; Норма ? Москва, 2013. ? С.11.

В целом континентальная модель регулирования лоббистской деятельности основывается на контроле за деятельностью членов парламента и государственных служащих.

2.4 Опыт лоббирования интересов в правотворчества США и РФ

Тема лоббизма приобрела особую практическую значимость в одно время с началом быстрого экономического роста в США во второй половине 19 века. Тогда отношения власти и бизнеса зачастую строились вне соответствия законам отдельных штатов или федерального законодательства. В период так называемого «дикого» капитализма в США компании зачастую заключали соглашения, противоречившие правилам конкуренции, и нередко осознанно даже шли на экономические преступления ради максимизации своей прибыли. В ответ на эти действия власти применяли различные меры (вплоть до вмешательства во внутреннюю структуру компаний).

В настоящее время оценить масштабы сферы «теневого лоббизма» в Штатах не представляется реальным. В литературе встречаются только приблизительные оценки. В частности, указывается, что лишь каждый пятый лоббист регистрирует свою деятельность в законном порядке.

К основным целям практики лоббизма в США в порядке убывающей значимости принято относить Теория государства и права: учебник / [Пиголкин А. С. и др.] ; под ред. А. С. Пиголкина, Ю. А. Дмитриева. ? М., 2012. ? С.61:

1) изменение налоговой политики,

2) получение бюджетных ассигнований,

3) воздействие на законодательную деятельность в сфере стандартов производимой продукции и регламентации правил ее сбыта,

4) взаимоотношения с регулирующими органами,

5) поддержка клиента на рынке государственных закупок (на государственных тендерах).

Субъектами реализации лоббистской деятельности, как правило, выступают:

1) внешние, или классические, лоббисты (юридические, GR- и PR-фирмы, лоббисты - физические лица) - это классические лоббисты;

2) штатные лоббисты (сотрудники GR-отделов);

3) лоббисты предпринимательских ассоциаций;

4) группы, защищающие общественные интересы;

5) профсоюзы.

По официальным данным, выручка от лоббистской деятельности у каждого из десяти ведущих «внешних лоббистов» составляет несколько десятков миллионов долларов США в год. При этом наибольшие доходы, как логично предположить, получали фирмы, имеющие прямые связи с органами государственной власти или нанимавшие для работы бывших государственных служащих. В каком-то смысле неудивительно и даже ясно, что неоднократные попытки законодательного запрещения подобных «тандемов» были заблокированы самими членами конгресса США.

Лоббисты ассоциаций представляют коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях. Существуют полиотраслевые (peak), моноотраслевые (trade) и профессиональные (professional) ассоциации. Ежегодный лоббистский бюджет ассоциаций сопоставим с бюджетом «внешних лоббистов» (до 100 млн. долл. США).

Группы, защищающие общественные интересы, а также профсоюзы редко используют прямое лоббирование. Основными их методами считаются «низовое лоббирование» (grass-roots lobbying) и принятие участия в финансировании избирательных кампаний.

Бизнес нередко прибегает к непрямым формам влияния на власть, таким как финансирование политических партий в ходе выборов. В том случае, если партия проходит в парламент, у бизнес-структуры, финансирующей ее избирательную кампанию, появляется личный представитель интересов на законодательном уровне. Эта практика, к примеру, негласно действует и в Соединенных Штатах: к примеру, Республиканская партия исконно ассоциируется с интересами крупного нефтегазового бизнеса США Енгибарян Р. В. Теория государства и права: учебное пособие / Р. В. Енгибарян, Ю. К. Краснов; Моск. гос. ин?т междунар. отношений (Университет) МИД России, Междунар. ин?т упр. ? М., 2012. ? С.75.

Структуризация и профессионализация лоббистской деятельности в Штатах уживается со значительным по своему объему сектором «теневого лоббизма». Несмотря на попытки законодательного запрета, система рекрутирования лоббистов из среды бывших госслужащих до сих пор действует, а объем сделок в «теневом секторе» лоббизма как минимум в четыре раза превышает официальные цифры. Однако прозрачность значительной части информации относительно лоббизма создает отчасти ложное представление о полном превосходстве закона в модели США.

Все различия в технологиях лоббизма проистекают из различия политических систем России и Западных стран (именно Запад мы берём за эталон "прозрачного" лоббизма). В России лоббистские технологии не институализированы, а все нормы лоббистской деятельности - условны. Необходимо отметить, что институализация того или иного вида политической практики (в т.ч. лоббизма) подразделяется на несколько уровней. Первый уровень (реляционный) - определяет ролевую структуру системы представительства интересов. Второй - регулятивный, указывающий допустимые рамки лоббистских действий и санкции, карающие выход за эти рамки. Третий уровень - культурный, т.е. внутреннее усвоение норм и правил участниками политического процесса. К сожалению, в России мы не наблюдаем ни один из трёх признаков институализации лоббизма.

"Повязанность" и "замазанность" до сих пор являются хорошим пропуском в российскую политическую элиту. На Западе же - это скорее препятствие для осуществления лоббистской деятельности. В этом и заключается принципиальное различие.

Еще одна отличительная особенность российского лоббизма - большой вес " внутренних лоббистов " (чиновник, занимающий важную государственную должность, отстаивающий интересы одной или нескольких отраслей или предприятий), что ведет к коррупции и решениям, не отвечающим интересам общества в целом.

Теперь сравним проблемы коррупции в России и за рубежом (ведь именно уровень коррупции в стране наиболее сильно влияет на технологии лоббизма). И оставим в покое эталонный Запад. Какими объявлениями заполнена китайская пресса? Этих объявлений десятки в каждой региональной газете. В них сообщается о приговорах чиновникам за взятки и прочие злоупотребления. Каждый день: Россия же отделывается лишь показушными разовыми арестами оборотней в погонах: Рынок лоббистских услуг, в свою очередь, чутко реагирует на степень серьёзности проводимой Правительством антикоррупционной политики. Итак, основная проблема для лоббизма в России - отсутствие единой этической и правовой системы контроля за лоббистской деятельностью. Все лоббистские риски связаны опять-таки с этой проблемой.

Проблемы российского лоббизма - отражение проблем всей политической системы России. Когда центр принятия важнейших государственных решений оказывается в руках правящей бюрократии, а реально действующие управленческие структуры, по самой логике функционирования классической бюрократической машины, находятся в тени, - то существующие группы влияния отходят от форм партийного представительства (а значит, и от общественного контроля), в сторону непубличных практик обрастания ведомственными связями. Ключевыми механизмами учета интересов всё чаще становится кулуарная политика и патрон-клиентные связи Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права; Юрайт ? Москва, 2013. ? С. 89. В подобной системе неоспоримо доминирование бюрократии, а из ее партнеров наибольшие преимущества имеет крупный бизнес - при условии лояльности госаппарату и регулярности контактов с ним. И так как вся вертикаль власти замыкается на административных инстанциях, то возникающий вслед за этим безальтернативный механизм реализации групповых интересов представляет существенное препятствие на пути становления в России практики "белых" лоббистских технологий.



3. Государственно-правовые формы и методы противодействия лоббированию

3.1 Необходимость регулирования лоббизма как метода борьбы с коррупцией

По мере формирования правового государства в России постепенно складываются условия для обеспечения лоббистской деятельности. Одновременно наблюдается тенденция противодействия коррупционному лоббизму. Названные факторы направлены на обеспечение безопасности государства, личности и национальной безопасности. Однако проблемы остаются. Причины коррупционного лоббизма следует искать в социально экономических, политико-правовых условиях функционирования общества.

Одним из факторов, способствующих существованию коррупционного лоббизма, является бездеятельность представителей исполнительной либо законодательной власти, которые не в состоянии решить возникшую социальную проблему легитимным способом. Признавая необходимость правового воздействия на коррупционный лоббизм, следует учитывать, что такого рода неправомерная деятельность иногда является ответом на бездействие властей. Поэтому борьба с коррупционным лоббизмом эффективна лишь при одновременной оптимизации функционирования органов государственной власти Рассолов М. М. Теория государства и права; Юрайт ? Москва, 2012. - С. 134.

Коррупционный лоббизм представляет существенную угрозу национальной безопасности. Поэтому остановимся на определении понятий безопасности, безопасности государства, личности, национальной безопасности и их соотношении. В соответствии с Законом РФ «О безопасности» под безопасностью следовало понимать состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, под национальной безопасностью понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в России, а под ее обеспечением -- обеспечение безопасности личности, общества, государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Государственная безопасность -- одна из составляющих национальной безопасности, понятие, характеризующее уровень защищенности государства от внешних и внутренних угроз. Согласно ст. 3 Закона РФ «О безопасности» угроза безопасности -- это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества, государства. Соответственно, угроза национальной безопасности -- это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам российского народа. На наш взгляд, более корректно понимать под угрозой намерение нанести физический, материальный или иной вред общественным или личным интересам4. Одной из названных угроз следует признать коррупционный лоббизм. Сегодня интерес к рассматриваемому социальному явлению обусловлен в первую очередь его значительной опасностью для общества, сводящей на нет усилия государства на пути к укреплению национальной и государственной безопасности.

Можно назвать следующие виды коррупционного лоббизма: экономический, политический и правовой. Экономический коррупционный лоббизм направлен на принятие решений, экономически выгодных для конкретных групп населения. Он носит негативный характер, если направлен на уничтожение многообразия и установление какой-либо одной формы собственности, единых методов ведения хозяйства, отказ от принципа государственного регулирования экономической сферы, устранение конкуренции в предпринимательской деятельности. Политический лоббизм направлен на принятие политических, кадровых решений. Нельзя поддерживать коррупционный лоббизм, направленный на дестабилизацию политической системы, государственных структур. В рамках правового коррупционного лоббизма следует рассматривать принятие нормативных правовых актов в пользу определенных корпоративных интересов, не совпадающих с интересами народа, под воздействием лоббирующих структур. На практике эти виды лоббизма тесно пересекаются Рассказов Л. П. Теория государства и права; Инфра?М, РИОР ? Москва, 2014. ? С. 84.

Лоббизм признается инструментом отстаивания законных интересов и каналом реализации той общественной деятельности, которую трудно полностью ликвидировать и на пути которой нельзя поставить нормативные барьеры, запрещающие диалог граждан с властью. Через лоббистскую деятельность целесообразно выражать интересы, которые не могут быть учтены в публично-властных решениях иными путями. Лоббизм подразумевает диалог власти и гражданского общества, поэтому рассматривается как инструмент защиты интересов граждан РФ.

Особенности законодательного регулирования современного лоббизма в Российской Федерации во многом определяются его историей. Оживление лоббизма в России произошло в начале 1990-х гг. Оно привело к разработке ряда законопроектов, в которых определялись конкретные сферы, методы, субъекты лоббистской деятельности в России, их статус. В 1996 г. Государственная Дума РФ (ГД РФ) впервые пыталась рассмотреть проект федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», но он был отозван субъектом законодательной инициативы. В 1997 г. в ГД РФ был внесен проект федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», авторы которого пытались ограничить иностранное влияние на принятие решения органами государственной власти. Но ни этот проект, ни проект федерального закона «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенный в ГД РФ в 2003 г., не были приняты Теория государства и права. В 2 частях. Часть 1. Теория государства; Зерцало?М ? Москва, 2013. ? С. 156.

Все предпринимаемые попытки принятия законов, регулирующих лоббистскую деятельность, были направлены на создание соответствующих цивилизованных механизмов. Но они не в полной мере учитывали особенности российского лоббизма.

Исходя из зарубежной практики, можно выделить две основные модели законодательного обеспечения лоббистской деятельности: 1) закрепление в законе в первую очередь видов лоббистской деятельности; 2) закрепление статуса профессионального лоббиста и основных требований к нему. Для России следует выбрать модель законодательного определения видов лоббистской деятельности. Она позволит более эффективно осуществить задачи правового регулирования российского лоббизма. Исходя из названной модели, представляется целесообразным назвать предлагаемый к принятию федеральный закон следующим образом: «Об обеспечении лоббистской деятельности и противодействии коррупционному лоббизму». Такое название позволит воздействовать на формирование позитивного мышления в отношении лоббистской деятельности, так как в нем содержится идея о том, что лоббизм может существовать без коррупционной составляющей. При этом законодатель обеспечит условия для развития лоббизма и создаст препятствия для коррупционного лоббизма. Именно в названном законе можно четко определить те виды лоббистской деятельности, которые не являются коррупционными.

В процессе разработки соответствующего законопроекта также следует учитывать следующие особенности лоббизма в России: 1) приоритет личных контактов перед законностью; 2) закрытость, непрозрачность коммуникаций в лоббизме; 3) сращивание государственной власти и бизнеса; 4) незначительное место общественного мнения в системе рычагов давления на принятие решений органами государственной власти; 5) наличие двухзвенной системы лоббизма (представитель бизнеса контактирует непосредственно с теми, кто принимает решения) Теория государства и права. В 2 частях. Часть 1. Теория государства; Зерцало?М ? Москва, 2013. ? С. 77.

Соответственно, основными целями правового регулирования лоббистской деятельности должны стать борьба с коррупционным лоббизмом, противодействие сращиванию бизнеса и власти, развитие взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества.

3.2 Методы борьбы с нелегальным лоббизмом

Анализируя практику лоббирования, можно привести ряд аргументов, которые, на наш взгляд, препятствуют просачиванию коррупционных элементов во взаимоотношения политиков и лоббистов. К ним можно отнести Морозова Л. А. Теория государства и права: [учебник для вузов по специальности 021100 "Юриспруденция"] / Л. А. Морозова. ? М., 2012. ? С.115:

1. Усиление контроля за расходованием финансовых средств. Когда говорят о финансовых выплатах государственным чиновникам, зачастую приводят пример коммерческих структур, имеющих необходимые связи и финансовые возможности. Однако если ввести жесткую систему финансового контроля, то это сделает процедуру вывода значительных финансовых средств, которые могут быть потрачены на подкуп политических деятелей, весьма затруднительной;

2. Многогранность в принятии политических решений. В странах с развитой политической системой управления механизм выработки решений распределен между различными институтами, которые имеют свой интерес. В разработке закона, касающегося интересов определенной отрасли, принимают участие множество ведомств, структурных подразделений Правительства, Парламента, каждое из которых имеет свои мотивации и интересы. Вовлечение большого количества субъектов управления, с одной стороны, препятствует возможности подкупа (всех коррумпировать невозможно), с другой стороны, даже если это теоретически возможно, то перспективы такого явного лоббирования весьма условны, так как они легко вскрываются, а политик, уличенный в этом, сильно рискует потерей своей репутации и своим политическим будущим;

3. Усиление антикоррупционной деятельности мирового сообщества. В последнее время противодействие коррупции стало важной международной задачей. Приняты международные соглашения, документы ООН, Совета Европы и Евросоюза, Организации экономического сотрудничества и развития и других международных организаций, которые оказывают значимое влияние на изменение местных законодательств, что, в свою очередь, приводит к неприятию коррупции в общественно-политической среде, а также к совершенствованию системы контроля и прозрачности;

4. Естественный рост благосостояния чиновников. Повышение официального уровня доходов госслужащих, грамотная система мотиваций может позитивно повлиять на предотвращение коррупции и снижение ее уровня в государственном аппарате.

Совершенно бесспорной, на наш взгляд, является необходимость законодательного регулирования лоббизма. На сегодняшний день существуют две модели правового регулирования лоббизма в целях борьбы с коррупцией:

- Англосаксонская модель (США, Канада и др.) предполагает обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок деятельности групп интересов;

- Континентальная модель (Германия, Италия и др.) подразумевает, что группы интересов могут воздействовать на государственные органы власти посредством официального участия в работе специально созданных при данных органах власти совещательных структур.

Одной из причин существования коррупционного лоббизма является, на наш взгляд, пассивность представителей исполнительной и законодательной власти, которые не способны разрешить возникшую социальную проблему легитимным способом.

“Признавая необходимость правового воздействия на коррупционный лоббизм, следует учитывать, что такого рода неправомерная деятельность иногда является ответом на бездействие властей. Поэтому борьба с коррупционным лоббизмом эффективна лишь при одновременной оптимизации функционирования органов государственной власти. Коррупционный лоббизм представляет существенную угрозу национальной безопасности”.

Лоббизм является вполне самостоятельным, самодостаточным методом влияния заинтересованных групп на политические процессы. К тому же он весьма эффективен, так как располагает различными методами воздействия.

За рубежом политологи и государственные мужи вполне отчетливо представляют себе технологию и сущность лоббирования, чего нельзя сказать об отечественных представителях политической науки и государственных деятелях. Бесспорно, что мы далеко отстаем от представителей Запада в плане регулирования лоббистской деятельности. Сегодня некоторые отечественные законодатели не вполне отчетливо представляют себе сущность лоббизма и как противодействовать его негативным проявлениям, в том числе и коррупции.

Что же касается самой Российской Федерации, то, несмотря на всю медлительность и неповоротливость законодателей, следует все же отметить, что процесс законодательного оформления лоббизма уже сдвинулся с места. По крайней мере теоретически: уже встал вопрос о применении законодательных рамок в отношении лоббистской деятельности. Конечно, дебаты по этому поводу будут продолжаться еще долгое время, но, как бы там ни было, начало процессу положено. Остается только пожелать, чтобы государственные деятели, принимая во внимание западный (особенно американский опыт), все же выработали свою, отечественную модель легитимизации деятельности групп давления, так как та модель, которая нашла свое применение в США, на наш взгляд, не сможет адаптироваться к условиям постсоветского пространства и не будет жизнеспособной Морозова Л. А. Теория государства и права: [учебник для вузов по специальности 021100 "Юриспруденция"] / Л. А. Морозова. ? М., 2012. ? С.117.

Наряду с выбором модели правового регулирования следует определить первоочередные меры и области развития лоббизма как инструмента противодействия коррупции. Одной из таких сфер выступает экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Различая лоббизм и названную экспертизу, нельзя не отметить ее использование субъектами лоббистской деятельности. Принятие нормативных и иных решений в пользу определенных корпоративных интересов под воздействием лоббирующих структур остается острой проблемой российской действительности, что в числе других негативных факторов создает условия для распространения коррупции. Именно здесь можно попытаться правовыми средствами преобразовывать коррупционный лоббизм в цивилизованный.

...