Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Институт образования

Выпускная квалификационная работа - МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

по направлению подготовки 38.04.02 «Менеджмент»

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА РЕГИОНАЛЬНЫХ УНИВЕРСИТЕТОВ РОССИИ

Васильев Антон Александрович

Научный руководитель

кандидат юрид. наук, доцент.

С.В. Янкевич

Москва 2020

Оглавление

• Аннотация
• Введение
• Научная статья № 1
• Научная статья № 2
• Научная статья № 3
• Научная статья № 4
• Научная статья № 5

Аннотация

Магистерская диссертация выполнена в форме портфолио - совокупности артефактов, подтверждающих овладение необходимыми компетенциями по теме «проблемы правового статуса региональных университетов». Портфолио содержит 4 научных статьи, опубликованные в ходе обучения на магистерской программе и работы над заявленной темой. 2 статьи опубликованы в изданиях, индексируемых в МБД Scopus и Web of Science. В статьях нашил отражение выводы о необходимости закрепления особенностей статуса региональных университетов в федеральном и региональном законодательстве, установлении полномочий субъектов РФ на финансирование региональных вузов с учетом принципа правовой определенности. Нормативное установление статуса региональных университетов, в том числе якорных (опорных, флагманских) станет основой для разрешения таких проблем как интеллектуальная миграция из регионов, закрепление кадров и талантов в субъектах Российской Федерации, повышение уровня социально-экономического развития и благосостояния в регионах за счет инвестиций в человеческий капитал, который может приносить в ВРП дополнительно 15-25 % доходов.

Ключевые слова: высшее образование, управлении, регионы, опорные университеты, провинция, кадры, элита, миграция, депопуляция, неравномерное социально-экономическое развитие.

Введение

Магистерская диссертация выполнена в форме портфолио - совокупности статей по тематике выпускной квалификационной работы. При проведении исследования был поставлен вопрос о влиянии нормативной фиксации статуса и видов региональных университетов на их фактическое положение в системе высшего образования и среди иных вузов с особым правовым статусом - МГУ им. М.В. Ломоносова, СПбГУ, федеральных университетов, национальных исследовательских университетов. Реформы высшей школы последних 15 лет в отсутствие ясной концепции преобразования наряду с появлением категории «избранных» (элитных) вузов породили ситуацию неопределенности статуса и перспектив существования университетов в регионах.

Позитивную роль сыграло появление федеральных университетов в провинциальных федеральных округах, а также присвоение статуса национально-исследовательских университетов (правда, в основном, в отношении мощных научно-образовательных центров - Томску, Новосибирску). Но, в корне проблема диспропорции в соотношении «столичных» и региональных вузов не была решена. Сосредоточение ведущих вузов и бюджетных мест в Москве и Санкт-Петербурге (более четверти всех вузов России - порядка 200 вузов) наряду с более высоким уровнем жизни ведет за собой интеллектуальную миграцию из регионов в центральную часть России, лишая субъекты Российской Федерации кадрового потенциала и эффекта от вклада науки и образования в региональный валовый продукт.

На решение задачи сокращения диспропорции между столицей и регионами и удержание талантливых абитуриентов в провинции была направлена программа отбора опорных университетов (30 вузов). Программа отбора опорных университетов на первом этапе была связана с объединением вузов в одном субъекте Российской Федерации, что вело к ликвидации ранее самостоятельных образовательных организаций, сокращении штатов. Тем нее менее, по статистическим данным за 2019 г. депопуляция населения в провинции и интеллектуальная миграция сохраняют свои темпы, что ставит под сомнение эффективность программы опорных университетов. Более того, в ходе реализации программ опорных университетов было существенно сокращено финансирование данных категорий вузов с дифференциацией вузов на 3 категории с различным объемом финансирования. Фактически 20 из 30 опорных университетов выполняли показатели дорожной карты за счет собственных ресурсов. Объем государственной субсидии от 10 до 60 млн. не покрывал затраты вузов на достижение целевых показателей. Существенную роль играет сокращение сети диссертационных советов в регионах, что ведет к лишению возможности соискателям из глубинки выйти на защиту диссертаций и постепенно приводит к старению научно-педагогических кадров в субъектах Российской Федерации.

В высшей школе возникло опасение относительно сокращения финансирования региональных вузов без особого статуса и более того перевода их финансирования на региональный уровень. Кроме того, анализ результатов деятельности опорных и иных региональных университетов без особого статуса показывает, что между ними наблюдаются незначительные различия - по числу публикаций в международных базах цитирования и средств от НИОКТР. Тогда как средний бал ЕГЭ абитуриентов и общий объем доходов практически одинаковы, что демонстрирует одинаковую привлекательность двух категорий университетов.

Концепция категоризации региональных университетов нашла свое отражение в Национальном проекте «Образование». Паспортом Национального проекта «Образование» (утв. 24 декабря 2018 г. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам) предполагается конкурсный отбор образовательных организаций высшего образования, обеспечивающих подготовку кадров для базовых отраслей экономики и социальной сферы. Таких организаций будет определено 80. юридический образовательный статус университет

Целью исследования является обоснование необходимости юридического закрепления статуса образовательных организаций высшего образования с точки зрения правовой определенности их положения и статуса, нормативного выражения миссии университетов субъектов Российской Федерации в закреплении и сохранении молодежи, формировании управленческой и культурной элиты, региональном развитии.

Задачами исследования являются:

- анализ правового положения ведущих (опорных) университетов;

- оценка концепции регулятора в сфере высшего образования относительно выделения особых «якорных» вузов в субъектах Российской Федерации с точки зрения удержания талантов и кадров в регионах и участия вузов в социально-экономическом развитии регионов;

- выработка предложений по совершенствованию федерального и регионального законодательства в части правового статуса региональных университетов, в том числе в определении юридических основ финансирования региональных университетов федеральной подведомственности из средств бюджетов субъектов Российской Федерации (снятие ограничений в бюджетном законодательстве).

Методологической основой диссертации выступила теория человеческого капитала Т. Шульца и Г. Беккера, которые рассматривали инвестиции в человека источником будущих доходов. Т.Шульц и Г. Беккер выявили экономический эффект от затрат на образование, здравоохранение с точки зрения получения выгод в долгосрочной перспективе для национальной экономики (Becker G.S. Investment in Human Capital: A Theoretical Analysis//Journal of Political Economy, Vol.70, No.5, Part 2, 1962, pp.9-49 -- DOI 10.1086/258724, Schultz T.W. The Economic Value of Education / T.W. Schultz. -- New York: Columbia University Press, 1963. - 92 p.). Теория человеческого капитала в рамках данного проекта позволяет выдвинуть и проверить гипотезу - каким образом инвестиции в высшее образование и науку могут позитивно повлиять на социально-экономическое развитие регионов. Кроме того, в основу проекта положены результаты исследований П.Ромера и Р. Лукаса, установивших, что основным фактором экономического роста является увеличение капиталовложений в научные исследования и разработки, а также инвестиции в человеческий капитал [RomerP. M. Increasing returns and long-run growth / P.M. Romer // Journal of Political Economy.1986. Vol. 94.№ 5. pp. 1002-1037; Lucas R.E. On the mechanics of economic development / R.E. Lucas // Journal of Monetary Economics. 1988. № 22. pp. 3-42.].

Среди методологических концепций правоведения в основу исследования была положена социологическая школа права, которая исходит из принципиальной установки на анализ «живого права» (действующей системы социально-экономических отношений, высшего образования) для дальнейшего его внедрения в писаное позитивное право. Социологическая юриспруденция позволяет выдвинуть тезис о необходимости фиксации в нормативных правовых актах права регионов на финансирование федеральных образовательных организаций, находящихся на их территории, а также отражении и решении проблемы диспропорции между столичными и провинциальными вузами через выделение бюджетных мест, механизмы формирования заработной платы, развития материально-технической базы в региональных университетах, создании региональных НОЦ, закреплении и приглашении ведущих ученых и т.п.

Проведенное научное исследование основано на сборе и анализе нормативных источников как базовых эмпирических данных для юридической науки. При этом, в работе анализировались официальные документы Российской Федерации и Республики Казахстан, а также специальные научные источники по вопросам высшего образования, а также данные статистки по миграции, уровню регионального экономического развития.

В исследовании правового статуса и классификации региональных университетов применялись такие методы как формально-юридический, сравнительно-правовой, метод толкования права. Формально-юридический метод использовался для анализа нормативных правовых актов, определяющих статус высших учебных заведений. Сравнительно-правовой метод позволил провести сопоставление видов университетов России и Казахстана на основе источников права. Метод толкования норм права применялся для раскрытия содержания понятия «опорный университет».

Результаты научного исследования были опубликованы в 5 статьях, 2 из которых в изданиях, входящих в базы цитирования Wos и Scopus. Статьи были опубликованы по тематике магистерской диссертации и в рамках обучения по образовательной программе «Управление в высшем образовании». Все статьи прошли рецензирование в научных журналах и редакциях научных сборников и были рекомендованы к публикации, получив высокую оценку экспертов. 2 статьи в Вестнике ТГУ. Серия право и International Conference on Sustainable Development of Cross-Border Regions: Economic, Social and Security Challenges (ICSDCBR 2019) прошли двойное слепое рецензирование внешними экспертами по тематике публикаций.

Перечень статей:

1. "Опорный университет": место в системе высшего образования и проблемы правового статуса//Вестник томского государственного университета. Право. 2018. № 30. С. 5- 13. (индексируется в Web of Science).

2. Васильев А.А. Проблемы правового статуса опорных университетов//Развитие образовательного пространства региональных вузов в системе координат приоритетных проектов РФ: лучшие практики [Электронный ресурс]: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции с международным участием (20-21 сентября 2018 г., Барнаул). - Барнаул: Изд-во АлтГУ, 2018. (индексируется в РИНЦ)

3. A. Vasilyev, G. Kuanaliyeva, A. Kazbaeva Regional universities in the cross-border space: problems of a legal status and a classification//
International Conference on Sustainable Development of Cross-Border Regions: Economic, Social and Security Challenges (ICSDCBR 2019) https://www.atlantis-press.com/proceedings/icsdcbr-19/125922320 (индексация в Scopus и Web of Science)

4. Васильев А.А., Аничкин Е.С., А.А. Серебряков Проект закона Алтайского края «О взаимодействии органов государственной власти Алтайского края и ведущих вузов Алтайского края»//Российско-Азиатский правовой журнал. 2019. № 4. (индексируется в РИНЦ)

5. Васильев А.А., Аничкин Е.С., А.А. Серебряков Концепция законопроекта Алтайского края «О науке, научно-технической и инновационной деятельности в Алтайском крае» //Российско-Азиатский правовой журнал. 2019. № 3. (индексируется в РИНЦ)

6. Васильев А.А., Куликов Е.А., Шпопер Д. Высшее юридическое образование в России: некоторые современные проблемы, тенденции и перспективы развития// Российско-Азиатский правовой журнал. 2019. № 1. (индексируется в РИНЦ)

Среди основных выводов, полученных в ходе исследования и публикации статей, можно назвать:

- неопределенность юридического положения опорных университетов вызывает сомнения в сохранении такой категории российских вузов в перспективе 2019-2025 гг. Логическим завершением реформы опорных университетов могло бы стать установление статуса опорных университетов в законодательстве об образовании и четкое разведение опорных и федеральных университетов. Отсутствие ясности в статусе опорных вузов рождает у региональных органов публичной власти неопределенность в политическом отношении к опорным университетам (такое неоднозначное положение может влечь за собой инертное и пассивное отношение органов государственной власти к поддержке опорных университетов). Кроме того, вполне закономерен отказ региональных властей от поддержки создания опорных университетов под опасением объединения и оптимизации региональных вузов, а также их перевода на региональное финансирование (Иркутская область). Справедливость суждений автора подтвердилась в том, что программа поддержки опорных университетов за счет средств федерального бюджета завершилась в 2019 г., опорным вузам предстоит лишь в 2020 г. представить итоговые отчеты по реализации своих программ развития. Но, при этом национальный проект «Образование» предполагает в 2020 г. конкурсный отбор образовательных организаций высшего образования, которые готовят кадры для базовых отраслей экономики и социальной сферы. Тем самым, продолжается государственная политика в части выделения среди региональных университетов категории «базовых» (якорных) вузов. Но, неопределенность статуса такой категории вузов может завершиться тем же результатом, что и проект «опорных университетов» - временный инструмент поддержки на фоне экономии государственных средств, рисков слияния вузов в регионах и неопределенность в финансировании (неясность объема и условий финансовой поддержки). Гарантии правового статуса таких якорных университетов должны определяться не распорядительными актами министерств, а федеральными законами;

- в еще более рискованном положении находятся региональные университеты, которые могут постепенно попасть под сокращение и ограничение финансирования либо переданы на финансовое обеспечение субъектам Российской Федерации, что равносильно их полной коммерциализации. Следует отметить наличие схожих тенденций в мировом образовании в части выделения элитных университетов. Так, в Республике Казахстан особый статус имеют национальные и международные университеты. При этом, в зарубежной практике заметно серьезное значение провинциальных университетов, который обладают международными образовательными программами и сложившейся репутацией в сфере науки;

- автором диссертации совместно с коллегами разработан проект регионального закона о взаимодействии органов государственной власти Алтайского края и ведущих вузов региона, который устанавливает правовые основы для взаимодействия органов публичной власти и высшей школы (такой основы в федеральном законодательстве до сих пор нет), в том числе по вопросам финансирования вузов из региональных бюджетов и выделения им имущества. Такой законопроект может быть модельным для большинства субъектов Российской Федерации.

- в другом проекте закона о науке подчеркивается роль высшей школы, университетов как одного из флагманов развития науки и инноваций в субъектах Российской Федерации;

- наконец, в последней статье поднимается вопрос о проблемах высшего юридического образования.

Научная статья № 1

Васильев А.А., Зеленин Ю.А. "Опорный университет": место в системе высшего образования и проблемы правового статуса//Вестник томского государственного университета. Право. 2018. № 30. С. 5- 13. (индексируется в Web of Science).

В статье рассматривается проблема правового статуса опорных университетов и их места в системе высшего образования. Дается юридическая оценка данного термина в российском праве. Отмечается его неоднозначность и отсутствие формального закрепления в федеральном законодательстве. Делается вывод, что неопределенность юридического положения опорных университетов вызывает сомнения в сохранении такой категории российских вузов в перспективе 2019-2025 гг.

Ключевые слова: опорный университет, федеральный университет, правовой статус опорного университета, государственная и региональная политика в сфере высшего образования, реформирование системы высшего образования

Понятие «опорного университета» в российском праве было введено в связи объявлением в 2015 г. Министерством образования и науки Российской Федерации конкурса для отбора высших учебных заведений в качестве опорных университетов. В Положении о проведении конкурса в качестве цели конкурса был указан отбор программ развития университетов, деятельность которых направлена на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации. Соответственно, университеты, чьи программы прошли конкурсный отбор, получили субсидию в реализацию программы в размере 100 млн. рублей ежегодно.

Анализ российского законодательства в 2013-2018 гг. показывает неоднозначность термина «опорный университет» и неопределенность, как самого смыслового концепта, так и судьбы опорных вузов.

Во-первых, такая категория университетов как опорные университеты не нашла формального закрепления в законодательных актах. ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» упоминает лишь университеты с особым статусом (МГУ и СПбГУ), федеральные университеты и национально-исследовательские университеты. Надо отметить, что и данные категории университетов не имеют четких критериев разграничения друг от друга. Впервые термин «опорный университет» был использован в Государственной программе развития образования на 2013-2020 гг., утвержденной 15.04.2014 г. Постановлением Правительства Российской Федерации. В документе среди приоритетов государственной политики в сфере высшего образования определялось следующее: реализация программ развития опорных образовательных организаций высшего образования для региональных экономических систем с целью развития лидирующих отраслевых образовательных организаций высшего образования, в том числе путем создания в них университетских центров инновационного, технологического и социального развития регионов[1].

Во-вторых, возникло множество производных от термина «опорный университет» - «опорный университет России», «опорный вуз», «опорный университет региона», «университетский центр», «центры инновационного, технологического и социального развития регионов» и т.п. С точки зрения требований юридической техники такое разнообразие ведет к размыванию содержания понятия и утрате качества ясности и определенности термина. Причем, такая полисемия имеет корни в законодательстве. По своему смысловому наполнению опорный университет - тот университет, который участвует в социально-экономическом развитии региона (проведение научных исследований и подготовка высококвалифицированных кадров). Следовательно, это университеты региональные по своему функциональному назначению.

В-третьих, очевидно, что понятие «опорный университет» - метафора, к которой нередко прибегает законодатель. Видимо, в данном случае имеется в виду тот университет, на который может опереться субъект Российской Федерации для социально-экономического развития региона. Опорный университет - есть научно-инновационная и образовательная опора, необходимая для устойчивого развития экономики и социальной сферы [2. С.16-17].

Наконец, термин «опорный университет» постепенно уходит из употребления в юридическом языке, поскольку в силу последних изменений используется иные термины - «вуз как центры пространства инноваций», «университетский центр», «центр инновационного, технологического и социального развития регионов». 31 декабря 2017 г. Государственная программа развития образования утратила силу. На смену ей пришла Государственная программа развития образования Российской Федерации, в которой категория «опорный университет» не упоминается [3]. Вместе с тем, в Постановлении Правительства РФ, утвердившем программу, указывается на одну из задач развития образования в России - создание университетских центров в субъектах Российской Федерации. Принятие новой Государственной программы развития образования стало следствием работы Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам [4]. 25 октября 2016 г. Совет утвердил паспорт приоритетного проекта «Вузы как центры создания пространства инноваций», в котором одной из задач государства в сфере образования было определено создание университетских центров (55 центров к 2018 г.). Весьма примечательно как был определен образ таких центров: «созданные университетские центры обеспечивают формирование привлекательной социальной среды и новое качество жизни в регионах, доступ к современным технологиям, создание и развитие в регионах отраслей экономики знаний и экономики впечатлений, формирование привлекательной социальной среды и новое качество жизни в регионах» [4].

Следует отметить, что введение новой категории вузов - опорных университетов - изначально приобрело неоднозначное, дуальное толкование в образовательной среде. Наряду с позитивной оценкой появления опорных вузов широко обсуждается так называемый «истинный смысл» реформы университетов (что называется на юридическом языке «с точки зрения законодательного предположения») [5]. Эксперты в сфере образования видят в создании опорных университетов стремление правительства окончательно перевести образование в формат рынка и конкуренции, а также обеспечить экономию бюджетных средств. В ходе так называемой «первой волны» отбора опорных университетов в 2015-2016 гг. одним из обязательных условий создания опорных вузов определялось объединение (слияние) существующих в субъекте Российской Федерации образовательных организаций. Причем, в качестве мотивов такого объединения официальные власти озвучивали проблемы демографического кризиса - уменьшение набора из-за спада рождаемости. Соответственно, вузы будут вынуждены оптимизировать свою структуру и сокращать сотрудников [6. С. 64-65]. Как результат такой реорганизации - экономия бюджетных средств, сокращение профессоро-преподавательского состава, дублирующих управленческих и организационных подразделений. Деструктивное начало в реформе высших учебных заведений подтверждается и тем, что в ходе второй волны отбора опорных вузов в 2017 г. часть победивших вузов осталась без государственного финансирования в размере 100 млн. рублей. Руководство Минобрнауки РФ подчеркивает, что те опорные вузы, которые не пройдут мониторинг реализации программ, будут лишены и статуса, и средств. Более того, остается открытым вопрос о судьбе тех вузов, которые не станут опорными. Либо их финансирование останется без изменений, либо источником их финансирования рассматриваются бюджеты субъектов Российской Федерации.

Видимо, в основу концепта «опорный университет» положена идея флагманского университета - университета, который включен в развитие локального сообщества и местной экономики. Флагманский университет по концепции американского ученого Д. Дугласа выступает научно-образовательным драйвером социально-экономического развития региона. Флагманский университет в условиях включения ведущих национальных вузов в глобальную экономику знаний и потери научного и инновационного потенциала в регионах призван обеспечить реализацию интересов внутринационального и регионального развития государств [7]. Соответственно, российская система высшего образования с учетом создания ведущих вузов (с особым статусом, федеральных и национально-исследовательских университетов) с неизбежностью ставила вопрос и судьбе региональных центров науки и образования. В такой модели именно опорные вузы должны сыграть роль локомотивов интеллектуального и инновационного сопровождения развития субъектов Российской Федерации.

Нельзя не отметить близость термина «опорный университет» с категорией «федеральный университет». С учетом действующих положений федерального законодательства, между этими терминами практически нет различий. Ч.3 ст. 24 ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» гласит: «В целях обеспечения подготовки кадров для комплексного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации от имени Российской Федерации может быть создана образовательная организация высшего образования в форме автономного учреждения, которой устанавливается категория «федеральный университет». При создании федерального университета Правительство Российской Федерации учитывает предложения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подготовленные на основании программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации» [8].

Следовательно, федеральный университет, как и опорный вуз, направлен на подготовку кадров для социально-экономического развития регионов. Отличает эти два вида высших учебных заведений то, что среди задач опорных университетов законодателем дополнительно названо проведение научных исследований в целях социально-экономического развития регионов. При буквальном толковании с учетом грамматического и логического приемов два термина «федеральный университет» и «опорный университет» имеет одинаковое содержание. С точки зрения юридической техники такое смешение недопустимо, тем более что в законодательстве разводятся организационно-правовая форма, объемы и формы финансирования и условия отбора вузов данных категорий.

Юридическая судьба опорных университетов осложняется и тем, что конкурс по отбору образовательных организаций проводится на основании актов, которые не имеют качеств официальных нормативных правовых актов. Конкурсы в 2015 г. и 2017 г. проводились на основании документов, которые утверждались заместителями министра образования и науки Российской Федерации в форме положений без санкционирования их в виде приказов. Следовательно, правовое положение опорных университетов остается неопределенным и ведет к нестабильности в системе высшего образования. Единственным документом, который определяет отбор вузов в качестве опорных, является приказ Минобрнауки от 7 августа 2015 г. «О проведении конкурсного отбора образовательных организаций высшего образования на финансовое обеспечение программ развития федеральных государственных образовательных организаций высшего образования за счет средств федерального бюджета в 2016-2018 гг.». Сам приказ нормативного характера не имеет, так как содержит властное веление о проведении конкурса и возложении обязанностей по проведению конкурса на конкретных должностных лиц. К тому же приказ не был опубликован.

Анализ нормативных актов, регламентирующих статус опорных университетов, позволяет сформулировать ряд признаков данной категории образовательных организаций:

1. Опорный университет направлен на подготовку кадров для региональной экономики, социальной сферу и управления;

2. Опорный вуз проводит научные исследования в интересах социально-экономического развития региона;

3. Опорный университет позволит сохранить талантливую часть абитуриентов в регионе, снизив, таким образом, миграцию и отток из регионов [9];

4. Опорный вуз в итоге должен содействовать созданию в регионах комфортных условий для жизни человека, обеспечению равного стандарта жизни человека независимо от места его жительства (за счет ориентации научных и социальных разработок опорных вузов на создание комфортной среды, улучшение качества жизни и развитие региональной экономики впечатлений) [10].

Среди экспертов бытует мнение, что именно опорный университет может стать центром притяжения для социальных инноваций, развития предпринимательских проектов, местом для творческой и культурной жизни региона) [11]. Речь идет о так называемом университетском поселении, вокруг которого вращается вся жизнь местного сообщества - ruralcampus (университетский городок, корпуса, общежития, библиотеки, офисы инновационных компаний, кафе, рестораны, банки, аптеки, клиники и т.п.). Такое университетское поселение может стать условием для развития творчества и генерации новых идей [12. С.11].

5. Опорные вузы отбираются на конкурсной основе;

6. Программа развития опорного университета должен быть согласована с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и интегрирована в программу социально-экономического развития регионов.

Эксперты в сфере образования в опорных университетах видят логическое продолжение реформы высшего образования через создание ведущих вузов и сети опорных региональных вузов России [13].

Четко зафиксированы те целевые показатели, которые должны быть достигнуты в процессе реализации программ развития опорных университетов:

· увеличение общей численности студентов минимум до 10 тыс. обучающихся в каждом вузе;

· рост доходов университетов до 2 млрд руб. и более;

· реализация образовательных программ не менее чем по 20 укрупненным группам направлений подготовки и специальностей;

· увеличение объема научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в расчете на одного научно-педагогического работника не менее чем до 150 тыс. руб.;

· число публикаций организации, индексируемых в информационно-аналитической системе научного цитирования: WebofScience (в расчете на 100 научно-педагогических работников) - не должно быть менее 15, Scopus (в расчете на 100 научно-педагогических работников) - не менее 20 и др.

Главной проблемой опорных университетов является вопрос их правового статуса и юридической судьбы. Очевидно, что напрашивается фиксация юридического положения опорных университетов в федеральном законодательстве. Ряд субъектов Российской Федерации, не дожидаясь решений центральной власти, пошли по пути нормативного регулирования положения опорных университетов. Так, в Ростовской области принят областной закон «О взаимодействии органов государственной власти Ростовской области с опорным университетом Ростовской области» [14]. В областном законе определены направления участия опорного вуза Ростовской области в социально-экономическом развитии Ростовской области:

1) развитие и эффективное использование научного, научно-технического, инновационного и образовательного потенциала опорного университета Ростовской области в целях кадрового и научно-исследовательского обеспечения социально-экономического развития Ростовской области;

2) привлечение опорного университета Ростовской области к решению задач, предусмотренных стратегией социально-экономического развития Ростовской области, а также другими документами стратегического планирования Ростовской области;

3) обеспечение на основе научных достижений опорного университета Ростовской области рационального и эффективного использования ресурсов Ростовской области, повышения конкурентоспособности производимых в Ростовской области товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг;

4) оказание содействия в прохождении практики, стажировки и в трудоустройстве студентов опорного университета Ростовской области в органах государственной власти Ростовской области, а также в находящихся на территории Ростовской области организациях;

5) популяризация деятельности опорного университета Ростовской области;

6) развитие и реализация социально-культурных, спортивных и здоровьесберегающих проектов;

7) реализация кластерных проектов и инициатив Ростовской области;

8) использование социально-культурной инфраструктуры опорного университета Ростовской области для проведения областных мероприятий;

9) реализация мероприятий программы развития опорного университета Ростовской области;

10) проведение совместных конференций, семинаров и других мероприятий, посвященных вопросам социально-экономического развития Ростовской области;

11) имущественные отношения [14].

В заключении можно отметить, что неопределенность юридического положения опорных университетов вызывает сомнения в сохранении такой категории российских вузов в перспективе 2019-2025 гг. Логическим завершением реформы опорных университетов могло бы стать установление статуса опорных университетов в законодательстве об образовании и четкое разведение опорных и федеральных университетов. Отсутствие ясности в статусе опорных вузов рождает у региональных органов публичной власти неопределенность в политическом отношении к опорным университетам (такое неоднозначное положение может влечь за собой инертное и пассивное отношение органов государственной власти к поддержке опорных университетов). Кроме того, вполне закономерен отказ региональных властей от поддержки создания опорных университетов под опасением объединения и оптимизации региональных вузов, а также их перевода на региональное финансирование (Иркутская область).

Литература

1. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования» на 2013 - 2020 годы: Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 295 (ред. от 31.03.2017) // Собрание законодательства РФ.2014. № 17. ст. 2058.

2. Дворецкий С.И., Краснянский М.Н., Молоткова Н.В. Опорный вуз региональной экономики и социальной сферы // Вестник Тамбовского университета. Серия: гуманитарные науки. 2014. С. 16-25.

3. Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие образования»: Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 № 1642 (ред. от 22.02.2018) // Собрание законодательства РФ. 2018. № 1. (Часть II). ст. 375.

4. Паспорт приоритетного проекта «Вузы как центры пространства создания инноваций» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 25.10.2016 N 9)//документ опубликован не был. URL: http://government.ru/projects/selection/645/25681/ (дата обращения: 06.08.2018).

5. Тимошенко В. Сеть опорных университетов: костяк или костыль для образования? // ГАРАНТ.РУ. 11.03.2016. URL: http://www.garant.ru/article/701532/(дата обращения: 06.08.2018).

6. Дружинина Н.С. Опорный вуз как структурный элемент высшего образования // Социальная компетентность. 2017. № 2. С. 61 - 66.

7. Douglass J. A. (2016) The New Flagship University: Changing The Paradigm from Global Ranking to National Relevancy. London: Palgrave Macmillan.

8. Об образовании в Российской Федерации: Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ (ред. от 07.03.2018) // Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). ст. 7598.

9. Громов А. Д., Платонова Д. П., Семенов Д. С., Пырова Т. Л. Доступность высшего образования в регионах России. М.: НИУ ВШЭ, 2016. 32 с.

10. Froumin I., Leshukov O. (2015) National-Regional Relationships in Federal Higher Education Systems: The case of Russian Federation // Higher education forum Hiroshima University. №. 12. P. 77-94.

11. Соболев: создание опорных вузов позволило замедлить миграцию из регионов. РИА Новости. 16.10.2017. URL: https://ria.ru/sn_edu/20171016/1506924714.html (дата обращения: 06.08.2018).

12. Юрьев В.М. Региональный опорный вуз как локомотив социальной модернизации // Вестник ВГУ. Серия: Проблемы высшего образования. 2015. № 4. С.10-14.

13. Кузьминов Я. И., Семенов Д. С., Фрумин И. Д. Структура вузовской сети: от советского к российскому «мастер-плану» // Вопросы образования. 2013. № 4. С. 8-63.

14. О взаимодействии органов государственной власти Ростовской области и опорного университета Ростовской области: Областной закон Ростовской области от 19.02.2018 № 1328-ЗС // Официальный Портал правовой информации Ростовской области. URL: http://donland.ru/documents/O-vzaimodejjstvii-organov-gosudarstvennojj-vlasti-Rostovskojj-oblasti-i-opornogo-universiteta-Rostovskojj-oblasti?pageid=128483&mid=134977&itemId=26998 (дата обращения: 06.08.2018).

Автореферат

В статье рассматривается проблема правового статуса и места в системе высшего образования. Дается юридическая оценка понятия «опорного университета» в российском праве. Отмечается неоднозначность и неопределенность данного термина, отсутствие его формального закрепления в федеральном законодательстве. Указываетсяна наличие множество производных от данного термина- «опорный вуз», «опорный университет региона», «университетский центр», «центры инновационного, технологического и социального развития регионов» и т.п., что ведет к размыванию содержания понятия и утрате качества ясности и определенности термина.

Отмечается, что термин «опорный университет» постепенно уходит из употребления в юридическом языке, так как в силу последних изменений в законодательстве используются иные термины - «вуз как центры пространства инноваций», «университетский центр», «центры инновационного, технологического и социального развития регионов».

Констатируется близость термина «опорный университет» с категорией «федеральный университет». С учетом действующих положений федерального законодательства, между этими терминами практически нет различий: при буквальном толковании с учетом грамматического и логического приемов они имеют одинаковое содержание. С точки зрения юридической техники такое смешение недопустимо, тем более что в законодательстве разводятся организационно-правовая форма, объемы и формы финансирования и условия отбора вузов данных категорий.

По итогам анализа нормативных актов, регламентирующих статус опорных университетов, формулируются признаки данной категории образовательных организаций.

Указывается, на то что главной проблемой опорных университетов является вопрос их правового статуса и юридической судьбы. Очевидно, что напрашивается фиксация юридического положения опорных университетов в федеральном законодательстве. Отмечается, что ряд субъектов Российской Федерации уже пошли по пути нормативного регулирования положения опорных университетов.

В результате исследования делается вывод, что неопределенность юридического положения опорных университетов вызывает сомнения в сохранении такой категории российских вузов в перспективе 2019-2025 гг. Логическим завершением реформы опорных университетов могло бы стать установление статуса опорных университетов в законодательстве об образовании и четкое разведение опорных и федеральных университетов. Отсутствие ясности в статусе опорных вузов рождает у региональных органов публичной власти неопределенность в политическом отношении к опорным университетам и, в том числе, влечет за собой инертное и пассивное отношение к поддержке опорных университетов. Кроме того, вполне закономерен отказ региональных властей от поддержки создания опорных университетов под опасением объединения и оптимизации региональных вузов, а также их перевода на региональное финансирование.

Научная статья № 2

A. Vasilyev, G. Kuanaliyeva, A. Kazbaeva Regional universities in the cross-border space: problems of a legal status and a classification//
International Conference on Sustainable Development of Cross-Border Regions: Economic, Social and Security Challenges (ICSDCBR 2019) https://www.atlantis-press.com/proceedings/icsdcbr-19/125922320 (индексация в Scopus и Web of Science)

A.Vasilyev G. Kuanaliyeva ²*and A. Kazbaeva ³

¹Doctor of Law, Head of the Department of Theory and History of State and Law, Altai State University, st. Lenina, 61, Barnaul, 656049, Russia

2 Doctor of Law, Associate Professor of Customs, Financial and Environmental Law Department аl-Farabi Kazakh National University, Almaty, Тhe Republic of Kazakhstan, аl-Farabi Str.,71

3 010000 Republic of Kazahstan Astana Brusilovskogo street house 2, apartment 16, Head of the center for legal monitoring of the Institute of legislation of the Republic of Kazakhstan

Abstract. Исследование посвящено проблеме правового статуса и видам региональных вузов в трансграничном пространстве. В статье анализируется опыт нормативного установления статуса региональных университетов в России и Казахстане, особенно в трансграничных регионах. Авторы приходят к выводу, что региональные университеты играют роль центров научно-образовательного и социокультурного развития регионов на периферии, подготовки кадров для управления и экономики. В ряде государств мира региональные университеты в трансграничном пространстве выступает площадкой для международной коммуникации и интеграции, а также фактором удержания территории и культурного присутствия. В работе отмечается положительный опыт установления статуса опорных университетов в Российской Федерации в трансграничных субъектах федерации - Алтайском крае и Псковской области. Опорные университеты в этих регионах становятся центрами образовательного и культурного развития и притяжения регионов соседних государств.

Введение

Мировой образовательной практике известно развитие наряду с центральными (столичными) университетами сети региональных университетов. Необходимость подготовки кадров для регионов, социокультурного развития периферии государства диктует создание университетов в провинции [1]. В целом ряде случаев, становление региональных университетов вызвано необходимостью сохранения присутствия власти и народа на приграничных территориях. В этом отношении весьма своеобразна роль и задачи таких университетов трансграничного характера. При этом, зачастую университеты такого регионального типа имеют усеченный правовой статус и ограниченное финансовое обеспечение. В силу сложившейся практики в ряде государств значительные преимущества имеют ведущие и центральные университеты.

Материалы и методы

Результаты

Университеты в Российской Федерации делятся на несколько видов целому ряду критериев (нормативная основа, объем автономии и государственного финансирования, цели деятельности, место в системе высшего образования):

1. Университеты с особым статусом (МГУ и СПбГУ);

2. Федеральные университеты (10)

3. Национально-исследовательские университеты (29);

4. Опорные университеты (33);

5. Университеты региональные и локальные, не имеющие статуса опорных университетов (все остальные вузы) [2].

Кроме того, по отраслевому критерию и ведомственной подчиненности можно выделить:

- классические университеты с широким кругом направлений подготовки;

- технические университеты;

- медицинские университеты;

- аграрные университеты;

- ведомственные вузы МВД, Генеральной прокуратуры, Следственного комитета, ФСБ, ФСИН (правоохранительные вузы);

- военные университеты.

В российской системе образования высшие учебные заведения подразделяются по критерию диапазона образовательных программ на:

- университеты;

- академии;

- институты.

С точки зрения титула собственника (учредителя) можно выделить:

- федеральные государственные университеты;

- государственные университеты субъектов Российской Федерации;

- муниципальные университеты;

- частные университеты.

С точки зрения организационно-правовой формы можно выделить университеты:

- учреждения;

- автономные учреждения.

Особый интерес представляют региональные университеты России с точки зрения своей роли и правового статуса в региональном развитии. Прежде всего, среди региональных университетов в ходе конкурса в 2015-2018 гг. были отобраны опорные университеты, сформированные по модели американских флагманских университетов с целью подготовки региональной элиты и проведения научных исследований в интересах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Анализ нормативных актов, регламентирующих статус опорных университетов, позволяет сформулировать ряд признаков данной категории образовательных организаций:

1. Опорный университет направлен на подготовку кадров для региональной экономики, социальной сферу и управления;

2. Опорный вуз проводит научные исследования в интересах социально-экономического развития региона;

3. Опорный университет позволит сохранить талантливую часть абитуриентов в регионе, снизив, таким образом, миграцию и отток из регионов [9];

4. Опорный вуз в итоге должен содействовать созданию в регионах комфортных условий для жизни человека, обеспечению равного стандарта жизни человека независимо от места его жительства (за счет ориентации научных и социальных разработок опорных вузов на создание комфортной среды, улучшение качества жизни и развитие региональной экономики впечатлений) [10].

Среди экспертов бытует мнение, что именно опорный университет может стать центром притяжения для социальных инноваций, развития предпринимательских проектов, местом для творческой и культурной жизни региона) [11].Речь идет о так называемом университетском поселении, вокруг которого вращается вся жизнь местного сообщества - ruralcampus (университетский городок, корпуса, общежития, библиотеки, офисы инновационных компаний, кафе, рестораны, банки, аптеки, клиники и т.п.). Такое университетское поселение может стать условием для развития творчества и генерации новых идей [12]. Опорные университеты в трансграничных субъектах федерации могут выступать фактором социальной стабильности, снижения социальной напряженности в условиях экономического кризиса. Кроме того, университеты в таких территориях выполняют свою третью миссию - культурного развития региона, приобщение граждан к духовной культуре и дополнительному образованию.

Именно опорой политического и культурного присутствия России в приграничных территориях выступают опорные университеты. В Российской Федерации такую роль играют Алтайский государственный университет и Псковский государственный университет. Причем, Алтайский государственный университет в последние годы играет роль присутствия русской культуры в Центральной Азии, серьезным институтом образовательной, научной и культурной интеграции народов Центральной Азии, в том числе через университет ШОС.

5. Опорные вузы отбираются на конкурсной основе;

6. Программа развития опорного университета должен быть согласована с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и интегрирована в программу социально-экономического развития регионов.

Эксперты в сфере образования в опорных университетах видят логическое продолжение реформы высшего образования через создание ведущих вузов и сети опорных региональных вузов России [13].

В Республике Казахстан также высшие учебные заведения подразделяются на несколько категорий, причем по схожим с Россией критериям. Так, с точки зрения учредителя выделяются государственный и акционированные (частные) университеты. Государственные университеты делятся на 3 категории:

- национальные университеты;

- международные университеты, созданные на основе соглашений с иностранными государствами или ведущие образовательную деятельность по международным образовательным программам (в том числе университет турецко-казахский университет Яссави);

- иные государственные вузы.

В Приказе Министра образования и науки Республики Казахстан от 16 октября 2013 года № 420 «Об утверждении Типовых правил деятельности организаций высшего и (или) послевузовского образования» указывается, что высшее и (или) послевузовское образование реализуются в следующих видах вузов:

1) национальный исследовательский университет;

2) национальная организация высшего и (или) послевузовского образования;

3) исследовательский университет;

4) университет;

5) академия;

6) институт;

7) консерватория.

Дискуссия

Главной проблемой опорных университетов является вопрос их правового статуса и юридической судьбы. Очевидно, что напрашивается фиксация юридического положения опорных университетов в федеральном законодательстве. Ряд субъектов Российской Федерации, не дожидаясь решений центральной власти, пошли по пути нормативного регулирования положения опорных университетов. Так, в Ростовской области принят областной закон «О взаимодействии органов государственной власти Ростовской области с опорным университетом Ростовской области» [14]. В областном законе определены направления участия опорного вуза Ростовской области в социально-экономическом развитии Ростовской области:

1) развитие и эффективное использование научного, научно-технического, инновационного и образовательного потенциала опорного университета Ростовской области в целях кадрового и научно-исследовательского обеспечения социально-экономического развития Ростовской области;

2) привлечение опорного университета Ростовской области к решению задач, предусмотренных стратегией социально-экономического развития Ростовской области, а также другими документами стратегического планирования Ростовской области;

3) обеспечение на основе научных достижений опорного университета Ростовской области рационального и эффективного использования ресурсов Ростовской области, повышения конкурентоспособности производимых в Ростовской области товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг и другие. [14].

Можно отметить, что неопределенность юридического положения опорных университетов вызывает сомнения в сохранении такой категории российских вузов в перспективе 2019-2025 гг. Логическим завершением реформы опорных университетов могло бы стать установление статуса опорных университетов в законодательстве об образовании и четкое разведение опорных и федеральных университетов. Отсутствие ясности в статусе опорных вузов рождает у региональных органов публичной власти неопределенность в политическом отношении к опорным университетам (такое неоднозначное положение может влечь за собой инертное и пассивное отношение органов государственной власти к поддержке опорных университетов). Кроме того, вполне закономерен отказ региональных властей от поддержки создания опорных университетов под опасением объединения и оптимизации региональных вузов, а также их перевода на региональное финансирование (Иркутская область). С учетом положений действующих нормативных правовых актов срок «жизни» опорных университетов ограничен периодом реализации программ развития данной категории университетов. Вместо опорных университетов используется новая категория региональных центров развития пространства инноваций.

В ситуации еще большей правовой неопределенности находятся самая многочисленная категория российских вузов - региональные университеты, не имеющие никаких особенностей в своей юридическом положении. Вполне закономерным с точки зрений проводимой государственной политики было постепенное сокращение числа региональных вузов с целью оптимизации государственных расходов или перевода их на финансирование из бюджета субъектов Российской Федерации.

...