Совершенствование системы закупок услуг технического обслуживания, текущего ремонта и запасных частей

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Совершенствование системы закупок услуг технического обслуживания, текущего ремонта и запасных частей

Выпускная квалификационная работа - МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

по направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление

Нарышкина Анастасия Михайловна

Введение

Государственная контрактная система и коммерческие закупки регулируются Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 № 44-ФЗ (далее - 44-ФЗ) и Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 № 223-ФЗ (далее - 223-ФЗ) соответственно, а также большим количеством подзаконных актов, изменения в которые вносятся до десятков раз в год. Только за первые несколько лет существования Федерального закона о контрактной системе в него вносилось более 30 пакетов поправок, а количество зачастую противоречащих друг другу писем различных ведомств, также регулирующих закупочные процедуры, на сегодняшний день исчисляется тысячами документов.

Результатом подобных изменений стало возникновение трудностей у заказчика в части корректного описания закупаемых товаров, услуг или работ. Существуют определенные сложности с формулированием четкого запроса поставщику, хотя большинство товаров на рынке могут даже быть включены в готовые прайс-листы и каталоги.

Помимо этого, в декабре 2015 года были зарегистрированы первые приказы об утверждении специально разработанных типовых контрактов, а в феврале 2016 года данное требование не обошло стороной и сферу технического обслуживания и ремонта автотранспортных средств. Данный факт сначала нашел свое отражение в Приказе Министерства промышленности и торговли №467 от 20.02.2016, на смену которому пришел Приказ от 12 марта 2018 г. № 716, а также Постановлении Правительства Российской Федерации №606 от 02.07.2014 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условии? контрактов, а также о случаях и условиях их применения».

Предполагалось, что введение данной меры является значительным шагом на пути к стандартизации закупочной деятельности, и, как следствие, минимизации случайных и предумышленных ошибок со стороны заказчика.

Несмотря на обилие источников профессиональной литературы, посвященной государственным и муниципальным закупкам, в настоящее время недостаточно изучены факторы, влияющие на принципы формирования описания объекта закупок в части закупок услуг технического обслуживания (далее - ТО), текущего ремонта и запасных частей для колесных транспортных средств. Выявление данных факторов может позволить внести вклад в процесс совершенствования системы государственных и муниципальных, а также корпоративных закупок в непрерывно развивающейся отрасли машиностроения и услуг по обслуживанию автотранспортной техники. В силу недостаточной степени изученности данного вопроса, а также сложности и трудоемкости изучения исследуемых явлений настоящую работу следует считать актуальной.

Таким образом, в качестве объекта настоящего исследования выступает рынок услуг технического обслуживания для автотранспортных средств. Предметом исследования являются закупки услуг технического обслуживания, текущего ремонта и запасных частей для колесных транспортных средств в рамках Федеральных законов №44-ФЗ и 223-ФЗ.

Цель данной исследовательской работы заключается в изучении степени влияния действующего российского законодательства в сфере закупочной деятельности на поведение государственных и корпоративных заказчиков в рамках закупок услуг технического обслуживания автотранспортных средств, текущего ремонта и запасных частей.

В целях детального изучения проблемной области рассматриваемой сферы представляется необходимым решить ряд следующих задач:

Изучить особенности Федеральных законов №44-ФЗ и №223-ФЗ;

Определить особенности применения типовых контрактов при закупках услуг технического обслуживания и ремонта автомобилей;

Ознакомиться с требованиями действующего законодательства в части закупок неопределенного объема;

Выявить возможные факторы мотивации государственных и корпоративных заказчиков при закупке услуг технического обслуживания, текущего ремонта и запасных частей для ремонта автотранспортных средств.

Представляется возможным сформулировать следующие гипотезы данной исследовательской работы:

при формировании закупок процедур технического обслуживания, текущего ремонта, а также поставок запасных частей, государственные заказчики склонны не применять форму типовых контрактов, закрепленных действующим законодательством;

корпоративные заказчики в большей степени склонны включать в осуществляемую закупку одновременно услуги технического ремонта, обслуживания, а также поставку запасных частей, нежели государственные заказчики, которые сильнее ограничены в бюджете.

подавляющее большинство закупок запасных частей, проводимых по 44-ФЗ и 223-ФЗ, были заключены с единственным поставщиком, либо единственным участником закупки. закупка контракт обслуживание

Настоящая работа является попыткой систематизировать и проанализировать имеющиеся данные по описанной практике на основе открытых данных из Единой информационной системы в сфере государственных закупок (далее - ЕИС) в части содержания колесного транспорта.

Для достижения поставленных задач и цели были систематизированы данные из открытых источников, включая Единую Информационную систему в сфере закупок, научные публикации по проблематике исследования, а также использовано программное обеспечение для проведения статистического анализа - SPSS Statistics, Microsoft Excel.

Таким образом, структуру данной исследовательской работы можно описать следующим образом. В первой главе будут освещены особенности действующей законодательной базы, регламентирующей государственные и корпоративные закупки. В следующем разделе данной исследовательской работы будут рассмотрены особенности содержания и обслуживания колесных транспортных средств, а в заключительной главе представлены результаты аналитического исследования автора настоящей работы.

Глава 1. Обзор действующего законодательства

1.1 Отличительные черты Федеральных законов №44-ФЗ и №223-ФЗ

Действующее законодательство в сфере государственных и муниципальных закупок из года в год претерпевает ряд изменений, однако помимо профессиональных периодических изданий лишь немногочисленное количество исследователей уделяет пристальное внимание вопросам закупок отдельных категорий предлагаемых рынком товаров и услуг. Несмотря на тот факт, что за последние 10 лет в теорию отечественного государственного управления в части закупочной деятельности внесли свой вклад такие исследователи как Каранатова Л.Г. Каранатова Л.Г. Государственные закупки и принципы их осуществления // России?ское предпринимательство. 2010. №2-2. С. 26-33., Иванова В.О. Иванова В.О. Формирование инновационного механизма государственных закупок продукции промышленного производства: дис.... канд. экон. наук. Е., 2015. 180 с., Подъяблонская Е.П. и другие Подъяблонская Е.П. Государственные и муниципальные закупки в условиях реформы бюджетного процесса //Финансы. 2012. №7. С. 76-78., сфера обслуживания колесных транспортных средств, в частности, вопросы, касающиеся закупок услуг текущего ремонта, технического обслуживания и поставок запасных частей, остаются мало изученными и не предаются широкой огласке в российских реалиях.

Несмотря на отсутствие большого количества узкоспециализированных материалов по теме закупок в области машиностроения и технического обслуживания, вопросам сравнения закупочных процедур для государственных и корпоративных нужд уделяется много внимания в научных кругах и публицистике. Остановимся немного подробнее на особенностях и основной типологии проводимых закупок на территории Российской Федерации.

Также как и за рубежом, на территории России существуют два основных подхода к управлению закупочной деятельностью - управление государственными и корпоративными закупками. Под последними обычно понимают снабжение коммерческих организаций необходимыми материально-техническими ресурсами и прочими ценностями в целях удовлетворения потребности частных предприятий, в то время как публичные закупки осуществляются в целях обеспечения нужд государственных органов всех ветвей власти. Савченко В.В. Анализ зарубежного опыта управления государственными и корпоративными закупками // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). 2016. Т.7 №2. С. 166.

Под термином “корпоративные закупки” в настоящем исследовании понимаются закупки, осуществляемые в рамках Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 № 223-ФЗ Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 N 223-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.01.2020). и находящихся вне поля действия Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 № 44-ФЗ Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.01.2020)..

При этом ряд таких исследователей как Беляева О.А. Беляева О.А. Тенденции развития законодательства Российской Федерации о регламентированных закупках // Журнал российского права. 2016. №9. С. 21., Кичик К.В. Кичик К.В. Законодательство России о публичных закупках (обзорная статья) // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (МГУ им. М.В. Ломоносова, Москва, 9 июня 2015 г.). М. : Юстицинформ, 2015. С.114. единогласно заявляют о формальной условности подобной классификации ввиду отсутствия ее научной обоснованности, а Д.В. Исютин-Федотков и вовсе делает смелые предположения о будущей унификации контрактной системы в обозримом будущем. Исютин-Федотков Д.В. Тенденции деградации современных корпоративных закупок // Гражданское право. 2017. №4. С.18.

Несмотря на условное терминологическое разделение, действующая нормативно-правовая база Российской Федерации довольно четко регламентирует основные различия между корпоративными и государственными закупками.

Стоит отметить, что основное различие в проведении закупок по Федеральному закону №44-ФЗ в отличие от закона, регламентирующего проведение корпоративных закупок, заключается в том, что указанный акт регулирует закупочные процедуры, проводимые всеми государственными заказчиками и влечет серьезные последствия за нарушения его требований (внесение в реестр недобросовестных поставщиков, либо крупные штрафы для заказчиков и др.), в то время как Федеральный закон №223-ФЗ описывает лишь общие принципы проведения закупок, на базе которых заказчики разрабатывают свои собственные Положения о закупках, применяемые на их предприятиях.

В рамках указанных выше законодательных актов при заключении государственных контрактов в качестве заказчиков могут выступать: государственные и муниципальные органы, казенные, бюджетные учреждения и унитарные предприятия (осуществляющие закупки в рамках предоставляемых денежных средств из соответствующего бюджета), государственные корпорации «Роскосмос», «Росатом» и т.д. В то время как процедуры корпоративных закупок могут быть инициированы субъектами естественных монополий (нефтегазовая отрасль, железнодорожные перевозки), бюджетными организациями, распоряжающихся внебюджетными средствами, корпорациями с государственным участием, превышающими 50%, а также организациями, осуществляющими деятельность, подлежащую государственному контролю (предприятия энергетической отрасли и т.д.). Драгилев И.Г., Гильгерт О.И. Основные барьеры участия торговых предприятий в государственных и муниципальных закупках // АНИ: экономика и управление. 2017. Т.6 №2(19). С. 90.

Факт отнесения, к примеру, государственных корпораций в обе закупочные “категории” вызывает у исследователей неоднозначное мнение: по словам Андреевой Л.В., Беляевой О.А. данное включение размывает границу в различиях корпоративных нужд и нужд различных публично-правовых образований. Андреева Л.В. Тенденции развития законодательства в сфере осуществления закупок отдельными видами юридических лиц // Публичные закупки: проблемы правоприменения. Материалы IV Международной конференции (МГУ имени М.В. Ломоносова, 10 июня 2016 г.). М.: Юстицинформ, 2016. C .9

Помимо всего прочего, с 01.01.2019 все конкурентные процедуры стали электронными Изменения в 44-ФЗ с 1 января 2019 года [Электронный ресурс] // Электронное периодическое издание «Госзакупки.ру» [сайт]. URL: https://www.pro-goszakaz.ru/article/103231-qqq-19-m1-izmeneniya-v-44-fz-s-2019-goda (дата обращения 25.01.2020)., а именно, запросы предложений и котировок, аукционы и конкурсы, закрытые закупки. Закон №223-ФЗ не ограничивает заказчиков в выборе электронных торговых площадок (далее - ЭТП), в то время как размещение закупок с дальнейшим подписанием государственных контрактов возможно только на 9 одобренных бесплатных торговых площадках. Согласно распоряжению Правительства Распоряжение Правительства РФ от 12.07.2018 N 1447-р «Об утверждении перечней операторов электронных площадок и специализированных электронных площадок, предусмотренных Федеральными законами от 05.04.2013 N 44-ФЗ, от 18.07.2011 N 223-ФЗ». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.04.2020). с 2018 года в этот перечень входят: ЗАО «Сбербанк - автоматизированная система торгов», ООО «РТС-тендер», площадка, использующаяся для закрытых торгов - ООО «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа» и т.д. Перечень отобранных операторов электронных площадок. // Единая информационная система в сфере государственных закупок [Электронный ресурс]. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/etp/list/index.html (дата обращения 10.04.2020).

Еще одним отличием является возможность корпоративных заказчиков самостоятельно определять сроки по закупкам у единственного поставщика - единственном неконкурентном способе закупки для всех типов заказчиков. Вопросы обеспечения контракта в рамках Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 № 223-ФЗ вносятся в Положения о закупках конкретной организации в случае необходимости, в то время как Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 №44-ФЗ и ряд подзаконных актов четко регламентируют все случаи установления требований заказчиком по обеспечению контракта в виде банковской гарантии или внесенных средств на расчетный счет организатора закупки.

Также Федеральный закон №44-ФЗ запрещает изменение существенных условий заключаемого с поставщиком товаров или услуг государственного контракта, в то время как при проведении корпоративных закупок подобное изменение может согласовываться с поставщиком.

Одним из основных отличий являются требования к факту обязательной отчетности корпоративных и государственных заказчиков. В рамках функционала Единой информационной системы в сфере государственных закупок Единая информационная система в сфере госзакупок [Электронный ресурс]. URL: https://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html (дата обращения 10.01.2020). организаторы закупок, подлежащих регулированию Федерального закона №223-ФЗ, размещают данные о совокупной стоимости всех заключенных договоров, включающих договора с поставщиками, принадлежащими к категории малого и среднего предпринимательства (далее - МСП), договора с государственной тайной, единственным поставщиком и т.д. В обязательном порядке в рамках 44-ФЗ в ЕИС размещают ответы об исполнении государственных контрактов, отчеты и обоснования закупок у единственного поставщика, отчеты об объемах закупок у МСП и социально ориентированных некоммерческих организаций. Маковлева Е.Е. Оптимизация процессов управления закупками, осуществляемых поставщиков в целях исполнения государственных контрактов. // Научные известия. 2017. №9. С.68.

Именно эти открытые данные позволяют научному сообществу исследовать обширный рынок государственных заказов и корпоративных закупок и станут базисом для настоящего исследования в рамках достижения его цели и задач. Данный портал объединяет данные по закупкам учреждений всех уровней властей и отдельных организаций, включая информацию из конкурсной документации, извещений, а также самих контрактов и договоров, и используется не только для повышения прозрачности закупочной деятельности в части раскрытия данных, но и в качестве инструмента для поиска закупочных процедур для участия или анализа.

Таким образом, при формировании закупок процедур технического обслуживания, ремонта, а также запасных частей государственные и корпоративные заказчики ограничены требованиями Федеральных законов №223-ФЗ и №44-ФЗ.

1.2 Особенности применения типовых контрактов при закупках услуг технического обслуживания и ремонта автомобилей

Текст типовых контрактов по своей сути содержит условия гражданско-правового договора на оказание услуг, выполнение работ или поставку товаров. На сегодняшний день разработанные формы применяются при осуществлении государственных закупок в сферах: образовательных услуг для госслужащих и ряда сотрудников в части вопросов охраны труда, медицинских изделий (катетеры и др.) и лекарственных средств, НИОКР, организации ярмарок и выставок, а также закупок товаров авиационной, радиоэлектронной и судостроительной промышленности и др.

Процедуры закупок на техническое обслуживание и ремонт транспортных средств согласно Приказу Министерства промышленности и торговли №716 от 12 марта 2018 г. Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 12 марта 2018 г. N 716 "Об утверждении типового контракта на оказание услуг выставочной и ярмарочной деятельности для обеспечения государственных и муниципальных нужд, типового контракта на оказание услуг по диагностике, техническому обслуживанию и ремонту автотранспортных средств для обеспечения государственных и муниципальных нужд, типового контракта на поставку продукции радиоэлектронной промышленности, судостроительной промышленности, авиационной техники, средств автотранспортных, оборудования для измерения, испытаний и навигации, бумаги, картона, мебели для офисов и предприятий торговли, ..." (с изменениями и дополнениями) Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 15.03.2020). также необходимо осуществлять, применяя специально разработанный типовой контракт. Данный факт также подтверждается п.3 Постановления Правительства Российской Федерации №606 от 02.07.2014 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условии? контрактов, а также о случаях и условиях их применения» (далее - ПП РФ №606). Данные требования к государственным учреждениям для удовлетворения муниципальных и федеральных нужд вступили в силу еще 17 июля 2016 года.

Предполагалось, что введение данной меры является значительным шагом на пути к стандартизации закупочной деятельности, и, как следствие, минимизации случайных и предумышленных ошибок со стороны заказчика. Именно поэтому разработка типовых контрактов была возложена на ответственные уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (далее - ФОИВ) и государственные корпорации.Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 (ред. от 28.03.2020) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.03.2020).

Исключением из правил является случай привлечения к исполнению государственного контракта представителей некоммерческих организаций (далее-СОНО) и субъектов малого предпринимательства в качестве субподряда: в таких обстоятельствах утверждение типовых условий контракта возложено на Правительство Российской Федерации и регулируется ПП РФ от 23.12.2016 г. №1466 Постановление Правительства РФ от 23.12.2016 г. №1466 «Об утверждении типовых условии? контрактов, предусматривающих привлечение к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителеи? из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организации?»..

Остановимся немного поподробнее на специфике и особенностях типового контракта, который представляет собой готовый шаблон, состоящий из постоянной и переменной частей, который в обязательном порядке должен быть использован заказчиком при объявлении новой процедуры. Отметим, что часть пунктов контракта может быть выбрана из предлагаемого перечня, к примеру, в части выбора варианта оплаты, или и вовсе определена заказчиком самостоятельно в пунктах, касающихся сроков поставки или размера обеспечения контракта. Добрецов Г.Б. Контракт: рабочая тетрадь. Сиб. федер. ун-т. К., 2017. 100 с. С.52.

Постоянная же часть контракта, в свою очередь, не может подвергаться изменениям со стороны заказчика: он не может ни изменять ни исключать пункты данной части типового контракта или типовых условий контракта.

Также при отсутствии утвержденных типовых контрактов могут применяться типовые условия контракта в отношении отдельно взятых его условий. П.15 Постановления Правительства РФ от 23 декабря 2016 г. N 1466 "Об утверждении типовых условий контрактов, предусматривающих привлечение к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций" Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 20.03.2020). При этом в случае утверждения формы типового контракта, содержащего условия, отличные от утвержденных ранее типовых условий контрактов, такой документ должен быть согласован с уполномоченным органом, разработавшим изначальные типовые условия.

Также существует информационная карта типового контракта, в которой отражаются следующие показатели, сигнализирующие о необходимости применения типовых условий, типового контракта при их одновременном соблюдении:

Коды закупаемых работ, услуг или товаров по классификаторам ОКВЭД (Общероссийский классификатор видов экономической деятельности), ОКПД (Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности), каталогу товаров;

Размер цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, или его начальной максимальной цены (далее - НМЦ);

При наличии в информационной карте - иные показатели.

Таким образом, типовые формы не используются при отсутствии данных о той или иной закупке в классификаторах ОКВЭД или ОКПД. Ранее упомянутый каталог товаров также способствует приведению закупок к единообразию: электронный перечень работ, товаров и услуг, приобретаемых для государственных и муниципальных образований, формируется на основе ОКПД 2 ОК 034-2014 и размещается в Единой информационной системе в сфере закупок. В каталоге существует отдельная позиция для каждой услуги или товара, содержащая описание в соответствии с правилами Федерального закона №44-ФЗ, а его ведение регламентируется Постановлением Правительства РФ от 08.02.2017 г. № 145. При составлении плана-графика или плана закупок заказчики должны использовать информацию, установленную в каталоге. Управление государственными и муниципальными закупками: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры (под ред. С.Г. Еремина и А.И. Галкина). М.: Юрайт, 2019. С. 87.

Также стоит отметить, что ответственные ФОИВ могут разрабатывать контракты как на услуги в комплексе, так и на отдельные виды работ или услуг (товаров). Согласно вышеупомянутому приказу Министерства промышленности и торговли РФ №716 от 12.03.2018 рассматриваемые в настоящем исследовании услуги по выполнению текущего ремонта, технического обслуживания и диагностике автотранспортных средств могут осуществляться в комплексе с применением разработанного типового контракта.Андреева Л. В. Государственные закупки в России: правовое регулирование и меры по его совершенствованию : монография, М.: Проспект, 2019.

Иными словами, применение типового контракта в транспортной сфере является обязательным в случае закупки полного комплекса услуг, а именно, диагностики транспортного средства, его технического обслуживания и ремонта, без права изменения перечня услуг или пунктов обязательной части типового контракта. К примеру, в случае необходимости проведения процедуры закупки услуги ремонта автомобиля заказчик самостоятельно разрабатывает техническое задание и не обязан использовать типовую форму для заключения контракта с поставщиком. Письмо Министерства экономического развития РФ от 27 октября 2016 г. N Д28и-2847 "О рассмотрении обращения". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 05.03.2020). Однако существует письмо Министерства экономического развития РФ от 27.10.2016 г. № Д28и-2847, в котором в рекомендательной форме заказчикам советуют использовать формулировки из типового контракта в целях экономии времени и недопущения типичных ошибок при составлении документации. Необходимость применения типового контракта по ремонту и обслуживанию автомобилей [Электронный ресурс] // Электронное периодическое издание «Про-госзаказ.ру» [сайт]. URL:

https://www.pro-goszakaz.ru/question/4294093020-qqes-2019-3-neobhodimost-primeneniya-tipovogo-kontrakta-po-remontu-i-obslujivaniyu (дата обращения 12.02.2020).

Отметим, что согласно п.18 ранее упомянутого ПП РФ №606 существует ряд исключений, при которых типовой контракт может не использоваться:

Закупки за наличный расчет;

Закупки, предусмотренные Федеральным законом №44-ФЗ в части статьи 75 (обеспечение деятельности заказчика за территорией РФ);

п.2, 10 ч. 2 ст. 83, а также ряд пунктов ч. 1 ст. 93 Федерального закона №44-ФЗ в части закупки у единственного поставщика,

если иное не предусмотрено информационной картой.

Интересно, что типовые контракты не применяются в случае закупки у естественных монополий, с такими образованиями заключаются публичные договора. Типовые контракты. Настоящее и будущее. // ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. 2019. №56. С.9.

Подытоживая вышесказанное, хотелось бы отметить, что форма типового контракта призвана защитить и поставщиков и заказчиков от недобросовестного исполнения обязательств обеих сторон в рамках заключаемого договора.

Однако создание библиотеки типовых контрактов в большей степени означает не право заказчика применять готовый шаблон, а его обязанность использовать готовую форму вне зависимости от особенностей планируемой закупки. Что касается переменной части типового контракта, она также содержит поля для конкретизации отдельных его пунктов, несмотря на изначальную неполноту такого контракта, ведь ни одни договорные обязательства не могут учесть все возможные обстоятельства, которые могут возникнуть в процессе их исполнения обеими сторонами. Анчишкина О.В., Смотрицкая И.И., Бегтин И.В., Бонч-Осмоловскии? М.А., Дашков С.Б., Иова Ю.А., Киселева В.Н., Кузнецов К.В., Минина Е.Г., Пархимович О.В., Сакоян А.Д., Склянченкова А.Д. Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? [Электронный ресурс]. // Центр стратегических разработок [сайт]. URL: https://www.csr.ru/uploads/2017/07/Government-procurement-v2-web.pdf (дата обращения 01.02.2020). С.62

Иными словами, при формировании закупок процедур технического обслуживания, текущего ремонта, а также поставок запасных частей, государственные заказчики склонны не применять форму типовых контрактов, закрепленных действующим законодательством.

Типовые контракты также содержат ряд рисков для потенциальных поставщиков, несмотря на то что такие формы созданы для защиты от нарушений в части исполнения контракта. Однако есть некоторые положения контракта, которые являются наиболее важными для исполнителя, к примеру, порядок оплаты, срок выполнения работ и услуг или вопросы возврата обеспечения заказчиком.

Так в случае, например, закупки медицинских изделий заказчик может выбирать момент возврата обеспечения. Если он решит вернуть денежные средства после истечения довольно длительного гарантийного срока оборудования, то поставщик предпочтет не переводить денежные средства напрямую на расчетный счет, а воспользоваться услугами банка и предоставить банковскую гарантию в качестве доказательства собственных серьезных намерений и финансовой устойчивости предприятия. В свою очередь, типовой контракт по оказанию услуг в сфере образования вообще не содержит условий по возврату обеспечения, контракт на проведения научно-исследовательских и конструкторских работ определяет обязанность поставщика продлять банковскую гарантию, в случае если исследование все еще проводится, а срок гарантии подошел к концу (стоит отметить, что данное требование не содержится в Федеральном законе о контрактной системе).

То же касается и сроков исполнения обязательств поставщиком по государственному контракту: типовой контракт определяет дату завершения его действия определенной календарной датой, а не промежутком с начала подписания самого контракта. Казалось бы, данный малозначительный факт не может повлечь серьезных последствий для поставщика, но данное обстоятельство изменится, если кто-то из участников закупки решит подать жалобу на заказчика. В результате фактическое начало выполнения работ или услуг может наступить позднее, а дата окончания работ будет иной, нежели в заключенном контракте.

Таким образом, подытоживая вышесказанное, можно заключить, что типовые контракты и типовые формы контрактов необходимо использовать только в определенных законодательством случаях. При этом переменная их часть доступна для редактирования только по нескольким пунктам, что не всегда позволяет заказчику полностью описать вероятность наступления неблагоприятных ситуаций в процессе исполнения государственного контракта, а также соответствующие санкции.

1.3 Запасные части: закупки неопределенного объема, оригинальность происхождения товаров

Рассматривая транспортную сферу, невозможно не сделать акцент на особенностях закупки запасных частей. Заказчик не всегда может точно рассчитать, какие именно детали и в каком количестве могут понадобиться для ремонта автомобилей. Именно поэтому с 01.07.2019 заказчик вправе сам определять случаи, в которых объем закупаемых товаров или услуг невозможно определить. Ст. 1 Федерального закона от 01.05.2019 N 71-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.03.2020).

При проведении закупки с неопределенным объемом в извещении должна быть отражена не только общая НМЦ контракта, но и начальная максимальная цена каждого закупаемого объекта с указанием их совокупной стоимости. Согласно п. 2 ст. 42 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 № 44-ФЗ. письмам Минэкономразвития РФ от 22.06.2015 № Д28и-1844, от 13.07.2015 № Д28и-2092, от 16.12.2015 № Д28и-3655. Иными словами, при проведении закупки с неопределенным объемом общая стоимость отдельных товаров не совпадает с общей стоимостью начальной максимальной цены контракта: НМЦ может быть ограничена сотнями тысяч рублей, в то время как совокупный объем запасных частей, отраженный в техническом задании, может исчисляться миллионами рублей. Данный факт объясняется тем, что в техническое задание на оказание услуг по обслуживанию транспортных средств будет включено большое количество запасных частей, которые наиболее часто нуждаются в замене в процессе эксплуатации техники, либо в обязательном порядке ей подлежат.

При этом, согласно Письму Минэкономразвития РФ от 25.03.2016 № Д28и-820 Письмо Министерства экономического развития РФ от 14 марта 2016 г. N Д28и-657 "О разъяснении порядка реализации приказа Минэкономразвития России от 25 марта 2014 г. N 155". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 01.03.2020). для приобретения запасных частей, которые не были отражены в официальной документации к закупке, требуется создание новой процедуры.

Что касается ценовых предложений участников, то во время электронного аукциона потенциальные поставщики снижают именно совокупную сумму всех объектов закупки. Государственный контракт же будет заключен на начальную максимальную цену, изначально указанную заказчиком, при этом стоимость каждого объекта закупки (в нашем случае, запасной части для автотранспорта) будет уменьшена в пропорции снижения ценового предложения участника, с которым и будет впоследствии заключен контракт. Ч. 17 ст. 68 44-ФЗ Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.01.2020). То есть заказчик должен разделить цену предложенную победителем на совокупную стоимость запасных частей: полученный коэффициент необходимо применить к каждой позиции закупки.

Еще одной особенностью в закупках запасных частей является тот факт, что в случае закупки согласно норме пп. 4 п. 1 статьи 93 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ, учреждения вправе осуществлять закупку запчастей у единственного поставщика на сумму до 100 тысяч рублей, если в год суммарная стоимость подобных контрактов не превысит 2 миллиона рублей либо 5 процентов от общего годового объема закупок государственного заказчика. Закупки с большей стоимостью согласно законодательству должны проводиться с помощью конкурентных форм отбора, в то время как корпоративные заказчики в вопросах выбора формы отбора ограничены только собственным положением о закупке.

Существуют и другие особенности при закупках запасных частей, касающиеся указания товарных знаков. Обычно в случаях, когда указание принадлежности товара к бренду технически необходимо, в описании объекта закупки должна присутствовать фраза «или эквивалент» согласно требованию Федерального закона о контрактной системе в части п.1. ч.1 ст.33 в целях обеспечения конкурентной борьбы между, как минимум, двумя поставщиками. Ст. 17 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.02.2020).

Однако существуют и исключения из правил: ввиду существования конструкторской документации и специфических технических требований, при закупке запасных частей заказчик может не указывать формулировку про эквивалент товара. П. 1 ч. 1 ст. 33 Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 20.01.2020). Данная мера позволяет покупателю товара приобрести оригинальные компоненты, произведенные и рекомендованные к установке изготовителем, то есть с тем же товарным знаком.

Существует мнение о том, что правомерная закупка запасных частей с указанием товарного знака возможна только в том случае, когда техника все еще находится на гарантии, поскольку, к примеру, использование некачественных аналогов оригинальных запасных частей может вызвать поломку автомобиля и считаться нарушением правил гарантийного обслуживания транспортного средства. Данное ошибочное утверждение берет свое начало в многочисленных обращениях в антимонопольную службу от участников закупки, считающих неправомерным использование бренда определенного производителя в описании объекта закупки и техническом задании.

В случае, если период гарантийного обслуживания того или иного оборудования истек, доказать правомерность отражения в документации конкретного товарного знака становится немного сложнее, но все же возможно. К примеру, существует кейс об обжаловании решения Сахалинского управления антимонопольной службы заказчиком, закупившим оригинальные картриджи к принтеру и указавшим конкретную торговую марку товара. Суд принял во внимание рекомендации производителя, заключившего, что только при использовании оригинальных расходных материалов оборудование может работать с оптимальным уровнем производительности и минимально возможным шансом на поломку, несмотря на истекший срок гарантии на устройство, поскольку статья 33 Федерального закона о контрактной системе не содержит требования по установлению такого факта. Гурин О.Ю. Закупки оригинальных запчастей до и после гарантии [Электронный ресурс] // Школа электронных торгов Контур [сайт]. URL: https://school.kontur.ru/publications/410 (дата обращения 12.02.2020).

Отметим, что согласно вышеприведенной нормативной базе, заказчик, напротив, вправе отражать наименование конкретного товарного знака нужных запасных частей для оборудования. Однако в целях избегания судебных разбирательств и пристального внимания антимонопольной службы заказчикам следует отразить следующие данные в описании закупки для обоснования требования по поставке именно оригинальной модели:

модель, маркировку и номенклатуру необходимой запасной части;

описание имеющегося оборудования заказчика;

требование к необходимости обеспечения совместимости поставляемых запасных частей с имеющимся оборудованием заказчика;

техническую документацию производителя к оборудованию, доказывающую, что эквивалентная продукция с другим товарным знаком не может быть использована.

Кроме этого, успешно доказаны в суде были и случаи, когда государственный заказчик в рамках действия Федерального закона о контрактной системе отражал в закупочной документации конкретные артикулы по каталогу производителя, и такая закупка была признана обоснованной. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 22.03.2018 N Ф06-31116/2018 по делу N А65-14098/2017. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (дата обращения: 07.02.2020). Арбитражный суд признал, что данная мера не ограничивала конкуренцию, поскольку в техническом задании и описании закупки были прописаны только артикулы, а не требование поставки запасных частей определенного производителя, что не нарушало требования 44-ФЗ и не требовало установления возможности поставки эквивалентов товаров. Инструкция по закупке запчастей по 44-ФЗ [Электронный ресурс] // Электронное периодическое издание «Даешь госзаказ!» [сайт]. URL: https://gozakaz.ru/instruktsiya-po-zakupke-zapchastey-po-44-fz/ (дата обращения 22.03.2020).

Таким образом, в настоящей главе были рассмотрены особенности законодательной базы, регламентирующей порядок осуществления государственных и корпоративных закупок, а также частные особенности применения типовых контрактов при закупке услуг текущего ремонта, технического обслуживания автотранспортных средств и отличительные черты процедур по приобретению запасных частей к автомобилям.

Глава 2. Техническое обслуживание транспортных средств. Возможные факторы мотивации государственных и корпоративных заказчиков

Основным документом, регламентирующим сферу технических требований к колесным транспортным средствам на территории Российской Федерации, является Технический регламент Таможенного союза ТР ТС 018/2011, согласно которому транспортное средство представляется собой колесное устройство для пассажирских и грузовых перевозок. Технический регламент Таможенного союза "О безопасности колесных транспортных средств" ТР ТС 018/2011 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации [сайт]. URL: http://docs.cntd.ru/document/902320557 (дата обращения: 20.01.2020).. В настоящем исследовании термин «колесное транспортное средство» будет пониматься в соответствии с приведенной выше интерпретацией определения из Технического регламента, а анализ будет содержать закупки услуг технического обслуживания как пассажирских легковых, так и грузовых колесных транспортных средств.

Стоимость совокупного владения (Total Cost of Ownership) в транспортной сфере играет важную роль в оценке эффективности закупочной деятельности как на этапе, предшествующем закупке, так и в процессе эксплуатации приобретенного оборудования. Совокупные затраты складываются не только из цены контракта или договора, но и, к примеру, издержек входного контроля качества закупаемого оборудования, многочисленных затрат на возмещение упущенной выгоды при выявлении факта поставки некачественной или бракованной продукции. Корнеев А.Н. Государственные и корпоративные закупки: современное состояние и тенденции развития [Электронный ресурс] // Интернет-журнал «НАУКОВЕДЕНИЕ»: [сайт]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennye-i-korporativnye-zakupki-sovremennoe-sostoyanie-i-tendentsii-razvitiya/viewer (дата обращения 21.02.2020).

Согласно методике совокупной стоимости владения, которая определяет величину материальных и нематериальных затрат на всех этапах жизненного цикла технической системы, максимальная эффективность управления подобной системы достигается путем осуществления минимальных затрат на устранение технических неполадок, а также минимизации вероятности их возникновения. Круглов М.Г. Менеджмент производственных рисков на промышленном предприятии // Менеджмент качества. 2011. №1. С.4-22.

Иными словами, качественное, а зачастую и более дорогостоящее, и своевременное обслуживание и диагностика колесной техники, содержащейся на балансе предприятий, наряду с использованием качественных оригинальных запасных частей и вспомогательных материалов, позволяет минимизировать материальные затраты на устранение возможных неполадок в процессе эксплуатации автомобилей и не допустить возникновения издержек в случае закупки некачественных или бракованных материалов.

Действительно, в части обслуживания транспортных средств большое внимание заказчиков сосредоточено на закупках запасных частей к имеющимся в собственности предприятий автомобилям. Ряд российских и зарубежных исследователей описывает необходимость эффективного управления системой закупок в рамках достижения оптимальной стоимости владения закупленной ранее техники на разных этапах ее жизненного цикла.

Свой вклад в популяризацию данной темы в части математического описания необходимых моделей управления подобными системами внесли:

M.Le Sueur и B.G.Dale Sueur M.Le., Dale B.G. The procurement of maintenance, repair and operating supplies: a study of the key problems // European Journal of Purchasing & Supply Management. 1998. Vol. 4 (4). P. 247-255., Liu Ming Wang C., Lin M., Huang C., Huang C., Liao R. Using TRIZ to Improve the Procurement Process of Spare Parts in the Taiwan Navy // Sustainability, MDPI, Open Access Journal. 2017. Vol. 9(10). P. 1-12., Rainer Kleber Kleber R., Inderfurth K. An Advanced Heuristic for Multiple?Option Spare Parts Procurement after End?of?Production // Production and operation management. 2012. Vol. 22 (1). P.54-70., Tobias Schulz Kleber R., Schulz T., Voigt G. Dynamic buy-back for product recovery in end-of-life spare parts procurement // International Journal of Production Research. 2012. Vol. 50 (6). P.1476-1488. и Karl Inderfurth Kleber R., Inderfurth K. A Heuristic Approach for Integrating Product Recovery into Post PLC Spare Parts Procurement // Operations research proceedings. Selected papers of the annual international conference of the German Operations Research Society (GOR), University of Augsburg. 2008. P. 209-214., Alexander Kleinert и Volker Stich Kleinert A., Stich V. Valuation of Procurement Flexibility in the Machinery and Equipment Industry Using the Real Option Approach // Enterprise Architecture, Integration and Interoperability : IFIP TC 5 International Conference, EAI2N 2010 Held as Part of WCC 2010 Brisbane, Australia. 2010. P. 21-31..

Принимая во внимание вышесказанное, можно предположить, что корпоративные заказчики в большей степени склонны включать в осуществляемую закупку одновременно услуги технического ремонта, обслуживания, а также поставку запасных частей, нежели государственные заказчики, которые сильнее ограничены в бюджете.

Помимо всего прочего, по-прежнему оставляя без внимания подробности процедуры закупок технического обслуживания и ремонта колесных транспортных средств, отчасти ряд отечественных исследователей также затрагивает тему закупок материалов и комплектующих к транспортным средствам. Так Козлов Е.А. внес большой вклад в деятельность научного сообщества с работой, посвященной повышению эффективности управления материальными запасами в организациях путем созданной комплексной поддержки процедур по закупке материалов в сфере автомобилестроения. Козлов Е.А. Контрольно-аналитическое сопровождение закупок сырья и материалов на предприятиях автомобилестроения: автореф. дис. ... канд. экон. наук. Т., 2008. 26 с.

Основной идеей исследователей является факт прямой зависимости заказчиков от технической конструкторской документации, определяющей конкретные решения по запасным частям и необходимым в обслуживании транспортного средства материалам и, как следствие, зависимости от связи производителя техники с поставщиками недостающих компонент. Хальфин Р.М. Предупреждение конфликта интересов и оппортунистического поведения в управлении машиностроительным предприятием (на примере системы закупок) // Вестник Южно-России?ского гос. техн. ун-та (НПИ). 2017. №4. С. 67. Описанный факт, по мнению теоретиков, накладывает определенные ограничения при определении конкурентной цены закупаемых товаров и услуг.

Так по результатам опроса сотрудников отечественных предприятий, функционирующих в сфере машиностроения, Хальфиным Р.М. доля стоимости материалов, закупаемых на российском рынке в конкурентной борьбе доходит лишь до 20%, в то время как оставшиеся товары неразрывно связаны с определенными торговыми марками, прописанными в сертификационных документах, заверенными уполномоченными органами (к примеру, одобрениях типа транспортного средства). При этом согласно вышеуказанному опросу специалистов машиностроительных предприятии?, 70% сопутствующих материалов, закрепленных в конструкторской документации, не являются уникальными и могут быть заменены. Однако данное изменение сопряжено с большими материальными затратами на технические испытания и согласования, что приводит к заключению договора или контракта по цене поставщика.

Исследователь полагает, что описанные факты приводят к возникновению следующих ситуаций:

Недостаточное количество информации о реальной цене закупаемых компонентов сводится к отсутствию пониманию у заказчика реальной стоимости товара;

Заказчик практически не может влиять на цену закупаемых запасных частей;

Поставщик ориентирован на получение прибыли `здесь и сейчас', что не всегда положительно сказывается на качестве конечного продукта, особенно, когда круг необходимых для закупки товаров сильно ограничен;

Не у всех заказчиков существует внутренняя система аудита;

Необходимость проведения периодических закупок препятствует появлению стратегических партнерских отношений с поставщиками, готовыми предлагать ряд бонусов при долгосрочном сотрудничестве.

На основе вышеизложенного представляется возможным сформулировать еще одну гипотезу в настоящей исследовательской работе: подавляющее большинство закупок запасных частей, проводимых по 44-ФЗ и 223-ФЗ, были заключены с единственным поставщиком либо единственным участником изначально конкурентной закупки.

В продолжение рассуждений о конкурентных и ценовых ограничениях, хотелось бы отметить, что значительная часть закупок может заключаться по начальной цене или с минимальным ее снижением, и транспортная сфера не является исключением. Так при расчете начальной максимальной цены Федеральный закон предписывает заинтересованным заказчикам использовать самостоятельно найденные цены уже исполненных контрактов, а также ценовые предложения произвольных поставщиков товаров, работ или услуг. При этом колоссальное количество государственных учреждений не располагает временем и профессиональными компетенциями для проведения серьезного маркетингового анализа рынка. Анчишкина О.В., Смотрицкая И.И., Бегтин И.В., Бонч-Осмоловскии? М.А., Дашков С.Б., Иова Ю.А., Киселева В.Н., Кузнецов К.В., Минина Е.Г., Пархимович О.В., Сакоян А.Д., Склянченкова А.Д. Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? [Электронный ресурс] // Центр стратегических разработок [сайт]. URL: https://www.csr.ru/uploads/2017/07/Government-procurement-v2-web.pdf (дата обращения 01.02.2020). С. 47.

То есть отсутствие понимания средней рыночной цены у заказчика в общем и ответственного отдела закупок в частности зачастую сопряжено с физической невозможностью сопоставления нескольких коммерческих предложений потенциальных поставщиков с тысячами или сотнями тысяч позиций, к примеру, отдельных запасных частей, которые могут понадобиться для текущего или капитального ремонта.

Помимо вышеизложенного также следует сделать акцент на том, что профессиональная оценка объема средств, выделяемых на обслуживание автотранспорта, включая его ремонт, в идеале должна также содержать четко определенные условия эксплуатации транспортных средств, их возраст и реальный пробег. При этом методика расчета должна быть основана не только на статистическом анализе ранее полученных сведений об автомобилях, но и на данных, извлекаемых в результате осуществления динамического контроля. Замота О.Н. Сравнительная оценка затрат на использованием автомобилей в современных условиях [Электронный ресурс] // Кировоградский национальный технический университет [сайт]. URL: http://economics.kntu.kr.ua/pdf/27/42.pdf (дата обращения 01.02.2020). С. 345

Таким образом, ремонт и техническое обслуживание автомобилей являются прямыми затратами и важнейшими элементами системы содержания транспортных средств не только в работоспособном состоянии, но и в состоянии, способствующем наиболее эффективной работе автотранспортных средств, однако средства, выделяемые на проведение описанных работ зачастую могут в разы превышать затраты на покупку новых автомобилей в силу не линейного роста затрат на содержание колесных транспортных средств с большим пробегом. Замота О.Н. Сравнительная оценка затрат на использованием автомобилей в современных условиях [Электронный ресурс] // Кировоградский национальный технический университет [сайт]. URL: http://economics.kntu.kr.ua/pdf/27/42.pdf (дата обращения 01.02.2020). С. 342