Государственный контроль и надзор за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

1

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет Права

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

Государственный контроль и надзор за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

Кузнецова Кристина Олеговна

Научный руководитель

доцент

Логинова А.С.

Нижний Новгород 2020



Оглавление

Введение

Глава 1 Общая характеристика государственного контроля и надзора: сущность, признаки, разграничение

1.1 Понятие, сущность и содержание государственного контроля и надзора

1.2Виды, признаки и разграничение государственного контроля и надзора

1.3 Субъекты государственного контроля и надзора за деятельностью индивидуальных предпринимателей и юридических лиц

Глава 2 Особенности осуществления государственного контроля и надзора предпринимательской деятельности

2.1Проблемы проведения государственного контроля и надзора предпринимательской деятельности и пути их решения

2.2Особенности проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности

2.3 Прокурорский надзор за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности

Заключение

Список литературы

проверка прокурорский надзор предпринимательская деятельность



Введение

Актуальность темы исследования.В условиях современного общества довольно активно развиваются рыночные отношения, которые влекут за собой увеличение количества хозяйствующих субъектов. Для соблюдения законности необходим государственный контроль и надзор за предпринимательской деятельностью.

Перестроение экономической сферы потянуло за собой и изменения в правовой системе Российской Федерации. Именно «умная» и развитая юридическая база способствует развитию и всей экономики в целом. Как выделяют многие ученые, центральным элементом хозяйственного механизма выступает именно предпринимательская деятельность, а ключевой фигурой экономической жизни- предприниматель.Объектом правового регулирования являются отношения в предпринимательской сфере, которые по своей сущности представляют специфическую сферу жизнедеятельности общества. Их можно назвать специфическими постольку, поскольку предмет правового регулирования достаточно велик- это финансовые, производственные, социальные отношения и тд.

На практике зачастую происходит пересечение между полномочиями государственных органов, что безусловно оказывает негативное влияние на эффективности контрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательства.

Наличие пробелов в законодательной базе порождает множество споров и разногласий среди экспертов, а также вызывает немалые практические трудности. В данной сложившейся ситуации крайне важно создать и поддерживать благоприятные условия для развития предпринимательской сферы, вот почему и была выбрана данная тема исследования.

Объект исследования составляют общественныеотношения, возникающиев ходе осуществления государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью в РФ.

Предмет исследования представлен нормативно-правовыми актами, которые регулируют общественные отношения субъектов государственного контроля (надзора), а также разъяснениями высших судебных инстанций, правоприменительной практикой.

Цель исследования заключается в изучении имеющихся научных и нормативных источников, правоприменительной практики, теоретических основ государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью, а также - в формировании предложений по совершенствованию действующего правового регулирования в этой области.

Реализация поставленной цели возможна через решение следующих задач:

- изучить историю института государственного контроля;

- изучить понятие, сущность и содержание государственного контроля;

- изучить виды контрольной деятельности;

- определить основные проблемные аспекты по вопросу проведения проверок органами государственного контроля;

- охарактеризовать субъекты государственного контроля и надзора;

- сформулировать основные пути решения проблем, возникающих в области контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

- охарактеризовать прокурорский надзор, выявить его специфические черты;

- изучитьпорядок и сроки проведения проверок государственными органами контроля и надзора;

- обозначить потребность в планомерных изменениях нормдействующего законодательства;

-изучить особенности проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности;

Методологическая основа исследования.В процессе исследования применялись общенаучные методы (анализ, синтез, дедукция, индукция, системно-структурный, исторический),такойчастно-научный метод, какстатистический и специальные (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы познания.

Теоретическая основа исследования.Многообразие научных публикаций по проблематике темы исследования свидетельствуют о неподдельном интересе ученых к институту государственного контроля и надзора.Следовательно, при всестороннем обозначении и раскрытии данной темы необходимо максимально использовать имеющиеся научные достижения. В связи с этим, при написании работы, были использованы труды российских ученых: Д.Г. Быкова, А.М. Тарасов, К.В. Марков, М.С. Нетесова, В.П. Беляев и многих др.

Правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, а также подзаконные нормативно-правовые акты.

Эмпирическая базаисследования включает в себя правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации,практику судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Структура исследования обусловлена спецификой темы, поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.



Глава 1 Общая характеристика государственного контроля и надзора: сущность, признаки, разграничение

1.1 Понятие, сущность и содержание государственного контроля и надзора

Как отмечают представители публичного права, система государственного контроля имеет тысячелетнюю историю. А. Андруховичутверждает, что система контроля сложилась еще во времена Древней РусиАдминистративное право: учебник для бакалавров / А. Б. Агапов. 8-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2012. С. 326.

Стоит отметить точку зрения иных представителей публичного права, которые утверждают, что на тот момент происходило именно формирование и закладывание государственного контроля, как единой системы. Вот почему не стоит говорить о сложившееся системе в тот период времени. Формирование происходило с ведением первых правовых реформ в период XI - XIV ввНетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государственном управлении // Власть. 2007. №2. С. 46.

По мнению Н.В. Платонова с появлением централизованного государства в России появляется государственный контрольБыкова Д.Г. Сущность и содержание понятия «государственный контроль» в его соотношении с понятием «государственный надзор» // Политика, государство и право. 2017. № 1. С. 176. В XV - XVII вв. стали появляться первые приказы, что свидетельствует о наличии контрольных полномочий, поскольку в некоторой степени наделялись функцией финансового управления. Следовательно, только с появлением приказов в Российском государстве, мы можем говорить о зарождении такого термина как «контроль».

В исторической науке существует также мнение, что именно Главное управление ревизиигосударственных счетов в начале 19 века, заложило начало формирования государственногоконтроля в стране. Данный орган осуществлял контроль над государственными финансами в те времена. Затем в 1836г. был преобразован в орган Государственного контроля, тем самым получил юридическое закрепление в России.

Таким образом, мы видим, что мнения правоведов рознятся о периоде формирования вышеуказанной системы. Тем не менее очевидно, что государственный контроль появлялся постепенно.

На сегодняшний день в конституция Российской Федерации закреплен основной принцип развития предпринимательства в нашей стране, а именно принцип свободы экономической деятельностиКонституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 8. Для соблюдения законности данного принципа необходим государственный контроль за предпринимательской деятельностью.

Государственный контроль и надзор представляет собой единую целостную систему проверок и наблюдения за соблюдением требований законодательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении предпринимательской деятельности.

Федеральный закон N 294 закрепляет значение термина «государственный контроль (надзор)».Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» //СЗ РФ. 2008. - № 52 (ч.1). - Ст. 2 Под ним понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти, которая направленна на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Необходимость организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации обусловлена тем, чтобы соблюдать принцип законности и добросовестной конкуренции, а также для обеспечения безопасной производимой и реализуемой продукции.

Однако, в законодательстве нет разграничения понятий государственного контроля и государственного надзора, что вызывает споры и разногласия по вопросам понятия и соотношения надзора и контроля.

Многие публицисты заостряют свое внимание на понятиях «контроль» и «надзор», которые весьма распространены в теории и в законодательстве. А именно говорят о том, что нет конкретных критериев их разграничения Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 57.

В законодательстве зачастую законодатель уравнивает данные понятия. Например, в выше приведенном ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ отсутствует разграничение понятий СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 2.. Как подчеркивает О.А. Зиновьева, законодатель употребляет термин- надзор в скобках после термина- контроль Зиновьева О.А. Экологический контроль и надзор: проблемы соотношения в теории и законодательстве // Lexrussica. 2017. № 6. С. 614-514.. В связи с этим задается вопросом: «А что же имел в виду законодатель?». Исходя из правил русского языка в скобки ставят слова и предложениядля того, чтобы пояснить или дополнить высказываемую мысль, а также для каких-то дополнительных замечаний. Так как здесь отсутствуют оба этих правила, что можно сделать вывод о том, что эти термины равнозначны. Стоит отметить, что в теории административного права существуют отличия между этими двумя терминами. Уголовно-исполнительный кодекс РФ, в свою очередь, в отличие от ФЗ N 294-ФЗ рассматривает надзор как более широкий термин, в который входит контрольУголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 07.04.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.04.2020) // СПС «КонсультантПлюс». ч.1 ст. 60..

Обозначим признаки и элементы, что позволит сформировать сущность государственного контроля.

А.М. Тарасов полагает, что контроль- это не первичная деятельность в связи с тем, что он касается именно действий,осуществляемых независимо от контроля, однако, контроль является самостоятельным видом деятельностиТарасов А.М. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. №1. С. 85.. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица.

Если углубиться в элементы контроля, то можно выделить несколько подходов. Рассмотрим некоторые из них.

По мнению А.М.Тарасова, государственный контроль состоит из информационной и управленческой части Тут же.. По своей сути информационная составляющая заключается в получении необходимой информации, однако по своей сути она пассивна. Управленческая составляющая является неотъемлемым элементом государственной власти, которая в своем содержании активна.

Другой подход заключается в том, что «контроль» имеет три элемента. Первый элемент- это обязательная проверка деятельности физических и юридических лиц. Второй элемент- проверка способов и методов достижения данных результатов на соответствие норм права. Третий элемент- это ответные действия государственных органов, а именно принятия необходимых мер воздействия (например, привлечения к различным видам правовой ответственности или материального поощрения).

Согласно Указу Президента N 724Указу Президента «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» от 12.05.2008 N 724. и N 314Указу Президента от 07.10.2008 N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»., только федеральные службы имеют право осуществлять функции по контролю и надзору. Предусмотрены две федеральных службы по контролю, а именно Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, и Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и одиннадцать - по надзору. Органы надзора уполномочены осуществлять надзор, а также контрольные мероприятия, что по мнению многих цивилистов, необоснованно расширяет их компетенцию.

По мнению В.П. Беляева, :«сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, а содержание - в заключении уполномоченных органов по вопросам, касающихся соответствия подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативным правовым актам, а также в принятии мер воздействия в случае необходимости»Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С.11 // Чиркин В.Е. Контрольная власть. Москва. Юристъ. 2016. С. 265..

Надзор же заключается в обеспечении законности посредствам устранения выявленных правонарушений, а также их предупреждение. Деятельность субъекты органов надзора направлена на предупреждение, выявление и пресечение нарушений норм права в целях сохранения общественного порядка и верховенства закона. Подводя итог словам В.П. Беляева можно утверждать, что главным отличием надзора от контроля является то, что надзор не содержит административных функций.

Так же, он утверждает, что исключительно прокуратура обладает в чистом виде надзорными полномочиями.

По словам М.С. Нетесовой,отличием между двумя этими терминами является то, что при осуществлении контроля необходимо соблюдение подчиненности проверяемого проверяющему. В то время как при надзоре характерно независимость и самостоятельность проверяемого по отношению к проверяющемуНетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государственном управлении // Власть. 2007. №2. С. 57..

К.В. Марков выделяет еще ряд отличий контрольных органов от надзорных. По его мнению: «контрольная деятельность шире нежели надзорная, поскольку в нее входит и проверки исполнения установленных норм, и проверку исполнения текущих управленческих распоряжений;Может быть вмешательство в деятельность подконтрольного объекта при осуществлении контроля, что не предусмотрено при надзоре; Надзор не может быть текущим, он проводится выборочно, в то время как контроль проводится непрерывно, а также выборочно; Меры воздействия тоже различны. При надзоре возможны только косвенные меры воздействия на объект, при контроле возможны косвенные или прямые»Олейник О. М. Формирование правовой определенности и стабильности в сфере государственного контроля (надзора) за бизнесом // Закон. - 2016. - № 11. С. 143..

Государственный надзор за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет собой комплексную функцию, которую осуществляют органами исполнительной власти.

Функциями надзора обладает не только исполнительная власть, но и прокуратура. Однако, полномочия прокуратуры зачастую пересекаются с контрольными инадзорными полномочиями органов исполнительной власти, что безусловно в худшую строну сказывается на эффективности данных органов. Только стоит обратить внимание, что органы прокуратуры не замещают другие государственные органы, которые отвечают за охрану прав и свобод человека и такжене могут вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Таким образом, нельзя не признать, что контроль и надзор имеют общие черты исодержание постольку, поскольку являются они государственными функциями; осуществляются благодаря проверкам, в ходе которых изучается сам объект проверки и его деятельность из заранее установленных целевых параметров; по итогам проверки принимается решение по наложению необходимых мер воздействия по отношению к объектуНетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государственном управлении // Власть. 2007. №2. С. 97..

Однако, в законодательстве видна бессистемность употребления и разграничения понятий «контроль» и «надзор», а также смешанность их функций.

Подводя итоги стоит повторить, что законодатель не разграничил понятия государственного контроля и государственного надзора, что порождает ряд споров между учеными. Вопрос о разграничении данных понятий на нормативном уровне все еще остается открыт для того, чтобы ликвидировать возможные коллизии и дуализмы.

1.2 Виды, признаки и разграничение государственного контроля и надзора

Как отмечалось ранее в первой главе, проблемы, возникающие в ходе государственного контроля и надзора, оказывают влияниеи на доктрину, и направоприменительную практику. От контрольно-надзорной деятельности напрямую зависит обеспечение законности во всей стране. Эффективность данной системы во многом зависит от разграничения полномочий органов контроля и надзора, а также видов, методов их осуществления.

Нет четко установленных признаков государственного контроля и надзора, в связи с этим у правоведом и возникают дебаты и различные разногласия по данному вопросу. Некоторые публицисты относят к признакам контроля: отношения, формирующиеся в ходе контрольной деятельности между контролером и контролируемым; объект контроля- законность и целесообразность деятельности контролируемого хозяйствующего субъекта; возможность применения мер воздействия при нарушении правовых норм Журавлев А.В. Центральный банк Р.Ф. : проблемы развития и укрепления банковской системы: автореф. … канд. юрид. наук. М., 2017. С.216..

Эти признаки характеризуют государственный контроль в целом, а также и в частности государственный контроль в предпринимательской сфере. Однако, выделенные признаки можно подвезти под многие правовые явления, например, под саморегулируемые организации. Что является не верным, так как признаки должны идентифицировать конкретное явление, а не быть общими фразами.

Е.К. Волчинская и многие другие публицисты выделяют следующие признаки государственного контроля: четкое разграничение порядка в осуществлении контрольной деятельности государства; независимость органов контроля; строгую регламентацию объекта и субъекта контроля; определенность правовой регламентации механизмов контроля; прозрачность методов контрольной деятельности органов исполнительной власти Административная реформа в России: науч. -практ. пособие/ Е.К. Волчинская и др; под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2016..

Т.О. Шилюквыделяет еще несколько признаков государственного контроля предпринимательской деятельностиШилюк Т.О. Государственный контроль и надзор в области здравоохранения// Административное право и процесс. 2017. №3.Ст. 65.. Во-первых, публичность, что означает, что именно государство самостоятельно наделяет уполномоченные органы соответствующими контрольно-надзорными полномочиями для осуществления контроля. Публичность проявляется в заинтересованности государства в создании крепкой экономической системы. Данный признак характеризуется еще и в принудительном воздействии государства на деятельность хозяйствующих субъектов через уполномоченные органы. Именно исходя из этих аргументов можно утверждать о публичном характере контрольной деятельности.

Во-вторых, использование определенных форм и методов для воздействия на общественные отношения в предпринимательской сфере. К таковым относят, например, регулирование цен на определенные виды продукции или услуг исходя из норм права, а также лицензирование, таможенный контроль, введение определенных ГОСТови многое другое.

В-третьих, необходимо определить цель контроля. Целью Т.О. Шилюк видит соблюдение норм права, а также разумность деятельности, осуществляемая уполномоченными органами. Данный признак и будет отличать, по его словам, контроль от надзора, так как контрольная деятельность характеризуется не только проверкой законности деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но и ее целесообразностью.

Говоря про признаки государственного надзора, стоит повторить, что у правоведов также нет единого мнения на этот счет, многие из которых даже не считают нужным выделять отдельные признаки для «надзора».

Так, например, М.Н. Кудлинский полагает, что нет никакой проблемы в разграничении признаков государственного контроля и надзора, так как это скорее было характерно для советского времени, где уделялось больше внимания именно надзору, в связи с определенным устройством гос. управленияКудилинский М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности: к соотношению понятий «контроль», «надзор» // Социология и право. 2015. № 1(27). С. 97.. Таким образом, М.Н. Кудлинский полагает, что не стоит разделять государственный контроль и надзор. Стоит их воспринимать, как равные понятия.

Многие правоведы поддерживают данную позицию и полагают, что признаки совпадают у гос. контроля и надзора, так как в контроль входит наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, а также оценку ее с правовых позиций, в то время как надзор включает в себя контроль за соблюдением правовых норм, «ограниченный, суженный контроль». По мнению Е.К. Волчинской контрольная деятельностьсостоит из двух частей: проверки исполнения и надзора Административная реформа в России: науч. -практ. пособие/ Е.К. Волчинская и др; под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2016..

Однако, далеко не все поддерживают мнение М.Н. Кудлинского и Е.К. Волчинской. Так, например, ряд ученых полагает, что существует острая нужда в разграничении понятий и признаков на законодательном уровне. Их мнение опирается на деятельность специального субъекта осуществления надзора, то есть органа государственной власти. Если «контрольная функция имманентно присуща всем органам государственной власти, то функция надзора входит в состав специальной компетенции государственных органов», вот почему, некоторые публицисты разделяют данные понятия Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2017. № 3. С. 239..

Д.Г Быкова выделяет несколько отличительных признаков надзора. Во-первых, при надзорной деятельности могут быть применены меры административного воздействия и политической ответственности, а при контрольной- меры дисциплинарного воздействия по отношению к виновным лицам. Во-вторых, в процессе надзора проверяют именно соблюдение специальных правил, в то время как органы контроля проводят проверку разного рода деятельности подконтрольных объектов.

В-третьих, органы надзора проводят проверки субъектов, которые им организационно не подчинены. Контрольная же деятельность направлена, как правило, на организационно подчиненные субъекты.

Не смотря на ряд попыток специалистов разграничить признаки контроля и надзора, полагаем, что надзор еще слишком мало изучен в отличии от контроля, что показывают весьма скудные исследования.

В правовой доктрине существует большое количество классификаций контроля, в ходе чего происходит смешение и возможна даже подмена видов контроля. Виды контроля можно разделить в зависимости от: объема (общий и специальный); объекта (комплексный и тематический); положения контролирующего субъекта (внешний и внутренний); характера контрольных мероприятий (плановый и внеплановый); характера полномочий субъекта (контроль Президента РФ, а также контроль органов законодательной, исполнительной или судебной власти); места проведения (камеральный и выездной); по периодичности проведения(первоначальный и повторный); периода осуществления контроля (предварительный,текущий, последующий) и дрНоздрачев, А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы / А.Ф. Ноздрачев // Журнал российского права. - 2015. - № 8. С. 45..

Рассмотрим виды контроля наиболее часто упоминающийся в правовой доктрине.

Как уже говорилось ранее контрольные и подконтрольные органызачастую соподчинены друг с другом. Однако, выделяют два вида контроля: внешний и внутренний. Внешний контроль проводится органом, который не включен в систему проверяемого ведомства (Президентом, законодательными

органами, судами и др) в то время как входящий в ведомственную систему орган проводит внутренний контроль.

На практике происходят некоторые проблемы при осуществлении внешнего контроля, поскольку зачастую подконтрольный объект пытается отойти от самостоятельного осуществления контроляи скрыть недостатки Терентьев И.А. Общая характеристика контроля и надзора, осуществляемого органами государственной власти // Административное право и процесс. 2017. № 11. С. 76.. Противоположная ситуация складывается в осуществлении внутреннего контроля, так как орган своими силами осуществляет контроль и не пытается себя оградить от этого.Это может происходит посредствам создания специализированного контрольно-ревизионного органа или самой организацией самостоятельно.

Следующая характеристика связана с периодом осуществления контроля, выделяютпредварительный, текущий и последующий контрольНетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государственном управлении // Власть. 2007. №2. С. 245..Предварительный контроль проводится до принятия окончательного решения органом. Так, например, предварительный контроль может проводиться для проверки партии на соответствие нормам российского законодательстваперед регистрацией данной партии.

Текущий контроль - это плановый контроль, который осуществляется на протяжении всего функционирования подконтрольного органа. Например, проверка детских садов на соблюдение всех санитарных норм.

Последующий контроль проводится после принятого решения подконтрольным органом. Данный контроль направлен не только на проверку соответствия действующего законодательства, но и на целесообразность предпринятых действий. Примером может послужить проверка следователя в ходе проведения следствия по уголовному делу органами прокуратуры.

М.Н. Кудилинский в зависимости от объема контрольной деятельности выделяет общий контроль и специальныйКудилинский М. Н. Контроль как вид государственно-управленческой деятельности: к соотношению понятий «контроль», «надзор» // Социология и право. 2015. № 1. С. 89.

. Что касается общего контроля, то он заключается в проверке принятых решений и обоснованности действий подконтрольных органов, укреплению государственной дисциплины и т.д. Вцелом общий контроль направлен на всю деятельность подконтрольных органов, а также является основой для специального контроля. Осуществляется самыми «высшими» органами, например, Правительством, администрациями субъектов РФ.

Если говорить про специальный контроль, то он проводится по видам деятельности подконтрольного объекта, например, финансовый контроль, таможенный контроль, валютный контроль и т.д. Осуществляю данный контроль те органы, в полномочия которых входит проверка того или иного вида деятельности.

Гораздо понятнее классификация у государственного надзора.Выделяют всего два вида надзора: административный и прокурорскийБеляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С.11 // Чиркин В.Е. Контрольная власть. Москва. Юристъ. 2016. С. 156.. Административный надзор представляет собой вид деятельности органов власти, который проявляется в проверке соблюдения законности, исполнения предписаний юридическими и физическими лицами в сфере государственного управления.

Административный надзор осуществляют специальные федеральные надзоры (например, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения или Федеральная служба по надзору в сфере транспорта) и государственные инспекции (например, ГИБДД). Их деятельность заключается в применение мер административного предупреждения и пресечения, привлечение к административной ответственности, выдача различных лицензий и т.д. Выделяют подвиды административного надзора: общий и специальный.

Прокурорский надзор представляет собой деятельность уполномоченных органов прокуратуры по надзору за соблюдение и исполнением законодательства субъектами (федеральными министерствами и ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами МС и т.д.)правоотношенийНетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государственном управлении // Власть. 2007. №2. С. 213..

Надзорная деятельность прокуратуры проявляется в наблюдении за исполнением законов исполнительными органами,органами контроля, администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемую судом меру принудительного характера, а также администрацией мест содержания задержанных и заключенных под стражу; сохранении прав и свобод граждан.

Таким образом, мы видим, что у правоведов нет единого мнения насчет признаков государственного контроля и надзора. Большинство мнений разнятся и даже противоречат друг другу. Однако, нельзя не заменить явные сходства признаков государственного контроля и государственного надзора, поскольку их деятельность обусловлена общим целевым назначением, а именно обеспечением законности. Вместе с тем, можно утверждать, что контроль является более широким в отношении к понятию надзора, а также обладает более широкими возможностями нежели надзорные органы.



1.3 Субъекты государственного контроля и надзора за деятельностью индивидуальных предпринимателей и юридических лиц

Правильно выстроенная система органов власти во многом предопределяет эффективность их деятельности. Большое внимание уделяется административным реформам, которые проводились довольно часто в последние двадцать лет, которые, конечно, в основном направлены на создание стандартизированной и эффективной системы государственной власти, поскольку именно на ней лежит основная задача по созданию благоприятных условий для жизни граждан.

Стоит отметить, что мировой тенденцией является переосмысление роли государственного контроля и надзора, да и всего государства в целом. Проводимые административные реформы показали, что построение эффективной деятельность гос. управления,заключается не только в учреждении штата государственных служащих, но и в выработке определенных стратегий, механизмов управления, а также разграничений полномочий между субъектамиНетесова М.С. О разграничении функции контроля и надзора в государственном управлении // Власть. 2007. №2. С. 103..

Успешно проведенную административную реформу можно считать ту, в которой каждый субъект РФ будет четкое осознавать цели и задачи, проводимых мероприятия, но помимо этого и средства их достижений.

В настоящее время в российском законодательстве видна бессистемность и смешанность полномочий органов государственного контроля и надзора. Еще одной проблемой российского законодательства можно назвать отсутствие содержания понятия «субъекта государственного контроля и надзора»Быкова Д.Г. Сущность и содержание понятия «государственный контроль» в его соотношении с понятием «государственный надзор» // Политика, государство и право. 2017. № 1. С. 78..

Для начала разберем понятие субъекта. Под субъектом понимается лицо (организация или орган государственной власти), наделенноедолжностными полномочиями, а также субъективными правами и обязанностями Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 102..

Конкретного перечня субъектов государственного контроля и надзора не содержит законодательство,что порождает определенные разногласия и споры. Однако, проект ФЗ «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» предполагает определенный переченьПроект Федерального закона "Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации" (подготовлен Минэкономразвития России) // СПС Консультант. Ст. 11.. Данный проект под субъектами понимает: федеральные и территориальные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы государственных внебюджетных фондов, органы местного самоуправления, Банк России, гос. корпорации, а также государственные казенные учреждения, подведомственные соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ.

Стоит отметить, что данный перечень вызывает ряд вопросов. Во-первых, данный проект не подразумевает разграничения между субъектами государственного контроля и надзора и субъектами муниципального контроля и надзора, что в корне является не верным. Для выстраивания эффективной политики необходимо разграничить данные субъекты.

Во-вторых, если разобрать федеральный и региональный уровень становится непонятно, почему не возлагают государственный надзор на уже имеющийся надзорный орган- Прокуратуру РФ. Поскольку на основании ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов.

Обратим внимание, что помимо прокуратуры, есть и другие органы, которые осуществляют надзор и гос. контроль, например, конституционный надзор или парламентский контроль. В связи с этим, можно утверждать, что контрольно-надзорные функции на федеральном уровне и региональном, осуществляются на уровне трех ветвей власти, а неисключительно на исполнительной, как говорится в проекте вышеуказанного ФЗ.

В-третьих, обратим внимание на такой контрольный (надзорный) орган как Банк РФ. Не совсем понятно, почему в проекте упоминается в качестве субъекта Банк РФ, поскольку ЦБ РФ - это юридическое лицо, не в ходящее ни в одну из трех ветвей власти, а также не отвечающее по обязательствамРоссийской Федерации. Получается, что государственный надзор осуществляет лицо, которое является негосударственным органом.

Однако, отметим, что сам по себе надзор может быть, как государственный, так и негосударственный. Надзор ЦБ РФ за финансовой деятельностью всей банковской системы и относится к негосударственному контролю.

В таком случае, было бы вполне логично исключить из ст. 11 выше указанного закона надзорный государственный орган- Банк РФ.

На основе имеющихся многочисленных правовых актах, можно привести классификацию субъектов органов государственного надзора. Условно можно поделить на две группы. В первую группу отнесены государственные органы, деятельность по надзору и контролю, для которых не является первоочередной и единственной. Сюда относят контроль (надзор): Президентский, парламентский, органов исполнительной властии судебный. Во вторую группу относят органы гос. власти, для которых контроль и надзор является специальной функцией. В эту группу входит: конституционный контроль, проводимый КС РФ; финансовый контроль, осуществляемый Счетной палатой; прокурорский надзор, проводимый прокуратурой РФ; надзор уполномоченного по правам человекаБеляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности. Вопросы теории и практики: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С.11 // Чиркин В.Е. Контрольная власть. Москва. Юристъ. 2016. С.179..

Неоднократно уже отмечалось, что законодательная база во многом предопределяет эффективность деятельности органов государственного контроля и надзора. Безусловно в этой системе имеются свои недостатки. Так, например, нет специализированных законов, которые закрепляли бы специфику правого статуса: Президента РФ, Парламента РФ, федеративных органов исполнительной власти Тут же.. В связи с этим и возникают вопросы по регулированию их деятельности и взаимоотношению с другими органами гос. контроля и надзора, предусмотренные конституцией РФ и иными правовыми актами.

Еще одну характеристику субъектов можно выделить по порядку образования гос. органов. Во-первых, существующие органы, предусмотренные основным законом нашей страны- Конституцией РФ, а также уставами субъектов РФ (Прокуратура РФ, Конституционный Суд РФ и т.д.).Во-вторых, существующие органы, предусмотренные указами Президента (уполномоченный по правам ребенка). В-третьих, существующие органы, которые были сформированы органами исполнительной власти в соответствии с внутриведомственными подзаконными правовыми актами (например, внутриотраслевые органы федеральных министерств).

Выделим еще одну классификацию субъектов, а именно по характеру компетенции органов. К данной группе относят: общую компетенцию (Президент РФ); отраслевую компетенцию (Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков); специальную компетенцию (например, Федеральная служба охраны).

Таким образом, анализ показал, что отсутствует четкий сформулированный перечень субъектов государственного контроля и надзора, что как следствие влечет за собой низкую результативность контрольно-надзорных органов. Становится очевидным, что не хватает единого закона, поскольку большое количество нормативно-правовых актов не сможет его заменить.



Глава 2 Особенности осуществления государственного контроля и надзора предпринимательской деятельности

2.1 Проблемы проведения государственного контроля и надзора предпринимательской деятельности и пути их решения

В рамках данной работы ранее уже были выявлены основные теоретические проблемы, которые могут возникнуть в рамках проведения государственного контроля и надзора предпринимательской деятельности. Однако следует заметить, что данные теоретические вопросы также отражаются и на эффективности проведения проверок на практике. Так, каждый год в судах рассматривается все больше споров относительно правомерности порядка проведения государственного контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателейДоклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора). М.: Министерство экономического развития Российской Федерации, 2016. С.26.. Для того чтобы определить основные пути совершенствования данного института, необходимо проанализировать наиболее распространенные проблемы, которые возникают в рамках осуществления контроля и надзора за предпринимательской деятельностью и выявить причины возникновения данных вопросов.

В судебной практике существует множество случаев, когда органами, которые уполномочены на осуществление контроля и надзора в указанных сферах, допускаются ошибки в порядке организации такого контроля и надзора. В большинстве случаев, такие ошибки в проведении проверок обнаруживаются в судебных разбирательствах, что подтверждает большое количество судебных решений относительно неправомерности проведения проверокПостановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 ноября 2016 г. N Ф01-4865/16 по делу N А43-29951/2015; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 19 мая 2016 г. N Ф05-5693/16 по делу N А40-138157/2015; Решение Суда Ненецкого автономного округа от 02 сентября 2016 г. по делу N 21-49/2016; Решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 16 ноября 2018 г. по делу N 7-63/2018; Решение Алтайского краевого суда от 07 февраля 2018 г. по делу N 21-758/2017.. Однако в большинстве случаев лицо, в отношении которого проводят проверку, не обладает достаточными юридическими знаниями для того, чтобы самостоятельно выявить нарушения порядка проверки и подать в отношении такого нарушения иск в суд, поэтому, большая часть нарушений так и остается незамеченной.

Именно по этой причине необходимо более подробно регулировать требования к проведению проверок в законодательстве и ежегодно модернизировать законодательство в зависимости от тех проблем, которые возникают на практике. По этой причине, далее будут рассмотрены актуальные проблемы правового регулирования проведения проверок предпринимательской деятельности, которые распространены на практике.

Так, многие суды отмечают, что предмет и основание проверки должны быть тесно связаны, потому что именно эти факторы определяют пределы проверки. Таким образом, суды замечают, что предмет и основание проверки должны быть четко определены и конкретизированы в распоряжении на проведение проверки. Более того, в судебной практике также четко выражена позиция судов, что предмет проверки должен быть ограничен теми обстоятельствами, которые являются основаниями для инициирования проверкиПостановление Арбитражного суда Московского округа от 25 октября 2018 г. N Ф05-17293/18 по делу N А40-36975/2018..

Однако на практике распространены случаи, когда контролирующие органы не конкретизируют в распоряжениях данные факторы, таким образом, предоставляя себе свободу в определении пределов проверкиАпелляционное определение СК по гражданским делам Омского областного суда от 09 июля 2014 г. по делу N 33-4134/2014.. Такая практика является недопустимой и требует изменения в законодательстве.

Так, целесообразно закрепить в законодательстве необходимость устанавливать контролирующим и надзорным органам в распоряжениях на проведение проверки четкое определение предмета проверки, а также основания ее проведения. Данное уточнение позволит устранить существующие случаи нарушения пределов проверки контролирующими органами и сделать порядок проведения проверок прозрачным для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые не обладают специальными юридическими знаниями и, зачастую, не могут выявить данные нарушения самостоятельно.

Интересно, что некоторые вопросы в данной сфере, которые рассматриваются в рамках судебного разбирательства, до сих пор не имеют однозначного решения. Так, в настоящее время до сих пор ни у законодателя, ни у судов нет единой позиции относительно договора аренды, который позволяет уполномоченному органу, который осуществляет контроль и надзор за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по мере необходимости проверять выполнение арендатором принятых на себя по данному договору обязательств.

Относительно данного вопроса некоторые суды придерживаются позиции, что такой договор не является легитимным и, соответственно, противоречит статье 9 Закона № 294-ФЗФедеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 01.04.2020) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"., потому что в рамках данного договора допускается проверка предпринимательской деятельности чаще, чем один раз в три годаОпределение СК по гражданским делам ВС РФ от 25 ноября 2009 г. N 89-Г09-9. Так, договор позволяет уполномоченному органу осуществлять проведение проверок «по мере необходимости», соответственно, они могут проходить вне зависимости от времени предыдущей проверки.

Однако существует и противоположная точка зрения. Так, некоторые суды устанавливают, что надзорный орган, в качестве арендодателя, имеет возможность проверять соблюдение арендатором условий договора, так как в данном конкретном случае он будет являться в первую очередь не органом, который уполномочен на осуществление контроля и надзора за предпринимательской деятельностью, а арендодателем. Также суды замечают, что выполнение данным органом публично-правовой обязанности по проведению проверок не может являться основанием для запрета этому органу проверки соблюдения арендатором условий договора аренды, и данный фактор не должен являться основанием для признания такого пункта договора противоречащим ЗаконуПостановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 апреля 2014 г. N Ф02-912/14 по делу N А19-7223/2013.

Таким образом, на сегодняшний день в судебной практике относительно рассмотренного договора аренды возникает множество споров и противоречий. Из-за того, что суды не могут определить единую позицию по данному вопросу, а законодатель не регламентирует данное положение, в настоящее время судебная защита в рассматриваемом вопросе является неэффективной. Следует заметить, что ввиду сложившейся ситуации также нарушаются права лиц, которые обращаются за судебной защитой.

Из-за данных противоречий, на сегодняшний день, представляется необходимым урегулировать на законодательном уровне правоотношения, которые возникают вследствие заключения договора аренды между органом, который уполномочен на проведение проверок предпринимательской деятельности, с одной стороны, и лицами, которые осуществляют предпринимательскую деятельность, с другой стороны.

Так, по нашему мнению, следует предоставить возможность арендодателю осуществлять проверку соблюдения условий договора аренды. Однако следует четко установить в правовом регулировании, что такая проверка соблюдения условий договора не должна влиять на осуществление контроля и надзора за деятельностью юридических лиц и предпринимателей тем же лицом, но уже в качестве органа, уполномоченного на проверку предпринимательской деятельности.

Также следует заметить, что существуют особенности проведения проверок юридических лиц, у которых есть филиалы и представительства. Так, в первую очередь необходимо обратить внимание на то, что по смыслу статей 9 и 13 Закона № 294-ФЗФедеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 01.04.2020) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"., плановая проверка филиала, либо представительства юридического лица по факту приравнивается по своей правовой природе к плановой проверке самого юридического лица. Таким образом, если уже была проведена плановая проверка филиала юридического лица, следующая проверка данного лица, вне зависимости, будь то проверка филиала или уже непосредственно самого юридического лица, может быть проведена не ранее, чем через три года.

Однако на практике относительно данных норм возникают противоречия. Так, суды склоняются к позиции, что в случае, если после регистрации юридического лица прошло три года и данное юридическое лицо включается в план проверок на этом основании, в таком случае на включение в план проверок не будет влиять дата регистрации обособленного подразделения или филиала. Таким образом, складывается практика, когда в план проверок могут включать юридические лица, филиалы которых открылись менее трех лет назадПостановление Арбитражного суда Уральского округа от 25 мая 2017 г. N Ф09-2505/17 по делу N А47-7005/2016; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 декабря 2015 г. N Ф01-5429/15 по делу N А31-13870/2014; Решение Оренбургского областного суда от 23 декабря 2016 г. по делу N 21-662/2016.. В таком случае, уполномоченный на проверку орган имеет право проверить филиал юридического лица, который был открыт даже менее полугода назад, в случае, если с регистрации самого юридического лица прошло уже более трех лет. Данная возможность, однако, прямо противоречит действующим нормам законодательства.

Таким образом, данный вопрос также требует законодательного урегулирования с конкретизирующими положениями, в соответствие с которыми будет точно установлено, имеется ли у уполномоченного органа осуществлять контроль и надзор за деятельностью филиалов и представительств, которые были открыты менее трех лет назад, если с регистрации самого юридического лица прошло три года и его правомерно включать в план проверок.

Наконец, хотелось бы также обратить внимание на проблемы правоприменительной практики относительно уведомления юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о проведении проверки.

В первую очередь необходимо заметить, что в последние годы активно обсуждался вопрос о возможности направления уведомления о предстоящей проверке посредством электронной связи. Так, Верховный Суд (Далее - ВС РФ) в феврале 2018 года разрешил данный вопрос, признав, что в современном мире нельзя отрицать того факта, что многие юридически важные документа передаются именно с помощью электронной связи, соответственно, направление уведомлений о проведении проверки тоже допустимо данным способомПостановление Верховного Суда РФ от 22 февраля 2018 г. N 74-АД18-7..

Однако также ВС РФ замечает, что данное уведомление будет считаться правомерным только в том случае, если оно направлено на официальный адрес юридического лица или на адрес физического лицаОпределение Верховного Суда РФ от 26 октября 2017 г. N 305-КГ16-21421.. В данном случае возникает вопрос относительно того, кто будет ответственен, если уведомление будет направлено на недействительный адрес электронной почты физического лица, который был размещен на официальной странице организации в сети Интернет. Разъяснений по возникшим вопросам ВС РФ и законодатель не дают, соответственно, на сегодняшний день данные противоречия до сих пор являются актуальными.

Так, на наш взгляд, представляется правильным считать корректным тот адрес электронной почты, который указан в ЕГРОЛ и ЕГРИП или на официальной странице организации в сети Интернет.

Последним вопросом, который также еще не был решен законодательно или в сложившейся судебной практике, который необходимо рассмотреть в рамках настоящей работы - это необходимость предоставления копии приказа о проверке. Так, ВС РФ в ноябре 2017 года указал на то, что извещение о плановой проверке может производиться даже в том случае, если не была предоставлена копия приказа о проверкеОпределение Верховного Суда РФ от 20 ноября 2017 г. N 307-КГ17-16727.. В таком случае данное извещение будет правомерным, если оно содержит полную и исчерпывающую информацию о проверке.

...