Вертикальный предел: централизация и эффективность управления в городах России

Правление Лысьвы в тот период характеризовалось высоким уровнем автономии мэра от региональных властей. Шувалов выиграл выборы в 2012 году, опираясь на поддержку местного бизнесмена и бывшего мэра Лысьвы А. Рихтера, заинтересованного в сохранении своих экономических активов и контроле над городской администрацией (Вкурсе.ру, 2014). Как у Рихтера, так и у Шувалова были напряженные отношения с краевыми властями, что говорит о высокой автономии городской администрации и отсутствии регионального патрона.

Опросы респондентов показали, что сложность отношений региональных и городских властей во многом была обусловлена самостоятельной позицией депутатского корпуса Лысьвы, который в тот период был достаточно независимым. В частности, благодаря смешанной избирательной системе, которая применялась при выборах городской Думы в 2012 году, в ассамблее оказались представлены три депутата от КПРФ, создавшие отдельную фракцию. Лидер этой фракции Ю. Мыльников имел опыт руководства муниципальным районом, и поэтому часто выступал с альтернативной программой развития города, убеждая большинство в своей правоте. В частности, депутаты поддерживали его требования увеличить дефицит городского бюджета с 5% до 10%. С их точки зрения, это увеличивало возможности для вложения средств в развитие города и дополнительно стимулировало главу в работе по привлечению ресурсов в город, в том числе за счет участия в краевых программах. Как указывает бывший депутат городской думы г. Лысьвы созыва 2012-2016 годов, «многие депутаты четко понимали бюджетный процесс. И вот шла борьба, согласительная комиссия собиралась, и мы доказывали, что вот так и так. Значит нет, мы так голосовать не будем, пока не решится вопрос. Как не будете? Не будем, вот и все! Мы выносим свои предложения на Думу и будем утверждать вот так. Поэтому тогда городская Дума была достаточно независимая... Мэр нас боялся, честно говоря» Респондент № 24, бывший депутат городской Думы, интервью от 26 октября 2018 г., г. Лысьва (архив авторов)..

Таким образом, при слабом политическом влиянии промышленных групп и отсутствии регионального патрона глава Лысьвы имел ограничение в виде независимой от него городской ассамблеи. С точки зрения наших теоретических ожиданий качество городского управления при такой констелляции факторов должно соответствовать смешанному исходу в виде высокой активности, но низкой результативности участия муниципалитета в региональных программах. Несмотря на стимулы со стороны депутатского корпуса, активность по участию в региональных программах не должна быть слишком результативной в силу отсутствия поддержки регионального патрона.

Проведенный анализ позволяет заключить, что шесть исследуемых городов соответствуют четырем теоретически возможным вариантам констелляции факторов (см. табл. 2).

Губаха и Соликамск -- это случаи с наличием всех трех факторов с ожидаемым исходом в виде высокого уровня активности и результативности управления. Березники, напротив, город, в котором отсутствуют два позитивных фактора (региональный патрон и независимая ассамблея), но наличествует негативный фактор в виде влиятельных промышленных групп. Следовательно, в этом случае мы ожидаем низкую активность и результативность управления. Все остальные случаи имеют констелляцию факторов, которая позволяет ожидать от них смешанного исхода в виде высокой активности, но низкой результативности.

Таблица2. Констелляция факторов, эмпирические случаи и исходы уровня эффективности городского управления

Проверка гипотез и обсуждение результатов

Используя данные итогов региональных конкурсов Пермского края «Инициативное бюджетирование» и «Территориальное общественное самоуправление» с 2015 по 2019 год, в данном разделе мы проверяем выдвинутые гипотезы и обсуждаем результаты. В таблице 3 мы суммировали показатели этих двух программ, чтобы сравнить общую активность и результативность муниципалитетов.

Таблица3. Обобщенные итоги конкурсов участия городских округов Пермского края в краевых программах «Инициативное бюджетирование» и «Территориальное общественное самоуправление» (2015-2019 гг.)*

Если ранжировать городские округа по сумме всех поданных и поддержанных заявок, то Губаха и Соликамск являются случаями с максимальным уровнем как активности, так и результативности городского управления (см. рис. 1).

Рис. 1. Число поданных и поддержанных заявок от городских округов Пермского края в региональных программах

Кунгур и Березники выступают явными аутсайдерами по результативности участия в региональных программах, однако этого нельзя сказать об активности. Все четыре города, которые заметно отстали по этому показателю от лидеров, между собой различаются незначительно, демонстрируя активность в диапазоне от 7 (Кунгур) до 11 (Лысьва).

Расчет соотношения числа успешных заявок к общей сумме поданных может рассматриваться как интегральный показатель эффективности городского управления. На рисунке 2 все случаи ранжированы по этому показателю.

Рис. 2. Соотношение поддержанных к числу поданных заявок на конкурсы

Как видно из представленных данных, оценка эффективности управления с этой точки зрения не меняет состав аутсайдеров, каковыми остаются Кунгур и Березники, однако происходят заметные перемены в числе лидеров. Кудымкар оказывается наиболее эффективным случаем: 6 из 8 поданных заявок получили поддержку (соотношение = 0,7), Губаха и Лысьва сохраняют вторую и третью позиции соответственно, а вот Соликамск по этому показателю только на четвертом месте. Из 22 поданных этим муниципалитетом заявок лишь 12 были поддержаны, а 10 -- отклонены (соотношение = 0,4).

Кроме этого мы рассчитали общую сумму субсидий, полученных городскими округами из бюджета края в результате участия в региональных программах. Данный показатель также можно рассматривать в качестве меры эффективности городского управления. На рисунке 3 исследуемые случаи ранжированы с этой точки зрения сравнения муниципалитетов.

Рис. 3. Сумма субсидий из регионального бюджета по итогам
участия городских округов в программах (в тыс. руб.)

Полученные результаты позволяют заключить, что наши теоретические ожидания подтвердились лишь частично и требуют некоторого уточнения. Ключевой тезис о роли регионального патрона как главного фактора активности городского управления в условиях централизации в целом нашел эмпирическое подтверждение. Именно муниципалитеты с наличием патрона демонстрируют наибольшую активность по участию в региональных программах, а также входят в число лидеров по сумме привлеченных средств из регионального бюджета (случаи Соликамска и Губахи). Вместе с тем ожидание относительно аналогичного эффекта в части результативности участия не нашло эмпирического подтверждения. Как показывает случай Кудымкара, город без регионального патронажа может быть вполне результативным. Случай Лысьвы также демонстрирует тот факт, что город без патрона может достигнуть схожих показателей по общей результативности, как и города с наличием патрона. Как видно из представленных данных, по критерию соотношения поддержанных конкурсных проектов к их общему количеству Лысьва не уступает Губахе (значение = 0,6) и обгоняет Соликамск (значение = 0,4). Кроме того, по сумме привлеченных средств Лысьва лидирует и обгоняет города с наличием регионального патрона. Таким образом, первая гипотеза (Ш) о роли регионального патрона подтвердилась в части активности, но не нашла подтверждения относительно результативности.

Это позволяет уточнить функцию и роль регионального патрона в системе городского управления. По всей видимости, политические акторы подобного рода могут оказывать действенное влияние на активность городской администрации, но не на качество ее работы в части подготовки конкурсной документации. Кроме того, полученные результаты высвечивают ограниченные возможности патронов по влиянию на региональных акторов, принимающих решения в рамках конкурсных процедур. Другими словами, влияние патронов можно признать значительным по отношению к мэру и городской администрации, но довольно ограниченным по отношению к региональным чиновникам и акторам, ответственным за проведение конкурсов.

Вторая гипотеза (ШЦ, предполагающая низкий уровень активности и результативности управления в условиях отсутствия регионального патрона и независимой городской ассамблеи, но наличия сильных промышленных групп, в целом подтвердилась. Березники, единственный из исследуемых эмпирических случаев, соответствующий данным характеристикам, -- действительно аутсайдер по интегральному показателю эффективности. Из десяти поданных заявок лишь две были одобрены региональными властями (соотношение = 0,2). По сумме привлеченных средств из регионального бюджета через участие в конкурсах данный муниципалитет также находится среди аутсайдеров. Вместе с тем, хотя активность данного муниципалитета существенно меньше, чем у лидеров (Соликамска и Губахи), он не слишком отличается по этому параметру от других случаев, что противоречит нашим изначальным теоретическим предположениям. Напомним, мы предполагали, что муниципалитеты без градообразующих предприятий и регионального патрона будут сравнительно активнее, чем города, подобные Березникам. Однако Кудымкар демонстрирует даже более низкие показатели (8 против 10), а Лысьва -- лишь незначительное преимущество (11 против 10).

Наконец, третья гипотеза (ШП), предполагающая, что случаи с разнонаправленными факторами (отсутствие регионального патрона, но наличие иных стимулов для активности) будут демонстрировать смешанный исход, тоже нашла лишь частичное подтверждение. С одной стороны, подобные случаи (Лысьва и Кудым- кар) с точки зрения активности действительно занимают срединное место, уступая городам с наличием регионального патрона. С другой стороны, как уже указывалось выше, по интегральному показателю эффективности случай Кудымкара явно выбивается из исходных теоретических ожиданий. Схожим образом Лысьва, вопреки нашим предположениям, оказалась лидером по привлечению общей суммы субсидий из краевого бюджета посредством участия в региональных программах. Это дает возможность считать, что фактор независимой от мэра городской ассамблеи (случай Лысьвы) с точки зрения результативности работы администрации является не менее эффективным стимулом, чем наличие регионального патрона.

Отдельного рассмотрения заслуживает случай Кунгура, который также частично оказался вне наших теоретических ожиданий. Имея аналогичный набор факторов с Лысьвой, Кунгур демонстрирует диаметрально иной исход, по всем показателям прочно удерживая позицию явного «неудачника». Возможно это объясняется высокой частотой ротации глав муниципалитета, что отличает Кунгур от других случаев. Как указывалось выше, с 2015 по 2017 год в городе дважды менялся мэр. Эта кадровая нестабильность в сочетании с высоким уровнем конфликтности основных политических игроков не способствовали эффективности городского управления. По всей видимости, случай Кунгура подтверждает тезис, согласно которому в условиях централизации конфликты элит негативно влияют на качество управления. В ситуации крайней политической поляризации и кадровой нестабильности ключевые факторы перестают работать, и даже при их наличии уровень эффективности городского управления остается крайне низким.

Заключение

В современных научных дискуссиях о государственном управлении доминирует точка зрения, согласно которой демократизация, децентрализация, верховенство права, прозрачность и сменяемость власти, а также переход от бюрократической иерархии к сетевому взаимодействию между государством и обществом являются ключевыми условиями для управленческой эффективности. Именно эти принципы заложены в концепции «good governance», ставшей мейнстримом в теории и практике государственного управления. Между тем текущие тенденции в России имеют противоположную логику. Встраивание локальных сообществ в единую властную вертикаль -- лишь один из красноречивых примеров процесса централизации, характеризующих современные российские реалии.

Мировые рейтинги, согласно которым Россия далека от лидеров по качеству государственного управления, подтверждают важность реализации принципов «достойного правления». В то же время российский случай интересен не только с точки зрения соотнесения его с нормативным идеалом, но и как познавательно ценная эмпирическая площадка, изучение которой может пролить свет на каузальные механизмы и факторы, обусловливающие социальную и политическую неоднородность территорий даже в условиях институциональной унификации. В данном исследовании мы задались вопросом: почему при инсталляции единых правил муниципалитеты продолжают различаться между собой по уровню управленческой эффективности? Полученные результаты, как нам представляется, могут способствовать лучшему пониманию логики управления в условиях централизации и выходят за рамки только российского и локального контекстов.

Прежде всего, наше исследование подтвердило тезис о том, что в условиях централизации основания эффективности заметно смещаются, задавая иные требования к главам муниципалитетов. Если при наличии автономии мэры в большей степени рассчитывали на собственные силы и эффективность управления во многом обусловливалось их способностью к рисковым и нетривиальным решениям, то в условиях централизации главным фактором успеха становится умение выстраивать лояльные отношения с вышестоящими этажами власти. Это усиливает роль неформальных практик патрон-клиентистского типа. Как показано в нашем исследовании, более активными по привлечению средств на территорию оказываются именно те города, которые имеют регионального патрона, обеспечивающего покровительство и неформальный контроль над городской администрацией.

Вместе с тем наше исследование выявило, что влияние региональных патронов имеет пределы. Хотя города без патронов заметно уступают по активности участия в конкурсах, они могут быть вполне успешными с точки зрения результативности. Это может означать, что региональные патроны играют важную роль в плане активизации городской администрации по участию в конкурсах, но не всегда способны повысить качество такого рода работы. Еще один вывод, который можно сделать исходя из полученных результатов, заключается в том, что патроны не оказывают равного влияния на локальных и региональных политических акторов. Поэтому активность «опекаемых» ими муниципалитетов, которая фиксируется статистикой, не всегда соответствует высокому уровню их результативности. Другими словами, патроны действенно влияют на активность работы городской администрации, но их возможности по лоббированию своих интересов на уровне региональной власти ограничены.

Из этого можно сделать вывод, что хотя централизация увеличивает роль неформальных практик, она не делает этот эффект абсолютным. Формальные институты и правовые ограничения сохраняют свое значение, сосуществуя с элементами патримониализма. Этот синтез формальных и неформальных взаимодействий не позволяет сказать, что централизация полностью размывает бюрократию и возрождает патримониализм в чистом виде. Скорее можно говорить о формировании сочетания этих моделей, что некоторые ученые определяют как неопа- тримониализм. Таким образом, современный опыт управления в России открывает большие возможности для исследования специфики неопатримониального управления, и локальный уровень, как видно из нашего исследования, является перспективной эмпирической основой для этого.

Литература

1. Антипьев К. А. (2013). Оценка муниципальных органов власти местным сообществом (по материалам социологических исследований в Пермском крае) // Вестник Поволжской академии государственной службы. № 4. С. 9-17.

2. Борисова Н. В., Сулимов К. А., Ковина О. В. (2011). Коалиции в городах Прикамья: факторы формирования и сохранения городских политических режимов // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. № 1. С. 5-14.

3. Вебер М. (2016). Хозяйство и общество: очерки понимающей социологии. Т. 1: Социология. М.: НИУ ВШЭ.

4. Гельман В. Я. (2018а). Исключения и правила: «истории успеха» и «недостойное правление» в России (часть 1) // Общественные науки и современность. № 5. С. 48-60.

5. Гельман В. Я. (20186). Исключения и правила: «истории успеха» и «недостойное правление» в России (часть 2) // Общественные науки и современность. № 6. С. 5-15.

6. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. (2008). Реформа местной власти в городах России, 1991-2006. СПб.: Норма.

7. Ковин В. С., Петрова Р. И. (2017). Конкурентность в локальном политическом пространстве: конкурсы по избранию МСУ и выборы депутатов представительных органов власти в муниципальных районах и городских округах Пермского края в 2012-2017 гг. // Вестник Пермского научного центра. № 4. С. 112-120.

8. Лысьвенский городской округ (2018). Депутаты. URL: http://adm-lysva.ru/vlast/ duma/deputaty.php (дата доступа: 05.02.2019).

9. Манокин М. А. (2017). «Изоморфизм» полей (на примере стратегий действия локальных элит в Пермском крае) // Ars Administrandi (Искусство управления). № 2. C. 237-252.

10. Мухаметов Р. С. (2015). Роль партии «Единая Россия» в консолидации элит на муниципальном уровне // Ars Administrandi (Искусство управления). № 1. С. 85-94.

11. Панов П. В., Петрова Р. И. (2017). Представительные органы МСУ как канал лоббирования интересов региона: новая система рекрутирования глав МСУ // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. № 2. С. 111-122.

12. Пермский край (2014). О порядке формирования представительных органов муниципальных образований Пермского края и порядке избрания глав муниципальных образований Пермского края. Закон Пермского края от 26.11.2014 № 401-ПК. URL: http://perm.regnews.org/doc/zq/v4.htm (дата доступа: 05.02.2019).

13. Пермский край (2015). О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образования Пермского края. Закон Пермского края от 21.12.2015 № 584-ПК. URL: http://perm.regnews.org/doc/mq/8p.htm (дата доступа:

14. Подвинцев О. Б., Рябова О. А. (2018). Тенденции трансформации лоббистских структур в органах местного самоуправления малых российских городов (на примере Пермского края) // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. № 3. С. 138-147.

15. Рябова О. А. (2008). Градообразующие предприятия и политические процессы в малых промышленных городах Урала // Политическая наука. № 3. С. 224-235.

16. Семенов А., Бедерсон В., Шевцова И., Шкель С. (2018). Политические институты и производство локальных публичных благ: аналитическая рамка исследования // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. Т. 12. № 4. С. 21-34.

17. Стародубцев А. В. (2018). Условия успешного управления в современной России: субнациональный уровень // Полития. № 4. С. 70-89.

18. Тев Д. (2006). Политэкономический подход в анализе местной власти: к вопросу о коалиции, правящей в Санкт-Петербурге // Политическая экспертиза. Т. 2. № 2. С. 99-121.

19. Чирикова А. Е., Ледяев В. Г., Сельцер Д. Г. (2014). Власть в малом российском городе: конфигурация и взаимодействие основных акторов // Полис: Политические исследования. № 2. С. 88-105.

20. Booms B. H. (1966). City Governmental Form and Public Expenditure Levels // National Tax Journal. Vol. 19. № 2. P. 187-199.

21. Buckley N., Garifullina G., Reuter O., Shubenkova A. (2014). Elections, Appointments, and Human Capital: The Case of Russian Mayors // Demokratizatsiya. Vol. 22. № 1. P. 87-107.

22. Carr J. B. (2015). What Have We Learned about the Performance of Council-Manager Government? A Review and Synthesis of the Research // Public Administration Review. Vol. 75. № 5. P. 673-689.

Аннотация

В большинстве российских регионов были отменены прямые выборы муниципальных глав, что практически завершило процесс интеграции муниципалитетов в единую властную вертикаль. Эти институциональные реформы привели к изменению факторов, определяющих развитие и эффективность управления муниципалитетов. С помощью сравнительного анализа шести городских округов Пермского края мы показываем, что после ликвидации выборов как механизма подотчетности мэров населению главными стимулами для эффективной работы муниципальной администрации становятся факторы неформального, экономического и институционального порядка. К первому относится наличие регионального актора, выполняющего патронажные и контрольные функции за муниципалитет. Отсутствие доходов от мощных градообразующих предприятий является экономических стимулом, вынуждающим городскую администрацию быть более активной в привлечении дополнительных средств через участие в региональных программах развития. Наконец, схожий эффект оказывает давление со стороны независимых депутатов городской ассамблеи. Сочетание этих трех факторов определяет степень эффективности городской администрации в условиях централизации. Полуформализованные интервью с 39 респондентами, собранные нами в шести исследуемых городских округах, а также данные муниципальной статистики служат эмпирической основой для проверки и аргументации высказанных теоретических положений.

Ключевые слова: централизация, эффективность управления, локальная политика, муниципалитеты, Россия, Пермский край

At present, the direct election of municipal heads has been canceled in most Russian regions, which practically completed the integration of municipalities into single, top-down model of governance. These institutional reforms caused changes in the factors determining the development and management effectiveness of municipalities. We have conducted a comparative analysis of six urban districts in Perm Krai to show that the effectiveness of the municipal administration is mainly stimulated by a constellation of informal, economic, and institutional factors. The presence of a regional actor that exercises patronage and control over a municipality counts as "informal" An economic factor is represented by the absence of major city/town-forming business companies, which stimulates the city administration to actively raise additional funds through regional development programs. Finally, an institutional factor is the pressure exercised by independent local-council members. The constellation of these three factors determines the effectiveness of a local administration in the context of centralization. We use municipal statistical data, as well as semi-formalized interviews with 39 respondents collected in the six urban districts under study as an empirical basis to verify and prove the stated theoretical propositions.

Keywords: centralization, management effectiveness, local politics, municipalities, Russia, Perm Krai

Размещено на Allbest.ru