Вертикальный предел: централизация и эффективность управления в городах России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Доктор политических наук, старший научный сотрудник Центра сравнительных исторических и политических исследований

Вертикальный предел: централизация и эффективность управления в городах России

Станислав Шкель

Политическая и административная централизация, которая первоначально была связана с ликвидацией автономии российских регионов (Gel'man, 2006), все больше затрагивает муниципальный уровень управления. Ограничение экономической самостоятельности муниципалитетов дополняется существенным сокращением их политической автономии и встраиванием местных администраций в единую властную вертикаль. Ключевым механизмом этого выступает отмена прямых выборов глав муниципалитетов, которая стала осуществляться после реформы местного самоуправления 2003 года (Buckley, Garifullina, Reuter, Shuben- kova, 2014) и приобрела массовый характер после очередных законодательных инициатив в 2014 году, когда региональные власти получили возможность самостоятельно устанавливать модель избрания глав муниципалитетов (Российская газета, 2014). Губернаторы стали активно пользоваться полученными полномочиями, в результате чего к 2018 году лишь в 65 городских округах (11% от их общего количества) сохранились прямые выборы главы городской администрации (Министерство юстиции, 2018). муниципалитет властный патронажный

Тем не менее, несмотря на институциональную унификацию и централизацию муниципалитетов, конкретные управленческие практики и уровень эффективности администраций на локальном уровне остаются довольно различными. Что влияет на дифференциацию управления в условиях общей централизации? Какие стимулы обусловливают эффективность управления муниципалитетов в условиях централизации и отсутствия демократической подотчетности мэров городов? Мы пытаемся ответить на данные вопросы на основе сравнительного анализа шести городских округов Пермского края.

Факторы эффективного управления: основные концепты и научные дискуссии

Научная дискуссия о факторах, определяющих эффективность государственного управления, имеет давние традиции. Проекты идеального государства в трудах

Платона и Аристотеля можно отнести к истокам спора о роли организационных моделей управления (централизованных или децентрализованных) с точки зрения лучшего воспроизводства общественных благ. Однако только с работ М. Вебера начался анализ проблем управления в рамках современной модели государства, характерной чертой которого выступает наличие бюрократии с четко очерченным набором функций и должностных полномочий (Weber, 1978). Долгое время вебе- рианская концепция рациональной бюрократии как антипода патримониального управления рассматривалась в качестве целевого ориентира. Основные проблемы эффективности в государственном управлении ученые были склонны видеть в недостаточной квалификации чиновников и отсутствии верховенства права, обеспечивающего строгое разделение между публичными обязанностями и приватными интересами представителей бюрократии (Levi-Faur, 2012).

Хотя эти воззрения не потеряли актуальности, со второй половины ХХ века принцип иерархии, жесткого соподчинения различных административных звеньев и контрастное разделение между бюрократией и обществом стали подвергаться критике с позиций получившей популярность в западных странах управленческой концепции «нового государственного менеджмента» (New Public Management). Стержнем нового подхода стали три «Э» (экономичность, энергичность, эффективность), призванные интегрировать в государственную службу логику рынка и повысить чувствительность бюрократического аппарата к запросам граждан (Peters, Pierre, 2003; Kettl, 2005).

На современном этапе обозначенные в рамках «нового менеджеризма» принципы децентрализации нашли продолжение в управленческой концепции «достойного правления» (good governance), ставшей целевым ориентиром и критерием оценки эффективности правительств на глобальном уровне. В 1997 году принципы «достойного правления» были провозглашены в качестве приоритетов в Программе развития ООН (UNDP, 1997), а Всемирный Банк разработал методику оценки и ранжирования государств с точки зрения реализации этих принципов (World Bank, 2017). Ключевой характеристикой концепта «достойного правления» выступает акцент на соучастии граждан в управлении, которые видятся теперь не просто потребителями государственных услуг, но равноправными субъектами в управленческом процессе. Хотя конкретный набор основных принципов «достойного правления» имеет разночтение, к базовым из них можно отнести участие граждан в управлении, подотчетность власти обществу, наличие верховенства права, прозрачность управления, чувствительность к запросам граждан, ориентацию на согласие, диалог и партнерство (Levi-Faur, 2012).

Как видно, в целом эти принципы еще в большей мере связывают эффективность управления с интенсификацией взаимодействия бюрократии и общества, что требует прозрачности, демократизации и децентрализации государственного аппарата. Если посмотреть на общую логику эволюции государственного управления в современной России, то обнаруживается движение совсем в другом направлении. Поэтому достаточно распространенным мнением в научных дискуссиях стал тезис, согласно которому проявления «bad governance» в рамках российских реалий обусловлено дефицитом демократии и эффектами централизации (Гельман, 2018а).

Схожая точка зрения распространена и среди исследователей, изучающих управление на локальном уровне. Децентрализованная модель муниципального устройства с высокой степенью автономии местных властей от регионального или центрального уровней управления часто рассматривается как более эффективная с точки зрения распределения публичных благ, поскольку более отзывчива к интересам различных социальных групп на местах (Dahl, 1982; Vengroff, Salem, 1992; Charlick, 1992). В этой логике отмена прямых выборов глав муниципалитетов должна привести к смещению центров контроля за местной властью и трансформации стимулов муниципальных чиновников (Pal, Wahhaj, 2017). Если при прямых выборах глава, учитывая необходимость переизбрания, в большей степени заинтересован опираться на интересы граждан, то иная модель приводит к смещению ориентации главы на интересы региональной власти или местных депутатов, которые могут не всегда совпадать с текущими запросами граждан (Booms, 1966).

Альтернативная точка зрения состоит в том, что муниципалитеты далеко не всегда являются оплотами республиканизма и свобод. На практике часто оказывается, что именно центральная власть более демократична и выступает источником подрыва локальных автократий в виде городских политических машин (Scott, 1969). Чрезмерный уровень автономии местных властей имеет оборотную сторону, связанную с отсутствием контроля, следствием чего является рост коррупции и произвола муниципальных чиновников (Treisman, 2007; Lankina, Hudalla, Woll- mann, 2008). При этом тезис о более тесной связке избранного мэра с народными интересами находит лишь частичное эмпирическое подтверждение (Saha, 2011). Так, на основе сравнительного анализа городов США с выбранными мэрами и наемными сити-менеджерами ряд исследователей пришли к выводу о большей эффективности именно второй модели, а не первой (Carr, 2015).

Исследователи централизованных систем управления указывают, что при отсутствии демократического контроля «снизу» степень эффективности управления в значительной степени может определяться контролем «сверху», который часто обеспечивается не только формальными надзорными органами, но и неформальным патронажем заинтересованных политических акторов. Личный патронаж в условиях централизации часто становится ключевым фактором, объясняющим появление «карманов эффективности» (Roll, 2014) в виде сравнительно успешных проектов (Гельман, 2018а; Гельман, 2018б) или территорий (Стародубцев, 2018). Как отмечают Г. Шарафутдинова и Р. Туровский, в условиях централизации более результативными в привлечении дополнительных ресурсов на свою территорию будут те, кто включен в сети политического влияния и способен установить связи с вышестоящими чиновниками (Sharafutdinova, Turovsky, 2017).

Таким образом, в условиях централизованной системы одним из важных факторов эффективности управления на локальном уровне может быть факт наличия у муниципалитета игрока, занимающего пост на более высоких этажах властной иерархии и заинтересованного в поддержке местного сообщества. Этот игрок может осуществлять патронажные функции, создавая преференции своему муниципалитету для доступа к ресурсам, распределяемым через централизованные государственные каналы.

В литературе также указывается, что не менее важным фактором, влияющим на эффективность управления, может быть тип взаимоотношений (конфликтный или компромиссный) политических игроков локального уровня (Стародубцев, 2018). В наиболее наглядной форме этот фактор проявляет себя в наличии или отсутствии открытых конфликтов между ветвями власти: исполнительной в лице главы администрации муниципалитета и законодательной (депутатами местной легислатуры). Вместе с тем влияние этого фактора на эффективность управления не совсем понятно. С одной стороны, конфликт может вести к дезорганизации управленческого аппарата и снижению эффективности. С другой -- опыт демократических стран показывает, что наличие политической конкуренции и сильной оппозиции являются необходимой предпосылкой для демократического контроля над правительством, что способствует сокращению коррупции и росту чувствительности власти к текущим запросам граждан. Исследователи указывают, что эта амбивалентность может объясняться типом политического режима: демократического или авторитарного. Если в первом случае конфликт оказывает позитивный эффект на развитие, так как он носит публичный характер, ведется между правительством и оппозицией, что увеличивает подотчетность власти, то в условиях автократий конфликты, как правило, неинституционализированы, имеют характер персонального соперничества внутри властвующей элиты и часто приводят к дезорганизации управления (Стародубцев, 2018). Уровень конфликтности, в свою очередь, может зависеть от конкретных политических институтов, обусловливающих конфигурацию политических элит (Семенов, Бедерсон, Шевцова, Шкель, 2018).

В любом случае указанный фактор представляется важным при изучении эффективности управления на локальном уровне. Анализ эмпирических данных нашего исследования может внести вклад в прояснение вопроса о направлении и характере влияния данного фактора на качество управленческих практик.

Наконец, еще одним фактором, определяющим вариации в эффективности управления локальных сообществ в условиях централизации, может быть разница экономических параметров муниципалитетов. Наличие крупных градообразующих предприятий, дорожной и сервисной инфраструктуры, специфика географического расположения и другие сугубо экономические характеристики могут сильно влиять на степень эффективности муниципального управления ^Ш^г- Weiss, 1997; Тев, 2006). В условиях сокращения политических и экономических возможностей муниципалитетов поддержка со стороны градообразующих предприятий может оказываться дополнительным финансовым ресурсом развития (Рябова, 2008). Вместе с тем, играя важную экономическую роль, градообразующие предприятия часто претендуют на политическое доминирование в муниципалитете (Чирикова, Ледяев, Сельцер, 2014).

Таким образом, анализ литературы и научных дискуссий позволяет выделить три ключевых фактора, влияющих на качество муниципального управления в условиях централизации. Это: наличие/отсутствие политически влиятельных промышленных групп; наличие/отсутствие регионального патрона; наличие/отсут- ствие политического раскола внутри муниципалитета по линии исполнительной и законодательной ветви власти. Указанные факторы необходимо конкретизировать в виде гипотез для дальнейшего тестирования.

Гипотезы исследования

С начала 1990-х годов в России были введены прямые выборы мэров городов. Как и в других регионах, в Пермском крае демократизация 1990-х годов в 2000-е сменилась «муниципальной контрреволюцией» (Гельман, Рыженков, Белокурова, Борисова, 2008: 12). В 2010 году выборы мэра Перми были заменены на избрание его из состава Городской думы (ФедералПресс, 2010). С 2014 года, когда власти субъекта приняли единый порядок избрания глав муниципальных образований (Пермский край, 2014), выборы мэров во всех городах стали уходить в прошлое. Прямое избрание глав муниципальных образований заменено на «конкурсную» модель, предусматривающую выбор мэра депутатами городской ассамблеи из числа лиц, допущенных конкурсной комиссией Половина этой комиссии формируется из представителей муниципалитета, в то время как вторая половина -- из представителей региональной власти. При этом право решающего голоса сохраняется за председателем комиссии, который, как правило, представляет именно региональную власть. Таким образом, конкурсная комиссия стала играть роль действенного механизма контроля над территориями и ротации глав муниципалитетов с учетом интересов губернатора..

Наряду с этим Пермский край одним из первых перешел от отраслевого к проектно-целевому субсидированию муниципалитетов (Коваленко, 2012). После 2008 года в условиях экономического кризиса и сокращения возможностей местных властей по привлечению инвестиций целевые региональные программы стали важным источником привлечения дополнительных средств на территорию и дали возможность дополнительно финансировать инфраструктурные проекты (дороги, спортивные учреждения и прочее).

Таким образом, почти одновременно шли два процесса. Первый, в связи с отменой прямых выборов, характеризовался ослаблением демократической подотчетности глав администраций, что скорее работало на снижение уровня эффективности их работы. Второй, связанный с бюджетной реформой, напротив, создавал стимулы для более интенсивной и эффективной работы администрации по привлечению средств через участие в краевых программах развития. Успех этого во многом зависел от скоординированной работы всей администрации, компетенции чиновников и степени интенсивности взаимодействий муниципальной власти с населением. Поскольку участие в региональных программах требует от глав муниципалитетов дополнительных усилий, связанных с выстраиванием работы по привлечению средств, мы предлагаем рассматривать данную практику как критерий оценки эффективности работы глав муниципалитетов.

Мы исходим из того, что отмена прямых выборов и бюджетная реформа изменили структуру стимулов для глав муниципалитетов. Однако конкретная композиция этих стимулов во многом определялась спецификой локальных территорий, которую можно описать через три основных фактора.

Экономический фактор. Одно из главных отличий городских округов друг от друга -- это структура экономического уклада и наличие или отсутствие мощных градообразующих предприятий. Данный фактор во многом определяет роль промышленных групп в локальной политике и конкретные функции мэра, которые могут различаться в зависимости от этого параметра. При отсутствии крупных предприятий или игнорировании промышленными группами городской политики мэр вынужден искать пополнение городского бюджета за пределами своей территории, и краевые программы для него служат важным источником получения дополнительных ресурсов. Поэтому в таких городах мэр вынужден проявлять активность по участию в программах. Однако в городах с мощным политическим влиянием промышленных групп у мэра есть более широкий набор инструментов по наполнению бюджета, и участие в краевых программах не выглядит наиболее предпочтительным. Вместо того чтобы проводить кропотливую работу по созданию проектной документации для участия в региональной программе, мэр может просто выстроить систему неформальных отношений с промышленным директоратом, заручившись от него поддержкой по финансированию актуальных для города социальных объектов. Таким образом, наличие богатых градообразующих предприятий может быть ограничением, а не стимулом для мобилизации администрации и участия муниципалитета в региональных программах.

Фактор вертикального контроля. Тем не менее наличие предприятий в городе не означает, что мэр обязательно будет игнорировать возможность получения дополнительных средств за счет участия в региональных программах. Однако для этого необходим дополнительный стимул в виде наличия регионального патрона. В условиях, когда кандидатура мэра города стала зависеть от позиции региональных властей, роль неформальных институтов по лоббированию тех или иных персон значительно возросла. Выбор кандидата во многом зависит от аппаратной борьбы между группами влияния, имеющими политические ресурсы на уровне региональной власти. В случае если у города есть влиятельный игрок на уровне региона и ему удается через договоренности с региональными властями выдвинуть на пост мэра своего человека, у города появляется «покровитель», осуществляющий патронажные функции. Это может приводить к двум последствиям. Во-первых, наличие регионального патрона существенно сокращает уровень автономии мэра, поскольку «покровительство» означает в том числе контроль над деятельностью городской администрации. Если патрон заинтересован в эффективном управлении городом, он создает дополнительные стимулы для активности мэра, которая должна проявляться в том числе в виде эффективности управления и участия в региональных программах. Во-вторых, роль патрона значительна и отражается в степени успешности участия муниципалитета в региональных программах: программы часто меняются, и наличие информации об этих переменах создает конкурентные преимущества для соискателей региональных средств. Патрон является важнейшим источником этой информации, он минимизирует усилия городской администрации и снижает издержки участия города в региональных программах.

Фактор горизонтального контроля. Наконец, третий фактор эффективности муниципального управления в условиях централизации -- это наличие независимой от муниципального главы ассамблеи. В условиях отсутствия прямых выборов мэра депутаты являются ключевым демократическим инструментом контроля над городской администрацией. Если региональный патрон может перехватить контроль над депутатским корпусом, ассамблея становится дополнительным механизмом влияния на мэра со стороны патрона. Логично предположить, что независимый от мэра представительный орган будет дополнительным фактором подотчетности городской администрации либо по отношению к избирателям, либо по отношению к региональному патрону. Напротив, возможность мэра установить контроль над депутатами делает его более автономным от контроля как «снизу», так и «сверху» и, скорее всего, будет вести к снижению уровня эффективности городского управления.

В таблице 1 представлены все возможные сочетания трех факторов, которые определяют исходы уровня эффективности городского управления, выраженного через переменные «активность» и «результативность». Поскольку, как уже было отмечено, в условиях централизации основным источником получения ресурсов для развития территорий стали краевые программы, степень активности и результативности участия муниципалитетов в этих программах можно рассматривать как ключевые критерии эффективности городского управления. Разумеется, эффективность управления не сводится только к этим критериям. Однако необходимость разработки инструментария, способного выявить и измерить вариацию в качестве управления между муниципалитетами, вынуждает нас прибегнуть к этому упрощению. Такой прием нам представляется оправданным, поскольку современные реалии управления муниципалитетами таковы, что участие в региональных программах оказывается почти единственным источником привлечения средств и инвестиций в местную инфраструктуру. Низкая активность и результативность участия муниципалитета в этих программах лишает локальное сообщество значимых ресурсов для развития. Поэтому вне этих критериев говорить о какой-либо эффективности управления вообще не приходится. Таким образом, «активность» управления понимается нами как частота подачи заявок от муниципалитета для участия в конкурсах региональных программ, а «результативность» -- как количество поддержанных региональной властью заявок и объем привлеченных средств муниципалитетом посредством участия в этих конкурсных процедурах.

Таблица 1. Констелляция факторов и исходы уровня эффективности городского управления

Как видно, наше основное предположение заключается в том, что фактор регионального патрона является определяющим и обусловливает высокий уровень активности и результативности городского управления вне зависимости от других факторов. Наличие независимой от мэра ассамблеи также рассматривается как фактор, обеспечивающий контроль за действиями администрации и стимулирующий мэра к активности по привлечению дополнительных средств. Напротив, наличие политически влиятельных промышленных групп создает возможность для мэра использовать их ресурсы, игнорируя региональные программы, что ведет к пассивности городской администрации и ориентации на неформальные управленческие практики. Наличие регионального патрона и его давление сверху может ликвидировать этот негативный эффект. Равным образом давление регионального патрона может быть достаточным стимулом для эффективной работы мэрии даже в ситуации отсутствия независимой местной ассамблеи. Поэтому при первых двух случаях констелляции факторов (1 и 2 строка таблицы 1) мы ожидаем высокий уровень активности и результативности работы муниципалитета. Схожий исход должен наблюдаться при отсутствии негативного фактора в виде промышленных групп (5 строка таблицы 1) и только одного фактора в виде наличия регионального патрона (6 строка таблицы 1).

В ситуации отсутствия регионального патрона исход менее однозначен. Мы предполагаем, что отсутствие этого фактора ведет к дефициту у городской администрации инсайдерской информации о региональных конкурсах, а также лишает муниципалитет неформальной лоббистской поддержки на региональном уровне. Это сокращает вероятность результативности поданных заявок, несмотря на высокую активность участия муниципалитета в конкурсах. Поэтому при наличии независимой ассамблеи муниципалитет будет активен в подаче заявок даже при наличии двух негативных факторов (наличия влиятельных промышленных групп и отсутствия регионального патрона). Однако эта активность не будет сопровождаться результативностью (3 строка таблицы 1). Схожий исход в виде высокой активности, но низкой результативности мы ожидаем тогда, когда наличествуют только один фактор в виде независимой ассамблеи или при отсутствии всех трех факторов (строки 7 и 8 таблицы 1). Это объясняется тем, что при отсутствии промышленных групп мэрия не имеет других источников привлечения ресурсов, кроме как участие в региональных программах. Поэтому даже при отсутствии независимой ассамблеи и иных институциональных стимулов бедность муниципалитета будет вынуждать его активно участвовать в конкурсах. Однако при отсутствии регионального патрона маловероятно ожидать, что эта активность будет сопровождаться высокой результативностью.

Наконец, наиболее проблемной с точки зрения эффективности управления в условиях централизации нам представляется констелляция факторов, при которой в городе имеются влиятельные промышленные группы, но отсутствуют два важных стимула для мэра по участию в региональных программах: региональный патрон и независимая ассамблея (строка 4 таблицы 1). Как уже указывалось выше, в такой ситуации рациональной стратегией мэра будет не кропотливая работа с администрацией по подготовке конкурсной документации с непредсказуемым результатом, а выстраивание неформальных отношений с директоратом предприятий с целью договоренностей о финансовой поддержке города. Хотя в этом случае город может иметь сравнительно большой бюджет, данная управленческая стратегия в целом не стимулирует реформу городской администрации и сохраняет ее в пассивности, что вряд ли можно оценить в категориях эффективности. Поэтому при такой констелляции факторов мы ожидаем исход с низкими уровнями как активности, так и результативности.

Представленные теоретические суждения можно свести к следующим трем гипотезам.

Ш: Наличие регионального патрона приводит к высокому уровню активности и результативности городского управления вне зависимости от других факторов.

Ши Отсутствие регионального патрона и независимой от мэра ассамблеи, но наличие промышленных групп приводит к низкому уровню активности и результативности городского управления.

ШП: Отсутствие регионального патрона, но наличие промышленных групп и независимой от мэра ассамблеи, либо наличие только последнего фактора, либо отсутствие всех трех факторов приводит к смешанному исходу в виде высокой активности, но низкой результативности городского управления.

Дизайн исследования: выборка, данные и операционализация переменных

Выборка. С приходом в 2017 году на пост губернатора Пермского края М. Решетникова в регионе началась административная реформа по преобразованию районов в городские округа. К концу 2018 года к восьми существовавшим городским округам добавились шесть новых (Кадачников, 2018). В качестве случаев для сравнения нами выбраны наиболее схожие по административному статусу шесть «старых» городских округов: Березники, Губаха, Кудымкар, Кунгур, Соликамск и Лысьва. Пермь и ЗАТО Звездный исключены из выборки по причине их особого статуса.

Шесть городских округов, выбранные нами как случаи для анализа, представляют особый интерес по двум причинам. Первая заключается в том, что во всех этих городах почти синхронно произошла смена модели избрания главы муниципалитета на должность. В 2015-2016 годах депутаты городских ассамблей ввели поправки в городские уставы, отменив прямые выборы мэров. И хотя ротация глав городов по новым правилам происходила в каждом городе в разное время, можно говорить, что стимулы в результате принятия этих институциональных изменений изменились почти одновременно. Даже те главы, которые до сих пор не подверглись ротации или не были переутверждены по новой конкурсной модели (случай Кунгура), с 2015 года существуют в новых институциональных рамках, задающих иные стимулы по сравнению с существовавшими в период прямых выборов глав муниципалитетов. Синхронность институциональных изменений по единой модели является преимуществом выбранных случаев для сравнительного анализа.

Вместе с тем выбранные случаи не являются схожими с точки зрения социально-экономических параметров. Это вторая причина, почему именно они представляют для нашего исследования особый интерес. Все шесть городов выборки можно разделить на две группы по наличию или отсутствию крупных градообразующих предприятий. Березники, Губаха и Соликамск -- это города с крупными производствами, оказывающими значительное влияние на локальные политические процессы. Напротив, Кунгур, Кудымкар и Лысьву можно отнести к городам, где крупных производств либо нет, либо они перестали быть значимыми политическими игроками на местном уровне. Таким образом, дифференциация социально-экономических параметров этих городов позволяет проверить наши теоретические предположения о влиянии экономических параметров на эффективность городского управления.

Зависимая переменная в виде эффективности управления может быть измерена разными способами. Достаточно распространено использование социологических опросов населения по поводу удовлетворенности гражданами работой городской администрации. Этот способ практикуют как региональные органы власти для мониторинга состояния дел в муниципалитетах (Пермский край, 2015), так и исследователи (Антипьев, 2013). В нашем случае этот способ отвергнут не только в силу материальных ограничений, не позволяющих провести массовый опрос в шести городских округах, но и по методологическим соображениям. Более развитые города, демонстрирующие стабильный темп развития, могут иметь куда более критично настроенных по отношению к власти жителей, которые привыкли к постоянным улучшениям и у которых сформировались завышенные ожидания и требования к работе городской администрации.

Другой способ оценки эффективности управления городом -- обращение к статистическим показателям. Недостатком такого подхода является переоценка тех муниципалитетов, которые в силу объективных обстоятельств имеют преимущества. Таковыми могут быть удачное географическое месторасположение, наличие привлекательных туристических мест, концентрация промышленных предприятий и прочее. Все это увеличивает бюджетные возможности города, но далеко не всегда отражает эффективные усилия городской администрации. Таким образом, операционализация интересующей нас переменной с помощью только статистических экономических параметров представляется проблемной с точки зрения валидности измерения.

В связи с этим нами выбран способ измерения уровня эффективности городского управления, основанный на показателях участия городской администрации в региональных программах развития. Безусловно, это направление работы не является единственным и исчерпывающим, способным в полной мере отразить эффективность городского управления. Вместе с тем учет именно этого показателя и рассмотрение его в качестве ключевой переменной связанны с тем, что активность участия муниципалитета в региональных программах обусловлена прежде всего организационными усилиями городской администрации и почти не зависит от таких внешних факторов, как наследие прошлого, выгодное географическое расположение, наличие сырьевых источников, социально-демографических показателей населения и других объективных условий, которые изначально ставят муниципалитеты в неравные условия, причем такие, на которые местные чиновники не могут повлиять, по крайней мере в краткосрочной перспективе.

Следовательно, анализ активности участия муниципалитетов в региональных программах развития позволяет отчасти вынести за скобки объективно обусловленную социально-демографическую, географическую или экономическую дифференциацию муниципалитетов, сконцентрировавшись на сугубо политических и организационных факторах городского управления. Однако полностью исключить влияние ряда объективных социально-экономических параметров нельзя. Наш ракурс с фокусом на активность и результативность участия муниципалитета в региональных программах позволяет раскрыть конкретную причинно-следственную связь между экономическими, политическими и институциональными факторами.

Данный подход к оценке эффективности городского управления нашел одобрение среди большинства опрошенных нами бывших и нынешних мэров городов, муниципальных депутатов и экспертов, которые оценивают степень успешности своей работы по количеству поданных и выигранных заявок в региональных проектах, а также конкретными инфраструктурными объектами, которые удалось построить благодаря привлечению средств из регионального бюджета через участие в этих конкурсах. Критикуя своих предшественников, мэры также часто апеллируют к этому показателю. Например, один из бывших градоначальников так характеризует период своего управления:

До моего прихода город потерял четыре года. Четыре очень благоприятных для развития территории города года, когда можно было под программы получать очень хорошее финансирование. Город в тот период «зашел» в единственную программу, и то с «пинков», которые региональные депутаты предпринимали. И то эту программу они не смогли выполнить успешно. Там были проблемы с реализацией... Что удалось сделать потом? Удалось консолидировать все политические, экономические ячейки, так скажем. И удалось «войти» в огромное количество программ, успешная реализация которых заставила общество поверить в то, что позитивные сдвиги есть Респондент № 1, бывший глава администрации г. Губаха, депутат Законодательного собрания Пермского края, интервью от 25 сентября 2018 г., г. Пермь (архив авторов)..

Оценка эффективности городского управления через данные об участии муниципалитетов в региональных программах развития делает целесообразным разделение понятия «эффективность городского управления» на две ключевые переменные: 1) активность и 2) результативность участия муниципалитета в региональных программах. Переменная «Активность участия» -- это количество проектов, поданных городской администрацией на конкурсы, связанные с реализацией региональных программ. Переменная «Результативность участия» -- это число муниципальных проектов, получивших поддержку со стороны региональной власти. Расчет соотношения числа результативных заявок к общему числу поданных может являться интегральным показателем эффективности городского управления. Общая сумма привлеченных муниципалитетом средств из регионального бюджета через участие в краевых программах также может быть дополнительным способом измерения уровня результативности города в участии в региональных программах.

Следует отметить, что участие в региональных программах требует от администраций муниципалитетов не только мобилизации собственных усилий, но и выстраивания эффективных взаимодействий с гражданами. Это в особенности касается тех программ, которые основаны на соучастии общественных организаций или софинансировании проектов со стороны населения. Таким образом, степень активности городской администрации в участии в такого рода программах может служить показателем не только менеджерских способностей мэра и его команды, но и быть объективным индикатором того, насколько местные власти интересуются запросами населения, как эффективно они могут выстроить отношения с гражданами и учесть их текущие запросы.

С этой точки зрения две краевые программы представляют особый интерес. Это программа «Инициативное бюджетирование» и «Территориальное общественное самоуправление». Обе основаны на участии граждан города в определении наиболее значимых проблем, поэтому с их помощью можно оценить не только компетентность и оперативность работы городской администрации, но и учет со стороны мэрии текущих запросов граждан. Это первая причина, по которой именно эти программы выбраны нами в качестве данных по измерению уровня эффективности управления муниципалитетами. Вторая причина заключается в том, что по другим программам в открытом доступе отсутствуют полные официальные отчетные данные, способные стать эмпирической основой для анализа.

Независимые переменные. Эмпирическая проверка наших теоретических ожиданий требует решения проблемы операционализации основных переменных. Независимыми переменными являются: 1) наличие политического влияния промышленных групп; 2) наличие регионального патрона; 3) независимость городской ассамблеи от мэра. Первая переменная операционализировалась на основе учета двух факторов: 1) наличия или отсутствия крупных промышленных предприятий и 2) данных о депутатском корпусе городской ассамблеи. Если более половины депутатов имеют аффилиацию с промышленным предприятием, мы фиксируем высокое политическое влияние промышленных групп (случаи Соликамска, Губахи и Березников). Если даже при наличии промышленности среди депутатов представителей предприятий нет, то мы фиксируем низкое политическое влияние промышленных групп (случай Лысьвы). Биографические данные о муниципальных депутатах собраны нами на основе открытых данных, размещенных на официальных сайтах городских дум исследуемых городов, а также на основе вторичных источников в виде научных статей других исследователей.

Вторая и третья переменные требуют не только анализа публичной локальной политики, но и учета неформальных аспектов политических процессов, раскрывающих механизмы контроля мэров городов со стороны как региональных патронов, так и депутатского корпуса городской ассамблеи. Для этого в период с сентября по декабрь 2018 года нами были собраны 39 полуформализованных интервью. Респондентами выступали нынешние и бывшие главы, депутаты городских дум, работники администраций и эксперты шести исследуемых городских округов. Собранные интервью стали основой для анализа и сравнения городских округов методом case-study, а также позволили определить наличие или отсутствие регионального патрона и независимой от главы муниципалитета ассамблеи.

Анализ случаев

Губаха, Соликамск: слабый мэр в промышленном городе

Данные города очень похожи с точки зрения влияния промышленных групп на городскую жизнь и политику. Директорат предприятий эффективно конвертирует экономический потенциал в политический ресурс, успешно интегрируясь в состав региональной элиты.

В Губахе есть два градообразующих предприятия, но доминирует химический завод «Метафракс». Второе предприятие города, «Коксохим», заметно уступает первому как в экономическом, так и в политическом потенциале. С декабря 2006 года, когда председатель правления директоров «Метафракс» А. Гарслян и генеральный директор этого предприятия В. Даут стали депутатами краевого Законодательного собрания, город получил сильное лобби на региональном уровне (Рябова, 2008). Связка с региональным уровнем власти города еще более усилилась в 2016 году, когда глава городского округа и председатель городской Думы А. Борисов стал депутатом краевой легислатуры. Рокировка властных позиций в городе произошла спокойно, потому что до 2015 года в Губахе функционировала «двуглавая модель», когда главой города был избранный из состава депутатов председатель городской Думы. Глава администрации в этой конструкции выполнял роль наемного сити-менеджера. Нынешний мэр Губахи Н. Лазейкин занимал пост главы администрации Губахи с 2013 года и фактически является креатурой А. Борисова. Неудивительно поэтому, что когда Борисов занял депутатское кресло, пост главы городской администрации плавно перешел к Лазейкину, политическое влияние которого в городе можно оценить как низкое. Проведенные интервью однозначно говорят о том, что нынешний мэр продолжает работать с администрацией, созданной Борисовым, а также депутатским корпусом, который традиционно в Губахе контролируют выходцы из «Метафракса». Это существенно снижает автономию мэра от регионального патрона, который через своих людей в городской администрации, депутатов, а также директорат «Метафракса» осуществляет контроль и влияет на управленческую стратегию города. Как указывают респонденты, депутаты краевого Законодательного собрания Борисов и Гарслян регулярно приезжают в город: «Они постоянно подсказывают, контролируют, проверяют каждую работу, которую делает муниципалитет. Лазейкин... ходит и рассказывает, что сделали.» Респондент № 2, депутат городской Думы, интервью от 28 сентября 2018 г., г. Губаха (архив авторов)..

Низкая автономия Лазейкина обусловлена также тем, что он не является местным политиком и до 2013 года работал в г. Лысьва. До сих пор он продолжает жить не в Губахе, что, по мнению некоторых респондентов, влияет на качество управления: «Где-то в какие-то моменты скорость реагирования, а это именно управленческие решения, например, телефон недоступен, физически человек не может сразу куда-то приехать. Это определенную роль играет точно. А с точки зрения населения, это к вопросу о доверии. Это дело такое. В управлении какая-то часть эффективности падает. И сами депутаты главе, который с другого города приезжает, первые год или два говорили: „Николай Владимирович, надо переезжать“.» Респондент № 5, депутат городской Думы, интервью от 28 сентября 2018 г., г. Губаха (архив авторов)..

Отсутствие плотных сетей с местными политическими и экономическими элитами обусловливает высокую зависимости мэра Губахи от более сильных игроков регионального уровня, которые осуществляют патронажные функции.

Таким образом, Губаха -- это случай с сильным влиянием промышленных групп и наличием регионального патрона, что определяет независимость городской ассамблеи от мэра и низкую автономию последнего. Согласно нашим теоретическим ожиданиям, данная констелляция факторов должна содействовать высокой активности и результативности городской администрации в участии в региональных программах.

Соликамск также представляет собой случай наличия влиятельных промышленных групп и сильного регионального патрона при слабом мэре. Два градообразующих предприятия -- «Уралкалий» и «Соликамскбумпром» -- давние конкуренты, они раскалывают локальную элиту на два противоположных лагеря. До 2015 года город возглавлял избранный мэр А. Девятков, который не был аффилирован ни с одним из предприятий. Ему удавалось держать равноудаленность от предприятий и сохранять политическую стабильность (Панов, Петрова, 2017). Новые правила избрания муниципального главы несколько изменили этот баланс. Пользуясь особыми отношениями с губернатором В. Басаргиным, директор «Соликамскбумпрома» и депутат краевого Законодательного собрания В. Баранов смог обеспечить занятие позиции мэра города выходцем из своего предприятия, каковым стал А. Федотов Респондент № 27, депутат городской Думы, интервью от 23 ноября 2018 г., г. Соликамск (архив авторов).. Это, однако, не привело к конфликту, поскольку директорат «Уралкалия» согласился поддержать кандидатуру от «Соликамскбумпрома» в обмен на контроль над городской думой Респондент № 28, депутат городской Думы, интервью от 23 ноября 2018 г., г. Соликамск (архив авторов)..

Таким образом, в Соликамске низкая автономия глава муниципалитета обусловливается не только контролем со стороны регионального патрона, но и составом депутатов городской Думы, большинство которых он не контролирует. В целом, согласно нашим теоретическим ожиданиям, констелляция факторов в Соликамске должна приводить к высокому уровню эффективности городского управления в виде высокой активности и результативности участия муниципалитета в региональных программах.

Березники: сильный мэр в промышленном городе

В Березниках несколько градообразующих предприятий, но все они встроены в единую технологическую цепочку и во многом зависимы от стабильной работы ключевого промышленного гиганта «Уралкалий». Поэтому, в отличие от Соликамска, городское промышленное лобби представляет собой единую коалицию. Политическая конкуренция конца 1990-х -- начала 2000-х годов, наблюдавшаяся в городе, объяснялась не производственными расколами, а противостоянием между промышленным директоратом и городской бюрократией. После того как в 2001 году позицию мэра занял выходец из «Уралкалия» И. Папков, а также после «захвата» городской думы «калийщиками» по результатам выборов 2004 года, в Березниках установилась политическая монополия консолидированной элиты промышленников (Борисова, Сулимов, Ковина, 2011).

Нынешний мэр С. Дьяков впервые занял свою позицию, выиграв прямые выборы в 2010 году. В 2015 году он сохранил свой пост, успешно пройдя через новую конкурсную процедуру. Из шести исследуемых городских округов это единственный мэр, не подвергнувшийся ротации после смены правил избрания муниципальных глав. Это говорит о высокой автономии мэра Березников от региональной власти. Конкурсные процедуры в 2015 году прошли без конфликтов и попыток лоббирования своих кандидатур со стороны региональных акторов (Ковин, Петрова, 2017). Как указывают эксперты, экономический потенциал местных предприятий настолько велик, что региональные власти предпочитают не обострять ситуацию и сохранять статус-кво. Это выражается также в том, что именно директорат «Уралкалия» определяет кандидатуру мэра, а не региональные акторы. Поэтому глава города лишен особого контроля со стороны регионального патрона и опирается прежде всего на локальную элиту Респондент № 19, исследователь и политический технолог, журналист, интервью от 22 ноября 2018 г., г. Березники (архив авторов)..

Отсутствие вертикального контроля дополняется в Березниках лояльным мэру депутатским корпусом. Почти все депутаты городской думы представляют промышленные предприятия, интегрированные в партию «Единая Россия» (Березниковская городская Дума, 2018). Это делает мэра Березников действительно сильным, лишенным противовеса как по вертикали, так и по горизонтали.

Можно сделать вывод, что случай Березников -- это мощное политическое влияние промышленных групп, отсутствие регионального патрона и независимой городской ассамблеи. Сложившиеся в силу этого условия «местничества» (Rutland, 1993) позволяют мэру сохранять автономию по отношению и к региональным властям, и к городскому населению. В этой связи мы ожидаем низкий уровень эффективности городского управления в виде низкого уровня участия и результативности муниципалитета в региональных программах.

Кудымкар, Кунгур, Лысьва: отсутствие регионального патрона в городе без влиятельных промышленных групп

Кудымкар является административным центром Коми-Пермяцкого округа, который до 2005 года имел статус автономии и отдельного субъекта Российской Федерации. Бедность округа стала одной из главных причин его объединения с Пермским краем. До сих пор, однако, Кудымкар остается одним из самых небогатых городских округов с отсутствием крупных промышленных предприятий.

До 2005 года в силу особого регионального статуса городская элита Кудымкара ориентировалась в большей степени на Москву, чем на Пермь, поэтому до сих пор сильных лоббистских игроков на уровне края у города не появилось. Отсутствие промышленности и значимых активов делает город непривлекательным для региональных элит.

Из шести рассматриваемых городских округов в Кудымкаре сохраняет свою позицию напрямую избранный мэр, полномочия которого заканчиваются в 2019 году. В городской думе он имеет лояльное большинство и поэтому контролирует местную ассамблею. При отсутствии промышленности местные бизнес-группы недостаточно сильны, чтобы «захватить» представительный орган, поэтому главе администрации вполне успешно удается интегрировать в депутатский корпус представителей бюджетной сферы, которые являются его политической опорой Респондент № 36, депутат городской Думы, интервью от 30 ноября 2018 г., г. Кудымкар (архив авторов)..

Таким образом, Кудымкар представляет собой случай сильного мэра с отсутствием независимой от него ассамблеи, регионального патрона и влиятельных промышленных групп. Как следует из наших теоретических предположений, бедность города и отсутствие местных источников дохода должны вынуждать мэра участвовать в региональных программах. Однако отсутствие поддержки на краевом уровне в виде регионального патрона значительно ограничивает эффективность городской администрации. Поэтому мы ожидаем, что исход в данном случае будет носить смешанный характер в виде высокой активности, но низкой результативности участия муниципалитета в региональных программах.

Кунгур относится к городам без крупных промышленных предприятий, но с развитым мелким и средним бизнесом, что обусловливает сложную и фрагментированную структуру локальных элит (Манокин, 2017). С 2008 до 2015 год город возглавлял Р. Кокшаров, который покинул кресло мэра после получения должности министра территориального развития Пермского края. Его попытка сохранить контроль над городом с помощью лоббирования своей кандидатуры на должность мэра через конкурсную комиссию не оказалась успешной. В результате этот пост достался Л. Елтышевой, которая оказалась компромиссной фигурой для краевых властей, но не смогла консолидировать элиты на местном уровне (Панов, Петрова, 2017). Ее работа в должности мэра сопровождалась конфликтами с депутатским корпусом и общей управленческой неэффективностью. После критики со стороны губернатора она была вынуждена досрочно покинуть свой пост (Кодачников, 2017а). В 2017 г. депутаты городской Думы Кунгура утвердили главой муниципалитета бывшего руководителя муниципального предприятия «Водоканал» С. Гордеева, который многими экспертами рассматривается как человек Кокшарова (Кадочников, 2017б).

Можно заключить, что после отмены прямых выборов и смены главы города Кунгур эволюционировал от модели слабого мэра без регионального патрона к модели слабого мэра с наличием регионального патрона. Поскольку большую часть времени после 2015 года город соответствовал первой модели, то мы ожидаем смешанного исхода в виде высокого уровня активности, но низкого уровня результативности участия муниципалитета в региональных программах. Как и в случае Кудымкара, мэр без регионального патрона и мощных промышленных групп вынужден проявлять активность по участию в региональных программах. Кунгур отличает наличие независимой от главы городской Думы, поэтому логично предположить, что уровень активности городского управления Кунгура должен превышать аналогичный показатель Кудымкара.

Город Лысьва имеет два больших завода, которые в прежние годы играли ключевую роль в локальной политике, конкурируя друг с другом (Рябова, 2008). Однако после смены собственников и места регистрации предприятия фактически самоустранились от политических процессов и сегодня оказывают лишь косвенное влияние на городское развитие (Подвинцев, Рябова, 2018). Так, в 2005 году местный политик и владелец завода по производству турбогенераторов «Электро- тяжмаш-Привод» В. Тетюев уступил контроль над предприятием федеральным экономическим структурам (Колбина, 2018). Второй промышленный гигант в виде Лысьевского металлургического завода также с середины нулевых перешел под контроль внешних владельцев (Емельянова, 2006). После этого потенциал предприятий как значимых политических акторов в локальной политике практически сошел на нет. Отражением этого является депутатский корпус города, в котором ныне практически нет представителей от промышленности (Лысьвенский городской округ, 2018). Поэтому Лысьву целесообразно рассматривать как город без высокого политического влияния промышленных групп.

С точки зрения политических факторов следует учитывать следующую специфику Лысьвы. Нынешний мэр города А. Гончаров имел опыт как победы, так и проигрыша на выборах. В 2007 году он впервые возглавил город, одержав победу в избирательной гонке, но спустя пять лет потерял поддержку горожан и проиграл выборы. Еще через пять лет в 2017 году он неожиданно вернул себе кресло мэра, через конкурс, получив поддержку на региональном уровне (Кодачников, 2017в). Однако, поскольку нынешний мэр Лысьвы вернул свой пост только в 2017 году, показатели оценки уровня эффективности управления скорее характеризуют работу прошлого мэра В. Шувалова, поэтому политические параметры муниципалитета следует оценивать по показателям в период до 2017 года.