Оценка социальной эффективности государственно-частного партнерства в сфере строительства социальной инфраструктуры на примере дошкольных образовательных организаций

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Институт социальной политики

Выпускная квалификационная работа

Оценка социальной эффективности государственно-частного партнёрства в сфере строительства социальной инфраструктуры на примере дошкольных образовательных организаций

Е.А. Горина

Москва 2020



Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты государственно-частного партнерства в Российской Федерации и за рубежом

1.1 Нормативно-правовая база, регулирующая механизм реализации государственно-частного партнерства в Российской Федерации

1.2 Зарубежный опыт реализации проектов на основе механизма государственно-частного партнерства

1.3 Особенности и проблемы реализации проектов на основе государственно-частного партнерства в отношении социальной инфраструктуры в Российской Федерации

Глава 2. Оценка состояния дошкольных образовательных организаций в Российской Федерации как социальной инфраструктуры регионов

2.1 Динамика и характеристики дошкольных образовательных организаций в Российской Федерации

2.2 Оценка взаимосвязи и влияния характеристик дошкольных образовательных организаций на социальные показатели и социальную сферу в Российской Федерации

Глава 3. Совершенствование перечня социальных показателей, используемых при оценке проектов государственно-частного партнерства по строительству (вводу) дошкольных образовательных организаций

3.1 Расчет показателей социальной эффективности проектов государственно-частного партнерства в отношении строительства дошкольных образовательных организаций на примере Ямало-Ненецкого автономного округа

3.2 Предложения по совершенствованию перечня социальных показателей, используемых при оценке эффективности государственно-частного партнерства в отношении объектов социальной инфраструктуры

Заключение

Библиографический список

Приложение



Введение

Актуальность. Социальная инфраструктура выступает ключевым условием эффективного социально-экономического развития отдельного региона и страны в целом. Детские сады, школы, медицинская инфраструктура являются предпосылками развития человеческого капитала.

Для создания новой, соответствующей современным требованиям инфраструктуры привлекаются значительные бюджетные ресурсы. Так, в 2018 г. по предварительным оценкам затраты государства на социальную инфраструктуры составят 323 млрд. руб., при этом, если сравнивать с 2010 г., то данный показатель снизится на 26,26% (см. рисунок 1), расходы на образовательную инфраструктуру также снижаются.

Рис. 1 Государственные расходы на объекты социальной? инфраструктуры в России, 2010-2018 г., млрд руб.

Источник: Национальныи? центр государственно-частного партнерства.

Примечание: приведены прогнозные данные в связи с отсутствием фактических актуальных данных в информационно- телекоммуникационной сети «Интернет».

Наряду с этим, одной из распространенных и эффективных форм финансирования является государственно-частное партнерство. Указанная форма взаимодействия государства и бизнеса позволяет привлечь частные инвестиции в соответствующую инфраструктуру и формирует дополнительные конкурентные преимущества (Варнавский В.Г., 2010) (в данной работе внимание будет уделено социальной инфраструктуре, а именно - дошкольным образовательным организациям (далее - ДОО)).

В 2018 г. общий объем частных инвестиций в инфраструктуру (на основании соглашений о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (далее - ГЧП, МЧП) концессионных соглашений) составил 1 349,9 млрд руб. а количество реализуемых проектов - 3 043 [32].

На социальную инфраструктуру приходится 8,36% частных инвестиций (112,8 млрд руб.) и 8,77% проектов (266 проекта). Из рассматриваемого перечня данная отрасль находится на 3-ем месте (после транспортной и коммунально-энергетической отраслей) как по объему инвестиций, так и по количеству реализуемых проектов (см. рисунок 2).

Рис. 2 Структура реализуемых концессионных соглашений, соглашений о ГЧП (МЧП) по объему частных инвестиций и числу реализуемых проектов в России, 2018, млрд руб., ед.

Источник: Росинфра.

Таким образом, в среднем на один проект по строительству/реконструкции социальной инфраструктуры приходится 424,06 млн руб. частных инвестиций. Вместе с тем число проектов, реализуемых в отношении социальной инфраструктуры с учетом существующих тенденций (распространение новой коронавирусной инфекции, в соответствии с целевым показателем национального проекта «Демография», к 2024 г. суммарный коэффициент рождаемости должен увеличиться до 1,7 детей на 1 женщину и т.д.), можно рассматривать как имеющее больший потенциал.

Другим дискуссионным моментом в реализации проектов в сфере социальной инфраструктуры является недостаточное внимание к оценке их социальной эффективности. Оценка показателей экономической эффективности ГЧП строится, как правило, по показателям доходности, срокам окупаемости, рентабельности проектов и т.д. и является стандартизированной.

Оценка социальной эффективности затруднительна в связи с разрозненностью подходов, отсутствием единой методологии, а также со значительными вариантами оцениваемых социальных показателей.

Стоит обозначить, что 12.02.2020 в Минфине России было подписано Соглашение о сотрудничестве АНО «Национальный Центр государственно-частного партнерства», государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» и ООО «АЕСОМ» (инженерная компания). Указанные организации будут разрабатывать национальную систему оценки и сертификации инфраструктурных проектов на соответствие принципам устойчивого развития и инвестиций в качественную инфраструктуру, которые направлены на включение в инвестиционные решения социальных, управленческих и экологических факторов.

В ходе подписания соглашения было отмечено, что на текущий момент времени в России нет единого подхода к оценке инфраструктурных проектов, необходимого для принятия решения о реализации определенного проекта, также была отмечена недостаточная проработка в России проектных инициатив ГЧП как со стороны частных инвесторов, так и со стороны публичных партнеров, в этой связи важным фактором является выработка единой системы оценки проектов, которую смогут использовать все участники рынка [23].

Проблема. Расходы государства на социальную сферу традиционно достаточно велики, одновременно стоит отметить, что, по мнению экспертов, они не полностью соответствуют существующей потребности в развитии социальной инфраструктуры.

Важной статьей расходов бюджета Российской Федерации выступает развитие инфраструктуры в отраслях социальной сферы. При этом анализ динамики расходов бюджета Российской Федерации, скорректированных на уровень инфляции, даёт возможность сделать заключение об их сокращении и на федеральном, и на региональном уровнях [19].

Одновременно можно проследить тенденцию повышения спроса со стороны граждан на доступные, качественные социальные услуги, советующие современным стандартам.

Эффективным способом удовлетворения данного спроса в имеющихся условиях выступает использование альтернативных источников финансирования, привлечение частных инвестиций в социальную сферу, а именно - применение механизма ГЧП в целях создания и развития объектов социальной инфраструктуры.

Комплексная оценка социальной эффективности ГЧП в отношении социальной инфраструктуры является недостаточно проработанной. Так, например, при указании социально-экономического эффекта от реализации проекта реконструкции детского сада в Пермском крае выделяет следующие аспекты: доступность дошкольного образования для детей в возрасте 3 - 7 лет (создание дополнительных мест для детей, создание дополнительных рабочих мест, увеличение доли негосударственных поставщиков услуг в дошкольном образовании, увеличение количества детей, получающих образовательную услугу в негосударственном секторе [28], во многих проектах социальный (социально-экономический) эффект не указан, российские и зарубежные исследователи выделяют различные социальные показатели для оценки эффективности проектов.

Применяемые социальные показатели, характеризующие ГЧП
в отношении социальной инфраструктуры, недостаточно отражают возможный набор оценок, характеризующих увеличение уровня и качества жизни граждан, по социальным эффектам от таких проектов. Наряду с прямыми социальными показателями, касающимися числа образовательных мест (дошкольного, школьного возраста), могут быть учтены показатели занятости родителей, получения ими дополнительных экономических доходов, увеличение потребления в регионе и поступления налогов в бюджет и т.д.

Несмотря на то, что объем государственных расходов в объекты социальной инфраструктуры снижается, государству необходимо оценивать эффективность вложенных в проекты ГЧП средств, иметь сведения о том, какой социальный эффект может дать строительство ДОО в определенном субъекте.

Вопрос оценки социальной эффективности проектов, реализуемых на основании соглашений о ГЧП (МЧП), концессионных соглашений, по нашему мнению, недостаточно изучен как российскими, так и зарубежными исследователями.

В указанных условиях оценка социальной эффективности ГЧП в отношении социальной инфраструктуры является крайне значимой.

Исследовательский вопрос данной работы: будут ли отличаться социальные показатели при увеличении числа ДОО и числа воспитанников в них и если такое отличие будет выявлено, то какой подход может быть использован для прогнозирования их изменения при строительстве ДОО на основе концессионных соглашений, соглашений о ГЧП (МЧП).

Теоретический объект: оценка социальной эффективности ГЧП в сфере социальной инфраструктуры (ДОО).

Предмет: социальные показатели в оценке социальной эффективности ГЧП в сфере строительства социальной инфраструктуры при строительстве ДОО.

Цель исследования: исследование социальной эффективности проектов ГЧП при строительстве ДОО.

Задачи:

1. Рассмотреть нормативную правовую базу, регулирующую порядок и условия заключения соглашений о ГЧП, МЧП, концессионного соглашения, описать различия данных соглашений.

2. Рассмотреть зарубежный опыт реализации проектов ГЧП.

3. Рассмотреть уровень развития ГЧП в регионах Российской Федерации.

4. Проанализировать реализованные и реализуемые на основании соглашений о ГЧП, МЧП, концессионных соглашений проекты в отношении ДОО, в том числе в части используемых социальных показателей.

5. Рассмотреть подходы и позиции российских и зарубежных исследователей к оценке социальной эффективности проектов в отношении социальной инфраструктуры, реализуемых на основании соглашений о ГЧП/МЧП, концессионных соглашений.

6. Рассмотреть и оценить динамику и характеристики ДОО в Российской Федерации, как социальной инфраструктуры региона.

7. На основании проведенного анализа выделить социальные показатели, на которые может оказывать воздействие увеличение/уменьшение числа ДОО, число мест в них. Предложить методический подход, в рамках которого провести оценку базовых социальных показателей, изменяющихся в связи с введением ДОО.

8. Провести апробацию методики на примере проектов ГЧП в Ямало-Ненецком Автономном округе.

9. Сформировать предложения по совершенствованию оценки социальной эффективности проектов ГЧП в сфере социальной инфраструктуры.

Эмпирический объект - ДОО.

Методы исследования: корреляционный анализ, прогнозирование.

Данные: Росстат, Минпросвещения России, «Индекс образовательной инфраструктуры российских регионов», национальный центр ГЧП, Платформа «РОСИНФРА».

В указанной работе под «социальной инфраструктурой» понимается совокупность инфраструктурных объектов, относящихся к отраслям культуры, здравоохранения, образования, социальной защиты населения, туризма, спорта и физической культуры.

В качестве форм ГЧП рассматриваются соглашения о ГЧП, МЧП, концессионные соглашения.



Глава 1. Теоретические аспекты государственно-частного партнерства в Российской Федерации и за рубежом

1.1 Нормативно-правовая база, регулирующая механизм реализации государственно-частного партнерства в Российской Федерации

Значительных затрат средств бюджетов различных уровней требует социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и страны в целом, повышение уровня жизни населения, доступности и качества общественных благ, увеличение эффективности управления государственной и муниципальной собственностью. В настоящее время одним из наиболее эффективных инструментов привлечения частного капитала в социально значимые отрасли является применение механизма ГЧП.

Экспертами не сформировано единого мнения относительно того, какие формы взаимодействия государства и бизнеса можно относить к ГЧП [12]. Однако в широком смысле к ГЧП относят: концессионные соглашения, соглашения о ГЧП (МЧП), государственные контракты, контракты жизненного цикла (регулирует федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ) договор аренды государственного имущества с обязательствами инвестиционного характера арендатора (регулирует Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ).

Основы правового регулирования отношений, которые возникают при разработка проекта ГЧП (МЧП), подписанием, реализацией и завершением таких соглашений, а также полномочия органов государственной власти, ОМСУ, гарантии интересов и прав сторон соглашений о ГЧП (МЧП) регламентирует Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». (далее - Закон о ГЧП). На рисунке 3 представлена общая схема реализации указанных проектов.

Источник: Минэкономразвития России.

Взаимоотношения, которые обусловлены подготовкой, подписанием, исполнением, изменением и прекращением концессионного соглашения регулирует Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ
«О концессионных соглашениях» (далее - Закон о концессионных соглашениях) также он определяет гарантии интересов и прав сторон концессионного соглашения (см. рисунок 4).

Рис. 3 Схема реализации проектов ГЧП (МЧП) в соответствии с Законом о ГЧП

Рис. 4 Блок-схема заключения концессионного соглашения в соответствии с Законом о концессионных соглашениях

Источник: Минэкономразвития России.

Все подзаконные акты (постановления Правительства России, приказы ведомств), акты субъектов России, принимаемые в соответствии с вышеперечисленными федеральными законами, не должны им противоречить.

ГЧП - способ модернизировать объекты инфраструктуры посредством сотрудничества бизнеса и государства. Его особенность заключается в участии частного лица в таких этапах, как финансирование, проектирование, строительство (реконструкция) объекта инфраструктуры, а также в его эксплуатации, техническом обслуживании.

Одно из экономических преимуществ механизма ГЧП - вовлечение в экономику страны инвестиций со стороны бизнеса (в товары, работы, услуги, которые обычно обеспечиваются государством за счет его бюджетных средств), также ГЧП снижает присутствие государства в экономическом обороте с учётом того, что схожие задачи могут быть с большей эффективностью решены бизнесом.

Также стоит отметить, что взаимодействие сторон рассматриваемых соглашений закрепляется юридически, основывается на равенстве, а риски, финансовые затраты результаты распределяются между сторонами в определенных заведомо пропорциях. Реализация проектов ГЧП имеет публичную, общественную направленность и предполагает объединение ресурсов сторон соответствующих соглашений.

Благодаря ГЧП публичный партнер более эффективно достигает социально-экономических целей. Также указанный механизм способствует увеличению конкурентоспособности организаций на внешнем и внутреннем рынках.

С юридической стороны ГЧП - это отношения частных и публичных лиц, которые основываются на концессионных соглашениях, соглашениях о ГЧП (МЧП), заключаемыми между указанными лицами (по правовому содержанию являются гражданско-правовыми договорами).

Для заключения соглашения о ГЧП (МЧП) в обязательном порядке необходимо соответствующее решение уполномоченного государственного органа, который представляет интересы публично-правового образования, о необходимости реализации конкретного проекта. Указанные соглашения заключаются путем осуществления торгов в формате конкурса [28].

Рассмотрим различия соглашений о ГЧП (МЧП) и концессионных соглашений.

К наиболее значимым отличиям таких соглашений можно отнести сохранение права собственности на объект соглашения у публичной стороны (концедент) в концессионном соглашении Концессионер может выкупить объект концессионного соглашения в приоритетном порядке по окончании срока действия концессионного соглашения, в случае его включения в прогнозный план (программу) приватизации, в свою очередь при реализации соглашений о ГЧП (МЧП) указанное право возникает у частного партнера. Право собственности на объект сохраняется за публичным партнером после завершения проекта или переходит к нему в период реализации соглашения в срок, установленныи? соглашением, если объем затрат на создание объекта соглашения (в том числе стоимость передаваемых прав) публичного партнера и (или) рыночная стоимость объекта соглашения превышают затраты частного партнера на создание объекта соглашения.

В рамках соглашений о ГЧП (МЧП) обязанность осуществления эксплуатации объекта может быть закреплена как за публичным, так и за частным партнером, в концессионных соглашениях данная обязанность возлагается исключительно на частного партнера (концессионера).

1) Участники соглашений о ГЧП (МЧП), концессионных соглашений.

Концессионер и концедент являются сторонами концессионного соглашении. Концессионером может являться как юридическое лицо из России, так и иностранное предприятие, ИП, осуществляющие работу без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. В свою очередь концедентом может являться Российская Федерация (в лице Правительства России или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти), субъект Российской Федерации (в лице органа государственной власти субъекта), либо муниципальное образование (в лице ОМСУ). Также в качестве концедента может выступать ГК «Российские автомобильные дороги» и ГК по атомной энергии «Росатом».

Частный партнер и публичный партнер являются сторонами соглашений о ГЧП (МЧП). Стоит отметить, что государственные и муниципальные предприятия и учреждения, публично-правовые компании и иные юридические лица, хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, которые созданы или находятся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, их дочерние хозяйственные общества, некоммерческие организации в форме фондов, которые созданы вышеперечисленными лицами, Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями могут выступать только публичным партнером в таких соглашениях (не могут быть частной стороной).

Так, в отличии от соглашения о ГЧП (МЧП) стороной концессионного соглашении может являться ГК «Автодор», ГК «Росатом», а также зарубежное юридическое лицо, при этом участие зарубежного инвестора в соглашении о ГЧП возможно путем создания им российского юридического лица.

Также принимают участие в проектах ГЧП следующие субъекты:

а) потребители благ и услуг. ГЧП предполагает ориентацию на потребности общества, потребителей благ и услуг, которые в итоге будут пользоваться определенным объектом, результатом реализованного проекта ГЧП. Определение потребителей, а также их возможности оплачивать созданные по результатам реализации проекта ГЧП товары и услуги по конкретной цене;

б) представляют возможность консолидировать ресурсы участников партнерства отраслевые институты, в т.ч. специализированные проектные организации;

в) финансирующее лицо, которое обеспечивает долговое финансирование частной стороне на осуществление проекта (в России такие лица в основном представлены следующими банками: Сбербанк, ВТБ, ВЭБ, Газпромбанк, Банк Москвы);

г) научные и образовательные учреждения, эксперты, консультанты - могут привлекаться на всех этапах реализации проекта ГЧП;

д) поставщики, страховые организации и подрядчики.

2) Объекты соглашений.

Статьей 4 Закона о концессионных соглашениях установлен 21 объект концессионных соглашений, статьей 7 Закона о ГЧП установлено 20 объектов соглашений о ГЧП (МЧП), при этом есть объекты, в отношении которых возможно использование обоих видов соглашений, и объекты, в отношении которых возможно заключение исключительно одного вида соглашения (соглашение о ГЧП (МЧП) либо концессионное соглашение, подробно это продемонстрировано в таблице 1.

Таблица 1 Объекты соглашений о ГЧП (МЧП), концессионных соглашений

Источник: сформировано в соответствии с законом о ГЧП и Законом о концессионных соглашениях.

Одновременно стоит отметить, что объектом соглашения о ГЧП (МЧП) может быть исключительно имущество, в отношении которого законодательством Российской Федерации не установлена принадлежность только к государственной, муниципальной собственности либо запрет на отчуждение в частную собственность или на нахождение в частной собственности. Согласно части 3 статьи 12 Закона о ГЧП указанное имущество соглашении о ГЧП может обозначаться как «иное имущество». Данное положение является основополагающим для объектов, в которых на определенную часть имущества должна сохраняться государственная собственность, к таким объектам можно отнести причалы, взлетно-посадочные полосы.

3) Минимальный срок действия соглашения.

В Законе о концессионных соглашениях минимальный срок действия соглашения не установлен, в Законе о ГЧП он составляет 3 года.

4) Сферы предпочтительного использования.

Концессионное соглашение в основном используются применительно к объекту/объектам, которые по причине невозможности или нецелесообразности не подлежат передаче в собственность частным лицам. В качестве примера можно выдвинуть, например государственные автомобильные дороги, как объект транспортной инфраструктуры. Между тем соглашение о ГЧП или МЧП, наоборот, применяется к объекту, передача которого в собственность частным лицам будет возможной и эффективной. В качестве примера в данном случае можно выделить ДОО.

5) Наличие возможности передачи объекта соглашения в залог организации, осуществляющей финансирование.

Концессионер не в праве передавать объект концессионного соглашения в залог (согласно части 6 статьи 3 Закона о концессионных соглашениях). Одновременно в соответствии с частью 4 статьи 5 вышеуказанного закона права концессионера по соглашению могут быть использованы в качестве механизма обеспечения исполнения обязательств концессионера перед кредиторами.

В случае наличия прямого соглашения в проектах ГЧП (МЧП) присутствует право передачи объекта соглашения в залог компании, осуществляющей финансирование (применяется компаниями, совершающими инвестирование, в целях защиты своих прав при возникновении ситуации, когда соглашение изменяется или прекращается, а также при дефолте проекта)

6) Изменение целевого назначения реконструируемого объекта.

Изменить целевое назначение объекта, который подлежит реконструкции, невозможно как в соответствии с Законом о ГЧП, так и в соответствии с законом о концессионных соглашениях (при обременении объекта соглашения (частным партнером исполнены все условия соглашения) у частного партнера появляется право собственности на него).

7) Механизм частной инициативы.

Предусмотрен как в Законе о концессионных соглашениях, так и в Законе о ГЧП, при этом требования, которые предъявляются инициативному предложению определены в подзаконных актах (постановление Правительства России от 31.03.2015 № 300 и от 19.12.2015 № 1386 соответственно) [1, 4]. На рисунке 5 представлена блок-схема процесса реализации частной инициативы по вышеуказанным законам.

Рис. 5 Блок-схема процесса реализации частной инициативы по Закону о концессионных соглашениях и по Закону о ГЧП

8) Оценка эффективности проекта, а также дефиниция его сравнительного преимущества.

В Законе о концессионных соглашениях указанная оценка проекта, а также определение его преимущество по сравнению с иными проектами не предусмотрена [1], стоит отметить, что в 2016 г. Минэкономразвития России было запланировало утверждение рекомендаций по проведению такой оценки [28], однако в настоящий момент соответствующий акт отсутствует.

В Законе о ГЧП оценка эффективности проекта предусмотрена и следующими подзаконными актами: постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2015 № 1514, приказ Минэкономразвития России от 30.11.2015 № 894.

На рисунке 6 представлена блок-схема, в соответствии с которой уполномоченный орган (для проектов федерального уровня это Министерство экономического развития Российской Федерации, для проектов регионального и муниципального уровня - уполномоченный орган субъекта Российской Федерации) осуществляет оценку эффективности проекта ГЧП или МЧП и проводит определение его сравнительного преимущества. В приложении № 1 также представлен алгоритм, по которому проводится данная оценка.

Рис. 6 Блок-схема оценки эффективности проекта ГЧП (МЧП) и определения его сравнительного преимущества

Вышеуказанные фазы реализуются поэтапно. В первую очередь необходимо провести оценку эффективности посредством выполнения следующих процедур: определение финансовой эффективности (NPVp), выявление социально-экономического эффекта с учетом целей, которые определены в программах, реализуемых государством и муниципалитетами.

Следующим этапом является выявление преимущества проекта по сравнению с иными. Данный этап реализуется в случае установления факта эффективности проекта по всем критериям, представленным на этапе 1. В данном случае применяется метод оценки соотношения таких показателей, как: чистые дисконтированные расходы средств бюджетов различных уровней в рамках процесса реализации проекта ГЧП или МЧП и эти же расходы при использовании государственного, муниципального контракта; размер обязательств, которые берёт на себя публичная сторона соглашения, в ситуации, когда в период реализации проекта ГЧП (МЧП) могут возникнуть негативные обстоятельства и указанный объем обязательств при использовании государственного, муниципального контракта.

В данном параграфе был рассмотрен механизм ГЧП с юридической и экономической точек зрения. Была рассмотрена нормативная правовая база, регламентирующая порядок заключения соглашений о ГЧП (МЧП), концессионных соглашений, различия указанных соглашений, а также проанализировано отличие в части оценки эффективности проектов, реализуемых на основании соглашений о ГЧП (МЧП), концессионных соглашений.

1.2 Зарубежный опыт реализации проектов на основе механизма государственно-частного партнерства

В мировой практике реализации механизма ГЧП в укрупненном формате выделяются такие ключевые фазы как: первоначальная оценка запланированного к исполнению проекта, конкурсный выбор инвестора для проекта, подписание соответствующего соглашения субъектами соглашения, затем следует фаза, связанная с менеджментом рисков, также происходит оценка эффективности проекта после его реализации.

Начало формирования нормативной правовой базы в сфере ГЧП во многих странах мира связано с изданием закона, регламентирующего порядок, условия и т.д. концессионного соглашения. Данный факт касается также и России. Полагаю важным отметить, что в настоящее время в мире концессия является самым часто используемым видом ГЧП. Указанный факт связан с том, что концессионное соглашение дает возможность реализовывать долгосрочные, дорогостоящие и комплексные инфраструктурные проекты, сопряженные со значительными объемами частных инвестиций в социально, общественно значимые объекты, что позволяет получить положительный социальный и экономический эффект обеим сторонам.

Несмотря на то, что, как было отмечено выше, ключевым фактором в реализации проекта на основе механизма ГЧП является волеизъявление представителя Российской Федерации, субъекта и т.д., наднациональные и международные организации также участвуют в формировании ГЧП в связи с тем, что проекты, осуществляемые с использованием этого механизма дают сильный социальный эффект. Среди таких организаций можно отметить: ООН, ЕС, Всемирный банк, ОЭСР и т.д.

Также необходимо упомянуть про Глобальный Альянс по развитию (GDA), образованный в 2001 г.: путем использования инструментария ГЧП он поддерживал развивающиеся страны. Указанный Альянс предполагал консолидацию денежных активов частных и государственных фондов, организаций, использование инновационных технических решений правительства Америки в целях ускорения роста экономики, поддержки бизнеса, охраны жизни и здоровья людей, купирования проблемных экологических вопросов, предоставления доступа к образованию большему числу детей и подростков, а также повышения доступности технологий для указанных стран.

В США, как и в России, благодаря соглашению о ГЧП у частного партнера появляется возможность присутствовать в сферах, которые традиционно закреплены за государством, выполнять отдельные государственные функции, а также участвовать в госсобственности.

Соглашение, как правило, основывается на контракте частной стороны и публичного агентства, объектом является строительство, реконструкция госсобственности, либо его эксплуатация (оказание услуг, осуществление перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и т.д.) при этом публичный партнер сохраняет за собой право собственности на объект. Отрасли, в которых реализуются такие проекты, аналогичны отраслям упомянутым при раскрытии вопроса в отношении России.

В США 1/3 часть всех муниципальных служб услуг осуществляет свою деятельность посредством механизма ГЧП. Среди особенностей системы управления финансовыми потоками в США выступает то, что механизм ГЧП реализуется согласно принципу «Buy American», в соответствии с которым лишь подрядчики США могут участвовать в проектах ГЧП, что ограничивает возможности участия зарубежных партнеров (Иванов В.В., 2015).

Рассмотрим процесс реализации механизма ГЧП в государствах, которые входят в группу БРИКС (за исключением России, в связи с тем, она была проанализирована ранее). Экспертами отмечается, что Индия, Китай и Бразилия проявляют наибольшую инициативность в реализации механизм партнерства государства и бизнеса

В Бразилии возможность создания, реконструкции и использования, управления государственными инфраструктурными объектами частными организациями закреплена в законе о концессионных соглашениях. Стоит отметить, что для экономически неустойчивых проектов законом предусматриваются унитарные платежи публично-правового образования в адрес частной стороны. Вместе с тем государство обеспечивает услуги, связанные с совершенствованием определенного объекта инфраструктуры исключительно, когда присутствует ярко выраженная необходимость и отсутствуют альтернативные варианты.

В Индии механизм ГЧП охватывает обширный спектр отраслей (от транспортной инфраструктуры и ЖКХ до социальной и IT инфраструктуры). В 2017 г. доля инвестиций в ГЧП проекты составила 1% от ВВП, число проектов ГЧП - 1567. Нормативное закрепление механизм ГЧП получил в документе от 2011 г. «Национальная политика государственно-частного партнерства», который определил основные аспекты данного механизма (определение ГЧП и связанных понятий, установлены принципы партнерства, предпочтительные договорные формы ГЧП, указаны направления господдержки проектов ГЧП) (Иванова А.О., 2015) Министерство туризма Индии стремится реализовывать потенциал ГЧП в традиционных системах оздоровления (йога, аюверда, медитации и т.д.).

Началом формирования ГЧП в Китайской народной Республике эксперты называют 1980 - 1990 гг. особенностью данного этапа выступало то, что в формировании системы менеджмента проектов государственное присутствие было наибольшим. Проекты ВОТ (Build-Operate-Transfer) реализовывались с целью снижения монетарных расходов государства на инфраструктуру, вовлечения в экономику страны ассигнований иностранных инвесторов. Одновременно с распространение проектов ВОТ начинается становление соответствующей нормативно-правовой базы. На сегодняшний день в КНР действует три закона, которые относятся к сфере ГЧП.

В Южно-Африканской Республике при осуществлении оценки проектов ГЧП особое внимание уделяется таким факторам, как наличие возможности реализации проекта с использованием наличествующих ресурсов, экономический эффект проекта (по аналогии с Российской Федерацией), а также распределение рисков проекта между сторонами соглашения.

В 2001 г. при Национальном казначействе Минфина ЮАР было создано Управление по ГЧП, которое от лица государства уполномочено проводить анализ технико-экономического обоснования различных проектов, предполагаемых к реализации, совершать операции по проведению публичных тендерных процедур (включая подписание контрактов). Также вышеуказанное ведомство проводит контрольно-надзорные мероприятия в части проверки надлежащего исполнения сторонами договора предписанных обязательств и исполняет функции технического консультирования и финансового надзора (Иванов В.В., 2015).

Одной из первых стран, в которых ГЧП было оформлено законодательно, является Великобритания. Началом традиционно считают принятие в 1992 г. в Великобритании концепции Private Finance Initiative, PFI («Частная финансовая инициатива»). В рамках указанной концепции частным организациям были переданы полномочия, касающиеся создания и оказания услуг на объектах социальной инфраструктуры, которые находились в собственности государства. Характеристики британской модели ГЧП:

1) публичный партнер был обязан обеспечить норму прибыли после ввода объекта в эксплуатацию, а также компенсировать затраты частной стороны;

2) государство брало на себя обязанность по совершению систематических выплат из бюджета.

Данная концепция применялась до 2008 г., когда наступил мировой кризис и вследствие отсутствия соответствующего финансирования многие проекты были приостановлены.

В настоящее время правительством Великобритании выделяются следующие формы, в которых осуществляется взаимодействие государства и бизнеса:

1) частная финансовая инициатива - долгосрочные соглашения между частным и публичным партнером, предметом которых является строительство, эксплуатация или финансирование объектов государственной собственности;

2) акционирование - передача государственной собственности частному бизнесу посредством формирования смешанных организаций либо продажи;

3) аутсорсинг - передача бизнесу государственных функций.

Полагаю целесообразным отметить, что в Великобритании отсутствует общий (единый) закон о ГЧП, в связи с чем присутствует свобода выбора формы договора для каждого отдельного проекта.

В 2018 г. в Великобритании реализовывалось более 700 проектов ГЧП, стоимость которых составляет более в 54 млрд. фунтов стерлингов, почти половина из обозначенной суммы (более 26 млрд. фунтов стерлингов) была привлечена в транспортную отрасль. Одновременно большее число проектов реализуется в социальной сфере (образование, здравоохранение). Британское Правительство в качестве приоритетных инвесторов выделяет страховые и пенсионные фонды, обладающие значительными финансовыми ресурсами. Использование государственных гарантий и иные изменения PFI способствовали возникновению модели PF2. К особенностям этой модели относятся:

1) увеличенная бюджетная эффективность;

2) устремление государства выступать «миноритарным» инвестором в проектах (не более 30%);

3) централизация закупок;

4) разделение рисков публичной и частной стороны (четко разделено в соглашении);

5) упрощенный доступ к заемному капиталу.

Среди первых соглашений, заключенных по модели PF2, можно выделить Priority School Building Programme (программа по приоритетному строительству школ), была принята в 2011 г. Указанный проект оценивается в 4,4 млрд. фунтов стерлингов, до 2021 г. планируется построить - 537 школ [45].

В Канаде развитие ГЧП началось в 1980-х гг. в провинциях. Считается, что значимый вклад в развитие указанного партнёрства внесли провинции Квебек, Альберта, Онтарио и Британская Колумбия.

Государственная инфраструктурная корпорация занимается реализацией проектов ГЧП в Онтарио. В 2006-2014 гг. был реализован масштабный инфраструктурный проект, инвестиции в который составили 96,7 млрд долларов. Указывается следующий эффект от реализации проекта: увеличение на 2,2 млрд долларов в год корпоративных прибылей, вклад в реальный ВВП - 11,3 млрд долларов каждый год, образовано 166 тыс. новых рабочих мест, уменьшение уровня безработицы, дополнительные налоговые поступления составили 16,7 млрд долларов.

Совет по ГЧП Канады (The Сanadian Сouncil for Public-Private Partnerships) и Министерство инфраструктуры Канады (Infrastructure Сanada) занимаются вопросами ГЧП на национальном уровне. Совет осуществляет популяризацию наиболее успешных практик ГЧП, ведет консультирование и аналитику по вопросам ГЧП. Распределяет (распоряжается) денежные ассигнования Фонда ГЧП (The P3 Canada Fund) (далее - Фонд) Министерство инфраструктуры Канады.

Фонд поддерживает региональные и местные правительства в реализации соответствующих проектов. Средства распределяются на конкурсной основе, предельный размер поддержки Фонда не должен превышать 25% от стоимости проекта. В 2018 г. Фонд оказал поддержку 25 проектам стоимостью более 6 млрд долларов, в данной сумме вложения Фонда составили 1,3 млрд долларов.

В 2018 г. в Канаде реализовывалось 282 проекта ГЧП стоимостью более 136 млрд долларов. Большая часть из них приходилась на сферу здравоохранения (99) транспорта (79) (Фадюшин И. С., 2019).

В соответствии с исследованием Европейского инвестиционного банка совокупная стоимость проектов ГЧП в 2018 г. составила 14,6 млрд евро, по сравнению с 2017 г. указанный показатель уменьшился на 4% (15,2 млрд евро в 2017 г.) [44].



Рис. 7 Динамика проектов ГЧП в Европе 2009-2018 гг. (Приводится по: (Фадюшин, 2019))

На рисунке 7 обозначено, что число проектов уменьшилось до 39 в 2018 г. (по сравнению с 2017 г. (44 проекта) указанный показатель снизился на 11,36%), увеличилась средняя стоимость проекта до 375 млн (8,7%) евро (345 млн евро в 2017 г.).

Отмечается, что 66% (9,6 млрд евро) от стоимости проектов ГЧП в Европе составили 8 проектов, 7 из которых касаются транспортной инфраструктуры. Таким образом, проекты в сфере транспорта являются популярными и дорогостоящими (не считая сферы обороны).

В 2018 г. Турция была в числе лидеров по общей стоимости проектов, реализуемых с помощью механизма ГЧП. Общая сумма реализованных проектов составила 5,1 млрд евро, в 2017 г., годом ранее данный показатель был выше составлял 6 млрд евро. Вместе с тем во Франции было реализовано большее число проектов (в 2018 г. 15 проектов миновали стадию коммерческого закрытия) (см. рисунок 8).



Рис. 8 Общая стоимость и количество проектов ГЧП в странах Европы в 2018 г. (Приводится по: (Фадюшин, 2019))

Из указанного рисунка можно сделать следующие выводы: в 5 европейских странах было реализовано минимум 2 проекта, минимум 1 проект был реализован в 10 странах. Стоит обратить внимание на Великобританию, в которой при затратах в 500 млн евро (относительно небольшие) реализовано 8 проектов ГЧП.

Рассмотрим законодательную базу, регламентирующую механизм ГЧП в странах мира в целях более полного раскрытия зарубежного опыта развития ГЧП (см. табл. 2).

Таблица 2 Законодательная база, регламентирующая механизм ГЧП в странах мира (Приводится по: (Фадюшин, 2019))

Данная таблица иллюстрирует, что законодательная база не всегда является критерием эффективного функционирования механизма ГЧП, так в Турции и Нидерландах она отсутствует и при это они выступают лидерами на европейском рынке ГЧП. Однако противоположная тенденция наблюдается во Франции, где в 2018 г. была приостановлена реализация наибольшей части проектов.

Важным фактором развития ГЧП также является наличие соответствующих государственных органов и уровень эффективности выполнения госслужащими своих должностных обязанностей. Можно выделить две модели: формирование специализированных органов, занимающихся вопросами ГЧП, и выполнение указанной функции в рамках существующей системы государственного управления. Так, часть стран (в которых отсутствует специализированное законодательство) использует первую модель.

ГЧП претерпевает изменения. В настоящее время укрепляется нормативная правовая база, расширяется сфера применения указанного механизма. Зарубежный опыт говорит о том, что публичные институты выходят на первый план в становлении ГЧП.

1.3 Особенности и проблемы реализации проектов на основе государственно-частного партнерства в отношении социальной инфраструктуры в Российской Федерации

Вопросы ГЧП, его оценки являются объектом внимания в ряде исследований. В целях анализа того, какие социальные показатели, согласно мнению научного сообщества, целесообразно использовать для оценки социальной эффективности проектов, реализуемых на основании соглашений о ГЧП (МЧП), концессионных соглашений, а также систематизации проблемных вопросов, выделяемых российскими и зарубежными исследователями, была проанализирована соответствующая литература (см. таблицу 3 и 4).



Таблица 3 Анализ российской литературы по теме исследования

Автор(ы)	Проблема, выдвинутая автором (ми)	Предлагаемые показатели для оценки социальной эффективности
Тулейко. Е.В.	Автор говорит о недостаточной проработке методологических вопросов формирования ГЧП в части оценки конкретных проектов. Согласно её позиции, оценка проектов ГЧП - комплексный и значимый фактор, который оказывает влияет на принятие решения о реализации наиболее выгодного для сторон проекта, а также определяет степень его взаимосвязи с экономическим и социальным развитием региона России и страны в целом. Автор отмечает, что общая методология оценки проектов ГЧП, а также определение видов их эффективности отсутствуют и подавляющая часть экспертов рассматривают исключительно экономическую и бюджетную эффективность (Т.И. Носова, И.Н. Макарова). Отдельные исследователи - социальную или общественную (Э.И. Габдуллина, С.Ю. Прокопович, И.Ю. Ваславская). На примере Республики Беларусь показывается не проработанность оценки социально-экономической оценки проекта. Постановление Министерства экономики Республики Беларусь от 27.07.2016 № 49 «О проектах государственно-частного партнерства» (далее - постановление № 49) определяет следующие виды оценки проектов ГЧП: 1) финансовая эффективность (NPV, IRR, срок окупаемости); 2) социально-эконмическая эффективность (количественные и качественные подходы, в зависимости от наличия специальных методик); 3) сравнительное преимущество (сравнение чистых дисконтированных доходов по проекту при использовании механизма ГЧП и при его финансировании за счет средств соответствующего бюджета). Одновременно в соответствии с постановлением № 49 подход к определению социально-экономической эффективности производится с учетом сферы реализации проекта, его специфики путем определения количественных (качественных) социальных эффектов, денежных социальных эффектов. Так, в постановлении № 49 указана необходимость выявления социальной эффективности проектов ГЧП, однако методики для ее определения отсутствуют.	Автором выделены цели проведения оценки эффективности ГЧП, среди которых можно выделить унификацию перечня показателей социальной эффективности проекта и подходов к их определению, оценки социальных последствий осуществления проекта. Также экспертом определены 3 стадии, на которых может осуществляться оценка эффективности проекта ГЧП: при подготовке предложения о реализации проекта, при его реализации, по итогам завершения проекта. Для оценки социальной эффективности в качестве исходных данных автор полагает целесообразным использовать статистические данные, официальные данные из открытых источников. Под социальным эффектом Е.В. Тулейко понимает комплекс социальных результатов, характеризующих качественное изменение жизни людей, которые возникают от реализации проекта. Под социальной эффективностью проекта ГЧП - социально-экономические результаты осуществления проекта ГЧП. Автором выделены факторы, которые необходимо учитывать при осуществлении оценки социальной эффективности проекта ГЧП: присутствие прямого (эффект, который связан с реализацией проекта: строительством, реконструкцией инфраструктурного объекта с его эксплуатацией) и косвенного социального эффекта (налоговые поступления, развитие производства и тд.), вероятность того, что социальный эффект может быть и положительным, и отрицательным (последний целесообразно относить к рискам) и тд. Методы, которые предлагаются автором, для оценки социальной эффективности проектов ГЧП: прямой расчет на основании статистических материалов, метод стоимостной оценки социального результата (методы математических расчетов, представлены в денежном выражении) и социологические методы (проводимый после завершения проекта социальный опрос). Эксперт определяет следующие вероятные показатели реализации проектов ГЧП в области образования: 1) повышение доступности образования: 1.1) увеличение числа образовательных учреждений; 1.2) увеличение числа воспитанников; 1.3) уменьшение очередей в дошкольные образовательные организации; 2) повышение степени занятости в сфере образования: 2.1) создание рабочих мест в области образования; 3) улучшение здоровья воспитанников, обучающихся; 4) повышение числа предоставляемых дополнительных платных или бюджетных образовательных услуг; 5) повышение качества процесса образования (использование высокотехнологичного оборудования, форм организации образовательного процесса. Отмечается, что по итогам реализации проекта могут возникнуть внешние эффекты (например, увеличение уровня занятости, снижение социальной напряженности), которые, по ее мнению, трудны для оценки. Также немаловажным является понимание мнения населения о реализованном проекте, о том, как он отразился на качестве жизни людей, в этих целях может использоваться анкетирование в отношении пользователей конкретного объекта социальной инфраструктуры.
Прокопович С.Ю.	Не указаны.	Автор предлагает комплексную методику оценки эффективности проектов ГЧП, которая включает себя в тч. показатель социальной эффективности, состоящий из 5 критериев: 1) число вновь создаваемых рабочих мест, 2) соотношение ежемесячной заработной платы в определенном секторе до и после реализации проекта, 3) соотношение цены предоставляемой услуги и среднерыночного уровня цен на данные услуги до и после реализации проекта, 4) число потребителей услуг (которые были охвачены дополнительно), 5) увеличение степени удовлетворенности потребителей качеством оказываемых государственных/муниципальных услуг.
Ваславская И.Ю., Хакимова С.Д., Кузнецова Т.В.	Автор указывает на то, что оценка эффективности проектов ГЧП является сложным вопросом, одновременно отмечается недостаточное отражение указанного вопроса в научных публикациях, данные факты обуславливают необходимость углубления в изучении темы.	И.Ю. Ваславская отмечает, что при оценке эффективности проектов ГЧП необходимо учитывать, что у частного и публичного партнера отличаются цели его реализации. Так, у первого приоритетным является финансовая эффективность проекта, в свою очередь для второго партнера в большей степени имеет значение социальная, инновационная, экологическая, инфраструктурная, бюджетная эффективность. Последние показатели автор предлагает объединить в группу «общественная эффективность». Экспертом предлагаются следующие показатели, которые отражают удовлетворенность общества реализованным проектом: увеличение уровня занятости, качества социальных услуг, образовательного или духовного уровня (метод: социологические опросы).
Булгакова Л.Н., Пушная Д.В.	Не указаны.	Автором Л.Н. Булгаковой предложено определять социальную эффективность проектов ГЧП как соотношение одного или нескольких фактических значений, характеризующих социальное и экономическое развитие региона, к его прогнозируемому показателю, планируемому к достижению по итогам реализации проекта ГЧП. Для проекта в отношении ДОО предлагается следующая формула: IСОЦ.ЭФФ = N1пр / N1ф (индекс социальной эффективности), где N1пр и N1ф - отношение обеспеченности местами детей в субъекте местом в дошкольной образовательной организации, прогнозируемый после реализации проекта строительства/реконструкции ДОО на основе ГЧП к аналогичному фактическому показателю.
Ткаченко И.Н., Савченко Я.В., Евсеева М.В.	Автор утверждает, что с теоретической точки зрения эффективность исполнения проектов ГЧП обоснована, при этом общий методический подход к её оценке отсутствует. Эксперт по итогам рассмотрения методик оценки эффективности ГЧП делает заключение о том, что менее остальных проработан вопрос оценки социальной эффективности проектов ГЧП. При этом указанные проекты являются масштабными имеют социальную направленность и призваны решать вопросы инфраструктурного и общественного секторов экономики.	По мнению Е.В. Ткаченко проект ГЧП должен соответствовать потребностям, которые имеет регион в части социально-экономического развития, должен учитывать ресурсные ограничения, которые имеет субъект, иными словами проект ГЧП не должен истощать его трудовые, производственные и финансовые ресурсы, также он должен быть эффективным для государства, общества и бизнеса. Предлагаются следующие ориентиры оценки эффективности проекта: общественная полезность (основан на оценке проекта населением региона), социально-экономическая эффективность (определение того, как реализованный проект повлиял на социально-экономическое развитие региона), бюджетная эффективность (отношение дисконтированных потоков налоговых поступлений в бюджеты разных уровней к дисконтированным потокам бюджетных ассигнований), финансовая эффективность (потоки финансовых выгод для частного партнера) В приложении № 2 приведена таблица, предложенная Е.В. Ткаченко, по применяемым показателям, которые выделяются различными авторами. Указанная таблица дополнена анализом статей иных авторов по аналогии.

Анализ позиций экспертов по теме исследования, а также нормативных правовых актов иллюстрирует, что подходы к оценке эффективности проектов ГЧП разрознены. Оценка социальной эффективности проектов ГЧП мало освещена в работах российских экспертов, а имеющиеся исследования, в основном, ограничиваются фактическим увеличением числа ДОО, уровня занятости, обеспеченности детей местом в указанной организации и тд. Также авторами упоминаются непрямые и косвенные социальные эффекты, которые не связаны напрямую с проектом. Большая часть экспертов отмечает отсутствие единых методологических подходов для оценки социальной эффективности проектов ГЧП в отношении социальной инфраструктуры, также при указании социальных показателей, на которые может оказывать воздействие реализация инфраструктурного проекта ГЧП, в большей части статей не указывается, как необходимо рассчитывать указанные показатели.

...