Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Выпускная квалификационная работа

Применимость опыта региональной политики Европейского Союза в Российской Федерации

Екатеринчева Дарья Александровна



Введение

региональный политика гражданский

Первым вопросом к данной работе, должно быть, станет: почему было принято решение рассматривать региональную политику Европейского союза в качестве образца? Действительно, политика сплочения ЕС, представляет собой наднациональное управление развитием регионов, что может стать серьёзным препятствием при сопоставлении базовых условий с Российскими реалиями. Однако, мы предлагаем Вам два ключевых ответа.

Во-первых, сравнивать Россию с некоторыми мировыми федерациями представляется затруднительным из-за территориального размаха, пространственной и культурной дифференциации регионов нашей родины. Территория России на протяжении всей ее истории становилась бременем для развития региональной политики. Однако, наблюдая развитие региональной политики ЕС, мы видим, как удается управлять территориальным, пространственным и культурным многообразием, при этом сохраняя локальный подход ко всем 274 регионам.

Во-вторых, региональная политика Европейского союза - это по-настоящему успешный проект с уже многолетней историей. В ЕС конвергенция регионов всегда определялась как одна из важнейших задач, что находит отражение и в уровне финансирования: около трети всех расходов было выделено в рамках долгосрочных семилетних бюджетов ЕС последних двух периодов. За годы совершенствования управленческих практик политики сплочения ЕС были продемонстрированы ощутимые для населения регионов результаты в жизненно важных областях: инфраструктура, транспорт, образование и здравоохранение.

Дополнительным, нетривиальным доказательством верности нашего подхода станет Брексит. Исследователи Лондонской школы экономики и политики Бахтлер и Бегг, утверждают, что субнациональная политика Великобритании в долгосрочной перспективе скорее проиграет от Брексита. Помимо институционального и финансового бремени, авторы указывают в своих выводах на нестабильность политической обстановки в Великобритании в сравнении с той, которую может обеспечить интеграционное объединение, а нестабильность подвергает сомнению возможность создания и реализации долгосрочной стратегии. То есть Европейский союз предоставляет не просто конкурентоспособную стратегию поддержки регионов, но и в чем-то опережающую национальные программы.

Между тем в современной Российской Федерации не существует единой региональной политики, что определяет актуальность нашей работы. Вот почему в контексте необходимости формирования национальной региональной политики нужно обратиться к лучшим иностранным практикам.

Мы подчеркиваем: уникальность национальных вызовов регионального развития будет накладывать ряд ограничений на возможности сравнительного анализа. Тем не менее, выделение важнейших паттернов успеха зарубежного опыта представляет важную исследовательскую задачу.

Основным методом нашего исследования является сравнительный анализ с применением содержательного анализа Наше исследование предлагает сконцентрировать сравнительный анализ на четырех основных компонентах, присущих любой региональной политике: классификация, финансирование, институты, законодательство, и также мы выделяем особый критерий анализа - гражданский аспект, существование которого отличает политику сплочения Евросоюза. Выделение таких критериев для сравнения позволяет говорить о новизне нашей работы. Также отличительным аспектом исследования будет рассмотрение не только опыта поколений в разработке политики сплоченности ЕС, но и предложений нового бюджетного плана ЕС на 2021-2027 годы.

Мы предпочитаем остановиться в рамках данной работы именно на сравнительном анализе как на основном методе нашего исследования, так как измерение применимости политики с использованием количественного метода вынудило бы нас вводить большое количество ограничений.

Объект исследования - региональная политика Европейского союза, предмет исследования - применимость опыта региональной политики ЕС в Российской Федерации.

Цель данной работы - найти и определить практические компоненты политики сплочения ЕС, которые потенциально применимы к Российской Федерации.

Задачи нашей работы:

1. Изучить сущность региональной политики Европейского союза.

2. Выявить ключевые принципы политики сплочения Европейского союза.

3. Выявить основные проблемы региональной политики Российской Федерации на данном этапе.

4. Выявить первоочередные цели и задачи региональной политики Российской Федерации.

5. Сравнить политику сплочения ЕС и региональную политику РФ по 5 аспектам: классификация регионов, финансирование, институты, законодательство и гражданский аспект.

6. Сформулировать практические рекомендации по применимости опыта Европейского союза в создании региональной политики в России.

В итоге мы надеемся ответить на два исследовательских вопроса:

1. Что можно позаимствовать из опыта политики сплочения ЕС для организации оригинальной региональной политики в Российской Федерации?

2. Осуществима ли применимость теоретически подходящих решений в современной России?

Исторический период, выбранный для исследования, охватывает развитие региональной политики Евросоюза с 2008 года, а в рамках обсуждения региональной политики России мы работаем преимущественно с данными за последние 20 лет.

Эмпирическая база исследования включает несколько групп источников: официальные источники, представленные правительственными документами Российской Федерации и данными Еврокомиссии; исследования в области региональных политик России и ЕС, а также статистические данные из отчетов Еврокомиссии, Минфина. Мы также ссылаемся на обработанную статистику других исследователей в области региональной политики.

В списке использованной литературы выделим несколько наиболее значимых для нашего исследования источников. Для работы над первой главой, посвященной региональной политике Европейского союза, была преимущественно использована информация с официального сайта Еврокомиссии и доклады экспертов Бегга, Бахтлера, Моля и др., мы также изучили доклад независимого эксперта Барки. При анализе проблем региональной политики Российской Федерации мы опирались на работы экспертов Зубаревич Н.В, Артоболевского С.С., а также Бухвальда Е.М. и Иванова О.Б. Мы также использовали для анализа выдержки из Конституции РФ и Бюджетного Кодекса РФ. При написании глав о пяти выделяемых аспектах сравнения были рассмотрены работы Григорьева Л.М. и др., Сурубару Н. и многих других, а также брошюра об уроках политики сплочения, подготовленная экспертами Европейской комиссии.

Данная работа разбита на три основные главы. В первой главе мы расскажем о сущности политики сплочения ЕС, изложим основные вехи ее формирования, а также выделим основные принципы политики сплочения уходящего бюджетного периода 2014-2020 гг. и постараемся выявить новые ориентиры региональной политики ЕС бюджетной семилетки 2021-2027 гг. Вторую главу мы посвятим проблемам региональной политики России. Обозначив их, мы выделим основные цели, которые должен решать проект региональной политики в Российской Федерации. Третья глава станет главным итогом нашей работы, так как именно в ней мы постараемся оценить применимость основных принципов политики Евросоюза к проблемам и современным реалиям России по пяти обозначенным ранее компонентам сравнения.



1. Региональная политика как основная инвестиция Европейского союза

1.1 Основы политики сплочения Европейского союза

«In order to promote its overall harmonious development, the Community shall develop and pursue its actions leading to the strengthening of its economic and social cohesion. In particular, the Community shall aim at reducing disparities between the levels of development of the various regions and the backwardness of the least favoured regions or islands, including rural areas». //

«В целях содействия общему гармоничному развитию Сообщество должно развивать и осуществлять свои действия, ведущие к укреплению его экономической и социальной сплоченности. В частности, Сообщество должно стремиться к сокращению различий между уровнями развития различных регионов и отсталость наименее благоприятных регионов или островов, включая сельские районы».

Article 158 of the Treaty establishing the European Community, 1957

 // Cтатья 158 Римского договора, 1957

Сайт Еврокомиссии назвал страницу о политике сплочения «Политика основных инвестиций ЕС» (The EU's main investment policy). Действительно, в рамках долгосрочного бюджета на 2014-2020 годы на региональную политику ЕС или политику сплочения (the cohesion policy) было выделено 355,1 млрд евро, что составляет почти треть объединенного бюджета. Главная цель политики сплочения - сгладить социально-экономическое неравенство среди стран и регионов Европейского союза, и, как видно из эпиграфа к этой главе, истоки региональной политики ЕС лежат еще в Римском договоре 1957 года.

Политика сплочения является уникальным наднациональным проектом поддержки регионов. Выстраивание эффективного партнерства между наднациональными, национальными, региональными и местными органами власти основывается на принципе субсидиарности. Суть подхода заключается в распределении ответственности за разработку и реализацию политики между различными уровнями правительства, что закрепляется нормативными документами, четко разграничивающими полномочия. Институты верхнего уровня выполняют функцию регулятора и лишь устанавливают приоритеты, правила и общие цели для использования предоставленного финансирования, а региональные и местные уровни правительства обеспечивают реализацию задач, адаптируя политику к местным условиям.

История региональной политики ЕС как политики сплочения началась в 1975 году с учреждения Европейского фонда регионального развития (ЕФРР) (the European Regional Funds (ERDF)), расходы из которого шли на инвестиции в развитие более бедных регионов. С тех пор политика сплочения продолжает усиливать свое влияние; было создано несколько дополнительных фондов, в период 2007-2013 гг. расходы на региональную политику составили 36% от общего бюджета ЕС.

После принятия Единого европейского закона в 1987 году региональная политика была распределена на многолетние «программные периоды». Кроме того, было введено несколько руководящих принципов. Один из важнейших: платежи ЕС должны совместно финансироваться государствами-членами и не должны вытеснять расходы на национальную / региональную политику.

Региональная политика финансируется через два основных фонда: Европейский фонд регионального развития (the European Regional Development Fund (ERDF)) и Фонд сплочения (the Cohesion Fund (CF). Источниками финансирования также являются: Европейский социальный фонд (ЕСФ) (ESF), Европейский сельскохозяйственный фонд развития сельских районов (EAFRD) и Европейский фонд морского и рыбного хозяйства (EMFF). Все вместе эти фонды относятся к Европейским структурным и инвестиционным фондам. Политика сплочения является крупнейшим источником прямых инвестиций бюджета ЕС в период 2014-2020 гг. Эти три фонда позволят инвестировать в общей сложности 485 миллиардов евро; финансирование бюджета Евросоюза составляет 355 миллиардов евро. Воздействие политики сплочения на 2014-2020 годы оценивается в создании около 450 млрд. евро.

Политика сплочения, как подчеркивается на сайте Еврокомиссии, распространяется на все регионы и города Европейского союза. Хотя большая часть бюджета, выделенного на политику сплочения, расходуется на менее развитые европейские страны и регионы, чтобы помочь им выйти на среднеевропейский уровень развития за счет сокращения экономических и социальных различий.

Рис. 1. Распределение бюджета на политику сплочения по странам, 2014-2020 гг., млрд. евро. Источник: Cohesion Data

Региональная политика оказывает сильное влияние на развитие во многих областях. Она способствует достижению макроцелей ЕС и дополняет общеевропейские политики в области образования, занятости, энергетики, окружающей среды, единого рынка, исследований и инноваций. Основными задачами проекта являются: поддержка занятости, обеспечение конкурентоспособности бизнеса, ориентация на экономический рост, устойчивое развитие и улучшение качества жизни граждан. Добавим, что региональная политика закладывает основы европейской солидарности.

Проекты, осуществляемые в рамках региональной политики ЕС, делают возможным реализацию глобальных инициатив Евросоюза. На 2020 год данные цели были определены в 5 областях:

1) Занятость: 75% людей в возрасте от 20 до 64 лет будут трудоустроены;

2) Исследования и разработки: 3% ВВП ЕС будет инвестировано в НИОКР;

3) Изменение климата и энергетическая устойчивость: сократить выбросы парниковых газов на 20% (или даже 30%); получать 20% энергии из возобновляемых источников; обеспечить повышение энергоэффективности на 20%;

4) Образование: сокращение количества людей, прекращающих образование, на 10%;

5) Борьба с бедностью и социальной изоляцией: сокращение числа людей, подверженных риску бедности и социальной изоляции, как минимум на 20 миллионов человек.

Каждое государство-член утвердило свои национальные цели в этих областях.

Поддержка национального финансирования гибкими инвестициями Евросоюза в рамках его региональной политики смягчила последствия финансового кризиса 2008 года. Например, в таких странах, как Кипр, Португалия, Ирландия, Румыния, Греция, Венгрия помощь оказывалась путем перепрограммирования фондов или повышения ставки наднационального софинансирования региональной политики. Также во время устойчивой бюджетной консолидации региональная политика ЕС стала критически важной.

Политика сплоченности является катализатором дальнейшего государственного и частного финансирования не только потому, что она обязывает государства-члены осуществлять софинансирование из национального бюджета, но и потому, что поддерживает доверие инвесторов.

Таким образом, политика сплочения - важнейшее звено современного развития Европы, где принцип: сильные регионы - сильный ЕС, - действительно работает.

1.2 Современность политики сплочения: посткризисное реформирование

Данная глава расскажет о реформах, которые сделали политику сплочения такой, какой она была в течение периода 2014-2020 гг.

Экономический кризис 2008 года оказался большим испытанием для стран Европейского союза. Среди негативных последствий можно назвать производственный спад, стремительное увеличение государственного долга, что в сочетании с демографическими изменениями создавало предпосылки для долгосрочного увеличения фискальной нагрузки. Тем временем технологическое отставание от США усугубилось, что отражалось на производительности труда и конкурентоспособности продукции.

Кризис обнажил существующие проблемы в основах европейского экономического управления:

· Пакт стабильности и роста (the Stability and Growth Pact (SGP)) не защищал от формирования неустойчивых фискальных тенденций;

· Лиссабонская стратегия (the Lisbon Strategy) сосредотачивалась на общих целях, а не на необходимых реформах для укрепления европейской экономики, и ее эффективность и управление были признаны слабыми;

· Отсутствовали механизмы мониторинга и устранения макроэкономических дисбалансов, которые способствовали превращению финансового кризиса в экономический кризис;

· Основная инвестиция ЕС - политика сплочения - не наделялась достаточными ресурсами для полноценного функционирования.

В предыдущий бюджетный период 2007-2013 гг. основная роль политики сплочения ЕС заключалась в предоставлении финансовых ресурсов для конвергенции и конкурентоспособности в рамках поддержки целей Лиссабонской стратегии. Это способствовало развитию последней, но не развивало саму политику сплочения.

Правовая основа фондов политики на период 2014-2020 гг. создала много новых связей между региональной политикой и новым европейским экономическим управлением. Повестка посткризисных политических и академических дискуссий была сосредоточена на макроэкономических условиях: как создать условия для приостановления финансирования в условиях чрезмерного дефицита и нового макроэкономического дисбаланса? Чтобы решить эту задачу, было расширено положение Фонда сплочения.

Изменения в политике были масштабными, среди них:

1) новая система превентивных и корректирующих действий для гарантии сбалансированной бюджетной консолидации и устранения потенциальных макроэкономических дисбалансов;

2) структурные реформы для повышения рабочих мест, роста и конкурентоспособности (с привязкой к рекомендациям для конкретных стран и введения предварительных условий);

3) целевые инвестиции.

Рассмотрим эти пункты конкретнее.

1. Положения, содержащиеся в законодательной базе политики сплочения, дополняют механизмы, позволяющие избежать негативных финансовых, валютных и макроэкономических побочных эффектов. В качестве мер контроля Еврокомиссия обязана рассмотреть приостановку части финансирования ESI, когда будут достигнуты определенные этапы этой процедуры, или пересмотр программы финансирования. Триггерами для приостановки являются непредоставление удовлетворительного плана корректирующих действий после двух последовательных рекомендаций Совета и неспособность предпринять корректирующие действия в соответствии с рекомендациями Совета после двух последовательных решений.

2. Политика сплочения нацелена на проекты, которые целесообразно решать посредством многолетних инвестиций в рамках фондов ESI. Поэтому региональная политика ЕС является механизмом проведения структурных реформ, рекомендованных в контексте Европейского семестра. На практике это означает, что политика сплочения используется для поддержки рынка труда, государственного управления, бизнеса, исследований и разработок, энергетики и образования. Все проекты в рамках политики сплочения обладают своей спецификой для каждой страны и разрабатываются с учетом уникальных особенностей.

Очевидно, что, так как структурные реформы предполагают многолетние инвестиционные стратегии, редкими будут изменения программ, направленных на решение долгосрочных проблем. Однако положениями предусматривается внесение изменений и в эту частью.

Важно отметить, что новые правила установили обязательный пункт подготовки к реализации структурных реформ - обеспечение так называемых «предварительных условий». Это правило предполагает определение ряда факторов, связанных с регулирующим, стратегическим и административным потенциалом, которые должны быть созданы до начала программного периода, чтобы обеспечить эффективность инвестиций. На практике примерами подобных шагов в регионах стали:

· Подготовка административных ресурсов и законодательной базы для гарантии эффективности рынка труда, подверженного современным вызовам, таким как: конкурентоспособность и мобильность рабочей силы, самозанятость, активное старение и адаптация работников и работодателей к изменениям.

· Обеспечение корректного применения правил государственных закупок, государственной помощи и экологической оценки. В результате последовательных проверок Счетной палаты были выявлены системные недостатки в некоторых административных возможностях некоторых государств-членов (страны PIIGS). Это влияет не только на реализацию политики сплочения, но и на макроэкономические показатели.

· Внедрение кадровых и административных ресурсов для обеспечения стратегического потенциала реформы на местах.

Благодаря введению предварительных условий, которые обеспечили тщательный предварительный мониторинг проблем, масштабные инвестиции действительно пошли на реализацию реформ и способствовали институциональным улучшения во многих сферах.

Начиная с 2014 года, финансирование в рамках политики сплочения гораздо более тесно связано с приоритетными целями, установленными в стратегии «Европа 2020» и Европейского семестра. Такая бюджетная консолидация предполагает направление средств в области, где удастся создать рабочие места и улучшить конкурентоспособность: НИОКР, диджитализация, малый бизнес, экология, сетевая инфраструктура, занятость, социальная интеграция и образование.

Данные изменения были предприняты для того, чтобы в уходящем уже бюджетном периоде 2014-2020 гг. инвестиции из ЕФРР и ЕСФ в рамках политики сплочения могли бы внести вклад в наращивание административного и институционального потенциала ЕС.

Хотим также обратить внимание, что посткризисная реформа политики сплочения обсуждалась в тесном контакте комиссии с академическим сообществом и международными организациями. Это позволило выявить новые перспективы политики сплоченности, более точно определить ее цели и наилучшие способы их достижения. Во время подготовки посткризисной реформы политик сплочения были проведены общественные консультации, которые получили реальный отклик от представителей власти всех уровней (авторы писем в комиссию вместе охватывали представительство почти 80% населения ЕС). Многие подчеркивали, что политика сплоченности направляет и способствует экономическому росту по всей Европе, потому что продвигает инвестиции, которые не были бы предприняты без этого инструмента. Предложения национализировать политику были почти единогласно отклонены.

Данный параграф позволяет понять, что политика сплочения - живой механизм, довольно легко поддающийся актуализации и адаптирующийся и к вызовам эпохи, и к позиции населения.

1.3 Политика сплочения в новом бюджете 2021-2027 гг.

В свете повестки формирования нового долгосрочного бюджетного плана Европейского союза на следующую европейскую семилетку нельзя не обсудить настоящие и будущие вызовы, которые ждут политику сплочения.

Очевидно, что последнее десятилетие не было простым для Европы. Едва успев оправиться от последствий экономического кризиса 2008, ЕС столкнулся с кризисом миграционным, Брекситом, ростом националистических настроений. Ситуацию осложняют отчетливое технологическое отставание от США и Китая, энергетический вопрос, вопросы экологии, коронавирусный кризис. Ответом на накопившиеся разногласия должен стать новый бюджетный план, который и определит стратегию ЕС в уже ближайшем будущем.

Несмотря на то, что в первых двух параграфах мы подчеркивали важность и реальную эффективность политики сплочения, как любая большая инвестиция она не может не вызывать разногласий и, естественно, создает поле для дискуссии.

Например, один из важнейших вопросов таков: политика сплочения - это перераспределительная политика или нет? С одной стороны, региональная политика, как любая социальная политика, должна выполнять функцию сглаживания путем перераспределения. Однако Еврокомиссары много раз подчеркивали: политика сплочения работает во всех регионах. Среди целей политики сплочения, действительно, нет задачи перераспределения доходов между регионами ЕС и гражданами.

Тем не менее, политика сплочения направлена на регионы, где наблюдается отставание в развитии, и оно финансируется налоговой системой, в которой взносы увеличиваются с ростом благосостояния. Фактически, цель политики сплочения состоит в том, чтобы обеспечить регионы общественными благами, гарантируя, что бремя будет в большей степени отягощать богатых, чем бедных. Однако, такой перераспределительный механизм заложен в любую систему, где налоги используются для обеспечения налогоплательщиков общественными благами.

Обозначим лишь некоторые вызовы новой эпохи ЕС для развития его региональной политики:

1) Необходимость диджитализации. Важно обеспечить эволюцию перехода от инвестиций всех видов ресурсов в физический капитал в инновации. До сих пор это одна из самых проблемных областей региональной конвергенции в ЕС. В рамках предыдущих трех бюджетных сроков в рамках политики сплочения уже выделялось финансирование на поддержку инноваций, несмотря на это, влияние на производственный потенциал было ограниченным.

2) Управленческие задачи. Упор на более эффективно разработанные концепции будущих программ и четкое этапирование проектов. На практике: регионы определяют точки отставания, устанавливают достижимые цели, и сосредотачиваются на конкретных ощутимых результатах. Локальный подход в действии. Низкое качество администрирования не обязательно сигнализирует о коррупции, может наблюдаться несогласованность или несвоевременность инвестиций.

3) Интеграция, а не разобщение. Существует резкий контраст между распределением расходов ЕС между государствами-членами, как мы подчеркивали раньше, это вызывает дискуссии и становится полем для развития популизма со стороны стран-доноров ЕС.

4) Императив на избежание перегрузки. Политика сплочения не может стать жертвой слишком большого количества целей и слишком высоких ожиданий.

Подводя итоги главы, отметим, что региональная политика ЕC достигла немалых успехов на пути реализации заложенных целей. Политика сплочения Европейского союза по праву может относиться к списку лучших мировых практик в поддержке развития регионов. Несмотря на обозначенный в последнем параграфе список новых задач, система актуализации региональной политики ЕС ей позволяет вписываться в повестку современной эпохи.



2. Региональная политика России

2.1 Проблемы региональной политики России

Региональная политика - один из важнейших компонентов развития государства, особенно если речь идет о федерации. Сегодня становится очевидным, что конкурентноспособные регионы - это ячейки страны, определяющие ее развитие.

Сегодня в России не существует единого проекта региональной политики. Это основная проблема, которая определяет актуальность выбранной темы, и которая сподвигла нас написать эту работу.

Обозначим пул основных проблем, существующих на данный момент в региональной политике России:

1. Отсутствие единого центра принятия решений. В течение последней четверти века федеральный орган исполнительный власти, отвечающий за региональное развитие, существовал с переменным успехом: его периодически ликвидировали. Можно назвать как минимум 4 министерства, которые начали и закончили свое существование с 2000 по 2014 год (Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по делам федерации и национальностей, Министерство региональной политики РФ, Министерство регионального развития РФ).

2. Отсутствие единого законодательного регулирования, целей и инструментов региональной политики. Разные административные структуры писали стратегии развития регионов, которые не достигали правового поля и оставались лишь проектами на бумаге. Один из соответствующих законопроектов находился в разработке с 23.10.2000. Речь идет о Законопроекте №18259-3 «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации». Он был отклонен 20 декабря 2017 года. Если говорить не о конкретных законопроектах, а в целом о документах-попытках создать единую стратегию, можно честно говорить о смысловом вакууме и отсутствии конкретных планов реализации установленных на бумаге приоритетов.

3. Проблемы федерализма. Процитируем Е.М. Примакова: «…Отсутствие федерализма в системе устройства многонационального государства - признак его недемократичности». Существующая в российских реалиях адаптация федеративного устройства подрывает создание рабочей региональной программы. Федеральный центр должен гарантировать устойчивую и достаточную децентрализацию власти для развития самостоятельности регионов. Выстраиваемая вертикаль власти: центр - регион - муниципалитет с навязанной безальтернативной нисходящей инициативой, - разрушительна и незаконна (в соответствии с Конституцией РФ гл. 3, ст. 73 и гл. 8). Например, существующая практика ротации губернаторов противоречит логике губернаторских выборов.

Региональные власти и граждане не определяют политику регионов. Это приводит к путанице в лимитах полномочий разных уровней власти, развитию безынициативности и полной подотчетности центру региональных и местных властей, развитию иждивенчества регионов, пассивности гражданского общества.

4. Централизация решений. Данная проблема вытекает из предыдущего пункта. Сакральный страх руководства страны потерять контроль, который подается под видом необходимости гарантировать территориальную целостность России, является, на наш взгляд, главным сдерживающим институциональным фактором развития государства. Продублируем мысль о необходимости инициативы снизу. В ЕС одним из основных принципов работы политики сплочения является принцип субсидиарности. Он гарантирует исполнение пула полномочий на самом низком уровне исполнительной власти, а передача функций на более высокую ступень в ЕС происходит только при невозможности их осуществления на более локальном этапе.

Выработка всех решений в московских министерствах, как это практикуется сейчас при реализации инициатив, касающихся всей страны, не только характеризуется низкой эффективностью и скоростью выполнения, не только противоречит учету локальных особенностей, но и создает пространство для коррупционных схем. Логика, свидетельствующая о том, что лучше всего знают о проблемах своего региона, города и села местные жители, - понятна и давно является базой лучших мировых практик, но не реализуется в России.

5. Бремя территории. Большая территория в России сопутствует невысокой плотности населения, что приводит к высоким коммуникационным издержкам: большие расстояний, редкая сеть городов. В России много территорий со сложным условиями пространства (в связи с климатом и географическими особенностями), что усложняет развитие институтов, инфраструктуры и обеспечение населенности. Однако, пространственные барьеры осуществления - явление неуникальное в мировой практике, эти сложности возможно преодолеть.

6. Очевидная дифференциация. Факты, что Россия - самая большая, самая протяженная страна с одиннадцатью часовыми поясами, сложной региональной историей и мультикультурным многообразием, часто используются в качестве оправдания, почему в РФ такая серьезная запущенная региональная дифференциация. Да, действительно, социо-экономический анализ российских регионов - трудоемкий процесс, так как, очевидно, требует, локального подхода. Но в мире существуют геополитические пространства, успешно преодолевающие подобные барьеры.

Приведем факты об уровне дифференциации в стране:



Рис. №2 Сравнительные показатели дифференциации регионов РФ, 2000, 2015 гг.

Рис. №3 Децильный коэффициент экономической дифференциации регионов России (1995-2014 гг.)

Представленные выше таблицы отчетливо показывают, что разрыв в уровне экономического развития регионов едва ли сократился за последние 20 лет.

Зубаревич Н.В., характеризуя данный разрыв уточняет, что корректировка на различия в ценах «снижает неравенство вдвое», а две трети регионов РФ различаются незначительно. Однако в России присутствует гипертрофированный рост столицы.

7. Миграция и депопуляция. Миграция - вполне естественный процесс, который нужно поощрять, а не сдерживать, однако в российских реалиях она усиливает поляризацию пространства. Происходит масштабное многолетнее обезлюдивание периферий страны. Это особенно видно на примере села: согласно переписи населения 2010 г., из 156 тыс. сельских поселений России 13% не имели населения, в 23% проживало менее 10 человек. Тем не менее, вымирание села в России не сопровождается достаточной «культурной» урбанизацией, в России мало городов, достойных стать центрами модернизации для своей периферии.

8. Инерционность. Региональное развитие - медленный процесс, а особенности исторического развития России и существование в «порочном круге» экстрактивных институтов его усугубляют.

Данный серьёзный набор проблем говорит о необходимости проведения незамедлительных реформ.

2.2 Цели региональной политики Российской Федерации

Обозначив основные проблемы региональной политики России, мы предлагаем выделить основные задачи, выполнение которых позволит преодолеть коренные проблемы региональной политики РФ.

1. Создание единой региональной политики на основе локально-ориентированного подхода. Отсутствие единого центра выработки стратегий регионального развития запутывает процессы реализации и выработки планов. Необходимо четкое и прозрачное видение региональной политики. Тем не менее необходимо организовать такую систему реализации планов, где возможно было бы учитывать неоднородность территориального развития регионов России.

2. Прозрачная политика. Данный пункт логично вытекает из предыдущего, но хочется сделать акцент на нем. Процитируем Энтони Блэра: «Нужно иметь инструментарий по реализации реформы, который поможет донести до людей то, что вы делаете, и так, чтобы страна за вами пошла». Необходимо добиться понимания основных целей и приоритетов политики как на уровнях федеральной, региональной и местной власти, так и на уровне граждан. Открытые и ясные механизмы должны стать первоочередным шагом для стимулирования восходящей линии инициативы: от людей к государству. Прозрачность политики обеспечивается гражданским мониторингом (конкурентные выборы) и внутренним контролем со стороны специальных институтов.

3. Отказ от дилеммы: выравнивание или стимулирование. Да, региональная политика - это социальная политика, и да, рост экономики достигается за счет стимулирования развитых регионов, стягивающих конкурентные преимущества. Однако, именно для достижения баланса необходимо использовать классификацию регионов, адресную поддержку и верное ранжирование целей на долгосрочную перспективу.

4. Децентрализация с сохранением территориальной целостности. Данная мера начнется с принятия федеральным центром мысли, что это возможно и необходимо, что и демонстрирует зарубежный опыт. Несуществующая де-юре вертикаль не может и далее сдавливать развитие регионов. Это должно сопровождаться вынужденным повышением качества административных ресурсов на субнациональном уровне, что приводит нас к следующей задаче.

5. Развитие человеческого капитала. Мы говорим и о кадровом ресурсе самой политики, и о необходимости умных инвестиций в готовый к такой мобилизации сектор регионов с целью привлечения туда активного населения.

Реализация данных задач в современных российских реалиях кажется иллюзорной, однако, если не начать решать их уже сегодня, мы будем вынуждены наблюдать лишь усугубление перечисленных ранее проблем.

На данном этапе с учетом фактического отсутствия региональной политики в РФ кажется разумным изучить успешный международный опыт и перенять лучшие его паттерны с учетом национальной специфики.

Следующая глава будет посвящена непосредственно сравнительному анализу политики сплочения ЕС и существующих в России стратегий по 5 компонентам: классификация регионов, финансирование, институты, законодательство и гражданский аспект, с целью выделить применимые к отечественным сюжетам принципы.



3. Сравнительные характеристики двух региональных политик: применимость зарубежного опыта

Существует известный обывательский принцип: если вы понимаете, что вы делаете, и ваша работа, действительно, имеет смысл, вы сможете понятно рассказать о ней даже ребенку. Мы постараемся пошагово и максимально просто объяснить общую теоретическую концепцию построения любой региональной политики.

Мы хотим создать с нуля региональную политику в стране N, для этого:

1) Определяем, что такое регион в нашей стране, и делим все пространство N на такие территории.

2) Классифицируем эти регионы по какому-то экономическому принципу. Например, по ВРП на душу населения разделяем их на три группы: бедные, средние и богатые.

3) Выделяем проблемы каждой группы регионов. Если мы хотим создать более продвинутую политику, рассматриваем и более локальный уровень проблем.

4) Ранжируем весь список проблем по уровню важности: какие из них больше способствуют долгосрочному устойчивому росту страны.

5) На решение этих проблем нужно финансирование. Определяем, как будет формироваться бюджет на политику поддержки регионов: его доходная и расходная части.

6) Теперь нам нужны понятные инструменты реализации нашей программы. Мы принимаем решение о механизме распределения средств и ответственности.

7) Для гарантии эффективной работы политики создаем институты, которые будут осуществлять реализацию программ, мониторинг за исполнением программ и финансовый контроль, создавать и актуализировать стратегии развитий.

8) Фиксируем результаты нашей работы в законодательстве.

9) Назначаем период, через который должна будет проведена актуализация стратегии, и через прописанный срок подвергаем сомнению современность принятых раннее мер. В случае обнаружения устаревания или неэффективности - вносим изменения.

В мире без институциональных издержек необходимо всего 9 шагов. Но на данном пути в реальной стране может возникнуть множество «иллюзорных» разногласий. Например, в РФ эксперты не раз предлагали ввести классификацию регионов для выделения региональной политики, такой подход не раз отвергался аргументом, что такое нововведение будет противоречить Конституции РФ, согласно которой регионы должны быть равны.

Данная работа демонстрирует, что Европейский союз успешно справился с задачей построения такой политики, и Россия, действительно, может позаимствовать, по крайней мере, базовые принципы построения региональной политики, работающие в реальной жизни.

3.1 Классификация регионов

Опыт Европейского союза

Страны ЕС обладают своим уникальным административно-территориальным делением, поэтому для осуществления наднациональной региональной политики в 1980-х Евростат разработал единую классификацию NUTS. (Nomenclature of territorial units for statistics / Номенклатура территориальных единиц для статистики). NUTS разбивает все регионы ЕС на три категории статистических единиц:

· NUTS 1 - от 3 до 7 млн человек (федеральные земли Германии и другие крупные регионы и даже некоторые государства: Дания, Ирландия и Словения и др.)

· NUTS 2 - от 800 тыс. до 3 млн человек (автономии Испании, польские воеводства и др.)

· NUTS 3 - от 150 до 800 тыс. человек (номы в Греции, регионы в Финляндии и др.)

В настоящее время ЕС разделен на 274 региона с уровнем NUTS 2, на котором и сосредоточена региональная политика ЕС.

Для лучшего понимания соотношения регионов ЕС и национальных регионов покажем, как функционирует система на примере Чехии. Само государство Чехия является регионом уровня NUTS 1. ЕС выделяет в Чехии 8 регионов уровня NUTS 2, которые условно обозначаются как `cohesion regions'. Они подразделяются на 14 регионов уровня NUTS 3. Далее следует более мелкое деление, удобное уже для национального регулирования: 76 дистриктов и 15 столичных районов, делятся еще на 6249 муниципалитетов.

Теперь перейдем от территориального деления к экономической классификации.

В бюджетной семилетке 2007-2013 региональная политика базировалась на 3 основных целях:

1) конвергенция; помощь отстающим регионам, где показатель ВВП на душу населения менее 75% от среднего по ЕС;

2) помощь всем остальным регионам в повышении конкурентоспособности и уровня занятости;

3) поддержка трансграничного сотрудничества регионов.

Но в настоящем бюджете 2014-2020 гг. цели уже делятся по уровню экономического развития региона:

1) наименее развитые (ВВП на душу населения менее 75% от среднего по ЕС);

2) переходные (ВВП на душу населения между 75% и 90% от среднего по ЕС);

3) развитые (ВВП на душу населения составляет более 90% от среднего по ЕС).

Мы уже упоминали ранее, но повторим: политика сплочения работает во всех регионах ЕС. При этом большая часть средств уходит именно на первую группу регионов. Такая направленность бюджета на менее развитые регионы свойственна развитым странам, приоритизирующим экономическое выравнивание среди целей региональной политики.

Россия

В России за последние 20 лет, согласно изученным материалам, предлагалось много различных типологий и классификаций регионов, ориентированных и на теоретические, и на практические цели.

Так, Институт экономики переходного периода выделяет семь групп регионов. Методика их классификации предлагает анализировать 9 индикаторов трех групп: уровень жизни населения, инвестиционная активность, экономический потенциал.

Фонд «ИНДЕМ» выделил еще больше групп регионов - 9, распределяя субъекты РФ по 13 индикаторам 4 групп: ресурсы, люди, хозяйство, финансы.

Однако, данные и некоторые другие изученные типологии имеют основной недостаток - они привлекают слишком большое количество индикаторов к анализу, что приводит к выделению групп, на практике выделяющихся не так значительно для проведения национальной региональной политики. Необходимо понимать, что целью классификации не является охватить всё многообразие российского пространства, с учетом малейших деталей. Если регионы, например, могут отличаться способом основного дохода, но макроэкономический показатели их близки, это повод отнести их к одной группе регионов.

С учетом данного знания в качестве эталонной в данной работе была взята классификация Григорьева, Урожаевой, Иванова, созданная в 2011 году. Авторы разделили регионы на 4 легко ранжируемых группы на основе двух базовых индикаторов: ВРП на душу населения и показателя занятости в 4 отраслях (сельское хозяйство, добыча полезных ископаемых, обрабатывающие производства, рыночные услуги). Важно отметить, что в рамках групп авторы также выделили подгруппы, что отражает желание продемонстрировать неоднородность экономического пространства России.

1. Высокоразвитые (8). Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Тюменская область, Сахалинская область, Республика Коми, Республика Якутия. В первую группу попадают 8 регионов: так называемые столицы и сырьевые регионы. Регионы-доноры с самым высоким ВРП на душу населения (выше среднестранового в 1,8 раза)

2. Развитые (21). Поволжье (Самарская, Нижегородская области, Татарстан), Юг (Ростовская область), Урал (Свердловская область), Сибирь (Новосибирская область) и др. Вторыми по уровню ВРП становится группа регионов, где есть крупные российские города.

3. Среднеразвитые (38). Краснодарский край, Волгоградская область, Саратовская область, Псковская область, Кировская область, Марий Эл, Чувашия и др. Авторы обращают внимание, что различия между второй и третьей группами фактически номинальные.

4. Менее развитые (14). Забайкальский край, Чукотский автономный округ, Амурская область, Магаданская область, Алтай, Тыва, Еврейская автономная область и др. В последнюю группу попали мало развитые сырьевые регионы и отсталые аграрные республики.

Основы данной методики могут послужить примером для обновления классификации в 2020 году.

Стратегическая классификация пространства в рамках политики сплочения ЕС предполагает, во-первых, эффективное пространственное деление, которое позволяет, даже с учетом специфики каждой страны, разделить весь ЕС на смысловые территориальные единицы, а во-вторых, простое, всего лишь трехступенчатое, но тем не менее дающее результаты целевое разграничение регионов по ВРП на душу населения.

Подобная классификация вполне может быть реализована у нас, тем более что в рамках организации региональной политики, не должна ставиться задача переорганизации территориального деления РФ на субъекты.

Классификация упрощает и структурирует работу региональной политики, и она станет необходимым первым шагом на пути создания таковой. Но очевидный эффект упрощения не единственная причина вводить типологию регионов.

Одним из важнейших ударов по пространственному развитию России становится последовательное выделение отдельных регионов. Реципиентами становятся, например, такие регионы, как Чечня и Татарстан. Также речь идет о точечной поддержке регионов и крупных городов в связи с событиями международного уровня: спортивные соревнования, саммиты и пр. Поддержка регионов должна нести системный характер.

Подчеркнем, что в ЕС существуют практики поддержки отдельных регионов. Например, Джорданооценивает функционирование политики сплочения Европейского союза в регионах трех странах: Испании, Швеции и Дании, где существуют географические особенности. Это позволяет регионам сразу войти в «привилегированную категорию» финансирования ЕС. Однако и здесь мы видим, что поддержка несет системный характер.

Подчеркнём также, что в России неэффективным станет выбор в пользу выравнивающей политики, как мы определили ранее: отказ от стимулирующей политики в пользу конвергенции - привилегия развитых стран.

3.2 Финансирование

В связи с тем, что политика сплочения ЕС является наднациональной, в рамках параграфа о финансировании целесообразно говорить о применимости лишь общих принципов в условиях формирования национальной политики в России. Однако предварительно мы дадим краткое описание функционирующих систем финансирования регионов в России и в ЕС.

Европейский союз

Региональная политика финансируется через два основных фонда: Европейский фонд регионального развития и Фонд сплочения. Правила, определяющие суммы, доступные для политики сплочения на 2014-2020 годы, вступили в силу 21 декабря 2013 года в рамках правила «финансовой перспективы» европейских бюджетов.

351,8 млрд евро составил бюджет на меры политики сплочения в 28 странах-членах ЕС на 2014-2020 годы, что представляет около трети бюджета Евросоюза. Более половины бюджета, 182,2 млрд. евро, было выделено на менее развитые регионы, ВВП которых составляет менее 75% от среднего по ЕС. 27,35 млрд пошли на развитие регионов с переходной экономикой, ВВП которых составляет от 75% до 90% от среднего по ЕС, и 54 млрд. евро было выделено более развитым регионам, ВВП которых составляет более 90% от среднего по ЕС.

Законодательство изначально определяет категории расходов в рамках 7-летних бюджетов. В рамках бюджета 2014-2020 гг. было выделено 11 целей. Правила фиксируют определенные категории приемлемых расходов. Значительная часть инвестиций отдается под реализацию именно таких проектов. Национальные и региональные органы власти предлагают свое видение финансового распределения в рамках очерченных целей.

Потенциальными бенефициарами программ развития могут стать предприятия (особенно малый бизнес), государственные органы, ассоциации и частные лица. При условии соответствия критериям отбора все проекты рассматриваются. Согласно правилами бюджетного периода 2014-2020 гг., национальные органы власти обязаны публиковать обновляющиеся списки всех тех, кто получает помощь из фондов.

ЕС несет ответственность за прозрачность расходов государственных средств. На сайте Еврокомиссии можно найти интерактивную карту распределения инвестиций.

Определение финансовых инструментов - ресурсосберегающий способ использования ресурсов политики сплочения. Финансирование предоставляется проектам признанными жизнеспособными в рамках выделения инвестиций в том числе посредством займов, гарантий, акционерного капитала, субсидий по процентным ставкам или субсидиями по гарантийным взносам в рамках одной и той же операции. Такое финансирование является эффектной альтернативой традиционной грантовой поддержки от фондов.

Относительная важность перечисленных выше финансовых инструментов возросла в программный период 2007-2013 гг.

Посткризисное реформирование политики повысило согласованность между различными фондами ЕС, так как фрагментация инвестиций, которой характеризовался предыдущий этап, усложняла цепочку получения средств бенефициарами. Также были расширены возможности предоставления финансовой помощи за счет займов, гарантий или венчурных фондов, что предложило устойчивую альтернативу помощи, ранее традиционно представляющейся за счет грантов.

В настоящее время альтернативные финансовые инструменты составляют около 5% от общего объема ресурсов Европейского фонда регионального развития (ЕФРР). В свете текущей экономической ситуации и растущей нехватки государственных ресурсов финансовые инструменты, как ожидается, будут играть еще более важную роль в политике сплочения.

Очевидным преимуществом такого финансирования становится возвратный характер финансовых инструментов. Возврат средств от данных инвестиций становится ресурсами, находящимися в распоряжении национальных властей, которые впоследствии могут быть реинвестированы в дальнейшие проекты, то есть работает принцип рециркуляции. Возвратность средств также создает стимулы для повышения эффективности, усиливая финансовую дисциплину регионов.

Россия

Основной доходной формой формирования российских региональных бюджетов являются налоговые поступления. Согласно Бюджетному кодексу РФ, к региональным налогам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на игорный бизнес;

3) транспортный налог.

Кроме того, в бюджеты субъектов РФ зачисляются установленные законодательством проценты от федеральных налогов и сборов, к ним относятся в том числе:

...