Размещено на http: //www. allbest. ru/

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"

Юридический факультет

Кафедра гражданского права и процесса

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему

«Зоны с особыми условиями использования: правовые и практические проблемы применения новелл в законодательстве»

«Zones With Specific Terms of Use: Legal and Practical Problems of the Application of the New Legislation»

Выполнила: Студентка 4 курса

группы БЮР 163 Косеченко Мирослава Вячеславовна

Формат работы: НИР Ракова Елена Геннадьевна

Научный руководитель: к.ю.н., доцент

Санкт-Петербург 2020

Содержание

• Введение
• Глава 1. Понятие и свойства ЗОУИТ
• 1.1 Правовая природа и цели установления ЗОУИТ
• 1.2 Разграничение видов ЗОУИТ
• 1.3 Свойство закрытости перечня видов ЗОУИТ
• Глава 2. Государственная регистрация ЗОУИТ
• 2.1 Практика признания режима ЗОУИТ до новелл в ЗК РФ
• 2.2 Новая практика признания режима ЗОУИТ
• 2.3 ЗОУИТ без описания местоположения границ
• Глава 3. Право выкупа и возмещение убытков
• 3.1 Действие норм о праве выкупа
• 3.2 Право предыдущего собственника земельного участка на возмещение убытков
• 3.3 Практика возмещения убытков на земельном участке без построек
• 3.4 Реальный ущерб в виде уменьшения стоимости земельного участка
• 3.5 Решение проблемы отказа в возмещении убытков по причине отсутствия построек на земельном участке
• Глава 4. Проблема признания добросовестности собственника постройки
• 4.1 Стандарт доказывания добросовестности в судебной практике
• 4.2 Ответственность профессиональных участников за соблюдение публичных целей
• 4.3 Решение проблемы недостаточной добросовестности собственника постройки
• Заключение
• Список использованных источников

Введение

право выкуп возмещение собственник

Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ (далее - ФЗ № 342-ФЗ) в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) была введена ст. 57.1 ЗК РФ о возмещении убытков в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий (далее - ЗОУИТ), а также глава XIX, регулирующая порядок и последствия установления, изменения и прекращения ЗОУИТ.

Несмотря на то, что до 1 января 2022 года действует переходный период, практика свидетельствует о применении судами новелл, в частности, по делам о возмещении убытков, связанных с установлением ЗОУИТ. В связи с данными обстоятельствами еще не в полную меру действующие новеллы необходимо применять с соблюдением конституционных гарантий защиты прав и свобод граждан, в том числе охраны права частной собственности.

Целью данной выпускной квалификационной работы является выявить, насколько эффективно новеллы о ЗОУИТ защищают право частной собственности владельцев земельных участков, на территории которых распространено действие ЗОУИТ. Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:

1) определить правовую природу ЗОУИТ;

2) исследовать, привела ли новелла об обязательной регистрации ЗОУИТ к целям, для которых она создавалась;

3) выявить причины, по которым ряд норм, введенных ФЗ № 342-ФЗ, до настоящего времени не действуют;

4) проанализировать, в каких случаях собственники земельных участков не могут получить возмещение убытков в связи с установлением ЗОУИТ;

5) предложить решение проблем, связанных с правом на возмещение убытков.

В процессе написания выпускной квалификационной работы потребовалось изучить земельное и градостроительное законодательство, касающееся регулирования ЗОУИТ, а также исследовать документы, связанные с принятием и введением в действие ФЗ № 342-ФЗ. Области исследования проблем, связанных с установлением ЗОУИТ, базируются на научных статьях Болтановой Е.С., Воронцовой А.А., Степановой Л.И., Нестерова С.Е., Стрембелева С.В., Красновой Т.С. Для анализа эффективности введения новелл и оценки необходимости решения проблем, связанных с возможностью возмещения убытков при установлении ЗОУИТ, было проведено сравнение позиций судебной практики до и после введения в действие ФЗ № 342-ФЗ. Данная методика позволила выявить наиболее актуальные проблемы и получить информацию о толковании новелл судами для их последующей оценки на соответствие нормам о защите прав частной собственности и о публичных целях установления ЗОУИТ.

Глава 1. Понятие и свойства ЗОУИТ

1.1 Правовая природа и цели установления ЗОУИТ

Термин «зона с особыми условиями использования территорий» существует в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее - ГрК РФ) с момента его принятия, и только в 2018 году ФЗ № 342-ФЗ ввел главу в ЗК РФ с одноименным названием. Необходимо отметить, что режим ЗОУИТ существовал и в советский период, однако его регулирование имело иную терминологию. Легально данный термин раскрывается в ГрК РФ через открытый перечень зон, а в ЗК РФ можно обнаружить только отдельные статьи, содержащие перечисление целей и видов ЗОУИТ. Болтанова Е. С. определяет ЗОУИТ как спорадическое зонирование, отличительными чертами которого является локальность и индивидуальный характер. Это юридически значимая деятельность, при которой выделяется территория с замкнутыми границами для распространения в ее пределах определенного правового режима со специальными правовыми нормами.

Определяя правовую природу ЗОУИТ, Краснова Т.С. указывает, что ЗОУИТ относятся к границам (пределам) права собственности в классификации ограничений права собственности по критерию наделения субъективными гражданскими правами. Такие границы (пределы) права устанавливаются, как правило, в интересах неопределенного круга лиц и без согласования воли собственника. Несмотря на то, что с физической точки зрения право собственности не меняется при установлении ЗОУИТ, содержательные возможности реализации прав собственника начинают ограничиваться. Таким образом, можно заметить, что ЗОУИТ, являясь публично-правовыми ограничениями прав, призваны защищать общественно важные интересы, поэтому ущемление права частной собственности с данной точки зрения является обоснованным.

Согласно ст. 104 ЗК РФ ЗОУИТ устанавливаются в целях обеспечения обороны государства и сохранности объектов культурного наследия, защиты жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды, а также безопасной эксплуатации объектов транспорта, связи, энергетики. Последовательный перечень данных целей в законе не означает, что каждая зона может устанавливаться исключительно для одной определенной цели. Например, минимальное расстояние до магистральных или промышленных трубопроводов устанавливается как в целях безопасного использования данных объектов, так и для защиты жизни и здоровья граждан. По этому поводу Конституционный Суд Российской Федерации (далее - КС РФ) указал, что нормы, ограничивающие использование земельных участков, не только призваны охранять объекты системы газоснабжения, обусловленные взрыво- и пожароопасными свойствами газа, но также обеспечивают предотвращение аварий и катастроф, тем самым защищая жизнь и здоровье граждан.

Основной задачей ЗОУИТ является установление дополнительных ограничений и запретов в использовании земельных участков и объектов недвижимости. Несмотря на то, что ЗК РФ регулирует в основном ограничения, связанные с земельным участком, правовой режим, установленный в границах ЗОУИТ, распространяется как на территорию земельных участков над поверхностью земли, так и под ней, то есть на водные акватории, воздушные пространства и недра. Ст. 106 ЗК РФ обозначает способы, которыми могут определяться ограничения, указанные выше. Допустимые или запрещенные виды деятельности, срок установления ЗОУИТ, правила определения размеров зон утверждаются в виде исчерпывающего перечня Правительством РФ для каждого вида ЗОУИТ.

Таким образом, введение ЗОУИТ приводит к запрету использовать земельный участок и объекты недвижимости на нем, выходя за установленные ограничения. В случае, если здание или сооружение введено в эксплуатацию до установления ЗОУИТ, то в соответствии с п. 4 ст. 107 ЗК РФ собственник объекта в течение трех лет обязан либо привести разрешенное использование объекта в соответствие с ограничениями, либо снести его. Согласно п. 27, 33 ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ если ЗОУИТ была установлена до 4 августа 2018 года, то эксплуатация объекта допускается по правилам разрешенного использования, установленным ранее. Однако если собственником было получено уведомление о необходимости приведения объекта в соответствие с новыми правилами, то объект запрещено использовать по правилам, действующим ранее.

1.2 Разграничение видов ЗОУИТ

Ст. 105 ЗК РФ перечисляет 28 видов ЗОУИТ. Воронцова А.А. и Заславская Н.М. классифицировали данные виды по предназначению на охранные и защитные зоны: охранные зоны направлены на объект, а защитные зоны - на окружающую среду в целях протекции от негативного воздействия. По способу установления правового режима ЗОУИТ можно поделить на возникающие в силу федеральных законов, в силу положения, утвержденного Правительством РФ о виде ЗОУИТ, и на основании решения уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления о конкретной зоне. Также данные зоны можно поделить по целям установления, которые закреплены в ст. 104 ЗК РФ. Необходимо отметить, что данные классификации условны, поскольку каждая зона может сочетать в себе несколько назначений и целей.

Болтанова Е.С. отмечает наличие проблемы разграничения зон, перечисленных в ст. 105 ЗК РФ. Она обращает внимание на то, что зона охраняемого объекта, указанная в п. 9 данной статьи имеет слишком общее родовое название, которое может быть применимо к большому количеству иных специальных зон, например, к зоне охраняемого военного объекта или к охранной зоне военного объекта, перечисленным в п. 10 ст. 105 ЗК РФ.

Действительно, даже легальное определение из ст. 1 ФЗ от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» и Правила определения границ зон охраняемых объектов от 20 июня 2006 года № 384 не уточняют, какие признаки имеет данная зона, а указывают только на цель - обеспечение безопасности объекта. Однако сложно согласиться с тем, что данное замечание свидетельствует о том, что законодатель не систематизировал виды ЗОУИТ в достаточной степени.

Именно в силу того, что перечень закрыт, можно предположить, что законодатель имел цель охватить все возможные виды зон, чтобы в будущем не было необходимости вносить соответствующие поправки. Поскольку цель установления ЗОУИТ будет оправдана как в случае п. 10, так и в случае п. 9, можно сделать вывод о том, что п. 10 является более специальным, однако данный факт не свидетельствует о некорректной систематизации видов ЗОУИТ.

1.3 Свойство закрытости перечня видов ЗОУИТ

Действительно ли перечень видов ЗОУИТ является закрытым, если ст. 105 ЗК РФ не указывает на иные виды зон в конце установленного перечня? С точки зрения Степановой Л.И., не все территории, которые предусматривают ограничения использования земельных участков, вошли в перечень видов ЗОУИТ. Она приводит в пример зоны охраны объектов культурного наследия (п. 1 ст. 105 ЗК РФ) и защитные зоны объектов культурного наследия (п. 2 ст. 105 ЗК РФ) и объясняет, что территория объекта культурного наследия при буквальном толковании ст. 3.1 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ (далее - ФЗ № 73-ФЗ) не относится к ЗОУИТ. По мнению Степановой Л.И., такие территории объектов культурного наследия фактически являются ЗОУИТ, поскольку могут иметь еще более строгие ограничения и должны быть внесены в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) в качестве ЗОУИТ.

Согласно ст. 3.1 ФЗ № 73-ФЗ территория объекта культурного наследия - это территория, на которой находится объект культурного наследия, а также территория, связанная с данным объектом исторически и функционально. В соответствии со ст. 34 и 34.1 ФЗ № 73-ФЗ зона охраны объектов культурного наследия и защитная зона объектов культурного наследия являются территориями, охраняющими, помимо самого объекта культурного наследия, прилегающие территории и природный ландшафт. Также данные зоны запрещают строительство, регулируют хозяйственную деятельность и вносятся в соответствующие реестры в качестве охранных зон.

Можно предположить, что Степанова Л.И. имела в виду те территории, которые не были обозначены охранными в соответствии со ст. 34 и 34.1 ФЗ № 73-ФЗ, поскольку в остальных случаях данные территории имеют статус ЗОУИТ исходя из прямого указания закона. При буквальном толковании ст. 3.1 ФЗ № 73-ФЗ видно, что термин «территория объекта культурного наследия» включает в себя территории, которые в соответствии со ст. 34 и 34.1 ФЗ № 73-ФЗ будут отнесены к охранным зонам, перечисленным в ст. 105 ЗК РФ. Таким образом, сложно предположить ситуацию, при которой могут остаться территории объекта культурного наследия, не входящие в охранные зоны.

Необходимо отметить, что ст. 105 ЗК РФ начинается со слов «могут быть установлены следующие виды зон», что может вызвать сомнения в том, что перечень является закрытым. Именно такие сомнения возникли у Болтановой Е.С. при анализе новелл о ЗОУИТ, однако профессор не раскрыла данную позицию в статье. Действительно, данные слова могут иметь двойное значение, а именно: «устанавливаются следующие виды зон» и «могут быть установлены как перечисленные виды зон, так и иные».

Как было указано выше, ЗОУИТ может возникать как в силу федеральных законов, то есть из установленного в ЗК РФ перечня, так и путем утвержденного Правительством РФ положения, о чем прямо указано в п. 1 ст. 106 ЗК РФ. Положение определяет порядок принятия решения, перечень объектов, сроки и требования к ЗОУИТ, однако нельзя приравнивать исчерпывающий перечень объектов из пп. 2 п. 1 ст. 106 ЗК РФ к перечню видов ЗОУИТ из ст. 105 ЗК РФ. Из смысла данных норм следует, что положение Правительства РФ только конкретизирует нормы о ЗОУИТ для учета особенностей каждого вида ЗОУИТ, а значит не может создавать новые виды зон.

Таким образом, с утверждением Степановой Л.И. о том, что «в ближайшее время от государственных органов и судов не следует ожидать применения буквального толкования ст. 105 ЗК РФ», сложно согласиться. Исходя из общего смысла закона и системного толкования, можно сделать вывод о том, что территории, не подпадающие под установленные ст. 105 ЗК РФ виды ЗОУИТ, не могут признаваться таковыми, и в их границах не может устанавливаться правовой режим, предусматривающий ограничения использования земельных участков и эксплуатации объектов недвижимости. Для того, чтобы ввести новый вид ЗОУИТ, необходимо принять федеральный закон, изменяющий положение ст. 105 ЗК РФ. Новелла о введении закрытого перечня ЗОУИТ снижает риски нарушения права частной собственности владельцев земельных участков, позволяя идентифицировать все виды зон и вытекающие из этого ограничения для каждого земельного участка.

Глава 2. Государственная регистрация ЗОУИТ

2.1 Практика признания режима ЗОУИТ до новелл в ЗК РФ

Государственная регистрация ЗОУИТ до новелл в земельном законодательстве не являлась единственным основанием для возникновения ограничений. Анализируя судебную практику, можно заметить, что фактическая необходимость возникновения режима охраны или защиты зоны позволяла ввести режим ЗОУИТ без акта об утверждении границ такой зоны. Суды придерживались позиции о том, что факт существования опасного объекта сам по себе является основанием для введения режима, соответствующего охранной зоне.

В деле № 33-15312/2014 от 13.11.2014 на земельном участке с разрешенным использованием для индивидуального жилищного строительства был построен дом, а через некоторое время без согласования с сетевой организацией ответчик достроил под воздушной линией электропередачи кирпичный навес, гараж, сарай, а также бревенчатую баню. ОАО «Сетевая компания» подала иск в суд о сносе самовольных построек (навеса, гаража, сарая и бани), ссылаясь на то, что линия электропередачи проходит над участком ответчика с 1972 года и охранная зона возникла одновременно с введением в эксплуатацию данной линии. Суд согласился с доводами истца о том, что отсутствие регистрации ЗОУИТ не освобождает ответчика от обязанности получать письменное согласие на строительство. Он также отметил, что наличие линии электропередачи на земельном участке является очевидным для ответчика, а значит при должной степени осмотрительности он должен был обратиться за письменным согласием к истцу в соответствии с Правилами охраны электрических сетей. Данную позицию подтвердил Верховный Суд Российской Федерации (далее - ВС РФ) в 2016 году и указал, что подобная ситуация возможна в случае, если объект правомерно размещен и в соответствии с законодательством его существование подразумевает наличие охранной или санитарно-защитной зоны.

Действительно, в ситуациях, когда через земельный участок проходит воздушная линия электропередачи, владелец земельного участка может догадываться о наличии ограничений. Однако, с точки зрения Степановой Л.И., такая логика судов нарушала права собственников участков действовать разумно и осмотрительно, поскольку выписка из ЕГРН, которую закажет добросовестный собственник перед началом строительства, не отобразит включения земельного участка в ЗОУИТ, который возник до момента введения правил об обязанности утверждения границ ЗОУИТ.

2.2 Новая практика признания режима ЗОУИТ

Степанова Л.И., Воронцова А.А. и Заславская Н.М. утверждают, что п. 24, 25 ст. 106 ЗК РФ, устанавливающие момент возникновения, изменения и прекращения ЗОУИТ в момент внесения соответствующий записи в ЕГРН, должны изменить судебную практику, существовавшую прежде. Несмотря на то, что данные нормы точно распространяются на новые ЗОУИТ, информация о которых, согласно действующему законодательству, должна быть внесена в ЕГРН, не однозначно их применение к тем зонам в отношении которых не была предусмотрена государственная регистрация.

П. 8 ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ гласит, что ЗОУИТ, которые установлены до 1 января 2022 года решением органа государственной власти или органа местного самоуправления в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством считаются установленными несмотря на то, что сведения о них отсутствуют в ЕГРН. Так, в деле № 3-КГ19-8 от 17.12.2019 ВС РФ отметил, что дата нанесения газопровода-отвода на карту города имеет юридическое значение для решения вопроса о правомерности возведения постройки после даты введения газопровода в эксплуатацию, несмотря на наличие предупреждающих знаков.

П. 12 ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ говорил об обязанности внести сведения о таких зонах в ЕГРН до 1 января 2022 согласно старой редакции ФЗ № 342-ФЗ от 3 августа 2018 года. Однако новая редакция данного федерального закона от 27 января 2019 года продлила срок до 1 января 2025 года, не объясняя в пояснительной записке о причинах удлинения сроков. Можно сделать вывод о том, что, по мнению законодателя, 4,5 лет будет не достаточно для внесения всех сведений о ЗОУИТ в ЕГРН, а 7,5 лет должно хватить. Краснова Т.С. предполагает, что данный перенос связан с колоссальной нагрузкой как на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), на органы государственной власти, так и на правообладателей объектов капительного строительства. Более того, Росреестр не имеет возможности без соответствующей заявки самостоятельно внести сведения о ЗОУИТ в ЕГРН. Таким образом, можно предположить, что не исключено внесение еще одной поправки о сроке через несколько лет. Для решения данного вопроса в более короткие сроки необходимо ввести упрощенную систему регистрации ЗОУИТ в ЕГРН, а также обновить техническое обеспечение. На данный момент перенос срока обязательной регистрации на 7,5 лет и игнорирование возможности технической модернизации системы государственной регистрации может свидетельствовать о чрезмерном лоббировании интересов крупных компаний-застройщиков.

В судебной практике данная проблема затрагивается в деле № 88а-1660/2019 от 12.12.2019, где администрация городского округа отказала в выдаче разрешения на строительство на территории с условно разрешенным видом использования индивидуальная жилая застройка. Данный участок находился в территориальной зоне для ведения сельского хозяйства, а сведения о наличии санитарно-защитной зоны в границах данного участка не были занесены в ЕГРН. В связи с данными обстоятельствами, истец обратился в суд с оспариванием постановления органа местного самоуправления об отказе в выдаче разрешения на строительство. Требования истца были удовлетворены решением суда первой инстанции, однако апелляционная и кассационная инстанции с данным решением не согласились. По их мнению, поскольку зона действия ограничений по природно-экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям была занесена в документы территориального планирования городского округа, данного факта достаточно для отказа в предоставлении разрешения на индивидуальную жилую застройку, несмотря на отсутствие соответствующих сведений в ЕГРН. Суды ссылались на то, что пресекательный срок обязанности внести сведения о ЗОУИТ в ЕГРН согласно п. 12 ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ еще не наступил. Более того, в соответствии с п. 10 ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ на ЗОУИТ, установленные до 1 января 2022 года, не распространяются правила ст. 106 ЗК РФ о необходимости внесении сведений в ЕГРН до 1 января 2025 года.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что судебная практика после введения новелл в ЗК РФ для земельных участков, установленных до 1 января 2022 года не изменилась. До настоящего момента практика складывается не в пользу защиты частной собственности владельцев земельных участков, находящихся в ЗОУИТ, из-за отсутствия достаточной информированности об ограничениях, связанных с ЗОУИТ.

2.3 ЗОУИТ без описания местоположения границ

Вопрос о ЗОУИТ, установленных решением органа государственной власти или органа местного самоуправления, но не внесенных в ЕГРН, в определенной степени урегулирован ФЗ № 342-ФЗ. Однако данный федеральный закон не затронул проблему наличия ЗОУИТ, для которых законодательство не предусматривало до введения в действие ФЗ № 342-ФЗ обязанность утверждать описание местоположения границ, о котором говорится в п. 9 ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ. Например, зоны линий и сооружений связи. В Федеральном законе № 126-ФЗ от 07.07.2003 «О связи» и Правилах охраны линий и сооружений связи от 09.06.1995 № 578, как заметил Нестеров С.Е., нет норм, которые регулируют утверждение описания местоположения границ охранных зон линий и сооружений связи. Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации № Д23и-10099 от 28.03.2019 (далее - Минэкономразвития РФ) рекомендует правообладателям объектов, в связи с размещением которых установлена ЗОУИТ, самостоятельно регистрировать объекты в ЕГРН, поскольку п. 12 ст. 26 ФЗ №342-ФЗ и п. 11 ст. 106 ЗК РФ подразумевают право на подготовку сведений о границах таких зон.

Также Минэкономразвития РФ сообщает о том, что готовится новое постановление Правительства «Об утверждении Положения об охранных зонах линий и сооружений связи». Согласно проекту постановления Правительства РФ, он будет распространяться с обратной силой на охранные зоны линий и сооружений связи, установленные до дня вступления в силу постановления Правительства РФ, что может решить существующую проблему отсутствия описания местоположения границ уже существующих ЗОУИТ. По данным сайта https://regulation.gov.ru, данный проект начал разрабатываться 18 февраля 2019 года и после получения отрицательного заключения об оценке регулирующего воздействия от 13 мая 2019 года до настоящего момента не перешел на стадию рассмотрения Правительством РФ. Таким образом, уже больше года разрабатывается данное постановление и около двух лет прошло с момента введения в действие ФЗ № 342-ФЗ.

Можно сделать следующие выводы об охранных зонах линий и сооружений связи. Во-первых, собственники тех земельных участков, которые находятся в охранных зонах линий и сооружений связи, не имеют возможности узнать о наличии ограничений посредством выписки из ЕГРН, если правообладатель линий и сооружений связи самостоятельно не внес сведения о ЗОУИТ в ЕГРН. Во-вторых, собственники таких земельных участков не могут определить местоположение границ данных охранных зон, поскольку до настоящего времени не утверждено соответствующее постановление Правительства РФ.

Таким образом, можно согласиться со Степановой Л.И., Воронцовой А.А. и Заславской Н.М. о том, что судебная практика изменится в пользу защиты частной собственности владельцев земельных участков, которые находятся в ЗОУИТ, однако данная практика скорее будет относиться к ЗОУИТ, возникшим после введения в действие ФЗ № 342-ФЗ. Согласно действующему законодательству, если правообладатель объекта капитального строительства, в связи с размещением которого была установлена ЗОУИТ, самостоятельно не внесет сведения в ЕГРН, а текущее законодательство не предусматривает обязанность утверждения местоположения границ ЗОУИТ, то до 1 января 2025 года собственники земельных участков могут даже не догадываться о том, что на их земельный участок распространяются ограничения ЗОУИТ.

Несмотря на то, что пояснительная записка к ФЗ № 342-ФЗ указывает на проблему отсутствия публичного доступа к сведениям о ЗОУИТ и вводит обязанность внесения сведений о ЗОУИТ в ЕГРН, на сегодняшний день полностью данная проблема не решена. На данный момент, пока не приняты все необходимые постановления Правительства и не внесены соответствующие сведения в ЕГРН, собственники земельных участков в ЗОУИТ находятся в невыгодном положении. Затягивание процесса внесения сведений в ЕГРН и перенос пресекательного срока с 1 января 2022 года до 1 января 2025 года нарушает права частных лиц на информированность. Данная проблема тесно связана с возможностью возмещения убытков, чему посвящена следующая глава.

Глава 3. Право выкупа и возмещение убытков

3.1 Действие норм о праве выкупа

Согласно п. 7 ст. 107 ЗК РФ появилась возможность выкупа земельного участка и объектов недвижимости при следующих условиях: данные объекты невозможно использовать в соответствии с видом их разрешенного использования, объект не признан самовольной постройкой, собственник направил требование к застройщику, органу государственной власти или органу местного самоуправления о выкупе. Степанова Л. И. отмечает, что появление данного механизма позволит собственникам избавиться от земельного участка и объектов недвижимости, приведение которых в соответствие с установленными ЗОУИТ ограничениями может быть экономически невыгодным.

Несмотря на положительные тенденции защиты интересов собственников земельных участков, на которых была установлена ЗОУИТ, необходимо отметить, что ФЗ № 342-ФЗ выл введен в действие в 2018 году, однако до настоящего момента все еще не принято постановление Правительства РФ, регулирующее порядок заключения соглашения о выкупе в соответствии с п. 10 ст. 107 ЗК РФ. В деле № 33а-3675/2019 от 18.07.2019 суд отказал в иске о признании незаконным бездействия, поскольку Главное управление культурного наследия московской области не имело возможности выкупить земельный участок.

Таким образом, владельцы земельных участков и объектов недвижимости, не имеющие возможности пользоваться данным имуществом в соответствии с видом разрешенного использования в силу возникновения ЗОУИТ, ограничены в праве пользования, а также не имеют возможности реализовать право на выкуп, введенное ФЗ № 342-ФЗ. Данные обстоятельства свидетельствуют о нарушении права на охрану частной собственности, закрепленного п. 1 ст. 35 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Данную проблему можно решить только введением в действие постановления Правительства РФ о порядке заключения соглашения о выкупе, а до этого момента п. 7 ст. 107 ЗК РФ можно считать фактически не действующим. Однако данный вывод скорее относится случаям, когда требование о выкупе адресовано органу государственной власти или органу местного самоуправления, поскольку, как указывает Краснова Т.С., представители ПАО «Газпром» отмечают нарастающее количество обращений с требованием о выкупе. Поэтому можно сделать вывод о том, что требование, направленное к застройщику, имеет шанс быть исполненным до принятия постановления Правительства РФ.

3.2 Право предыдущего собственника земельного участка на возмещение убытков

Ст. 57 ЗК РФ регулирует вопрос возмещения убытков при ограничении прав собственников земельных участков. ФЗ № 342-ФЗ ввел специальную ст. 57.1 ЗК РФ для возмещения убытков в связи с установлением или изменением ЗОУИТ. Как отметили Окунев А. И. и Гусев А. В., благодаря новеллам был расширен круг лиц, которые вправе требовать возмещение убытков, были уточнены субъекты, обязанные возмещать убытки, более детально стали описаны правила расчета убытков, а также уточнены сроки по взысканию убытков.

Вопрос возможности возмещения убытков связан с моментом возникновения ЗОУИТ. Суды до введения в действие ФЗ № 342-ФЗ отказывали в иске о возмещении убытков в случае, если ограничение прав на землю возникло до приобретения земельного участка истцом. Однако вопрос о том, может ли предыдущий собственник земельного участка требовать возмещения убытков, не был решен как до принятия ФЗ № 342-ФЗ, что отмечает Стрембелев С. В., так и после его принятия.

По мнению Степановой Л. И., в случае если правопредшественнику убытки не возмещались, то действующий правообладатель должен иметь такое право. Данная позиция вполне логична, поскольку п. 2 ст. 57.1 ЗК РФ предусматривает право именно собственника на возмещение убытков. Однако в таком случае возможно злоупотребление правом, поскольку земельный участок мог быть продан по более низкой стоимости с учетом рыночной стоимости ограничений, следовательно, действующий собственник приобрел бы неосновательное обогащение. Более того, информация о наличии ЗОУИТ и соответствующих ограничений будет присутствовать либо в ЕГРН, либо в иных общедоступных источниках, поэтому действующий правообладатель, являясь добросовестным, имел возможность проверить информацию о ЗОУИТ при покупке земельного участка.

Таким образом, следует считать предыдущего собственника земельного участка единственным лицом, имеющим право на возмещение убытков в случае, если ЗОУИТ была установлена в период, когда он был собственником, но не получил соответствующее возмещение. А если правопредшественник умышленно скрыл информацию о наличии ЗОУИТ от действующего собственника и продал земельный участок по рыночной стоимости без учета ЗОУИТ, то действующий собственник будет иметь право на предъявление иска к правопредшественнику.

3.3 Практика возмещения убытков на земельном участке без построек

Анализируя ст. 57, 57.1 ЗК РФ и судебную практику, можно заметить, что продолжается тенденция отказа в удовлетворении исков о возмещении убытков в связи с установлением ЗОУИТ в случае, если строительство объекта не началось. До введения в действие ФЗ № 342-ФЗ суды отказывали в удовлетворении требований о взыскании упущенной выгоды в размере неполученного дохода от реализации земельных участков по ст. 57 ЗК РФ на том основании, что истец не доказал наличие потребительского спроса на землю и он не имел возможности ее реализовать. Также суды применяли п. 2 ст. 15 ГК РФ и отказывали в иске на том основании, что истец не доказал нарушение права, наличие и размер убытков, причинную связь между нарушением права и убытками, а также наличие вины причинителя вреда.

Судебная практика не была на стороне частных лиц и не признавала, что разница между стоимостью земельного участка до и после установления ЗОУИТ является реальным ущербом, то есть повреждением имущества по смыслу п. 2 ст. 15 ГК РФ. Несмотря на это Минэкономразвития РФ придерживался иной точки зрения и разъяснял, что существенное ограничение прав на земельный участок следует приравнивать к реальному ущербу и рассчитывать размер убытков исходя из рыночной стоимости земельного участка.

В соответствии с новым законодательством, п. 10 ст. 57.1 ЗК РФ регулирует возмещение убытков в отношении объектов, планируемых к строительству, тем самым предусматривая ситуацию, при которой даже в случае отсутствия постройки собственнику земельного участка полагается возмещение убытков в связи с возникновением ЗОУИТ. Толковать и анализировать действие данной нормы крайне затруднительно на данный момент, поскольку норма имеет большое количество отсылок и ее применение редко встречается в судебной практике. Несмотря на это, можно заметить, что суды все еще применяют общие положения гражданского законодательства о возмещении убытков.

В деле № 09АП-63180/2019 от 03.12.2019 ООО «Сириус» являлось собственником земельного участка с 2007 года, однако до 2016 года не осуществляло строительство на данном участке. В 2016 году часть земельного участка попала под ограничения ЗОУИТ, связанные с постройкой метрополитена Сокольнической линии. Суд отказал в возмещении убытков на том основании, что строительство какого-либо объекта на момент установления ЗОУИТ не было начато истцом, а ограничения, вызванные установлением ЗОУИТ, распространяются только лишь на часть земельного участка в виде использования подземного пространства. Суд отказал в возмещении убытков на том основании, что из факта установления ЗОУИТ не проистекал запрет на строительство на территории земельного участка истца, в связи с чем невозможно применить ни п. 9 ст. 57.1 ЗК РФ, ни п. 10 ст. 57.1 ЗК РФ. Истец подсчитал рыночную стоимость земельного участка в виде охранной и технической зон и заявил о том, что параметры строительства были бы больше, если бы не установление технических и охранных зон метро. Суд признал данные доводы несостоятельными и указал на то, что истец не выполнил все требования по согласованию строительства в ЗОУИТ.

Согласно толкованию суда, факт установления ЗОУИТ и возникновения ограничений прав собственников земельных участков не является полноценным основанием для возмещения убытков в соответствии с пп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ. Суды имеют позицию о том, что данную норму необходимо толковать в совокупности с особенностями, указанными в ст. 57.1 ЗК РФ. В таком случае ст. 57.1 ЗК РФ не предусматривает возможность возмещения убытков за сам факт возникновения ЗОУИТ и соответствующих ограничений на территории земельного участка. П. 9, 10 ст. 57.1 ЗК РФ описывают только случаи, при которых строительство уже началось до установления ЗОУИТ, либо использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования абсолютно невозможно после установления ЗОУИТ.

Таким образом, можно сделать вывод, что суды продолжают практику, существовавшую до введения в действие ФЗ № 342-ФЗ и отклоняют доводы о фактическом уменьшении рыночной стоимости земельных участков в связи с фактом установления ЗОУИТ и распространения соответствующих ограничений на земельные участки, обосновывая свое решение тем, что факт причинения вреда не доказан. Суды, отказывая в возмещении убытков в связи с установлением ЗОУИТ, ссылаются на общие положения о возмещении убытков ст. 15, 16, 1064, 1069 ГК РФ, а также на п. 16 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 № 25. Однако с данной практикой не согласен судья Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ) Гаджиев Г.А., который в особом мнении по делу от 03.07.2019 № 26-П отметил, что система компенсации, введенная ФЗ № 342-ФЗ, должна быть основана на началах риска, а не началах вины.

3.4 Реальный ущерб в виде уменьшения стоимости земельного участка

Несмотря на то, что в силу отсутствия объекта недвижимости не возникает последствий в виде утраты или повреждения данного объекта, и, следовательно, не возникает оснований для взыскания реального ущерба по п. 2 ст. 15 ГК РФ, рыночная стоимость земельного участка фактически снижается из-за возникновения соответствующих ограничений на нем.

То есть возникает следующая ситуация: собственник, который приобрел земельный участок без ЗОУИТ, впоследствии получает уведомление о том, что на его земельный участок распространяются ограничения в связи с установлением ЗОУИТ. В связи с этим собственник земельного участка, как минимум, вынужден проходить дополнительные процедуры согласования строительства с собственником объекта капитального строительства, размещение которого привело к установлению ЗОУИТ. Права собственника начинают ущемляться при возникновении ЗОУИТ, однако объем данных ограничений зависит от вида ЗОУИТ и особенностей объекта капитального строительства. Более того, если собственник примет решение о продаже такого земельного участка, рыночная стоимость данного участка будет ниже, чем в период покупки.

Как указывает КС РФ, охрана частной собственности выражается в том числе в обеспечении стабильности отношений собственности, а также в недопустимости несоразмерного ограничения имущественных прав. В постановлении от 05.03.2020 № 11-П КС РФ закрепил позицию о том, что ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о возмещении относится не только к прекращению права собственности, но и к уменьшению рыночной стоимости имущества, а также к снижению его потребительских свойств. Таким образом, даже в случаях, если ограничения ЗОУИТ не запрещают строительство и эксплуатацию объекта на территории земельного участка, однако уменьшение рыночной стоимости связано с фактом возникновения ЗОУИТ, собственник такого участка ущемляется в правах, закрепленных в ст. 8, 35, 55 Конституции РФ и имеет право на возмещение.

По ст. 304 ГК РФ собственники земельных участков, на которых была установлена ЗОУИТ, могут обратиться в суд с иском о защите прав, не связанных с лишением владения. Анализируя судебную практику, можно заметить, что суд становится на защиту права частной собственности в случае, если объект капитального строительства, в связи с которым была установлена ЗОУИТ, фактически не действует или его функционирование невозможно из-за нарушения строительных норм.

Например, в деле № Ф04-1902/2019 от 05.07.2019 суд удовлетворил иск о сносе сетей напорной канализации, выведенных из эксплуатации еще с 1978 года, которые препятствовали строительству на земельном участке. В деле № 15АП-20396/2019 от 05.12.2019 суд отказал ООО «Газпром трансгаз Краснодар» в удовлетворении иска о сносе объектов недвижимости, поскольку газопровод был проложен по территории населенного пункта с нарушением строительных норм, а также в силу того, что часть зданий была построена до момента установления ЗОУИТ, а следовательно, снос не всех зданий на земельном участке не восстановит полностью прав истца. Данная позиция судов связана с необходимостью соблюдения баланса между частными и публичными интересами. В случаях, когда ЗОУИТ перестает отвечать публичным интересам, необходимость в ограничении прав частных лиц отпадает.

Таким образом, судебная практика свидетельствует о том, что собственники земельных участков не могут ни получить возмещения убытков, ни заявить о защите прав, не связанных с лишением владения, если ЗОУИТ была законно установлена и отвечает публичным интересам после момента приобретения земельного участка, но до момента строительства на данном участке. Однако данная практика нарушает право собственника на возмещение в соответствии со ст. 35 Конституции РФ.

3.5 Решение проблемы отказа в возмещении убытков по причине отсутствия построек на земельном участке

Для решения данной проблемы нет необходимости вносить изменения в гражданское или земельное законодательство. Пп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ прямо предусматривает право на возмещение убытков в связи с возникновением ограничений прав собственников земельных участков. П. 4 данной статьи указывает, что размер убытков рассчитывается исходя из рыночной стоимости имущества до дня установления ограничений. Пп. 1 п. 2 ст. 57.1 ЗК РФ предусматривает возможность возмещения убытков собственникам земельных участков в связи с установлением ЗОУИТ. П. 3 ст. 57.1 ЗК РФ описывает, что размер возмещения убытков рассчитывается исходя из рыночной стоимости имущества и иных убытков, связанных с установлением ограничений.

Ст. 57.1 ЗК РФ, введенная ФЗ № 342-ФЗ, имеет крайне слабую юридическую технику. Пункты данной статьи изобилуют сложноподчиненными предложениями и отсылками, что приводит к неоднозначности толкования данных норм. Приведенная выше судебная практика свидетельствует о том, что суды продолжают придерживаться позиций, которые существовали до введения в действие ФЗ № 342-ФЗ, несмотря на то, что аргументация в судебных решениях содержит ссылки на новеллы. Суды интерпретируют нормы ст. 57 и 57.1 ЗК РФ через общие правила о возмещении убытков, которые сложно применить к делам, связанным со спецификой установления ЗОУИТ. Однако совсем недавно КС РФ в деле № 11-П от 05.03.2020, разрешая вопрос об отказе в возмещении убытков в связи с правомерными действиями органов государственной власти в установлении ЗОУИТ, указал на то, что ст. 57.1 ЗК РФ является частным случаем нормы, закрепленной в ст. 57 ЗК РФ. Пп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов необходимо применять в случае снижения рыночной стоимости земельного участка.

Таким образом, для защиты прав частной собственности владельцев земельных участков без построек на них, на которых была установлена ЗОУИТ, необходимо отказаться от практики толкования пп. 4 п. 1 ст. 57 ЗК РФ в совокупности с п. 9, 10 ст. 57.1 ЗК РФ и п. 2 ст. 15 ГК РФ. Тем самым будет предоставлено право владельцам земельных участков без построек на них на возмещение убытков, вызванных ограничениями из факта установления ЗОУИТ, поскольку рыночная стоимость земельного участка после возникновения ограничений снижается.

Глава 4. Проблема признания добросовестности собственника постройки

4.1 Стандарт доказывания добросовестности в судебной практике

В соответствии с пп. 4 п. 2 ст. 57.1 ЗК РФ убытки возмещаются собственникам зданий и сооружений при условии, если строительство было начато до установления ЗОУИТ и в отношении них не принято решение о сносе самовольной постройки. Однако бывают ситуации, при которых ЗОУИТ фактически была установлена, но она не указана в градостроительном плане и в ЕГРН. В таких случаях возникает проблема доказать добросовестность собственника, который не знал и не мог знать о наличии соответствующих ограничений. В случае, если добросовестность собственника не будет доказана, он не будет иметь права на возмещение убытков.

Суды, ссылаясь на абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК РФ и п. 10 ст. 106 ЗК РФ придерживаются позиции о том, что постройка не является самовольной в случае, если сведения о ЗОУИТ не были общедоступными и не могли быть известны владельцу. В деле № 33-9572/2019 от 11.06.2019 суд отказал ООО «Газпром трансгаз Екатеринбург» в иске о сносе самовольных построек на том основании, что на момент возведения построек в публичных кадастрах не были зарегистрированы какие-либо ограничения, более того, на местности не было опознавательных знаков, предупреждающих о наличии магистрального газопровода-отвода и газораспределительной станции. Несмотря на то, что газопровод был введен в эксплуатацию в 1975 году, кадастровый учет охранной зоны газопровода был осуществлен только лишь в 2012 году, в то время как строительство жилого дома началось в 2011 году. Таким образом, суд признал добросовестность ответчика и, руководствуясь абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК РФ, не признал постройку самовольной. Аналогичное решение было принято по делу № 15АП-20396/2019 от 05.12.2019, поскольку кадастровый паспорт участка не содержал сведений об ограничениях и собственник не мог знать о существовании ЗОУИТ на момент постройки объекта.

Иной позиции придерживаются суды в случае, если было выдано разрешение на строительство и ЕГРН не содержал сведений о наличии ЗОУИТ, однако собственник имел возможность узнать из иных общедоступных источников информацию о наличии ЗОУИТ и соответствующих ограничений. В деле № 18АП-11389/2019 от 12.09.2019 администрация Агаповского муниципального района выдала разрешение на строительство объекта капитального строительства, а через два года выдала разрешение на ввод в эксплуатацию нежилого здания. Несмотря на наличие данных разрешений, суд принял решение о сносе самовольной постройки на том основании, что «не было выявлено достаточных оснований для признания ответчика в полной мере добросовестным».

В деле № 39-КГ17-6 от 08.08.2017 Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ согласилось с решением суда первой инстанции о том, что, несмотря на наличие разрешения на строительство хозяйственных построек, склад был расположен непосредственно под проводами линии электропередачи, что создает угрозу жизни и здоровья. Склад был построен без письменного согласия ПАО "Межрегиональная распределительная компания Центра" с нарушением Правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт от 26 марта 1984 г. № 255, что является основанием для признания постройки самовольной. Аналогичное решение о признании постройки самовольной было принято в деле № 16АП-5288/2019 от 25.12.2019, где выдел земельного участка органом местного самоуправления и передача его в собственность частного лица не был согласован с собственником газопровода. Суд сослался на Определение ВС РФ от 27.09.2016 № 309-ЭС 16-5381 по делу № А71-15106/2014, в котором закреплена позиция о том, что факт наличия разрешения на строительство не устраняет обязанности соблюдать градостроительные нормы о запрете на строительство в зоне минимальных расстояний магистральных газопроводов.

Таким образом, судебная практика придерживается позиции о том, что наличие разрешения на строительство не является достаточным основанием для признания добросовестности собственника здания. В случае, если информация о ЗОУИТ имеется в общедоступных источниках, несмотря на отсутствие ее в ЕГРН, и на момент строительства действовали правила, регулирующие ограничения, связанные с установлением ЗОУИТ, собственник здания не будет иметь права на возмещение убытков, поскольку к нему не будут применяться положения абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК РФ о добросовестности при признании объекта самовольной постройкой. Приведенная практика свидетельствует о чрезмерно высоком стандарте доказывания добросовестности.

4.2 Ответственность профессиональных участников за соблюдение публичных целей

Действительно, из абз. 2 п. 1 ст. 222 ГК РФ прямо следует принцип добросовестности. Данный принцип объясняет выводы суда о том, что постройка является самовольной в случае, если собственник не предпринял все меры для того, чтобы узнать о наличии ограничений, связанных с установлением ЗОУИТ. Но можно ли считать, что судебная практика в большей степени склоняется к защите собственника объекта капитального строительства, в связи с которым принимается решение о возникновении ЗОУИТ, который не внес соответствующие сведения в ЕГРН? Является ли справедливым игнорирование факта получения разрешения на строительство и разрешения на ввод в эксплуатацию от публичного образования?

ВС РФ в деле № 310-ЭС19-11707 от 5 марта 2020 г. указывает, что установление угрозы жизни и здоровья неопределенного круга лиц является существенным в разрешении спора, в котором на земельный участок распространяется ЗОУИТ. В связи с этим важно заметить, что собственник объекта капитального строительства является профессиональной стороной, чья деятельность должна быть направлена на предупреждение возникновения самовольных построек для соблюдения целей, закрепленных в ст. 104 ЗК РФ, в числе которых указана защита жизни и здоровья граждан, поскольку даже сам факт возникновения самовольной постройки подвергает опасности жизнь и здоровье граждан. Учитывая удлиненный срок п. 12 ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ о внесении сведений о ЗОУИТ в ЕГРН до 1 января 2025 года, можно сделать вывод о том, что до данного срока собственники земельных участков будут в большей степени подвержены вероятности возвести самовольную постройку, руководствуясь сведениями из ЕГРН, и даже не смогут получить возмещение убытков при обязании снести данную постройку.

Данные обстоятельства также связаны с тем, что перечень решений и документов, который указан в п. 37 ст. 26 ФЗ № 342-ФЗ, несмотря на его признак общедоступности, не является очевидным для собственников земельных участков. Несмотря на принцип презумпции знания закона, невозможно не обратить внимание на условия неравенства профессионального владельца объекта капитального строительства, установившего ЗОУИТ, и собственника земельного участка, который в большинстве случаев является гражданином, который желает добросовестно построить себе жилой дом без риска признания его самовольной постройкой и сноса за свой счет.

В связи с важностью внесения сведений о ЗОУИТ в ЕГРН и риском самого факта возникновения самовольных построек, судам необходимо придерживаться позиции о том, что негативные последствия отсутствия сведений о ЗОУИТ в ЕГРН и отсутствия предотвращающих возникновение самовольных построек мероприятий должен нести собственник объекта капитального строительства и убытки из-за сноса постройки также должен возмещать данный собственник.