§1.1 Государственное управление спортом и связанные с этим риски

Государственное управление в сфере спорта отталкивается от интересов и целей, которые хочет достигнуть государство в определенный период времени при эффективном менеджменте данной области. Исторически развитие системы физических упражнений, физическое воспитание населения имело военную направленность. В советский период, во времена Гражданской войны в 1918 году сформировался самостоятельный орган управления федерального уровня - Главное управление всеобщего военного обучения и формирования резервных частей Красной Армии (Всевобуч). В данный период времени для государства в первую очередь была важна степень подготовленности гражданского населения к военным действиям. В связи с этим практически все спортивные дисциплины были непосредственно связаны с военной деятельностью (бег, стрельба, лыжный спорт, метание снарядов и т.д.), с помощью физического воспитания населения правительство подготавливало граждан способных стойко переносить тяготы и лишения военного положения, отстаивать общие интересы и защищать вновь построенное государство Мельникова Н.Ю., Трескин А.В. История физической культуры и спорта: Учебник. М.: Советский спорт, 2013..

Говоря о государственном регулировании сферы спорта в современный период можно сказать, что оно не имеет уже столь направленного милитаристского характера, но также продолжает свой вектор, направленный на оздоровление населения и подготовку спортсменов различного уровня и соответственно тех, кто будет защищать честь страны на международных спортивных соревнованиях Алексеев, С.В. Спортивное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлениям «Юриспруденция» и «Физическая культура» / С.В. Алексеев; под ред. П.В. Крашенинникова. -- 5-е изд., перераб. и доп. -- М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017.. Для определения направления государственной политики и основных целей развития сферы спорта в стране стоит обратиться к документам стратегического планирования, примером могут послужить:

• Стратегия развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года Распоряжение Правительства Российской Федерации "Об утверждении Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года" от 07.08.2009 № 1101-р.;

• Государственная программа Российской Федерации «Развитие физической культуры и спорта» от 15.04.2014 (ред. от 01.07.2016) Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 302

"Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие физической культуры и спорта".;

• Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 года (утверждены Председателем Правительства РФ 29.09.2018).

Основным целевым ориентиром в реализации стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации является создание условий, обеспечивающих возможность для граждан страны вести здоровый образ жизни, систематически заниматься физической культурой и спортом, получить доступ к развитой спортивной инфраструктуре, а также повысить конкурентоспособность российского спорта. Параллельно в основных направлениях деятельности правительства Российской Федерации на период до 2024 года планируется проведение мероприятий, направленных на формирование здорового образа жизни, снижение факторов риска развития заболеваний, включая популяризацию здорового питания, рост числа граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 (утверждены Председателем Правительства РФ 29.09.2018). С. 7..

К числу основных задач, требующих решения для достижения поставленных целей, относятся:

1)Создание новой национальной системы физкультурно-спортивного воспитания населения;

2)Разработка и внедрение комплекса мер по пропаганде спортивной деятельности как важнейшей составляющей здорового образа жизни;

3)Модернизация системы физического воспитания различных категорий и групп населения;

4)Совершенствование подготовки спортсменов высокого класса для повышения конкурентоспособности российского спорта на международных спортивных соревнованиях;

5)Развитие различных сфер обеспечения в сфере спорта в том числе улучшение финансового обеспечения физкультурной и спортивной деятельности;

6)Создание системы обеспечения общественной безопасности на спортивных объектах и проведение работ по контролю болельщиков и их объединений.

Из данных положений стратегии можно сделать вывод, что государство с достаточной ответственностью относится к сфере физической культуры и спорта. Наряду с основными векторами развития в данной стратегии приводятся также основные проблемы, которые служат причиной внедрения вышеупомянутых инноваций. Во втором разделе указывают на четыре проблемы:

1)Снижение, как физического уровня развития населения, так и уровня здоровья населения в целом;

2)Некачественная система развития детского и юношеского спорта, неэффективность дальнейшего отбора спортивного олимпийского резерва;

3)Повышение мировой конкуренции в спорте высших достижений;

4)Заметное отставание от развитых государств в разработке и внедрении различных инновационных спортивных технологий.

Все эти пункты можно отнести к внутригосударственным рискам управления в сфере спорта, кроме усиления глобальной конкуренции в спорте высших достижений. Данная проблема скорее является мотивом к улучшению конкурентоспособности наших спортсменов на мировой арене, что в свою очередь будет являться следствием их хорошей подготовки внутри страны. Следовательно, говоря о государственных рисках невозможно разграничить внешнее и внутреннее регулирование спорта, так как внутригосударственные риски являются предтечей многих внешних государственных рисков, таких как:

1)Неудовлетворительное выступление сборных команд на международных соревнованиях;

2)Неудовлетворительное обеспечение проведения международных соревнований, Олимпийских игр, а также необеспечение должной безопасности во время проведения подобных соревнований;

3)Дисквалификации Российских спортсменов в связи с употреблением допинга на международных соревнованиях;

4)Необеспечение должной юридической защиты Российских спортсменов на международном уровне.

Рассматривая международное регулирование спорта можно использовать такое определение, как международное спортивное движение. Для качественного регулирования спорта в сфере международного спортивного движения были созданы и продолжают появляться различные международные организации. Создание международных организаций является очень эффективным правовым механизмом регулирования международных отношений в сфере спорта. Международные организации можно разделить на две группы. Первая группа - это международные организации общей компетенции. Данные организации занимаются решением вопросов, которые охватывают основы международных правоотношений в сфере международного спортивного движения. Вторая группа - это международные организации специальной компетенции. Данные организации напрямую посвящены деятельности международного спортивного движения. Также международные спортивные организации можно разделить по государственному признаку на межгосударственные и негосударственные. Также к международным организациям относятся суды и арбитражи международного уровня. Международные спортивные организации также разделяются по территориальному принципу. Существуют как межрегиональные (например, Международный олимпийский комитет, Генеральная ассоциация международных спортивных федераций (ГАИСФ)), так и организации регионального уровня (например, Европейский олимпийский комитет, Союз европейских футбольных ассоциаций (УЕФА)) Международное спортивное право. Учебник / Алексеев С.В. - М.: Закон и право, ЮНИТИ-ДАНА, 2017..

Необходимо более скрупулезно рассмотреть структуру международных спортивных организаций. В структуру международных спортивных организаций включены те международные организации, в специфику которых также включены решение вопросов, связанных с регулированием спорта на международном уровне. Для примера стоит обратиться к Организации Объединенных Наций, а также к её дочерним специализированным учреждениям. Система Организации Объединённых наций в свою очередь включает в свой состав различные специализированные учреждения, которые занимаются спортивной деятельностью. К их числу можно отнести Организацию Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирную организацию здравоохранения (ВОЗ). К международным специализированным организациям можно отнести Всемирное антидопинговое агентство (ВАДА).

Поистине, самой важной спортивной организацией для всего международного движения можно установить Международный олимпийский комитет (МОК). Международный олимпийский комитет является неправительственной международной общественной организацией. Которая ведет международную деятельность в сфере спорта, организует самые важные спортивные события для всех стран участников - это олимпийские игры. Международный олимпийский комитет является владельцем и организатором олимпийских игр. Организация Олимпийских игр является его основной миссией в соответствии с Олимпийской хартией Olympic charter; Chвteau de Vidy - C.P. 356 - CH-1007 Lausanne/Switzerland, in force as from 26 june 2019, page 16.. Согласно данной хартии, международный олимпийский комитет содействует координации и развитию новых видов спорта, проведению различных спортивных мероприятий различного уровня, сотрудничество с другими общественными организациями различного уровня, а также с органами государственной власти различных стран. Это лишь часть тех функций, которые выполняет международный олимпийский комитет. Если определять основную миссию Международного олимпийского комитета, то можно сказать что это развитие спорта во всем мире, что в свою очередь приводит к коллаборации стран разного уровня развития, менталитета. Как говорилось выше спорт выступает очень мощным и важным инструментом политики, который необходимо направлять на созидание и установку взаимоотношений между странами.

Резюмируя вышесказанное, можно привести список основных рисков, связанных с государственным управлением спорта:

1.Дисквалификации Российских спортсменов на международных соревнованиях в связи с употреблением допинга;

2.Необеспечение должной юридической защиты Российских спортсменов на международном уровне;

3.Неудовлетворительное качество проведения международных соревнований, Олимпийских игр, а также необеспечение должной безопасности во время проведения подобных соревнований;

4.Неудовлетворительное выступление Российских сборных команд на международных соревнованиях.

Все вышеперечисленные риски можно рассматривать с разных сторон. С экономической стороны все понятно. Нехватка средств, недостаточное финансирование или неправильное распределение средств приводит к подобным рискам. В нашем случае необходимо рассматривать именно юридический аспект. С юридической стороны возникновение подобных рисков зависит от уровня развития спортивного права в стране в целом. Под развитием спортивного права понимается развитие данной отрасли права в целом: развитие системы спортивного законодательства, развитие правовой культуры и развитие правосознания в сфере спорта.

Рассматривая правовые механизмы снижения государственных рисков необходимо в первую очередь проанализировать правовой охват, полноценность юридического регулирования сферы спорта в России. В Российской Федерации достаточно много источников спортивного права:

1)Законодательство РФ о спорте - Федеральные конституционные законы, федеральные законы на федеральном и региональном уровнях;

2)Подзаконные нормативные акты о спорте как федерального, так и регионального уровней;

3)Муниципальные правовые акты;

4)Акты негосударственных организаций в сфере спорта;

5)Обычаи делового оборота в сфере спорта;

6)Общепризнанные принципы и нормы международного права;

7)Акты международных спортивных организаций.

Данный список источников достаточно объемен, но само правовое регулирование сферы физической культуры и спорта недостаточно структурировано. Отсутствие Спортивного кодекса не позволяет качественно и эффективно регулировать правоотношения в сфере спорта, не обходится и без коллизий различных нормативных актов. Например, часто акты «lex sportiva» (в частности локальные нормативные акты) и акты трудового законодательства вступают в конфронтацию в вопросе применения дисциплинарных взысканий, штрафов, дисквалификаций. Остро стоит вопросы проблемного характера в процессуальном рассмотрении трудовых споров спортсменов и тренеров. Подобные проблемы являются следствием государственных рисков, которые в свою очередь появляются из-за неполноценного правового регулирования Алексеев С.В. Спортивное право: учебник для студентов вузов ; под ред. П.В. Крашенинникова. -- 5-е изд., перераб. и доп. -- М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2017. С. 158-191..

Для начала стоит определиться с понятием государственного риска управления. Риск в государственном управлении (как вероятность) - это вероятность наступления неблагоприятных для процесса и результатов государственного управления событий (в том числе неблагоприятных последствий недостатков государственного управления). Определяясь с дефиницией «риск государственного управления в сфере спорта» необходимо сказать, что данные риски могут негативно повлиять не только на субъекты спортивных правоотношений, но и на население в целом, уровень здравоохранения и экономику страны Государственное управление в сфере спорта: Учебник для магистров / Понкин И.В., Редькина А.И., Соловьёв А.А., Шевченко О.А. / Науч. ред.: д.ю.н., проф. И.В. Понкин; предисловие: к.ю.н., доц. Д.И. Рогачев / Кафедра спортивного права Института современного прикладного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). - М.: Буки Веди, 2017..

Перечислим основные риски:

1)Риски, возникающие вследствие некачественного государственного управления в спорте;

2)Различные риски экономической природы, риски коррупции и экономической преступности в спорте;

3)Риски связанные с нарушением автономности спорта, излишнего государственного контроля сферы спорта;

4)Риски провального проведения или срыва проведения на своей территории значимых спортивных мероприятий;

5)Риски всплесков массового насилия, хулиганства и иного противоправного поведения спортивных болельщиков.

А.Е. Злобин, рассматривая экономический аспект в сфере спорта, выделяет следующую линейку рисков в названной сфере Злобин А.Е. Анализ эффективности инвестиций и оценка рисков в системе спортивного менеджмента // Проблемы и перспективы развития российской спортивной науки: Труды Всеросс. науч.-практич. конф., посвящ. 75-летию ВНИИФК (15-16.12.2012)/ ВНИИФК. - М., 2015. - С. 40-42. - С. 41.:

*Риск повышения заболеваемости;

*Риск снижения продолжительности жизни;

*Риск снижения трудовой активности;

*Риск повышения производственного травматизма;

*Риск распространения наркомании;

*Риск роста преступности.

Все вышеперечисленные социальные риски являются следствием неэффективного государственного управления спортом и физической культуры. Можно даже сказать, что все, приведенные профессором Злобиным риски относятся к рискам, связанным с рисками плохого регулирования именно физической культуры, массового спорта, без участия спорта высших достижений и профессионального спорта. Профессиональный спорт не влияет на уровень здоровья населения, но нельзя отрицать взаимосвязь и взаимозависимость сферы физической культуры и массового спорта от спорта высших достижений и профессионального спорта. Также рассуждая о роли физической культуры и спорта в Российской Федерации невозможно умалить их важность на сегодняшний день. Таким образом, решение сложившихся проблем поможет не только улучшить положение в отношении спорта, но и в отношении всего населения страны в целом.

Как уже говорилось выше в наше время уже нет такой необходимости всеобщей подготовки население к военным действиям, но до сих пор функционируют различные элементы физического воспитания населения. Относительно недавно Федеральным законом от 05.10.2015 N 274-ФЗ введена глава 3.1 в базовый отраслевой Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", в который вернули, забытый еще с советского периода комплекс ГТО (Готов к труду и обороне). Это является показателем того что физическое воспитание населения, начиная со школьного возраста необходимо и по сей день. Данный комплекс физических нормативов направлен на одну из основных целей государственного управления - это поддержание здоровья нации. По сравнению с советским периодом данный комплекс носит уже полностью добровольный характер, но все также дает позитивные показатели участия различных групп населения, различных возрастов, начиная со школьного возраста, заканчивая пенсионерами. Приводя в пример комплекс ГТО хочется указать, что введение данной системы является прямым образцом правового механизма, снижающего риск во государственном управлением сферы спорта (как система воспитания и приучения детей школьного возраста к спорту, так и повышению здоровья населения в целом).

Рассматривая неэффективность правового регулирования, в первую очередь следует обратить внимание на неполноценный охват, на наличие юридических пробелов. По отношению к населению, массовый спорт является основой поддержания общего здравоохранения, повышения трудовой активности продолжительности жизни и в общем облагораживания социальной обстановки является.

Определим понятие правовой механизм. Часто в юридической литературе проводят параллели между понятиями «Правовой механизм» и «Механизм правового регулирования». В нашем случае правовой механизм рассматривается как комплекс юридических средств, которые направлены на регулирование конкретных правоотношений, в нашем случае говорится о правовых механизмах, регулирующих отношения государственного управления спорта Кузнецова С.А. К вопросу об определении понятия правовой механизм противодействия групповым нарушениям общественного порядка при проведении публичных мероприятий // Административное и муниципальное право. 2010. №5. С. 10-11. . Правовое регулирование - это воздействие на общественные отношения при помощи правовых средств. В свою очередь правовое воздействие использует различные правовые явления, такие как: правосознание, правовая культура, правовые принципы. Также С. С. Алексеев определяет правовое регулирование, как специфическое воздействие, которое осуществляется правом, как характерным нормативным институционным регулятором Алексеев С. С. Теория права. -- М.: Издательство БЕК,. 1995. С. 900-902.. Правовая культура в спорте рассматривается, как информированность спортсменов, тренеров и иных специалистов в области спорта. От образованности спортсменов, от их познаний в спортивном законодательстве зависит то, насколько они готовы защищать свои права, не допускать при этом правонарушений на протяжении всей длительности социальных взаимоотношений в роли субъектов спортивных правоотношений.

§1.2 Систематизация спортивного законодательства

Для начала стоит рассмотреть наиболее оптимальный и мощный правовой механизм, который способен снизить максимальное количество рисков не только в государственном управлении сферы спорта, но и в правовом регулировании спорта в целом. Таким механизмом является систематизация спортивного законодательства.

На сегодняшний день место спорта и физической культуры в Российской Федерации закрепилось на высоком уровне. Вопросы развития данной сферы являются важными векторами государственной политики. Пропаганда спорта и физической культуры, развитие различных государственных программ, значимые инвестиции показывают, насколько важным для государства является развитие данной сферы. В сложившихся обстоятельствах часто говорят о необходимости внедрения качественного правового регулирования данной области, установление систематизированного спортивного законодательства. Наиболее важным и полезным в сложившейся ситуации является кодификация спортивного законодательства. Фундаментом возможного спортивного кодекса может послужить Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» от 04.12.2007 № 329-ФЗ. Данный закон определяет основные принципы спортивного законодательства. В связи рассмотрения возможности кодификации спортивного законодательства необходимо проанализировать опыт зарубежных стран, в которых существуют спортивные кодексы Круглов В. В. Проблемы и перспективы кодификации спортивного законодательства России // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2017. № 4. С. 165-176. .

Различные страны формируют главные направления развития спорта, основываясь на национальном спортивном законодательстве. Каждой стране свойственна своя национальная система развития спорта и физической культуры.

Рассмотрим некоторые из существующих кодифицированных актов иностранных государств:

? Спортивный кодекс Франции;

? Бразильский кодекс спортивной юстиции;

? Бразильский кодекс профессиональной этики в сфере физического воспитания;

? Итальянский кодекс Высшего суда спортивной юстиции;

? Кодекс спортивной этики Испании.

Несмотря на то, что кодифицированных нормативных правовых актов достаточно немного, все равно можно сказать, что это является достаточно эффективным правовым механизмом регулирования спортивных правоотношений исходя из зарубежного опыта. Стоит рассмотреть один из успешных примеров - Спортивный кодекс Франции. Спортивный кодекс Франции осуществил хороший толчок развития спорта, также послужил эффективным инструментом в борьбе с коррупцией и другими видами преступности в спортивной сфере. Для Франции система кодификации законов является достаточно популярной тенденцией. Во Франции действует около семидесяти кодексов, по сравнению с Россией это достаточно много семинар «Кодификация спортивного права» («La codification du droit du Sport»), организованный Тунисской ассоциацией спортивного права (Association Tunisienne de Droit Administratif) (<http://www.unice.fr/ermes/spip.php?article47>. (Последнее посещение 15.03.2016)).. В Российской Федерации на сегодняшний день существует 20 кодексов.

Кодификация спортивного законодательства во Франции пошла по пути, привычному для Франции, по пути консолидации. Спортивный кодекс Франции состоит из двух частей: законодательной и регламентной. В то же время регламентная часть состоит из двух частей: Декреты и постановления. В конце кодекса приведены все необходимые приложения. Законодательная часть спортивного кодекса Франции достаточно объемная и состоит из четырех томов. Каждый из томов посвящен определенному роду спортивных правоотношений. Первый том относится к организации спортивной и культурной деятельности, второй регулирует деятельность сторон участников спортивных отношений, их права и обязанности. Третий том описывает исключительные положения, которые относятся к занятиям спортом, профессиональным в том числе. Заключительная часть, четвертый том содержит различные дополнительные материалы и правовые положения. Другие две части кодекса: Декреты и Постановления также, как и первая часть построены по подобному типу, но направлены на регулирование более конкретных, локальных вопросов, а также различным прикладным вопросам на более детализированном уровне Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. О кодификации и кодексах // Журнал российского права. - 2013. - № 3. - С. 47-54. .

В первом томе Законодательной части спортивного кодекса Франции построена довольно четкая система влияния государства на спорт, его роль и степень компетенции, а также различных муниципальных образований и соответственно роль негосударственных организаций в области физической культуры и спорта во Франции. В кодексе достаточно хорошо распределены роли государственных и негосударственных организаций в правовом поле спортивных взаимоотношений. Расписаны и урегулированы статусы и положения различных спортивных организаций. Четко разделен уровень профессионализма в спорте, четко прописаны статусы спортивных ассоциаций школьного уровня, уровня студенческих лиг и профессиональных федераций. В отдельную категорию выделяют коммерческие спортивные организации. На такие организации распространяются нормы Коммерческого кодекса Франции, но в отличии от обычных коммерческих организаций они обладают особыми правами и обязанностями, например, данные организации не могут использовать спортсменов, если общая сумма вознаграждений, которые получают данные спортсмены превышает допустимый Государственным советом размер вознаграждений. Также Государственный совет во многом регулирует деятельность коммерческих спортивных организаций. Во Франции существует четкое разграничение спорта высших достижений, профессионального спорта и спорта других уровней. Существует Национальная комиссия спорта высших достижений, в котором в свою очередь есть перечень всех спортсменов, тренеров, спортивных судей и других субъектов спортивных правоотношений. Помимо перечисления вышеупомянутых субъектов спортивного права и включения их в перечень, также на законодательном уровне достаточно подробно расписаны особенности их трудоправовых отношений и особенности налогообложения. В спортивном кодексе Франции существует достаточно тех определений, которых в Российском законодательстве не существует. В Спортивном законодательстве Франции, например, определен статус спортивного агента. Существует определение термина, особенности деятельности и правовой статус спортивного агента Текст Спортивного кодекса Франции получен на официальном сайте правительства Франции <http://www.legifrance.gouv.fr>. (Последнее посещение 15.03.2020). . Также в отличии от Российского законодательства довольно большую часть уделяю спортивным судьям и арбитрам, их трудоправовой деятельности в частности, в то же время в Трудовом кодексе Российской Федерации глава 54.1 определяет особенности регулирования труда спортсменов и тренеров, совершенно забывают об особенностях, которые непосредственно есть и у спортивных судей, арбитров. Также несомненным плюсом, в особенности для самих спортсменов является то, что довольно большая часть кодекса уделяет внимание различным медицинским гарантиям охраны и защиты здоровья спортсменов, а также страхованию здоровья. Таким образом видно, что Французская модель спортивного законодательства достаточно успешна и нам следует к ней присмотреться. Для того чтобы благополучно перенести успешный опыт в нашу страну необходимо изучить сам процесс, который произошел во Франции во время кодификации спортивного законодательства. Следует обратить внимание на особенности Французской кодификации спортивного законодательства. Процесс кодификации спортивного законодательства во Франции состоял из трёх этапов Алексеев С. В. Предисловие // Спортивный кодекс Франции. Законодательная часть: Пер. с франц. и вступит. статья с кратким комм. А. А. Соловьева / Предисловие д.ю.н., проф. С. В. Алексеева / Комиссия по спортивному праву Ассоциации юристов России. - М., 2009. - 134 с. (Серия: «Актуальные проблемы спортивного права». Выпуск 2). - С. 10. :

1) Этап технической консолидации, момент, когда собирается воедино всё законодательство о спорте;

2) Этап добавления нормативных актов, регулирующих регламентную часть кодекса;

3) Этап рекодификации норм, затрагивающих совместные сферы правоотношений и установление системности нормативных правовых норм в сфере спорта.

После принятия Спортивного кодекса во Франции утратили силу и были отменены различные правовые положения, связанные с регулированием спортивной сферы деятельности. Например, была упразднена комиссия по обучению физической культуре и спортивной деятельности, что влечет за собой позитивное упрощение правовой культуры Козырин А. Н. Россия и Франция: развитие образовательного законодательства // Кодекс образования Франции. Законодательная часть / Пер. с франц.: О. А. Мандрусова и Г. Ф. Ткач. - М.: Статут, 2003. - С. 22-23. . Спортивный кодекс Франции является нормативным правовым актом, регулирующим максимально возможный массив общественных отношений, связанных со спортивной деятельностью. Данный кодекс обладает межотраслевым характером, включает множество разнообразных норм: конституционные, гражданские, уголовные, трудовые и т.д. Обладает сочетанием императивного и диспозитивного регулирования. Можно сказать, что Спортивный кодекс Франции является идеальным примером Спортивного кодекса, который охватывает все необходимые области регулирования правоотношений в сфере физической культуры и спорта.

Далее стоит рассмотреть Бразильскую модель кодификации спортивного законодательства. В истории становления Бразильского спортивного законодательства особенной вехой можно назвать событие 1945 года, когда Постановлением № 48 от 30.08.1945г. Бразильский Национальный совет по вопросам спорта вводит «Бразильский футбольный кодекс». Начиная с тридцатых годов прошлого столетия футбол является наиболее популярным видом спорта в Бразилии. Данный кодекс теряет силу в 1956 году и в силу уже вступает второй Бразильский футбольный кодекс. Чуть позже Национальным советом по вопросам спорта был утвержден и введен в действие дисциплинарный футбольный кодекс. Таким образом, можно с уверенностью сказать, что спортивное законодательство во Франции начало зарождаться достаточно давно, приобретая кодифицированные формы законов уже в начале второй половины двадцатого века. Но все эти кодексы относятся непосредственно к футболу. Спустя некоторое время в Бразилии начинают утверждать нормативные правовые акты, которые уже регулируют сферу спорта в целом. Примером такого нормативно правового акта может послужить Федеральный закон Бразилии № 6251 от 08.10.1975г. в котором устанавливались:

· Общие правила по организации и проведению соревнований по различным видам спорта;

· Цели и задачи Национальной политики в сфере физической культуры и спорта;

· Ответственные органы за разработку и осуществление плана по физической культуре и спорту;

· Механизмы финансирования спорта и меры государственной политики по отношению к финансированию спорта;

· Правовой статус спортивных федераций и ассоциаций;

· Механизмы и гарантии повышения уровня спортивной подготовки спортсменов во всех видах спорта.

Также данный закон устанавливает различные требования к оформлению трудоправовых отношений, принципу трансфера спортсменов между спортивными клубами, а также вопросы решения спортивных споров в суде. Далее в 1986 году был утвержден Бразильский кодекс спортивной юстиции и спортивной дисциплины. До недавнего времени существовал данный кодекс, пока в 2009 году решением Бразильского Национального совета по вопросам спорта была утверждена новая редакция Бразильского Кодекса спортивной юстиции. Случилось достаточно объемное и глубокое реформирование кодекс, было внесено более пятисот изменений. Новая редакция вступила в силу с 1 января 2010 года. Произошло масштабное обновление всей системы спортивной юстиции в Бразилии. Новая редакция Бразильского Кодекса спортивной юстиции установила:

1. Наиболее адаптированные и приемлемые к использованию статьи определяющие нормы борьбы с допингом в спорте, которые согласуются с требованиями, установленными Всемирным антидопинговым агентством;

2. Новые, незакрепленные до этого принципы, такие как непрерывность участия в спортивных соревнованиях, принципы честной игры, соблюдение различных процессуальных норм;

3. Более расширенную систему дисциплинарных взысканий спортсменов, устанавливаемых за правонарушения в спорте, предполагающую более гибкую систему наказаний, которая предоставляет спортсмену «разбить» своё наказание;

4. Ряд измененных требований к порядку направления документов в Высший суд спортивной юстиции, а также новый порядок рассмотрения дел в суде;

5. Изменение конкретных правонарушений в сфере спортивных правоотношений.

В данный момент в Российской Федерации действуют двадцать кодексов, а процесс кодификации продолжается по направлению как переработки, так и разработки новых. Учеными рассматриваются вопросы разработки транспортного, избирательного, экологического кодексов Российской Федерации, а также других кодифицированных нормативных актов. Вопрос кодификации также актуален и для спортивного права. Спортивное право является сравнительно молодой отраслью права, существование которой воспринимается в научном обществе юристов с некоторой долей скептицизма. Впрочем, аргументы противников существования спортивного права как отрасли права опровергается. Наличие специфической системы спортивного законодательства Российской Федерации объективно подтверждает необходимость систематизации законодательства, которая обеспечит надлежащее правопонимание и правоприменение в рассматриваемой сфере. Рассматривая известные виды систематизации, необходимо отметить, что они выстроены в строгую систему иерархии, на верхней ступени которой находится кодификация. Главный и основной аргумент в пользу кодификации - это объективная невозможность дальнейшей систематизации отрасли законодательства посредством консолидации. Таким образом вопрос о необходимости кодификации спортивного законодательства остаётся открытым. Кодификация в вышеназванных странах (Франция и Бразилия) уже достаточно долго служит примером хорошего правового механизма по регулированию спортивных правоотношений в сфере спорта. Российское спортивное законодательство характеризуется проблемами, сходными с теми, которые были решены при кодификации французского спортивного законодательства. Также сходным моментом является тот факт, что при кодификации спортивного законодательства во Франции основой для Спортивного кодекса послужил действующий отраслевой нормативный акт - Закон о физической культуре и спорте. Соответственно можно предположить, что зарубежный опыт, просмотренный и проанализированный сквозь призму отечественной правовой действительности способен дать нам готовый алгоритм дальнейшего развития Российского спортивного законодательства. Наличие отраслевого кодифицированного акта позволило бы законодателю, принимая новые нормы в спортивной сфере, размещать их в Спортивном кодексе, облегчив при этом применение норм спортивного права в жизни. Положительный опыт систематизации спортивного законодательства, что произошли во Франции и Бразилии может послужить отличным примером для Российской Федерации. Данный опыт показывает насколько важно принятие Спортивного кодекса в нашей стране, поскольку приведенные выше примеры являются отличным способом снижение рисков в государственном управлении спортом, так как предполагает более четкое разграничение между отраслью спортивного права и другими отраслями права, более четкое регулирование всех правоотношений возникающих в сфере спортивных правоотношений. Подводя итог, можно предположить, что если Российский законодатель последует вышеописанному примеру кодификации, пройдет все три этапа, как это было со Спортивным кодексом Франции, то в России может появиться свой собственный Спортивный кодекс, который будет способен снизить всевозможные риски, связанные с коллизиями нормативных правовых актов и несовершенством государственного регулирования спортивной сферы в целом. Резюмируя данный вопрос стоит указать основные причины пользы кодификации спортивного законодательства:

1. Положительный зарубежный опыт кодификации спортивного законодательства;

2. Многочисленность законов и подзаконных актов в сфере Российского спортивного законодательства;

3. Приоритетный характер государственной поддержки и регулирование развития физической культуры и спорта;

4. Прогнозирование негативных последствий и возникновения новых рисков при принятия новых нормативных актов, регулирующих спортивные правоотношения, что приведет к усложнению регуляции спортивных правоотношений.

Подводя итог, можно предположить, что если Российский законодатель последует вышеописанному примеру кодификации, пройдет все три этапа, как это было со Спортивным кодексом Франции, то в России может появиться свой собственный Спортивный кодекс, который будет способен снизить всевозможные риски, связанные с коллизиями нормативных правовых актов и несовершенством государственного регулирования спортивной сферы в целом.

Глава 2. Основные риски в сфере государственного управления спортом

Развивая тему несовершенства спортивного законодательства необходимо проанализировать трудовые правоотношения субъектов спорта. Трудовые отношения с субъектами спорта регулируются совокупностью государственного и децентрализованного регулирования (включающее в себя локальное и индивидуальное управление). Подобное регулирование предполагает наличие противоречий между рыночными интересами предпринимателя, в данном случае работодателя и социальными установками политики государства в сфере трудовых отношений. Хоть в Российской Федерации и установлена рыночная система экономики, работодатель в данном случае становится заложником вышеупомянутых противоречий. Как предприниматель, он должен обеспечивать рентабельность и высокую эффективность своего производства, но также соблюдать нормы трудового законодательства, нормы по охране труда, а также нормы законодательства о социальном обеспечении. Роль государства проявляется в том, чтобы устанавливать минимальные требования регулирования трудовых отношений (как например, минимальная оплата труда для работников на федеральном уровне), обеспечивать их защиту на законодательном уровне и регулировать трудовые отношения в целом Алексеев С.В. Спортивное право. Трудовые отношения в спорте: Учебник для вузов / Под ред. П. В. Крашенинникова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2015..

Для иллюстрации соотношения государственного регулирования трудовых отношений и регулирования трудовых отношений на локальном уровне можно привести пример о требованиях к работнику при приеме на работу. Государство в лице законодателя устанавливает необходимые требования к здоровью работника. Данный критерий влияет на регулирование трудовых отношений на договорном уровне. Трудовой кодекс Российской Федерации закрепляет обязательные медицинские осмотры при приеме на работу, для проверки профессиональной принадлежности к предстоящей работе, что определяет возможность или невозможность выполнять трудовую функцию. Согласно статье 73 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель с письменного согласия переводит работника на другую работу в связи с медицинскими показаниями. Для государства установление подобной нормы является прямой гарантией для работника, как соблюдение его прав на работу что установлено, как и в трудовом законодательстве, так и в Конституции Российской Федерации.

Основанием для возникновения трудовых отношений, прав и обязанностей между работником и работодателем является трудовой договор. В соответствие с Трудовым кодексом Российской Федерации трудовой договор должен быть заключен в письменном виде, но, если письменного договора не было заключено между работником и работодателем не является основанием для отсутствия фактов подтверждающих наличие трудовых отношений. Верховный Суд Российской Федерации признаёт допустимым и достаточным доказательством наличие доверенности на управление автомобилем в интересах собственника на постоянной основе с выплатой денежного вознаграждения за выполнение работы Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2002, №4 С. 16. Таким образом, при выполнении трудовой функции в интересах работодателя на постоянной основе является фактическим основание для применения норм трудового законодательства. Необходимо упомянуть тот факт, что трудовые отношения в сфере спорта между работником - спортсменом и работодателем не всегда имеют должное письменное оформление. Подобное положение дел часто распространено на «просмотрах спортсменов», представляющих собой приглашение спортсмена тренировкам в спортивную организацию, для проверки профессиональных качеств спортсмена, чтобы в дальнейшем принять решение о том. Стоит ли заключать с данным спортсменом трудовой договор или не стоит. В данной ситуации встает вопрос о предоставлении спортсмену всех необходимых социальных гарантий, которые должны быть при заключении трудовых отношений. В связи с этим следует упомянуть, что при возникновении фактического допущения работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его уполномоченного на это представителя в случае, когда трудовой договор не был надлежащим образом заключен, возникают трудовые отношения в соответствии с ч. 3 ст. 16 Трудового Кодекса Российской Федерации. Таким образом можно сказать что подобные действия, такие как «просмотр игрока» являются давно устоявшейся традицией в мире спорта, но правового закрепления данной процедуры нет, и данная ситуация подпадает под действия трудового законодательства, что в свою очередь является допущением, так как обязывает работодателя соблюдать именно нормы трудового законодательства, не взирая на устоявшуюся практику.

В отношении спортивных организаций также следует рассмотреть взаимодействие трудового законодательства и нормы локального регулирования. Обращаясь к Европейскому опыту в сфере регулирования трудовых правоотношений следует сказать, что в Европе применяются различные правовые механизмы, снижающие императивные нормы государственного регулирования, требования как к работодателю, так и работнику. Подобные меры оказывают полезный эффект на конкурентоспособность работодателя. Европейской комиссией в 2006 году было опубликовано постановление «Модернизация трудового права и решение проблем двадцать первого века» Commission of the European Communities, Brussels, 22.11.2006 COM (2006) 708 final., основным посылом которого является развитие экономического роста посредством реформирования трудового права и установления гибких трудовых правоотношений. Вопрос о качестве гибких трудовых отношений особенно интересен в отношение трудовых отношений спортсменов, тренеров, судей и других участников спортивных отношений.

Особенности регулирования труда спортсменов и тренеров закреплены в главе 54.1 Трудового кодекса Российской Федерации. В отношении судей нет никаких особенностей, и они рассматриваются как обычные работники, также можно сказать и о других специалистах в сфере спорта. Статья 348.1 Трудового кодекса Российской Федерации предполагает, что регулирование трудовых правоотношений спортсменов и тренеров могут также регулироваться на локальном уровне, в отношении рабочего времени, времени отдыха и размера заработной платы. Работодатель в данном случае обязан учитывать нормы общероссийских спортивных федераций, к которым относятся данные спортсмены и тренеры. Но данные нормы обязательны только при включении их в локальные акты работодателя, то есть той спортивной организации, в которой работают спортсмен и тренер.

В Трудовом кодексе Российской Федерации определены следующие источники трудового права:

· Международные акты в сфере труда;

· Федеральные нормативные акты;

· Региональные нормативные правовые акты;

· Территориальные нормативные правовые акты;

· Коллективные договоры, соглашения и другие локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права.

Параллельную систему источников, регулирующих трудовые правоотношения составляют: