Определение сущности государственного контроля и надзора

Каждый институт базируется и начинает функционировать на определенных принципах. ГКИНВСО не стало исключением и имеет ряд конкретных принципов, которые и объясняют существование такого правового института. В 3 статье Федерального закона № 273-ФЗ перечислены принципы, которые направлены на регулирование государственной политики в образовательной сфере и подробно закрепляет «правила поведения» для всех участников образовательной деятельности.

Исследовательская база имеет обширный перечень классификаций и поэтому не существует одного мнения в данном вопросе, поскольку каждая классификация является условной. Как правило, принципы, которые присуще всем отраслям права, закреплены в основном законе страны и распространяются на все сферы российского законодательства, межотраслевой - в нескольких областях права, имеющих сходство в предмете и способе правового регулирования и отраслевые - принципы, которые являются уникальными только для одной области права.

Касаемо классификации, которая присуща административному надзору и регулированию, то А.В. Мартынов в своей работе обозначает материальные и процессуальные принципыСм.:Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения. Административно-правовое исследование: монография. Воронеж. 2011. С. 184-185.. Статус субъекта базируется на материальных принципах, а вот деятельность этих субъектов характеризуется процессуальными принципами

В данной работе, хотелось бы классифицировать принципы на две большие категории:

1. принципы организации ГКИНВСО. Сущность принципов этой категории заключается в построение системы и создании структуры органов контроля и надзора в образовательном поле деятельности, а также обозначения их правового статуса. По нашему мнению, в данную категорию можно отнести: принцип разделения полномочий органов контроля и надзора и принцип линейности и функциональности в организации работы рассматриваемых органов. Конечно же и принцип законности, но считаем, что он может подойти под любую категорию, так как любое действие в правовом поле должно носить законный характер и соответствовать нормам;

2. принципы осуществления ГКИНВСО. Они направлены на осуществление контрольных и надзорных мер и строят на них систему прав и обязанностей все участников при проведении проверок. Они очень разные, и в дальнейшем мы выделим и рассмотрим самые интересные.

Стоит начать анализ с тех принципов, которые отвечают за построение системы ГКИНВСО. Далее в работе увидим, что федеральные органы делегируют часть своих полномочий региональным властям именно здесь и реализуется принцип разделения полномочий в сфере ГКИНВСО на территории государства. Данный принцип закреплен Конституцией и тем самым устанавливает два вида контроля: федеральный и региональный. Из этого вытекает, что каждый орган имеет определенную структуру, которая строится по принципу линейности и функциональности. Ю.Н. Старилов под линейностью и функциональностью понимает создание связей между субъектами и объектами организацииСм.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: изд-во ВГУ, 1998. С. 133-135.. К примеру, когда руководитель организации имеет в подчинение своего заместителя, а также несколько управлений и отделов. Из всего сказанного вытекает главный принцип права - принцип законности. Смысл которого заключается в том, что поведение всех участников ГКИНВСО должно соответствовать законодательной базе. В.М. Сырых в своей работе пишет о том, что в сфере государственного принуждения законность означает участие органов государственной власти и их должностных лиц в решительномпресечении любых нарушений законаСм.:Сырых В.М. Теория государства и права: учебник для вузов. М., 2012. С. 298-299.. Принцип законности важен для создания соответствующей системы государственных учреждений, которую вместе с правами, обязанностями и полномочиями, предоставляемыми этим органам, следует разрабатывать и соблюдать на основе действующего законодательства.

После создания системы ГКИНВСО нужно и правильно управлять ей, чтобы она имела эффективность, в этом случаи ГКИНВСО начинает базироваться плюсом к рассмотренным принцам, принцами осуществления ГКИНВСО. Суть ГКИНВСО понятна в его названии - этодеятельность осуществляющая контроль и надзор, которая направлена на выявление нарушений и проверка качества в образовании, то есть для органов во главе стоит образовательная деятельность, отсюда и вытекает первый принцип из данной категории - принцип приоритетности образования в деятельности органов ГКИНВСО. Признание приоритета образования заключается в том, чтобы организовать работу должностных органов так, чтобы иметь хороший уровень образования и в последствии конкурировать с лучшими странами мира в предоставление престижного образованияСм.:Ласкина Н.В., Новикова Н.А., Лежнева Н.С., Тимофеева Н.Ю., Слесарев С.А., Вахрушева Ю.Н. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // http://student.consultant.ru(дата обращения: 14.03.2020 г.).. А для того, чтобы понимать, как работает система, то здесь действует принцип доступности и информационной открытости ГКИНВСО. Реализация этого принципа заключается предоставлени возможности желающим ознакомиться с положениями органов ГКИНВСО, а также с результатами проводимых ими мероприятиями. Для этого эти органы опубликовывают на своих информационных порталах необходимую, а главное не противоречащею закону информацию о своей работеСм.: Постановление Правительства РФ от 25.07.2013 N 627 (ред. от 05.10.2018) «Об утверждении требований к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну» //http://student.consultant.ru(дата обращения: 14.03.2020 г.).. Конечно, в своей работе уполномоченные органы обязаны быть беспристрастны и объективны, не должны зависеть при вынесении решений от других государственных структур - в этом и заключается принцип независимости в реализации ГКИНВСО. Но определенно должны учитываться интересы образовательных организаций. Смысл данного принципа заключается в предоставление образовательным учреждениям гарантий при осуществлении проверок органами ГКИНВСО. Допускается распределитьгарантии на двекатегории - общие и специальные. Соблюдать гарантии первой категории, которые закреплены в Федеральном законе № 294 - ФЗСм.: Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (последняя редакция) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // http://student.consultant.ru(дата обращения: 3. 05 2020 г.). обязанность,целиком и полностью, органов контроля и надзора. Придерживаться специальных гарантий должны органы, которые относятся к определенной сфере

Хотелось бы подробно рассмотреть принцип презумпции добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Традиционно понятие «добросовестность» изучается в науке о гражданском праве. Принцип добросовестности относится к моральным принципам гражданского праваСм.: Симанович Л.Н. Добросовестность и разумность в гражданском праве (вопросы теории и практики) // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2012. № 2. С. 81. и понимать это как внутреннюю субъективную оценку своего поведения, когда субъект в соответствии со своими интересами не нарушает законные интересы другихСм.: Дерюгина Т.В. Добросовестность участников гражданских правоотношений как предел и принцип права // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2013. № 3. С. 53..Федеральный закон № 294 - ФЗ закрепляет принцип презумпции добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В.К. Бабаевым выделялась презумпция добропорядочности, смысл которой, по его мнению, состоит в том, что всякий субъект, если не будет доказано иное, предполагается добропорядочнымСм.: Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. Горький: Горьковская высшая школа МВД СССР, 1974. С. 88.. В то же время под презумпцией добропорядочности указанного автора мы понимаем поведение человека, характеризующееся уважением к правилам, условиям жизни, принципам, считающимся позитивным с точки зрения общества.

Таким образом, принцип презумпции добросовестности организаций, участвующих в образовательной деятельности, означает, что сотрудники органа ГКИНВСО при выполнении проверочных мероприятий должны исходить из того, что проверяемые субъекты действуют в строгое соблюдение закона и своевременное выполнение всех необходимых требований. В этих организациях учебный процесс происходит в соответствии с положениями об образовании, интересы учитываются, а академические права студентов и преподавателей соблюдаются. Этот принцип является важной гарантией для организаций, выполняющие образовательную деятельность, поскольку он запрещает исполнительной власти, проводить проверки с обвинительным уклономСм.:Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 04.12.2014 // Рос. газета. 2014. 5 дек..

Одно из главных мест в системе специальных гарантий занимают принципы, закрепленные в Федеральном законе № 273-ФЗ - во-первых, гарантируя право каждого на образование и, во-вторых, недискриминация в образовании. Каждый гражданин имеет право на получение образования, данное право закреплено в Конституции Российской Федерации, все проводимые ими действия государственного контроля и надзорных органов считаются прямыми. Ожидается, что эти органы ликвидируют выявленные случаи дискриминации в области образования. В своем решении Конституционный суд отдельно указал, что в отношении конституционного права на бесплатное дошкольное образование в систематическом контексте исходит из конституционного принципа равенства и означает, что любая девочка и любой мальчик независимо от статуса семьи, где они родились и независимо, где они проживают,имеют одни и те же права, что и другие. Обстоятельства, возможность развития личности и равные возможности в получении образования подразумевают равный доступ к существующим государственным или местным учебным заведениямСм.: По делу о проверке конституционности положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 № 5-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 22. Ст. 2375..

Резюмируя все вышесказанное, отмечаем, что в научной и учебной литературе не существует единственного подхода к нахождению одной классификации принципов ГКИНВСО. В данной работе был сделан акцент на понятную и более распространенную классификацию, которая поделила все принципы, присущи данной теме, на две категории: принципы организации ГКИНВСО и осуществления. Можно сказать, что все принципы находятся в прямой взаимосвязи с друг другом, что подтверждается представленной цепочкой действий в функционировании ГКИНВСО.

1.3 Органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере образования: система, структура, компетенция

2.1 Основные нарушения обязательственных требований в сфере образования в Российской Федерации

Основной целью осуществления ГКИНВСО является выявление нарушений, которые были выявлены в ходе проверочных действий за образовательным процессом. Осуществление контроля и надзора в сфере образования дуалистичны, имеют как позитивное управление, так и юрисдикцию. Позитивные процедуры управления проявляются в форме административных актов по результатам плановых и внеплановых проверок, отправки запросов проверяемым организациям, занимающиеся образовательной деятельностью, предоставления необходимых документов, процедур, связанных с осуществлением проверок и внеплановыми проверками на местах и другие дела, не связанные с принудительными мерами. Рассмотрение данного вопроса будет основываться на актах проверок Министерства образовании, науки и молодежной политики Нижегородской области 2019 года, которые были составлены по окончанию плановой выездной проверки общеобразовательных учреждений, а также на основании статистических данных по нарушениям в предоставлении образовательных услугу в ВУЗах России.

Хотелось бы начать с рассмотрения нарушений, которые были выявлена должностными лицами в общеобразовательных школах Нижегородской области.

Выкса. В ходе проведенной проверки Министерством были было выявлено ряд нарушений в области образования. По вопросу не закрепления за Администрацией или структурным подразделением Администрации (Управление образования Администрации) полномочий по решению вопросов местного значения в сфере образования, в том числе функций и полномочий учредителя муниципальных образовательных организация (далее - МОО):

1. по принятию ежегодных отчетов МОО о поступлениях и расходовании денежных средств, а также отсутствие самих отчетов;

2. по согласованию программ развития МОО;

3. по созданию необходимых условий для получения качественного образования лицами с ограниченными возможностями;

4. по выявлению, поддержке и оказанию содействия лицам, которые проявили выдающиеся способности в определенной сфере;

5. по организации мониторинга в системе образования;

6. по обеспечению открытости и доступности информации о системе образования;

7. по осуществлению ведомственного контроля за деятельностью МОО при осуществлении управления в сфере образования;

8. по организации бесплатной перевозки обучающихся в МОО, реализующих основные общеобразовательные программы, между населенными пунктами.

В ходе проверки данные нарушения устранены в результате внесения указанных изменений в Положение Управления образования Администрации района и принятия соответствующих постановлений, которые закрепляют нормы необходимые для полноценного функционирования образовательных учреждений в данном районе региона.

При проведении проверки были выявлены нарушения, связанные с отсутствием муниципальных нормативно-правовых актов по реализации Администрацией функций и полномочий учредителя МОО и других установленных Федеральным законом № 273-ФЗ полномочий в сфере образования, что в следствии нарушает ряд пунктов регламента введения документооборота в организации. В последствии, нарушения устранены посредством утверждения внесения соответствующих изменений в существующие положения.

Большое Мурашкино. В данном блоке, будут раскрыты нарушения, которые не встречались в предыдущем примере, так как считаем нецелесообразным повторяться на уже упомянутых основания, а также примеры их устранения, так как разрешения данных вопросов аналогично. Поэтому рассмотрим следующие требования:

1. по вопросу не предоставления основного общего и среднего общего образования с углубленным изучением отдельных учебных предметов и профильного обучения. В целях устранения данного нарушения в 2019 году регламентирован Порядок согласования открытия в общеобразовательных школах классов с углубленным изучением отдельных предметов или профильного обучения, утвержденный приказом.

2. по вопросу осуществления Администрацией учета форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей, установлено, что отсутствуют соответствующие документы. С целью упорядочения деятельности по данному вопросу Администрацией издано постановление.

По вопросу назначения должностных лиц, осуществляющих руководство образовательных организаций, аттестации кандидатов на данную должность, установлено следующее. В период с 2017 по 2019 годы на должности руководителей МОО было назначено 3 кандидата. Назначение на должности руководителей МОО, было произведено с рядом нарушений: не предоставление муниципальных правовых актов, аттестация и назначение кандидатов произошли в один день, на некоторых кандидатов отсутствовали справки об отсутствия судимости и иные нарушения законодательства об образовании. По ходу проверки было выявлено, что все нарушения были допущены Администрацией.

Далее хотелось бы рассмотреть вопрос, касаемо, нарушений, которые были выявлены за последние время в ВУЗах России. Часто на просторах Интернета или из телевизора слышим, как тот или иной университет закрыли или привлекли к ответственности за ряд выявленных нарушений. Можно сказать, что политика государства по очищению образовательного поля от неэффективных ВУЗов идет на пользу всем. Практически каждый университет теперь выпускает студентов с дипломом по первоначальному профилю учреждения, т.е. практически исчезло смешение факультетов в одном университете, когда в строительном университете учили юристом. Но это все глобальные вещи, к которым привели для начала несущественные нарушения, повлекшие к существенным изменениям в работе ВУЗов. Для этого осветим несколько дел, которые связанные с привлечением руководящих должностных лиц к ответственности за превышение, а иногда упущение своих полномочий.

Волгоград. В начале 2019 года в одном из ведущих ВУЗов города было выявлено, что дочь проректор училась на экономическом факультете на очном отделении, на бюджетной основе и параллельно жила и обучалась в университете Германии. За весь период учебы в российском ВУЗе студентке выставлялись исключительно оценка «отлично», хотя во время сдачи всех промежуточных и итоговых экзаменов не находилась на территории России. В результате, была проведена проверка, по итогам которой к ответственности были привлечены четыре должностных лица.

Владивосток. В многочисленных ВУЗах города выявлены факты превышения предельной численности студентов, установленной лицензией. Некоторые учебные заведения и вовсе работают без лицензии, вовремя не позаботились о продлении документа, который дает право на осуществление образовательной деятельности. Также не был соблюден соблюдался образовательный ценз педагогических работников. Согласно контрольным нормативам лицензии, в вузе должны работать не менее 60 процентов педагогов с учеными степенями и званиями. При проверке выяснилось, что ученую степень имеют только 6 из 33 преподавателей. Студенты направлялись на производственную практику без заключения договоров с предприятиями и учреждениями. Масса нарушений обнаружена и в определении стоимости проживания студентов в общежитии.

Проанализировав еще несколько актов проверки ВУЗов страны, составили список наиболее часто совершаемых нарушений:

1. производственная практика проводилась в несоответствие с существующими государственными стандартами;

2. неправильное распределение дисциплин в течение учебного года, которые были подтверждены в учебном плане учреждения;

3. отсутствие возможности у студентов использования электронных систем для обучения, которые были зафиксированы в рабочих программах;

4. руководство образовательных учреждений не имело соответствующего квалификационного подтверждения;

5. учреждение не оснащено специальной материально-технической базы, которая позволила бы проводить лекционные и семинарские занятия;

6. существенное количество сотрудников не имеет соответствующую научную степень, которая разрешила ему работать в высшем образовательном учреждении.

Для предотвращения распространения представленных нарушений предлагаем проводить, следующие виды профилактирующих мероприятий:

1. размещение комментариев о применение законодательной базы;

2. опубликование обобщенных результатов, после проведения ряда проверок;

3. предоставление рекомендательных писем, по вопросу накладывания мер на нарушителей;

4. обнародовать статистические данные о наиболее часто совершаемых правонарушениях.

Таким образом подытожив сложившуюся практику, можно сказать, что многие нарушения законодательных требований в общеобразовательных учреждениях часто повторяются во многих муниципальных районах нашей области. В основном, это связано с не закреплением полномочий, которые предусмотрены сегодняшним законодательством, а также неправильное оформление или вовсе отсутствия такого. Все это приводит к многочисленным проверкам и выявление нарушений в этой сфере. Считаем, что за такие неправомерные деяния лица, совершившие нарушение своих должностных обязанностей, должна быть возложена ответственность за неисполнение и не закрепление в локально-нормативных актах пунктов, которые предусмотрены, как федеральным, так и региональным законодательством.

Касаемо нарушений, которые выявляются в высших учебных заведениях. Политика страны сейчас направлена на сокращения числа образовательных учреждений, в которых имелась возможность получения высшего образования. Связано это с тем, что многие ВУЗы выпускают неквалифицированных специалистов с «купленными» дипломами, тем самым растет уровень необразованности и распущенности населения. Считаем правильным, что таких учреждений с каждым годом становиться все меньше и меньше. Но как показывает практика, многие руководители ВУЗов научились избегать наказания за несоблюдение требований и продолжают обучать студентов, поэтому соответствующим министерствам и службам стоит в ближайшее время рассмотреть иные способы облечения высших учебных учреждений в своей некомпетентности и нечесто относящийся к своим обязанностям.

2.2 Особенности применения мер административного принуждения в процессе осуществления государственного контроля и надзора в сфере образования