Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление

ЗАЩИТА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В РАМКАХ ВЫПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА (НА ПРИМЕРЕ ОБРАЩЕНИЯ С ТВЕРДЫМИ КОММУНАЛЬНО-БЫТОВЫМИ ОТХОДАМИ)

Чернышева Анна Дмитриевна

Руководитель ВКР

дир. института управления закупками и продажами

им. А. Б. Соловьева. Н. С. Маслова

Москва 2020



Оглавление

отходы закупка государственный политика

Введение

1. Государственные закупки как инструмент устойчивого развития

1.1 Устойчивое развитие

1.1.1 Принципы УГЗ

1.1.2 Природоохранная составляющая УГЗ

1.2 Государственное воздействие на экономику

1.2.1 Государство - самый крупный покупатель

1.2.2 Социальная направленность деятельности государства

1.2.3 Властные полномочия и политическая воля

1.2 Исследовательский интерес к зеленым государственным закупкам

1.3 Международный опыт устойчивых и зеленых государственных закупок

1.4 Государственные закупки в России

1.4.1 Определение исполнителей (поставщиков)

1.4.2 Привлечение некоммерческого сектора и малого бизнеса к выполнению госзаказа

1.4.3 Каталог товаров, работ и услуг

1.5 Государственная экологическая политика России

1.6 Проблемы внедрения зеленых закупок в России и пути их решения

2. Обращение с твердыми коммунально-бытовыми отходами

2.1 Роль обращения с отходами в защите окружающей среды

2.2 Государственная политика Российской Федерации в сфере обращения с отходами

2.3 Проблемы обращения с отходами в России

2.4 «Мусорная реформа»

2.4.1 Недостатки «мусорной реформы»

2.5 Обращение с отходами в условиях пандемии

2.5.1 Опыт Германии

3. Анализ закупок: услуги по обращению с твердыми коммунально-бытовыми отходами

3.1 Методология исследования

3.2 Результаты анализа

Заключение

Список литературы



Введение

С развитием производства, технологий и общества на первый план выходят проблемы экологического характера. За последние десятилетия стала очевидной необходимость изменений в технологиях производства и характере потребления. Несмотря на общемировые тенденции, касающиеся темы экологии, Россия только начинает делать первые шаги на пути к «зеленой экономике». Программа ООН по окружающей среде «The United Nations Environment Programme» (UNEP) определяет зеленую экономику как экономику, «которая улучшает человеческое благополучие и формирует социальное равенство, при этом снижая экологические риски и дефицит ресурсов» About green economy | UNEP - UN Environment Programme. URL: https://www.unenvironment.org/explore-topics/green-economy/about-green-economy (access: 16.03.2019). Одна из целей данной программы (Target 12.7) продвигает практику устойчивых государственных закупок (УГЗ), которая поможет обеспечить устойчивое производство и потребление в соответствии с национальной политикой и приоритетами.

Исследователи считают, что госзакупки могут оказывать мощное воздействие на экономику государства, задавая направления развития для бизнеса (Шадрина и Ромодина, 2017). Внедрение экологических критериев в госзакупки приводит к ряду положительных изменений в вопросе защиты окружающей среды. Это снижение уровня загрязнения почв, вод, воздуха вредными отходами производства; увеличение доли возобновляемых ресурсов, используемых при производстве товаров и услуг; уменьшению количества отходов производства, снижение количества захороненных отходов и повышение процента их переработки (Шадрина и Грачева, 2017). УГЗ уже применяются в ряде стран. Таким образом власти стимулируют экологичное производство, регулируют ситуацию на рынке труда, поддерживают малый бизнес.

В соответствии принципами экономической выгоды, в большинстве случаев главным критерием в осуществлении госзакупок является цена. Такой подход является экономически оправданным, однако выгоды от него несут краткосрочный характер. Применение системы зеленых госзакупок приведет к устойчивости экономики в долгосрочном периоде. Использование дополнительных критериев, которые учитывают обслуживаниe и эксплуатационные издержки на протяжении всего жизненного цикла продукта, дает преимущество товарам, имеющим лучшие экологические характеристики, и, в то же время, подталкивает инновационное развитие (Government at a Glance, 2019).

Для России на данный момент вопрос введения зеленых закупок находится лишь на стадии обсуждения и разработки. Научных публикаций по выбранной теме в отечественном академическом пространстве очень немного, что обуславливает актуальность и новизну исследования. В этом же заключаются и ограничения, накладываемые на него: осложнен поиск информации по теме, так как отсутствует единое понимание того, какими терминами следует оперировать при изучении данного вопроса. Усугубляет ситуацию также отсутствие нормативной базы, регулирующей защиту окружающей среды в рамках госзаказа.

Важным шагом для России на пути к устойчивости экономики является изменение системы обращения с твердыми коммунальными отходами (ТКО). В 2019 году началось создание комплексной системы обращения с отходами, именуемое также «мусорной реформой». Нововведения призваны создать единую и прозрачную схему обращения с ТКО, ликвидировать несанкционированные свалки и предупредить появление новых, снизить количество мусора, попадающего на полигоны, повысить уровень переработки отходов.

Для того, чтобы оценить, как происходит обращение с ТКО государственных и муниципальных учреждений, в данной работе представлено исследование закупок по укрупненной позиции каталога товаров, работ и услуг (далее - КТРУ) «38.11.11.000-00000001: Услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами». В ходе работы проанализирована информация о закупках, представленная на сайте Единой информационной системы в сфере закупок (далее - ЕИС), и оценена экологичность этих закупок по двум критериям: 1) раздельное накопление отходов; 2) способ обращения с отходами - утилизация или обезвреживание.

Целью работы является оценка экологической политики России в рамках госзаказа и выявление наиболее эффективных для России путей внедрения принципов экологичности в сфере обращения с отходами. Для достижения этой цели выполняются следующие задачи: проанализировать действующее законодательство в области государственного и муниципального заказа и экологического законодательства на предмет пробелов и проблем; изучить зарубежный опыт экологичных закупок и обращения с отходами; оценить эффективность применяемых инструментов и механизмов защиты окружающей среды в контексте государственных закупок (на основе информации в ЕИС); выдвинуть варианты решения имеющихся проблем в сфере обращения с ТКО путем государственного и муниципального заказа.

Таким образом, работа призвана ответить на следующий ряд вопросов:

(1) Каковы особенности законодательного регулирования защиты окружающей среды в рамках государственного и муниципального заказа?

(2) Какие меры предпринимаются для защиты окружающей среды при выполнении госзаказа в сфере обращения с ТКО? Что следует изменить?

(3) Какую роль играет обращение с отходами в общей картине защиты окружающей среды?

Гипотеза в данной работе звучит следующим образом: «мусорная реформа» способствует повышению внимания к вопросу обращения с ТКО на уровне государственных закупок. Если государство ставит цель к 2024 году вывести уровень утилизации отходов на отметку в 36%, то уже сейчас не менее трети государственных и муниципальных организаций при осуществлении закупок, предметом которых являются услуги по обращению с отходами, следует отправлять мусор на досортировку и утилизацию. Если гипотеза подтверждается, то новая система показывает себя достойно.



1. Государственные закупки как инструмент устойчивого развития

В главе 1 представлена информация по принципам устойчивости; выделены особенности государства как заказчика, позволяющие ему задавать направление развития; описан международный опыт изучения и внедрения зеленых госзакупок; приведены основные характеристики государственных закупок в России и выделены проблемы, возникающие при внедрении зеленых закупок в российскую практику.

1.1 Устойчивое развитие

Для начала определим, что означает само по себе понятие устойчивости. Определение термина «устойчивое развитие» было дано Всемирной комиссией по вопросам окружающей среды в докладе «Наше общее будущее» (1987). Согласно этому документу, устойчивое развитие отвечает потребностям настоящего времени, не создавая при этом дефицитов и препятствий к удовлетворению потребностей будущих поколений. При этом исследователи рассматривают устойчивость не только с точки зрения сохранения природного потенциала, но накопленного производственного и человеческого капитала. Таким образом, в понятие входят: (1) защита окружающей среды, (2) экономическое развитие Включает сокращение бедности, вопросы образования, корпоративную ответственность, ответственное потребление, обращение с отходами, энергоэффективность. и (3) социальная справедливость Сюда относятся безопасность, права человека, гендерное равенство, культурное разнообразие. (Weybrecht, 2010).

Понятие «устойчивые государственные закупки» включает в себя, помимо экономической выгоды, такие аспекты, как экологический, социальный и этический. Попадание закупаемых товаров под условие «устойчивости» обусловлено стоимостью жизненного цикла продукции. Стоимость жизненного цикла - это расходы на продукт на всех этапах его использования и по окончании его использования. Они включают не только затраты на приобретение, установку, обслуживание, операционные расходы, но и издержки демонтажа и утилизации продукции. (Perera, Morton and Perfrement, 2009) Считается, что при закупке товаров предпочтение стоит отдавать не тем продуктам, которые более выгодны именно на этапе приобретения, а более дорогостоящим, если сниженные расходы на эксплуатацию и утилизацию компенсируют разницу в первоначальной стоимости (Казакова, 2012).

1.1.1 Принципы УГЗ

В 2000-х годах Марракешской рабочей группой См. раздел 1. 3 были сформулированы следующие принципы (Руководство UNEP…), которые должны соблюдаться при осуществлении УГЗ:

1. Хорошие закупки - это устойчивые закупки.

УГЗ обязательно включают принципы прозрачности, подконтрольности, отсутствие дискриминации и поддержка конкуренции. Эффекты от применения принципов устойчивости ощущаются на мировом уровне.

2. Демонстрация лидерства.

Государства и фирмы, применяющие УГЗ, могут продвигать их на рынке, способствуя распространению полезных практик.

3. Проведение политики через закупки.

Государство выражает стратегии и цели посредством УГЗ, а также создает законодательную базу для осуществления закупок.

4. Обеспечение возможностей применения УГЗ.

Успешному внедрению УГЗ способствует правильно выстроенная коммуникация, учет потребностей сторон и разделение ответственности между законодателями, заказчиками и исполнителями

5. Реализация.

УГЗ интегрируются в систему госзакупок путем осуществления приоритетной политики, применения систем жизненного цикла, которые помогают получить выгоду не только в долгосрочном, но и в краткосрочном периоде.

6. Мониторинг результатов.

Положительные эффекты от применения УГЗ разнообразны и включают различные выгоды - от экономических (материальная выгода, улучшение системы функционирования рынка и проч.) до экологических (снижение воздействия на окружающую среду) и социальных (снижение безработицы и бедности, улучшение положения меньшинств). Чтобы непрерывно продвигать и развивать УГЗ, необходимо проводить оценку этих эффектов и отмечать успешные практики.

1.1.2 Природоохранная составляющая УГЗ

В отчете по Программе ООН обозначен ряд требований и принципов, которые отмечены в национальных программах устойчивых госзакупок как направленные на защиту окружающей среды. Эти аспекты затрагивают:

· используемую энергию (энергоэффективность, возобновляемые источники);

· выбросы в атмосферу (углекислый газ, метан и др.) и воду;

· переработку и захоронение отходов (в том числе раздельный сбор);

· использование воды (снижение потребления - замкнутые системы, использование дождевой воды);

· применение опасных веществ (к примеру, пестицидов в пищевом производстве);

· материалы (сертификация, вторичное использование, применение нетоксичных материалов);

· экологическую политику на местном уровне;

· сохранение биоразнообразия.

Таким образом, понятие «зеленые государственные закупки» (ЗГЗ) является составной частью «устойчивых государственных закупок» (УГЗ) и отвечает за экологический компонент понятия устойчивости.

1.2 Государственное воздействие на экономику

Исследователи (Шадрина и Ромодина, 2017) относят государственные закупки к эффективным механизмам достижения устойчивости в развитии экономики. В докладе ОЭСР (Government at a Glance, 2019) отмечается, что стратегическое использование государственного заказа может способствовать повышению эффективности экономики, государственного сектора и институтов. Это возможно благодаря следующим особенностям государства как заказчика товаров, работ и услуг.

1.2.1 Государство - самый крупный покупатель

Согласно Европейской Комиссии, на 2018 год доля расходов на государственные закупки составляет свыше 14% ВВП (Public Procurement…). Для стран ОЭСР расходы на государственные закупки лежат в границах от 15% (Коста-Рика) до 45% (Нидерланды) национального бюджета, что составляет 7-19% ВВП (Government at a Glance, 2019). На 2017 год средними значениями для союза были 29,1% общих расходов бюджета и 11,8% ВВП.

Что же касается России, из последнего отчета Министерства финансов Российской Федерации по мониторингу государственных закупок известно, что в 2018 году было заключено контрактов на общую сумму 6,86 трлн рублей (примерно 98,75 млрд долларов), что составило около 6% ВВП Из расчетов автора: по данным Международного валютного фонда ВВП России в 2018 году составил 1 630,659 млрд долларов США (Report for Selected Countries…), тогда как курс Центрального Банка Российской Федерации на конец года (31 декабря) составил 69,4706 рублей за доллар (Справочная информация: "Курсы доллара…).. Эта доля практически в два раза меньше уровня государств ОЭСР, однако есть и другие факторы, говорящие о важной роли государственных закупок в вопросе достижения устойчивого экономического развития.

1.2.2 Социальная направленность деятельности государства

Другая важная особенность государства как заказчика товаров, работ и услуг состоит в том, что его цели отличаются от целей предприятий частного сектора и не сводятся к получению максимальной прибыли. Государству свойственно выстраивать долгосрочные стратегии, направленные на защиту окружающей среды, развитие территорий, поддержание здоровья граждан, устойчивость экономики. Здесь также встают вопросы социальной справедливости - граждане должны иметь равный доступ к безопасным товарам, чистой воде, иметь право дышать чистым воздухом. Поэтому государство, отвечая как мировым вызовам, так и потребностям собственного населения, заинтересовано в устойчивом развитии, а потому должно быть озабочено вопросами сохранения природных ресурсов, климата, окружающей среды.

1.2.3 Властные полномочия и политическая воля

Возможность легитимного воздействия на различные общественные сферы - это то, что позволяет властям достигать результатов в уже упомянутых нами аспектах. Могут быть использованы такие пути, как политическая пропаганда, лоббирование, однако эти методы вряд ли будут иметь какой-либо вес, если сами власти не станут придерживаться тех же принципов, которые навязывают другим. Однако здесь речь идет не только о том, чтобы воздействовать на граждан и бизнес «заразительным примером».

Фирмы, которые ответственны за выполнение госзаказа, имеют преимущество на рынке, особую репутацию - ведь им доверяет государство. Если при осуществлении государственных закупок преимущество отдается экологически чистым товарам, безопасным материалам и технологиям, то и другие производители и компании на рынке аналогичной продукции или услуг получают стимул двигаться в сторону экологичности и социальной ответственности.

Из всего вышесказанного следует, что значительное влияние на спрос оказывает государственный заказ. В свою очередь, государство, придерживаясь идей устойчивости и экологичности, демонстрирует на международной арене ответственность в решении общемировых вопросов, улучшает свой имидж, увеличивает сферу своих интересов и воздействия.

1.2 Исследовательский интерес к зеленым государственным закупкам

Индикатором того, насколько проработанной и актуальной является тема, может выступать академический интерес к ней в международном научном сообществе. В своем библиометрическом анализе румынские исследователи (Pгtгrlгgeanu, Dinu & Constantin, 2020) изучили динамику публикаций на тему ЗГЗ в базе данных Scopus. Для своего анализа они отбирали статьи, в которых термин GPP («green public procurement» - зеленые государственные закупки) упомянут в заголовке, аннотации или в списке ключевых слов. Всего за период 1959-2019 гг. в базе Scopus насчитывалось 6257 таких документов.

По результатам исследования, до 80-х интерес к теме был невелик - всего 182 работы было опубликовано за две декады. Затем популярность вопроса возросла: в 1980-х было опубликовано 712 статей; в 1990-х - 724 статьи. В двухтысячных годах интерес к теме возрос на 65,61%, количество публикаций достигло 1199. Однако наиболее значимой в развитии темы стало последнее десятилетие - за период 2010-2019 гг. было опубликовано 3441 статьи.

Данный анализ показывает: несмотря на то, что интерес проблеме существовал и в ХХ веке (1 618 публикаций), абсолютное большинство публикаций (55%) было выпущено за последнее десятилетие. В связи с этим, тему зеленых ЗГЗ можно отнести к вопросам, представляющим интерес для академического сообщества XXI века. Странами-лидерами по количеству статей выступают США (2211), Китай (1153) и Германия (577), при этом исследователями США было опубликовано более трети всех научных статей на тему.

1.3 Международный опыт устойчивых и зеленых государственных закупок

Тенденции к соблюдению принципов устойчивости при осуществлении государственных закупок начали проявляться в международных документах в начале 2000-х годов. В 2002 году произошел Всемирный саммит по устойчивому развитию, где были озвучены идеи по ускоренному переходу к устойчивому производству и потреблению. Странами ОЭСР были предложены "Рекомендации совета по внедрению экологических критериев госзакупок товаров и услуг".

Одной из первых международных программ, в которой нашла отражение концепция, стала Марракешская рабочая группа (МРГ) по устойчивым закупкам. МРГ была сформирована в 2005 году (Руководство UNEP…) в Коста-Рике под руководством швейцарского правительства, и ее целью стала разработка инструментов применения устойчивых государственных закупок (далее - УГЗ) в развитых и развивающихся странах. Результатом работы стран-участников рабочей группы - Великобритании, Норвегии, Китая, Бразилии и Аргентины - стало создание инструментов устойчивого производства, потребления и закупок. В период 2009-2012 семь стран тестировали эти инструменты в рамках проекта по наращиванию потенциала УГЗ, которые в дальнейшем легли в основу Программы ООН по окружающей среде.

В рамках продвижения устойчивых закупок были разработаны такие механизмы, как, например, оценка стоимости жизненного цикла при осуществлении закупок (Великобритания) и Программа оценки экологического воздействия от электронных приборов. Инициатива коснулась закупаемых по всему миру компьютеров, ноутбуков и мониторов, для государственных и муниципальных нужд; помогла достигнуть снижения использования первичных материалов в производстве техники, снизить долю токсичных материалов, привела к экономии электроэнергии. К другим вариантам техник УГЗ можно отнести: обмен товарами и услугами между департаментами; организация удаленной работы для снижения энергетических затрат и расхода водных ресурсов, транспортных издержек; изменение схемы транспортных передвижений (сокращение числа несрочных деловых поездок и авиаперелетов, использование энергоэффективного топлива) (Руководство UNEP…, с. 50).

В течение нескольких следующих лет государства-члены ЕС развивали эти рекомендации путем закрепления на законодательном уровне некоторых поддерживающих инициатив. На 2017 год в странах ЕС были утверждены экологические критерии для 21 группы товаров и услуг.

Законодательство регулирует зеленые госзакупки в Китае, Японии и Тайване. В этих странах предпочтение отдается продукции, имеющей экомаркировку - национальный экологический сертификат (Шадрина и Грачева, 2017).

Если говорить о недавних достижениях иностранных государств в вопросе устойчивого развития, они были отражены в докладе Government at a Glance (2019), который предоставляет статистическую информацию по всем аспектам государственной деятельности стран ОЭСР. Авторы доклада ссылаются на документ, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 25 сентября 2015 года - Повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (Transforming our world…), который рассматривает государственные закупки как инструмент достижения целей, таких как стимулирование инноваций, поддержка малого и среднего бизнеса, развитие ЗГЗ. В 2018 году 28 стран ОЭСР доложили о разработке политики относительно ЗГЗ на центральном уровне. Из них почти ѕ (73%) предоставляют отчеты различных уровней по достижениям целей ЗГЗ.

В Дании и Швеции ЗГЗ плотно встроились в систему бюджетирования и сейчас составляют до 40% всех расходов бюджета страны (Мишулина и Бондаренко, 2019).

1.4 Государственные закупки в России

Данный раздел описывает специфику госзаказа в условиях Российской Федерации, чтобы понимать, какие сложности могут возникать при работе с российской системой госзакупок, которой посвящена глава 3 работы.

1.4.1 Определение исполнителей (поставщиков)

Госзаказ в России регулируется Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон 44-ФЗ). Способы определения исполнителей госзаказа описаны в статье 24 Закона 44-ФЗ, это могут быть конкурентные процедуры (конкурс, аукцион, запрос котировок и предложений) или закупка у единственного поставщика. Схематичное изображение методов определения поставщиков товаров, исполнителей работ и услуг представлено на рисунке 1.



Рис. 1 Способы определения поставщиков по Закону 44-ФЗ.

Согласно отчету Минфина за 2018 год (Сводный аналитический отчет…, 2019), за 2018 год общий объем государственных закупок составил 8,3 трлн рублей. Наиболее популярным способом выбора поставщика является электронный аукцион. Доля извещений об осуществлении закупок этим путем равна 60% (1,96 млн), а сумма всех НМЦК - 5,7 трлн рублей, что составляет 68,7% от общего объема закупок.

Следующим по популярности методом является закупка товаров, работ и услуг у единственного поставщика. На 2018 год было опубликовано 752,5 тыс. извещений (23%) на сумму 1,12 трлн рублей (13,5%)

В связи с этим возникают следующие сложности:

(1) единственным критерием определения победителя аукциона является цена - следовательно, невозможно оценить другие качества поставляемых товаров и предоставляемых услуг (в том числе принципы устойчивости и экологичности);

(2) при закупке у единственного поставщика есть риск снижения конкуренции, а также в условиях длительного взаимодействия появляется возможность коррумпированного и оппортунистического поведения сторон, что отражается на качестве товаров, работ и услуг.

1.4.2 Привлечение некоммерческого сектора и малого бизнеса к выполнению госзаказа

В соответствии со статьей 30 44-ФЗ, заказчики обязаны отводить не менее 15% закупок под социально ориентированные некоммерческие организации и субъекты малого предпринимательства (далее - СОНО/СМП). В статье 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ (ред. от 02.12.2019) "О некоммерческих организациях" приведен перечень видов деятельности, которыми должны заниматься некоммерческие организации, чтобы получать со стороны государства поддержку как социально ориентированные. Сюда относится благотворительная деятельность, социальная защита и обслуживание населения, интеграция мигрантов, образовательная и культурная деятельность и множество других, в том числе, охрана окружающей среды и защита животных.

То, что при осуществлении госзакупок отдается предпочтение представителям СОНО/СМП, является проявлением принципов устойчивого развития, так как это способствует повышению конкуренции и прозрачности. Более того, некоторые организации из числа СОНО/СМП участвуют в развитии и продвижении устойчивых закупок. Например, в 2010 году World Wildlife Fund (WWF) представил список рекомендаций по экологическим закупкам древесины в рамках государственного и муниципального заказа (Птичников и Хмелева, 2010).



1.4.3 Каталог товаров, работ и услуг

Исследование в данной работе построено на анализе закупочной документации, расположенной в ЕИС. Поиск в системе осуществлялся по укрупненной позиции КТРУ.

Каталог товаров, работ и услуг (КТРУ) - это «систематизированный перечень товаров, работ, услуг, закупаемых для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ПП РФ № 145 от 08.02.2017). Он формируется в электронной форме на основе Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) и содержит информацию о товаре, работе или услуге, являющейся предметом государственного или муниципального заказа, в том числе:

· уникальный цифровой код на основе ОКПД2;

· наименование ТРУ;

· единицы измерения ТРУ;

· описание ТРУ;

· справочная информация (коды, согласно другим российским системам классификации и каталогизации; типовые условия контрактов);

· дата включения позиции в каталог и (при необходимости) дата окончания ее применения;

· дата начала обязательного применения информации в каталоге;

· дополнительные сведения (например, характеристики конкретных товаров, информация о производителях, торговые наименования, цена за единицу).

КТРУ должен применяться в случае закупок, попадающих под 44-ФЗ, и относится ко всем конкурентным процедурам, а также если закупка осуществляется у единственного поставщика (если формируется извещение). Каталог может не использоваться, если необходимые заказчику ТРУ в нем отсутствуют. Проблемой выступает то, что не всегда возможно заранее централизованно прописать в каталоге характеристики закупаемых ТРУ. Если заказчику требуется уточнить определенные характеристики объекта закупки, он вправе это сделать. Однако, чтобы избежать искусственного ограничения конкуренции, дополнительные критерии необходимо обосновывать. Обоснование характеристик не должно быть формальностью (как, например, формулировка «обусловлено нуждами учреждения») - оно пишется в свободной форме и должно быть полноценным, указывается конкретно для чего вводится тот или иной критерий (КТРУ: комментарий…).

Такое правило может в некоторой мере помочь внедрению экологичных госзакупок в российскую практику, ведь существует точка зрения, что использование экологических критериев к закупаемой продукции приведет к ограничению конкуренции. Необходимость описывать причину введения той или иной характеристики снизит риск создания искусственных барьеров. С другой стороны, если включать экологические характеристики в сами позиции КТРУ, они (характеристики) станут обязательны для всех, и это станет значимым проявлением государственной политики в области природоохранной деятельности. Таким образом государство подтолкнет рынок к устойчивости.

Минфин докладывает (Сводный аналитический отчет…, 2019), что за 2017-2018 гг. с использованием каталога было размещено 776 и 75 836 извещений соответственно, при этом суммарная стоимость этих извещений составила 1,16 млрд рублей в 2017 году, а в 2018 сумма возросла до 208,8 млрд рублей (в 179 раз). Несмотря на положительную динамику, на 2018 год извещения, размещенные с использованием КТРУ, составили всего 2,39% от общего количества и объема извещений.

Предполагается, что каталог будет окончательно заполнен к июлю 2020 года и станет инструментом стандартизации, автоматизации и анализа закупок. Анализ современной практики отечественного госзаказа с целью выявления его особенностей, потребностей и проблем - один из шагов на пути к устойчивости. Повышая прозрачность закупочного процесса, каталог препятствует созданию коррупционных схем и способствует конкуренции.

Каталог не только облегчает составление описания закупки, но и приводит документы, задействованные в закупочном процессе, к общему виду. Кроме того, опираясь на личный опыт, автор отмечает, что именно благодаря возможности поиска в ЕИС по укрупненной позиции КТРУ была составлена практическая часть работы.

Еще одним возможным путем внедрения принципов зеленой экономики в российскую практику может стать типовой контракт. Это документ, который содержит в себе формулировки условий для соглашений определенного вида. Его применяют на основании Постановления Правительства от 02.07.2014 № 606 как помощь в подготовке контракта. Типовой контракт позволяет использовать подготовленные заранее условия касательно качества товара, упаковке, маркировке и других качествах товара и услуги. В практике госзакупок такие контракты используются при закупке у единственного поставщика, чтобы составить приглашение к участию в закрытом конкурсе или чтобы сформировать извещение о конкурентной процедуре.

1.5 Государственная экологическая политика России

Основой экологической политики в Российской Федерации на сегодняшний момент являются законы «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об охране окружающей среды». Также в данный момент реализуется государственная программа «Охрана окружающей среды» и национальный проект «Экология».

Установление экологических требований к государственным закупкам предусмотрено в Стратегии долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года. В документе также отмечены меры, которые в данный момент осуществляются в России по снижению выбросов парниковых газов. Среди них повышение энергетической эффективности, финансовые и налоговые инструменты, ответственное ведение лесного хозяйства.

В целом энергоэффективность - одно из наиболее развитых направлений в российской экологической политике. На законодательном уровне закреплены требования к энергетическим показателям закупаемых товаров, работ и услуг (Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1221 "Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг при осуществлении закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд"). С этим связаны результаты исследований: в 2016-2018 гг. Елена Шадрина изучала экологичные госзакупки в России (Шадрина, 2019), и опрос заказчиков показал, что требования энергосбережения и энергоэффективности применяются наиболее часто - более чем в трети случаев (34,5%). Примерно в 10% случаев используются требования к сокращению потребления воды, снижению выбросов в атмосферу и опасных отходов, уменьшению содержания загрязняющих веществ. Лишь в единичных случаях применяются требования касательно возобновляемых ресурсов, создания продукции с возможностью дальнейшей утилизации, экологически чистого транспорта (несмотря на то, что использование экологичного транспорта зафиксировано в Стратегии экологической безопасности). Критерий стоимости жизненного цикла, который активно применяется в развитых странах, в российской практике используется примерно в ј случаев (26%).

1.6 Проблемы внедрения зеленых закупок в России и пути их решения

Несмотря на то, что принципы устойчивости и экологичности активно и успешно внедряются в систему госзакупок развитых стран, исследователи выделяют ряд проблем, препятствующих экологизации российских закупок. Эти проблемы и их негативные последствия для развития представлены в таблице 1.



Табл. 1

Проблемы внедрения ЗГЗ в России. Составлена автором

Проблемы	Последствия
· отсутствие регламентации процессов, связанных с производством и реализацией экопродукции · неразвитость института стандартизации и сертификации экопродукции (Мишулина и Бондаренко, 2019)	· «гринвошинг» · низкий спрос на экопродукцию (Мишулина и Бондаренко, 2019)
· отставание России от европейских держав в формировании законодательства (Мишулина и Бондаренко, 2019) (Редичкина, 2018)	· препятствия формированию спроса на экологичные товары и услуги · угроза конкуренции на мировом рынке (Мишулина и Бондаренко, 2019)
· отсутствие экологической составляющей в программах подготовки госзаказчиков (Шадрина, 2019) · основной источник информации при формулировании экологических критериев - интернет (Шадрина, 2019) · отсутствие четкого инструментария по применению экологичных критериев (руководства, методические материалы, типовые формы) (Шадрина, 2019)	нехватка знаний и опыта у заказчиков по вопросам применения экологических критериев в закупках (Шадрина, 2019)
рекомендательный характер «зеленых» закупок (Шадрина, 2019)	невозможность на государственном уровне обязать придерживаться принципов экологичности, либо же наказывать за отступление от этих принципов

Из таблицы видно, что препятствия для внедрения принципов экологичности и устойчивости имеют разнообразную природу: это проблемы с регулированием и регламентацией, низкий спрос на экологичную продукцию, недостаточная осведомленность персонала. Соответственно, и подход к решению указанных вопросов должен быть комплексным.

Так как принципы устойчивости уже присутствуют в международной практике и законодательстве, для решения обозначенных задач предлагается обратиться к руководству UNEP по внедрению Устойчивых государственных закупок. Документ предлагает осуществлять переход к УГЗ в пять шагов:

1) Ознакомление с УГЗ, запуск проекта и назначение ответственных лиц.

Данный этап подразумевает оценку текущей ситуации в стране и отправку заявки на получение поддержки от UNEP. После соглашения выбираются кураторы проекта в стране, том числе, создаются Управляющий комитет и Национальная управляющая организация. Первый этап завершается стартовой встречей участников соглашения (Руководство UNEP, с. 16-19).

2) Анализ законодательства, оценка готовности рынка к внедрению УГЗ, расстановка приоритетов.

Следующий шаг требует глубокого анализа законодательной базы и системы осуществления закупок. В ходе него необходимо ответить на ряд вопросов - например, насколько структурированы госзакупки, какая работа в данный момент ведется по вопросу устойчивости закупок, применяются ли международные соглашения. По итогу оценки необходимо понять, какие аспекты остаются неосвещенными, над чем нужно работать в первую очередь, какие риски могут возникнуть, а также выбрать приоритетные для УГЗ товары и услуги (Руководство UNEP, с. 20-37).

3) Стратегическое планирование.

На данном этапе создается политика УГЗ и план действий, он является ключевым и определяет все этапы вовлечения УГЗ в национальную практику. Сюда входит уровень политической поддержки, степень вовлечения рынка, бюджетная стоимость мероприятий, способы осуществления мониторинга за их исполнением и многое другое (Руководство UNEP, с. 39-43).

4) Обучение.

Целью обучения является донесение до персонала из сферы закупок, финансов, управления контрактами и проектами информации о важности, выгодах и результатах УГЗ. Лица, вовлеченные в закупки, должны обладать необходимыми знаниями и навыками для осуществления УГЗ. Обучение может проходить в виде очных семинаров с элементами электронного обучения, при этом знания нужно регулярно актуализировать проведением повторных курсов (Руководство UNEP, с. 44-47).

5) Внедрение.

Финальный шаг на пути к устойчивым закупкам - внедрение принципов на каждом из элементов закупочного цикла. Сюда входит определение потребностей, характеристик для участия в торгах, использование экомаркировок, оценка и отбор поставщиков с привлечением множества неценовых факторов, рассмотрение повышенной цены в случае соответствия неценовым критериям, проведение аудита поставщика и управление контрактами.



2. Обращение с твердыми коммунально-бытовыми отходами

2.1 Роль обращения с отходами в защите окружающей среды

Процессы производства и потребления неизбежно приводят к образованию отходов, которые могут оказывать негативное воздействие на здоровье живых существ и природу. Технологии обращения с отходами определяют, сколько пользы можно извлечь из них, и сколько вреда они принесут окружающей среде.

Существует так называемая «лестница Лансинка» (Килоева, 2020), которая устанавливает порядок способов обращения с отходами в порядке убывания приоритетности. Согласно этой иерархии, наиболее желательными методами обращения с отходами являются: 1) предотвращение их образования; 2) повторное использование; 3) переработка и 4) компостирование. Только после этого идет 5) переработка в топливо или сжигание для получения энергии; 6) сжигание без выработки энергии и 7) захоронение. Для России характерно применение методов с низших ступеней лестницы - как правило, это захоронение и сжигание. Ученые приводят следующие цифры: только 4% отходов перерабатываются во вторсырье и около 3% - в энергию (Пляскина и Харитонова, 2016). По последним оценкам экспертов ВШЭ, в России утилизируется от 10 до 30 процентов отходов. Если говорить о бытовых отходах городов, то эта доля не превышает 10% (Волкова, 2018).

«Обезвреживание» мусора путем его сжигания на мусоросжигательных заводах (далее - МСЗ) - один из наименее предпочтительных способов обращения с отходами (наравне с их захоронением) п.2 ст.3 ФЗ-89. При сжигании отходов уничтожаются все остатки полезных компонентов, пригодных для повторного использования. Помимо того, что при сжигании в атмосферу выбрасываются вредные вещества, мусор не «исчезает», а оставляет отходы другого характера - шлак и золу, которые токсичны и губительны для природы даже в большей степени, чем отходы до сжигания. При всем этом, сжигание мусора - это самый дорогой из способов обращения с отходами: затраты на один МСЗ превышает затраты на перерабатывающий завод в среднем в два раза Систер В. Г., Мирный А. Н. Современные технологии обезвреживания и утилизации ТБО - М.: Академия Коммунального хозяйства им. К.Д. Памфилова. - С. 41..

Захоронение мусора на полигонах также влечет ряд негативных последствий: это отравление почвы и воды, благоприятные условия для распространения инфекций (дикие животные и грызуны становятся разносчиками), отрицательное воздействие на людей. Кроме того, за последние годы структура отходов, попадающих на свалки, изменилась - если раньше это были в основном органические отходы, которые не представляли такой опасности для окружающей среды (хотя процессы разложения сопровождаются выделением ядовитых испарений - свалочного газа), то теперь возросла доля неразлагаемых и токсичных компонентов (Килоева, 2020).

Чтобы снизить количество отходов, попадающих на полигоны и МСЗ, и извлечь из них максимальное количество полезных свойств, необходимо наладить систему раздельного сбора отходов, а также вводить обязательную досортировку мусора. Мероприятия по реформированию системы обращения с твердыми отходами, которые на данный момент проводятся в России, осуществляются в рамках национального проекта «Экология». В нацпроекте выделено отдельное направление - «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами».



2.2 Государственная политика Российской Федерации в сфере обращения с отходами

В соответствии с федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон или 89-ФЗ), обращение с отходами подразумевает сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение отходов. Размещение, в свою очередь, включает хранение (содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования) и захоронение отходов (изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду). Отходы могут быть также утилизированы (применены для изготовления продукции, выполнения работ, оказания услуг или получения энергии) либо обезврежены. Под понятие «обезвреживания», к сожалению, попадает и сжигание.

Статьей 3 Закона установлены принципы государственной политики в области обращения с отходами. Сюда входят:

· охрана здоровья человека, поддержание благоприятной состояния окружающей среды, сохранение биологического разнообразия;

· применение новейших малоотходных и безотходных технологий;

· снижение количества отходов путем комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов;

· информационную доступность в сфере обращения с отходами.

Таким образом, на уровне федерального законодательства установлены приоритеты снижения количества отходов, использования высокотехнологичных методов обращения с отходами, а также сохранения благоприятной окружающей среды и биоразнообразия. Статьей 21 89-ФЗ утверждены приоритеты экономического регулирования области, которые подразумевают также вовлечение отходов в хозяйственный оборот.

Помимо того, в статье 4.1 приведены классы опасности отходов, от I до V, где отходы I класса - чрезвычайно опасны, II класса - высокоопасны, III класса - умеренно опасны, IV класса - малоопасны, наконец, V класса - практически неопасны. Эти классы опасности были учтены при аналитике закупочной документации. Одна из гипотез работы состоит в том, что от степени опасности отходов зависит, какой способ обработки их ждет после этапа транспортировки.

Из главы II можно узнать, как распределяются полномочия по обращению с отходами на разных уровнях государственной власти. Если на федеральном и региональном уровне они заключаются в основном в законодательной, нормативной, контрольно-надзорной деятельности и информировании населения, то для органов местного самоуправления они распределены следующим образом: для поселений это организация сбора и вывоза бытовых отходов, для муниципальных районов - утилизация и переработка не только бытовых, но и промышленных отходов; когда же речь идет о городских округах, обращение с отходами подразумевает сбор, вывоз, утилизацию и переработку как бытовых, так и промышленных отходов. Деятельность по обращению с отходами на территории муниципальных образований полностью лежит в сфере полномочий органов местного самоуправления, в том числе раздельный сбор отходов (ст. 13).

2.3 Проблемы обращения с отходами в России

Как уже было отмечено ранее, существует иерархия приоритетных методов обращения с отходами, которая отражена, в том числе, в российском законодательстве. Несмотря на это, исследователи отмечают (Туева, 2020), что эти приоритеты не отражены на региональных уровнях нормативно-правового регулирования.

Один из ключевых факторов, тормозящих вовлечение вторсырья в производство - это действие на территории России МСЗ. Несмотря на то, что сжигание мусора - дорогой и неэкологичный способ обращения с отходами, МСЗ даже сейчас, когда существуют более экологичные и выгодные способы обращения с отходами, функционируют на территории нашей страны, и большая часть мусора направляется именно туда или на полигоны захоронения ТКО. МСЗ заключают долгосрочные контракты с властями, на основании которых муниципалитеты обязаны поставлять им отходы. Если сторона нарушает соглашение и не предоставляет отходы для сжигания, ей приходится платить неустойки, так как деятельность завода останавливается. В связи с этим, в некоторых случаях приходится отправлять на МСЗ даже те отходы, которые пригодны для вторичного использования.

Согласно нацпроекту «Экология», к 2024 планируется вывести утилизацию твердых коммунальных отходов на уровень 36% (на 1 сентября 2018 года эта доля составляла 3%) (Паспорт Национального Проекта…) Вероятнее всего, такой доли достигнуто не будет, как минимум потому, что имеющаяся на 2020 год инфраструктура в этой сфере не соответствует заявленным целевым показателям. На территории Российской Федерации действует 40 мусоросжигательных заводов (еще 5 строятся - 4 в Подмосковье и 1 в Казани) и 11 тысяч свалок и полигонов против 5 мусороперерабатывающих заводов, 53 мусоросортировочных комплексов и 243 комплексов по утилизации отходов (Джамалдинова, с. 139; Килоева, 2020, с. 147).

Другой фактор, препятствующий активному вовлечению отходов в хозяйственную деятельность - это отсутствие отечественного оборудования и технологий, позволяющих а) переработать отходы во вторсырье; б) использовать это вторсырье в дальнейшем производстве. Отсюда следует проблема низкого спроса на вторсырье - производители не имеют достаточного технического оснащения, чтобы использовать его в своей деятельности.

Отдельного внимания заслуживает проблема Московского мусора, которого, ожидаемо, больше, чем в любом другом регионе, и который нужно где-то размещать. В январе 2020 года губернатор Подмосковья сообщил, что из 39 полигонов региона 28 уже закрыто. Однако, так как система раздельного сбора отходов и переработки вторсырья только начинает функционировать в России, большая часть мусора по-прежнему захоранивается или сжигается. Так как ближайшие к Москве свалки постепенно закрываются, отходы будут свозиться в другие области - например, Калужскую и Владимирскую, - или сжигаться на МСЗ.

Решить проблемы обращения с твердыми коммунальными отходами и привнести единообразие в эту сферу призвана так называемая «мусорная реформа» - комплекс мероприятий, осуществление которых связано с реализацией в России нацпроекта «Экология».

2.4 «Мусорная реформа»

До принятия масштабных правок в Закон 89-ФЗ, вывоз твердых бытовых отходов осуществлялся муниципальными и частными операторами. Их деятельность сложнее было отследить, результатом стало возникновение несанкционированных (или стихийных) свалок. Отсутствие прозрачности также способствовало фальсификации и сокрытию данных. Таким образом, «мусорный» бизнес функционировал преимущественно в теневой экономике, поэтому сбор статистической информации для оценки реальной ситуации был затруднен.

В январе 2019 года началось внедрение в стране новой системы обращения с отходами. Ее целью выступает ликвидация несанкционированных свалок и повышение доли переработки и утилизации мусора. Данные приоритеты отражены в государственной программе «Охрана окружающей среды» (постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326) и национальном проекте «Экология». Согласно нововведениям, обращение с отходами теперь должно быть поручено одному или нескольким региональным операторам (количество определяется в соответствии с региональной территориальной схемой) Реформа системы обращения с ТКО: вопросы конкуренции. Бюллетень о развитии конкуренции // Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. 2019. URL: https://ac.gov.ru/uploads/2-Publications/Konkurencia.pdf (дата обращения: 10.05.2020).

На 1 ноября 2019 года 66 российских субъектов полностью перешли на новую систему обращения с ТКО. Для городов федерального значения - Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, - было сделано исключение, они имеют право отложить введение института региональных операторов до 2022 года.

Несмотря на то, что новая схема, фактически, подразумевает создание локальных монополистов рынка, существует ряд норм и механизмов, на законодательном уровне ограничивающих их власть. Например, в соответствии с пунктом 5 статьи 24.6 Закона № 89-ФЗ, статус регионального оператора присваивается сроком не превышающим 10 лет, и этого статуса можно лишиться при несоблюдении правил обращения с ТКО (нарушение условий договора с субъектом РФ, нарушение схемы потоков ТКО и другое Постановление Правительства Российской Федерации от 25.08.2008 № 641). Пункт 2 статьи 24.7 постановляет, что цена на услуги регионального оператора устанавливается тарифным методом, утвержденным органом исполнительной власти субъекта. Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2016 № 1133 и пунктом 4 статьи 24.6 Закона регулируются ситуации, когда на территории зоны, обслуживаемой региональным оператором, образуется более 30% всех отходов региона - в таких случаях цены на транспортные услуги региональных операторов формируются по итогам открытых торгов.

Такие торги проводятся в форме электронного аукциона, при этом существует ряд отличий от привычных процедур: например, на организатора - регионального оператора - не распространяется принцип планирования закупок, преимущества и ограничения при выборе поставщика; также не формируется идентификационный код закупки, а заключенные контракты не публикуются в ЕИС.

2.4.1 Недостатки «мусорной реформы»

Создание комплексной системы обращения с отходами происходит не без трудностей. Нововведения подвергаются критике со стороны представителей бизнеса, экологов и граждан.

1) Изменение системы оплаты жилищно-коммунальных услуг по вывозу мусора

По данным Росстата, в 2019 году средняя сумма, которую платил один человек за услуги по вывозу бытовых отходов, составила 1422 рубля (для сравнения - в 2013 году она равнялась 452 рублям) (Козловский и Киселева, 2020). Это связано, в том числе, с изменением региональных нормативов, по которым рассчитывается сумма: например, в Московской области плата зависит не от количества жильцов, а от площади жилья. Это вызывает недовольство людей, ведь количество производимого мусора не зависит от количества квадратных метров. Однако региональные власти аргументируют это тем, что точная информация о действительно проживающих в квартире или доме людях, как правило, недоступна, - поэтому до изменения системы оплаты поступали жалобы на то, что жильцам приходится платить за людей, которые, на самом деле, не проживают в данном помещении. Изменились и тарифы на вывоз мусора: с введением новой системы они выросли примерно в 1,5 раза. В 12 субъектах наблюдался рост более чем в 2 раза (например, в Орловской области - в 2,8 раз). Эксперты Центрального Банка связывают это со стоимостью транспортировки отходов.

2) Пробелы и «лазейки» в законодательстве

В конце 2019 года Президент Российской Федерации подписал законопроект, приравнивающий сжигание мусора к утилизации Реформа системы обращения с ТКО: вопросы конкуренции. Бюллетень о развитии конкуренции // Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. 2019. https://ac.gov.ru/uploads/2-Publications/Konkurencia.pdf. Таким образом, властям будет легче достигнуть заявленных целевых показателей по переработке отходов. На бумаге доля «переработанного» мусора будет равна 36%, в то время как реальная ситуация может вовсе не измениться, если не усугубиться.

...